Bundesfreiwilligendienst – und die Zustimmungsverweigerung des Betriebsrats

18. Mai 2016 | Arbeitsrecht
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Bei einer Einstellung im Rahmen des Bundesfreiwilligendienstes steht dem Betriebsrat wegen mangelnder Arbeitsmarktneutralität der Maßnahme ein Zustimmungsverweigerungsrecht zu.

Für den Begriff der Einstellung im Sinne des § 99 Abs. 1 BetrVG kommt es nicht entscheidend auf das Rechtsverhältnis an, in dem die im Betrieb tätigen Personen zum Arbeitgeber stehen. Vielmehr löst die Eingliederung dieser Personen in den Betrieb das Mitbestimmungsrecht aus. Der Arbeitgeber muss (zumindest) die für ein Arbeitsverhältnis typischen Weisungen über den Arbeitseinsatz treffen. Das Arbeitsverhältnis der Personen kann auch zu einem Dritten bestehen. Die Anwendung des § 99 BetrVG kommt auch in Betracht, wenn die fraglichen Personen überhaupt nicht in einem Arbeitsverhältnis zum Arbeitgeber stehen1. Danach handelt es sich auch bei der Einstellung eines Bundesfreiwilligendienstleistenden im Rahmen des BFDG um eine personelle Maßnahme im Sinne § 99 Abs. 1 BetrVG2.

Nach § 6 Abs. 1 BFDG leisten die Freiwilligen den Bundesfreiwilligendienst in einer dafür anerkannten Einsatzstelle ab. Die Voraussetzungen für die Anerkennung durch die zuständige Bundesbehörde ergeben sich aus § 6 Abs. 2 BFDG. Nach dessen Ziffer 2 ist Voraussetzung, dass die Einsatzstelle die Gewähr bietet, das Beschäftigung, Leitung und Betreuung der Freiwilligen den Bestimmungen dieses Gesetzes entsprechen. Insofern kann der Betriebsrat sich grundsätzlich im Rahmen § 99 Abs. 2 Nr. 1 BetrVG nicht auf Umstände berufen, die im Verwaltungsverfahren Voraussetzung für die Erteilung oder deren Fehlen Voraussetzung für den Widerruf bzw. die Rücknahme der Anerkennung als Einsatzstelle sind2. Nicht die Einstellung sondern ggf. die Anerkennung als Einsatzstelle verstößt insoweit gegen die gesetzlichen Regelungen des BFDG.

Der Bescheid des Bundesamtes für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben mit dem im hier entschiedenen Fall dem Arbeitgeber – einem als Verein organisierten Hilfsdienst, der u.a. Rettungswachen betreibt – die Anerkennung von zusätzlichen Plätzen in Einsatzstellen des Bundesfreiwilligendienstes ausgesprochen wurde, enthält u.a. die Bedingungen, dass die Freiwilligen nur zu Hilfstätigkeit herangezogen werden (§ 3 Abs. 1 BFDG) und beim Einsatz von Freiwilligen die Arbeitsmarktneutralität zu wahren ist. Durch den Einsatz von Freiwilligen dürfe in der Einsatzstelle weder ein vorhandener Arbeitsplatz fortfallen noch die Einrichtung eines Arbeitsplatzes unterbleiben. Mit Eintritt der Bedingung entfällt die Anerkennung der Einsatzstelle, § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, und die Beschäftigung der Freiwilligen verstößt gegen § 6 Abs. 1 BFDG. Auf diesen Verstoß gegen die Regelung des Bundesfreiwilligendienstgesetzes kann der Betriebsrat seinen Widerspruch nach § 99 Abs. 2 Nr. 1 BetrVG stützen.

Der Bescheid des Bundesamtes für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben erfolgt ausdrücklich unter den (auflösenden) Bedingungen, dass die Freiwilligen nur zu Hilfstätigkeit herangezogen werden und Arbeitsmarktneutralität gewahrt wird. Der Antragsteller hat in der Anhörung vor der Arbeitsgericht eingewandt, dass es sich aus seiner Sicht nicht um Bedingungen im rechtlichen Sinne, sondern lediglich um die Aufzählung der Voraussetzungen für den Bescheid handle. Der Bescheid weist unter den rechtlichen Grundlagen zwar auf die Erteilung von Auflagen hin, nicht jedoch für Bedingungen. Auch ansonsten enthält der Bescheid keinerlei Hinweise auf die Folgen eines Bedingungseintritts. Trotzdem handelt es sich insoweit um Bedingungen. In dem Bescheid sind untereinander Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt nach § 36 VwVfG aufgelistet, wie Befristungen und die Auflagen und daneben eben Bedingungen. Die Nennung der Bedingungen zwischen den weiteren Nebenbestimmungen spricht deutlich dafür, dass es sich um Bedingungen im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG handelt. Der Bescheid enthält ansonsten keine Begründung. Für die Aufführung der Voraussetzungen des Bescheides besteht insoweit keine Veranlassung und es ist auch nicht ersichtlich, dass eine solche über die gegebenen Hinweise hinaus beabsichtigt gewesen wäre.

Ob der Bescheid des Bundesamtes für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben n zulässiger Weise unter auflösenden Bedingungen erteilt werden konnte, kann dahinstehen. Weder der Bescheid noch die Nebenbestimmungen wurden angefochten.

Dieser Verwaltungsakt erfasst nicht lediglich die Anerkennung von zusätzlichen Plätzen, der Arbeitgeber ist seit 1972 anerkannt, § 6 Abs. 3 BFDG. Der Verwaltungsakt umfasst vielmehr ausdrücklich die gesamte im beigefügten Datenausdruck genannte maximale Belegungszahl im Bundesfreiwilligendienst von 45.

Der Einsatz von Freiwilligen im Rettungsdienst im Rahmen des Bundesfreiwilligendienstes ist nicht arbeitsmarktneutral, § 3 Abs. 1 Satz 2 BFDG.

Arbeitsmarkneutralität ist verschiedentlich definiert worden. Die in Zivildienst und Jugendfreiwilligendiensten praktizierte Arbeitsmarktneutralität hat sich bewährt und bestimmt auch den Bundesfreiwilligendienst. Die Freiwilligen verrichten unterstützende, zusätzliche Tätigkeiten und ersetzen keine hauptamtlichen Kräfte3. Der Bundesfreiwilligendienst ist arbeitsmarktneutral. Es dürfen keine Plätze anerkannt werden, wenn sie nachweislich einen bisherigen Arbeitsplatz ersetzen oder eine Einrichtung eines neuen Arbeitsplatzes erübrigen sollen. Die Arbeitsmarktneutralität ist insbesondere gewährleistet, wenn die Arbeiten ohne Freiwillige nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt würden oder auf dem Arbeitsmarkt keine Nachfrage besteht4. Von der Arbeitsmarktneutralität des Zivildienstes kann gesprochen werden, wenn dieser Dienst grundsätzlich keine bestehenden Arbeitsplätze substituiert und die Einrichtung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten nicht verhindert, d. h. Zivildienstplätze zusätzlich zum Stellenplan eingerichtet und die sogenannten “Regelaufgaben” in den Beschäftigungsstellen nicht durch Zivildienstleistende übernommen werden, die Dienstpflichtigen additiv und ergänzend zum ehrenamtlichen und hauptamtlichen Personal eingesetzt werden und sie hierbei beide Mitarbeitergruppen unterstützen sowie von notwendigen und stark nachgefragten Tätigkeiten, für die keine besondere Ausbildung erforderlich ist, entlasten, für diese Arbeiten kein entsprechendes und geeignetes Arbeitskräfteangebot auf dem regulären Arbeitsmarkt besteht und durch den Einsatz von Zivildienstleistenden Lücken geschlossen werden, die wegen der knappen finanziellen Ressourcen nicht vermeidbar wären, weil die Träger nicht über die erforderlichen Finanzmittel zur Errichtung dieses Arbeitsplatzes verfügen5.

Danach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Einsatz von Freiwilligen beim Arbeitgeber im Rettungsdienst arbeitsmarktneutral ist.

Nach § 2 RDG bw schließt das Innenministerium mit den dort genannten Rettungsdienstorganisationen Rahmenvereinbarungen über die bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Einrichtungen des Rettungsdienstes ab. Der Bereichsausschuss (§ 3 Abs. 3 RDG bw) erstellt nach Maßgabe des Rettungsdienstgesetzes, des Rettungsdienstplanes des Landes, der dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften sowie der Empfehlung des Landesausschusses für den Rettungsdienst einen Bereichsplan, der für die Leistungs- und Kostenträger verbindlich ist. … Im Bereichsplan werden … folgende verbindliche Festlegung getroffen: die Zahl und Standorte der Rettungswachen für den Bereich der Notfallrettung, die für die notärztliche Versorgung erforderlichen Vorhaltungen einschließlich der Bestimmung an welchen Standorten Notarztstandorte/Notarztsysteme bedarfsgerecht einzurichten sind sowie deren jeweilige personelle und sachliche Ausstattung (Innenministerium Baden-Württemberg – Rettungsdienstplan 2014 Baden-Württemberg). In § 9 Abs. 1 und 2 RDG bw ist die Besetzung der im Krankentransport/Rettungsdienst eingesetzten Fahrzeuge und die erforderliche Qualifikation der dort eingesetzten Personen vorgegeben.

Die beim Arbeitgeber eingesetzten Freiwilligen werden nach erfolgreichem Abschluss der Ausbildung wie ihre haupt- und ehrenamtlichen Kollegen im Dienstplan eingeteilt und nach Maßgabe der rettungsdienstlichen Bestimmungen auf den einzelnen Rettungswachen und zur Besetzung der dort eingesetzten Fahrzeuge herangezogen. Sie werden dabei nicht als zusätzliche Kräfte den einzelnen Fahrzeugen zugeteilt, sondern die gesetzlichen (Mindest-) Vorgaben werden durch die Heranziehung von Freiwilligen eingehalten. Stehen keine Freiwilligen zur Verfügung, wäre der vorgegebene Bedarf durch hauptamtliche oder ehrenamtliche Kräfte auf dem vorhandenen Arbeitsmarkt zu decken.

Dabei ist nicht entscheidend, ob sich für den Arbeitgeber aus dem Einsatz der Freiwilligen finanzielle Vorteile ergeben, was im Hinblick auf die Finanzierung des Rettungsdienstes nach §§ 26, 28 RDG bw fraglich sein mag. Entscheidend ist auch nicht, dass der Einsatz von Freiwilligen für den Arbeitgeber Teil des historisch gewachsenen Selbstverständnisses ist und primär von großer Bedeutung für die Gewinnung von hauptamtlichen aber auch ehrenamtlichen Mitarbeitern ist. Maßgeblich ist allein, dass sich der Einsatz von Freiwilligen beim Arbeitgeber nicht arbeitsmarktneutral verhält.

Der Betriebsrat kann sich deswegen auf den Zustimmungsverweigerungsgrund des § 99 Abs. 2 Ziffer 1 BetrVG berufen, weil bei mangelnder Arbeitsmarktneutralität die Anerkennung des Arbeitgbers als Einsatzstelle im Sinne § 6 Abs. 1 entfällt und die Einstellung von Freiwilligen dann gegen diese Vorschrift verstößt.

Ob darüber hinausgehend weitere Widerspruchsgründe gegeben sind, kann dahinstehen.

Arbeitsgericht Ulm, Beschluss vom 7. März 2016 – 4 BV 10/15

  1. BAG 19.06.2001, 1 ABR 25/00
  2. ArbG Ulm 18.07.2012 – 7 BV 10/11
  3. BR-Drs. 849/10 S. 24; BT-Drs. 17/4803 S. 15
  4. BMFSFJ, Anerkennungsrichtlinien BFD S. 4
  5. BMFSFJ (Hrsg.), Zivildienst und Arbeitsmarkt. Stuttgart: Kohlhammer, 2002

 
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