Parlamentarische Oppositionsrechte

4. Mai 2016 | Im Brennpunkt, Verwaltungsrecht
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Das Grundgesetz begründet weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten.

Zwar enthält das Grundgesetz einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Dieser Grundsatz umfasst jedoch, wie das Bundesverfassungsgericht jetzt in einem von der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag angestrengten Organstreitverfahren entschied, kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte. Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers entgegen.

  1. Das Grundgesetz enthält einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition.
  2. Das Grundgesetz begründet jedoch weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten.
  3. Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht zudem Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen.
  4. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren eines Drittels (Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG) oder Viertels (Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) der Mitglieder des Bundestages für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers für die bestehenden Quoren entgegen.

Derzeitige Regelungen zu den Oppositionsrechten[↑]

Das Grundgesetz knüpft die Ausübung bestimmter parlamentarischer Minderheitenrechte an das Erreichen bestimmter Quoren. Hierzu zählen im Einzelnen

  • das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Bundestages auf Erhebung einer Subsidiaritätsklage durch den Bundestag (Art. 23 Abs. 1a Satz 2 GG),
  • das Antragsrecht eines Drittels der Mitglieder des Bundestages auf Einberufung des Bundestages durch den Präsidenten des Bundestages (Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG),
  • das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Bundestages auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Bundestag (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG),
  • das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder des Verteidigungsausschusses auf dessen Tätigwerden als Untersuchungsausschuss (Art. 45a Abs. 2 Satz 2 GG) sowie
  • die Antragsberechtigung eines Viertels der Mitglieder des Bundestages für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG).
Diese Minderheitenrechte sind – mit Ausnahme des Antragsrechts aus Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG – auch einfachgesetzlich geregelt, namentlich

  • das Antragsrecht aus Art. 23 Abs. 1a Satz 2 GG in § 12 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Integrationsverantwortungsgesetz – IntVG)1,
  • das Antragsrecht aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und das Antragsrecht aus Art. 45a Abs. 2 Satz 2 GG in § 1 Abs. 1 sowie § 34 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz – PUAG)2 und
  • das Antragsrecht aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in § 76 Abs. 1 BVerfGG3.
Darüber hinaus sind weitere an die Erreichung eines Viertel-Quorums gebundene Minderheitenrechte auf der Ebene einfacher Gesetze verankert, etwa

  • in § 8 Abs. 5 Satz 3 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EuZBBG)4,
  • in § 5 Abs. 4 des Gesetzes zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz – ESMFinG)5 oder
  • in § 12 Abs. 1 Satz 2 IntVG.
Schließlich enthält die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT)6 weitere an die Erreichung eines Viertel-Quorums gebundene Minderheitenrechte, etwa in § 56 Abs. 1 Satz 2, in § 69a Abs. 5 Satz 1 oder in § 70 Abs. 1 Satz 2.

Der Ausgangssachverhalt[↑]

Gegenstand des Organstreitverfahrens sind auf verschiedenen Normebenen angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im Deutschen Bundestag, die von der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag – überwiegend beschränkt auf die 18. Wahlperiode – eingefordert werden.

Aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im 18. Deutschen Bundestag können die die Regierung tragenden Fraktionen CDU/CSU und SPD derzeit insgesamt 503 der 630 Sitze auf sich vereinen, während auf die nicht die Bundesregierung tragenden Fraktionen – die Fraktion DIE LINKE sowie die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN – lediglich 127 der 630 Sitze entfallen.

Damit erreichen die Abgeordneten der Oppositionsfraktionen nicht die im Grundgesetz und einfachgesetzlich verankerten Quoren für die Ausübung der beschriebenen Minderheitenrechte.

Vergleichbare parlamentarische Kräfteverhältnisse gab es in der Geschichte der Bundesrepublik in der fünften Wahlperiode des Deutschen Bundestages zu Zeiten der “Bonner großen Koalition” von 1966 bis 1969 während der Kanzlerschaft Kurt Georg Kiesingers und in der 16. Wahlperiode zu Zeiten der ersten Kanzlerschaft Angela Merkels von 2005 bis 2009.

Aufgrund dieser Situation brachten die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie die Fraktion DIE LINKE am 29.01.2014 einen Gesetzentwurf zur “Sicherung der Oppositionsrechte in der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestages” ein7. Demnach sollten insgesamt sechs Gesetze dahingehend geändert werden, dass für die Dauer der 18. Wahlperiode die in diesen Gesetzen geregelten Minderheitenrechte von mindestens zwei Fraktionen gemeinsam ausgeübt werden können, die nicht die Bundesregierung tragen. Am 11.02.2014 brachten die die Regierung tragenden Fraktionen einen Antrag auf Änderung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO–BT) “zur besonderen Anwendung der Minderheitenrechte in der 18. Wahlperiode” ein8. Der schließlich am 18.03.2014 allein von der Fraktion DIE LINKE eingebrachte “Entwurf eines …. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 39, 44, 45a, 93)”9 sah eine auf Ebene der Verfassung angesiedelte Zuweisung von Rechten an die “Gesamtheit der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen”, vor.

Am 3.04.2014 lehnte der Deutsche Bundestag die beiden Gesetzentwürfe ab und beschloss stattdessen, die GO–BT um § 126a (“Besondere Anwendung von Minderheitsrechten in der 18. Wahlperiode”) zu ergänzen. Demnach sollen im Bundestagsplenum bestimmte Minderheitenrechte von mindestens 120 Abgeordneten ausgeübt werden können, während bestimmte Minderheitenrechte in Ausschüssen des Bundestages jeweils “allen Ausschussmitgliedern der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen”, zugewiesen wurden. Keine Änderungen sieht der eingefügte § 126a GO–BT hinsichtlich der Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle vor.

§ 126a GO-BT – Besondere Anwendung von Minderheitsrechten in der 18. Wahlperiode

(1) Für die Dauer der 18. Wahlperiode gelten folgende Regelungen:

  1. Auf Antrag von 120 seiner Mitglieder setzt der Bundestag einen Untersuchungsausschuss gemäß Artikel 44 des Grundgesetzes ein. Die Zahl der Mitglieder des Untersuchungsausschusses wird nach dem vom Bundestag beschlossenen Verteilverfahren10 so bestimmt, dass die Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, gemeinsam ein Viertel der Mitglieder stellen.
  2. Der Verteidigungsausschuss stellt sicher, dass auf Antrag aller Ausschussmitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, gemäß Artikel 45a Absatz 2 des Grundgesetzes eine Angelegenheit der Verteidigung zum Gegenstand seiner Untersuchung gemacht wird und die Rechte, die nach dem Untersuchungsausschussgesetz einem Viertel der Ausschussmitglieder zustehen, von diesen Mitgliedern entsprechend geltend gemacht werden können.
  3. Auf Antrag von 120 Mitgliedern des Bundestages beruft der Präsident den Bundestag ein.
  4. Auf Antrag von 120 seiner Mitglieder erhebt der Bundestag wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union entsprechend Artikel 23 Absatz 1a des Grundgesetzes.
  5. Auf Antrag von 120 seiner Mitglieder macht der Bundestag deren Auffassung entsprechend § 12 Absatz 1 des Integrationsverantwortungsgesetzes in Verbindung mit § 93d in der Klageschrift deutlich, sofern sie die Erhebung einer Klage wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem Gerichtshof der Europäischen Union nicht stützen.
  6. Einem Verlangen, die Bundesregierung möge nach § 8 Absatz 5 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union die Gründe erläutern, aus denen nicht alle Belange einer Stellungnahme des Bundestages berücksichtigt wurden, tritt der Bundestag dann bei, wenn es von 120 seiner Mitglieder erhoben wird.
  7. Einem Verlangen nach Unterrichtung des Haushaltsausschusses gemäß § 5 Absatz 4 des ESM-Finanzierungsgesetzes durch den von Deutschland nach Artikel 5 Absatz 1 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus ernannten Gouverneur und dessen Stellvertreter wird der Haushaltsausschuss dann beitreten, wenn es von allen Ausschussmitgliedern der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, erhoben wird.
  8. Bei Anträgen oder Vorlagen der Bundesregierung gemäß § 5 Absatz 6 des ESM-Finanzierungsgesetzes oder § 4 Absatz 5 des Stabilisierungsmechanismusgesetzes führt der Haushaltsausschuss auf Verlangen aller Ausschussmitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, eine öffentliche Anhörung entsprechend § 70 Absatz 1 Satz 2 durch.
  9. Bei überwiesenen Vorlagen führt der federführende Ausschuss auf Verlangen aller Ausschussmitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen, eine öffentliche Anhörung entsprechend § 70 Absatz 1 Satz 2 durch.
  10. Eine Plenarberatung statt einer erweiterten öffentlichen Ausschusssitzung (§ 69a Absatz 5) findet statt, wenn es von allen Mitgliedern des Ausschusses, die nicht die Bundesregierung tragen, verlangt wird.
  11. Auf Antrag von 120 seiner Mitglieder setzt der Bundestag entsprechend § 56 Absatz 1 eine Enquete-Kommission ein.
  12. (2) Auf die Regelungen nach Absatz 1 findet § 126 keine Anwendung.

Das Organstreitverfahren[↑]

Die Fraktion DIE LINKE begehrt mit ihren im vorliegenden Organstreitverfahren gestellten drei Anträgen im Wesentlichen festzustellen, dass der Deutsche Bundestag gegen das Demokratieprinzip und die Grundsätze des parlamentarischen Regierungssystems verstoßen habe, indem er die beantragten Änderungen der Verfassung und bestimmter einfacher Gesetze in seiner Sitzung am 3.04.2014 abgelehnt und stattdessen die Bestimmung des § 126a in die GO–BT eingefügt hat. Hierbei beruft sich die Fraktion DIE LINKE teilweise auf eine behauptete Verletzung von Rechten des Bundestages durch den Bundestag. Die Fraktion DIE LINKE ist der Ansicht, die Einfügung des § 126a GO–BT sei verfassungswidrig, da von grundgesetzlichen Quoren nicht durch Regelungen auf Ebene der Geschäftsordnung abgewichen werden dürfe. Wegen der größtenteils mangelnden Zuweisung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte sei die gewählte Lösung zudem verfassungsrechtlich unzureichend. Auch und gerade eine “Kleine Opposition” benötige einklagbare effektive Mitwirkungs- und Kontrollrechte gegenüber der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit.

Der Deutsche Bundestag hält die Anträge der Fraktion DIE LINKE für unzulässig, hilfsweise für unbegründet. Zwar teilt er im Ausgangspunkt die Auffassung der Fraktion DIE LINKE, wonach eine wirkungsvolle Opposition bedeutsam für die Demokratie sei. Der Deutsche Bundestag erachtet die ergriffenen Maßnahmen jedoch als verfassungsrechtlich ausreichend.

Zulässigkeit des Organstreitverfahrens[↑]

Das Bundesverfassungsgericht beurteilte die Anträge überwiegend als zulässig:

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit in diesem Sinne liegt vor. Die Fraktion DIE LINKE sieht durch die Ablehnung der Zuerkennung der begehrten Oppositionsrechte prozessstandschaftlich geltend gemachte verfassungsrechtlich verbürgte Rechte des Bundestages (Antrag zu 1 und zu 2) und eigene Rechte (Antrag zu 3) durch den Deutschen Bundestag verletzt. Streitgegenstand sind somit verfassungsrechtliche Organbeziehungen11.

Die Fraktion DIE LINKE ist in Organstreitigkeiten nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG parteifähig, da sie als Fraktion des Deutschen Bundestages ein sowohl von der GO-BT als auch von der Verfassung anerkannter Teil des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag ist. Im Organstreit antragsberechtigt sind – angesichts der im parlamentarischen Regierungssystem bestehenden weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit – gerade auch die Oppositionsfraktionen und damit die organisierte parlamentarische Minderheit als Gegenspieler der Regierungsmehrheit12. Der Deutsche Bundestag ist als oberstes Bundesorgan nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG parteifähig.

Die Fraktion DIE LINKE greift statthafte Antragsgegenstände im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG an, indem sie sich gegen konkrete rechtserhebliche Maßnahmen oder Unterlassungen des Deutschen Bundestags wendet.

Mit ihren Anträgen zu 1 und zu 2 wendet sich die Fraktion DIE LINKE einerseits gegen die Ablehnung des jeweiligen Gesetzentwurfs durch den Deutschen Bundestag, andererseits gegen die Nichtzuweisung der in dem abgelehnten Gesetzentwurf enthaltenen Rechte. Dabei kann die bislang vom Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedene Frage offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen eine bloße Untätigkeit des Gesetzgebers im Wege des Organstreitverfahrens angreifbar ist13 und ob Ablehnungen von Gesetzentwürfen der Fraktion DIE LINKE generell rügefähige Maßnahmen darstellen. Der Deutsche Bundestag hat sich mit den in den abgelehnten Gesetzentwürfen begehrten Rechten inhaltlich befasst und jeweils einen ausdrücklich auf bestimmte Änderungen des Grundgesetzes (Antrag zu 1) oder einzelner Gesetze (Antrag zu 2) gerichteten Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren abgelehnt. Da die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung des Gesetzentwurfs als qualifizierte Unterlassung dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleichsteht, stellt sie einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren dar14.

Mit ihrem Antrag zu 3 greift die Fraktion DIE LINKE den Beschluss über die Einführung des § 126a GO-BT an, welcher eine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG darstellt. Zudem begehrt sie in Parallelität zu den Anträgen zu 1 und zu 2 die Zuweisung weitergehender Rechte, macht also wiederum ein qualifiziertes Unterlassen geltend.

Hinsichtlich sämtlicher Antragsgegenstände wendet sich die Fraktion DIE LINKE richtigerweise gegen Deutschen Bundestag, da der Deutsche Bundestag, der die jeweiligen Gesetzentwürfe abgelehnt und den Antrag auf Änderung der GO-BT angenommen hat, das Organ ist, welches für die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung die Verantwortung trägt. Alle drei Antragsgegenstände sind dem Deutschen Bundestag zuzurechnen15.

Gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG hat der Antragsteller geltend zu machen, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch den Antragsgegenstand in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

Soweit sich die Fraktion DIE LINKE hinsichtlich des Antrags zu 3 auf eigene Rechte als Fraktion aus Art. 38 Abs. 1 GG beruft, erscheint es jedenfalls nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass sie durch die Einfügung des § 126a GO-BT durch den Deutschen Bundestag in ihren grundgesetzlich verbürgten Rechten verletzt worden ist. Auch wenn in der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bislang von jeder Institutionalisierung parlamentarischer Opposition abgesehen und diese in keinem Fall als eigenes Verfassungssubjekt oder als organisatorisch verselbstständigte parlamentsrechtliche Institution angesehen worden ist, erscheint es – wie etwa einige Landesverfassungen illustrieren, welche die nicht die Regierung tragenden Fraktionen als Oppositionsträger anerkennen und bestimmte Gewährleistungen an diesen Status knüpfen16 – nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Fraktion DIE LINKE in ihren Rechten verletzt ist, indem ihr durch Einfügung des § 126a GO-BT nicht Rechte in einem Umfang eingeräumt worden sind, wie sie von Verfassungs wegen geboten gewesen wären.

Auch hinsichtlich der Anträge zu 1 und zu 2 ist die Fraktion DIE LINKE grundsätzlich antragsbefugt.

Fraktionen sind berechtigt, sowohl eigene Rechte als auch Rechte des Deutschen Bundestages im Wege der Prozessstandschaft, das heißt fremde Rechte im eigenen Namen, geltend zu machen17. Die Zuerkennung der Prozessstandschaftsbefugnis ist sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des Minderheitenschutzes18. Vor dem Hintergrund der weitgehenden Übereinstimmung von Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit im parlamentarischen Regierungssystem soll die Öffnung des Organstreits für andere Beteiligte als die obersten Bundesorgane nach der Vorstellung des Parlamentarischen Rates vor allem dazu dienen, Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht zu eröffnen, um somit die tatsächliche Geltendmachung der dem Parlament im Verfassungsgefüge zukommenden Rechte zu ermöglichen19.

Dem steht nicht entgegen, dass es sich im vorliegenden Organstreit beim Deutschen Bundestag zugleich um den Deutschen Bundestag handelt. Die prozessstandschaftliche Geltendmachung der Rechte des Bundestages ist nicht allein dann möglich, wenn dieser die angegriffene Maßnahme oder Unterlassung gebilligt hat20, sondern auch dann, wenn es sich beim Bundestag um den Deutschen Bundestag handelt21. Die in § 64 Abs. 1 BVerfGG vorgesehene Prozessstandschaft stellt den Organstreit in die Wirklichkeit des politischen Kräftespiels, in der sich Gewaltenteilung über die klassische Gegenüberstellung der geschlossenen Gewaltträger hinaus in erster Linie in der Einrichtung von Minderheitenrechten verwirklicht. Daher liegen Sinn und Zweck der Prozessstandschaft darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages nicht nur dann zu erhalten, wenn dieser seine Rechte, vor allem im Verhältnis zu der von ihm getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will22, sondern auch dann, wenn die Parlamentsminderheit Rechte des Bundestages gegen die die Bundesregierung politisch stützende Parlamentsmehrheit geltend macht23.

Die Fraktion DIE LINKE beruft sich auf einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip (Art.20 Abs. 1 und 2 GG) und gegen Grundsätze des parlamentarischen Regierungssystems (Art. 45b, 63, 67, 68 und 69 GG), namentlich gegen die Gebote effektiver Ausübung der Opposition und wirksamer parlamentarischer Kontrolle von Regierung und Parlamentsmehrheit.

Bei dem vorliegend prozessstandschaftlich geltend gemachten Recht des Bundestages handelt es sich um parlamentarische Kontrollrechte, welche strukturell maßgeblich von Ausübungsmöglichkeiten durch die parlamentarische Opposition abhängig sind. Effektivität und Intensität der vom Bundestag ausgeübten Kontrolle hängen im parlamentarischen Regierungssystem von der Reichweite der parlamentarischen Minderheitenrechte und ihrer Ausgestaltung im Hinblick auf Instrumente der Kontrolle von Regierung und regierungstragender Mehrheit ab. Die parlamentarische Kontrolle ist umso effektiver, je stärker die der parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehenden Minderheitenrechte sind. Es erscheint daher nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass der Deutsche Bundestag seine Kontrollrechte durch die Nichtannahme der Gesetzentwürfe, die Gegenstand der Anträge zu 1 und zu 2 sind, verletzt hat.

Hingegen geht die Auffassung des Deutschen Bundestags fehl, der Antrag zu 1 sei mangels eines feststellungsfähigen Verfassungsrechtsverhältnisses unzulässig, da die Fraktion DIE LINKE – indem sie eine Änderung der Verfassung begehre – nicht auf die objektive Bewahrung des Verfassungsrechts, sondern auf ein erst zu schaffendes Verfassungsrechtsverhältnis ziele. Er übersieht insoweit, dass sich die Fraktion DIE LINKE mit ihrem Antrag zu 1 durchaus auf ein – auch aus verfassungsrechtlichen Prinzipien und Grundsätzen abgeleitetes – bereits bestehendes Verfassungsrechtsverhältnis beruft, das Rechte und Pflichten des Bundestages begründet.

Allerdings ist die Begründung, mit der eine Erstreckung (gemäß Art. 3 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/380) des Rechts nach § 8 Abs. 5 Satz 3 EUZBBG auf zwei Oppositionsfraktionen in dem Sinne geltend gemacht wird, dass keine Gründe erkennbar seien, dieses Recht der Opposition vorzuenthalten, bereits unsubstantiiert und der Antrag zu 2 daher unzulässig, soweit er sich auf die Änderung des EUZBBG bezieht.

Unzulässig ist der Antrag zu 2 ferner, soweit danach der die Bestimmung des § 70 GO-BT gesetzlich modifizierende, in § 5 Abs. 6 Satz 2 ESMFinG enthaltene qualifizierende Zusatz der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss vollständig entfallen soll (Art. 4 Nr. 3 des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/380) und auch die als Ersetzung konzipierte, in Art. 4 Nr. 1 des Gesetzentwurfs vorgeschlagene Änderung zugleich das Entfallen einer parallelen qualifizierenden Voraussetzung enthält.

Das in Art. 4 Nr. 1 und 3 des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/380 vorgeschlagene Entfallen eines qualifizierenden Zusatzes stellt keine Zuweisung von Befugnissen an zwei Oppositionsfraktionen dar. Damit hat die Konstellation lediglich gemein, dass auch das Entfallen einer erschwerenden Voraussetzung eine irgendwie geartete Begünstigung (auch) der Fraktion DIE LINKE darstellt. Damit setzt diese sich in der Antragsbegründung nicht auseinander. Im Übrigen ist weder vorgetragen noch ersichtlich, inwiefern ein Entfallen des qualifizierenden Zusatzes der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss etwa aufgrund des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition verfassungsrechtlich geboten sein könnte. In der Entwurfsbegründung, in der lediglich lapidar von einem – nicht näher begründeten – “Entfallen-Können” die Rede ist24, wird bereits nicht von einer verfassungsrechtlichen Gebotenheit der Gesetzesänderung ausgegangen.

Entsprechendes gilt hinsichtlich der – parallel gelagerten – in Art. 5 des Gesetzentwurfs vorgeschlagenen Streichung des § 4 Abs. 5 Satz 2 StabMechG. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, inwiefern ein Entfallen des qualifizierenden Zusatzes der Unterstützung durch mindestens zwei Fraktionen im Ausschuss etwa aufgrund des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition verfassungsrechtlich geboten sein könnte.

Die Anträge sind formgerecht im Sinne des § 23 Abs. 1 BVerfGG erhoben worden. Die Frist von sechs Monaten (§ 64 Abs. 3 BVerfGG), die gleichermaßen auf Maßnahmen wie auf Unterlassungen Anwendung findet und im Hinblick auf die angegriffenen drei Beschlüsse des Deutschen Bundestags vom 03.04.2014 am 3.10.2014 geendet hat, ist gewahrt.

Rechtsschutzbedürfnis[↑]

Auch im Organstreitverfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung25. Da Bestand und Reichweite der aus dem Grundgesetz oder ungeschriebenem Verfassungsrecht ableitbaren Minderheiten- und Oppositionsrechte zwischen den Beteiligten umstritten und klärungsbedürftig sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis der Fraktion DIE LINKE zu bejahen. Andere gleichwertige verfassungsrechtliche oder parlamentarisch-politische Handlungsmöglichkeiten bestehen nicht. Schließlich steht die notwendige Beteiligung des Bundesrates an einer Verfassungsänderung nach Art. 79 Abs. 2 GG dem Rechtsschutzbedürfnis der Fraktion DIE LINKE nicht entgegen.

Soweit die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN das Rechtsschutzbedürfnis der Fraktion DIE LINKE mit Blick auf die Regelung des § 126a GO-BT in Frage stellt, solange die Mehrheit nicht gegen die getroffenen Regeln verstoße, verkennt sie, dass die Fraktion DIE LINKE ein erhebliches Interesse an einer verbindlichen Feststellung der sich gerade aus dem Grundgesetz ergebenden Rechtslage hat.

Zum einen sind die in der Geschäftsordnung getroffenen Regelungen – ungeachtet der hier nicht zur Entscheidung anstehenden Frage, ob diese den verfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung tragen – jederzeit änderbar und stellen daher – auch unter Berücksichtigung der Regelung des § 126a Abs. 2 GO-BT – keine gesicherte Rechtsposition der parlamentarischen Opposition dar26.

Zum anderen ist Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts im Organstreit allein das Grundgesetz, wohingegen nicht jede der in Ausübung der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG getroffene Regelung der GO-BT von Verfassungs wegen geboten sein muss. Vor dem Bundesverfassungsgericht sind vielmehr nur jene Rechte einklagbar, die sich auf ein entsprechendes Verfassungsgebot zurückführen lassen (vgl. § 64 Abs. 1 und 2 BVerfGG). Allein in der GO-BT gewährleistete Rechte sind verfassungsrechtlich nicht einklagbar27.

Auch der vom Deutschen Bundestag ins Feld geführte Subsidiaritätsgedanke, wonach die Fraktion DIE LINKE zunächst einen konkreten Antrag – etwa auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses – stellen müsse und erst gegen dessen etwaige Ablehnung das Bundesverfassungsgericht anrufen könne, vermag am Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses nichts zu ändern. Es ist der Fraktion DIE LINKE nicht zumutbar, im parlamentarischen Prozess zunächst den Versuch zu unternehmen, ein Minderheitenrecht auszuüben. Sie hat bereits in dessen Vorfeld ein erhebliches Interesse an der Klärung der verfassungsrechtlichen Rechtslage, da bereits die abstrakte Möglichkeit der Ausübung von Minderheitenrechten Vorwirkungen auf die oppositionellen Wirkungsmöglichkeiten haben kann. So kann etwa allein die (Möglichkeit der) Androhung, ein der Opposition zur Verfügung stehendes Minderheitenrecht – etwa auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses – auszuüben, zu einer entsprechenden Reaktion – etwa der Steigerung der Auskunftsbereitschaft – bei der Regierung und der parlamentarischen Regierungsmehrheit führen und auf diese Weise die eigentliche Ausübung des Minderheitenrechts überflüssig machen28.

Dem Rechtsschutzbedürfnis der Fraktion DIE LINKE hinsichtlich des Antrags zu 1 steht schließlich nicht entgegen, dass – wie der Deutsche Bundestag vorträgt – eine Änderung der Verfassung nach Art. 79 Abs. 2 GG zwingend der Mitwirkung des Bundesrates bedarf. Mit dem Begehren festzustellen, dass der Deutsche Bundestag ihren verfassungsändernden Gesetzentwurf hätte beschließen müssen, verfolgt die Fraktion DIE LINKE ein im Organstreitverfahren statthaftes Verfahrensziel. Insoweit handelt es sich um einen abgrenzbaren Teilakt im Verfahren der Verfassungsänderung. Bei Ausbleiben der nach Art. 79 Abs. 2 GG erforderlichen Zustimmung des Bundesrates könnte die Fraktion DIE LINKE – einen entsprechenden verfassungskräftigen Anspruch unterstellt – im Übrigen ein eigenständiges Organstreitverfahren gegen diesen anstrengen.

Keine weitere Effektuierung der parlamentarischen Kontrollfunktion[↑]

Soweit die Anträge zulässig sind, sind sie jedoch nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts unbegründet:

Der Antrag zu 1 ist unbegründet, da eine Pflicht des Deutschen Bundestags zur Effektuierung seiner Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Fraktion DIE LINKE begehrten Oppositionsrechte auf Verfassungsebene nicht besteht.

Das Grundgesetz enthält zwar einen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte. Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar. Einer dem Rechtsschutzziel der Fraktion DIE LINKE nahe kommenden – im Hinblick auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen – Absenkung der grundgesetzlichen Quoren zur Erleichterung der praktischen Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte stehen der eindeutige Wortlaut der verfassungsrechtlichen Regelungen und der Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers im Wege.

Grundsatz effektiver Opposition[↑]

Das Grundgesetz enthält einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition.

Der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition wurzelt im Demokratieprinzip nach Art.20 Abs. 1, Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG29. Aus dem Mehrheitsprinzip nach Art. 42 Abs. 2 GG und den – eine punktuelle Durchbrechung des Mehrheitsprinzips darstellenden – parlamentarischen Minderheitenrechten nach Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG folgen der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit und die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden30. Dahinter steht die Idee eines – inner- wie außerparlamentarischen – offenen Wettbewerbs der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird31. Demgemäß ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung32.

Zusätzlich verfassungsrechtlich abgesichert ist das Recht “auf organisierte politische Opposition”33 im Rechtsstaatsprinzip (Art.20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Der dort verankerte Grundsatz der Gewaltenteilung, der die Gliederung und wechselseitige Kontrolle der gesetzgebenden, der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt anleitet und namentlich die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung erfasst (vgl. Art. 45b GG), hat den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems Rechnung zu tragen, wie sie durch das Grundgesetz und die politische Praxis ausgestaltet werden. Weil danach die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung unerlässlich ist (vgl. Art. 63 und 67 bis 69 GG), obliegt die parlamentarische Kontrolle der Regierung nicht nur dem Parlament als Ganzem, sondern insbesondere und gerade auch den Abgeordneten und Fraktionen, die nicht die Regierung tragen. Als parlamentarische Opposition stellen sie die natürlichen Gegenspieler von Regierung und regierungstragender Mehrheit dar (sogenannter neuer oder innerparlamentarischer Dualismus)34.

Die zentrale Rolle der parlamentarischen Opposition bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrollfunktion spiegelt sich auch im verfassungsrechtlichen Rechtsschutzsystem wider: Zum einen besteht ein parlamentarisches Minderheitenrecht hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle aus der Mitte des Bundestages neben der parallel verlaufenden Möglichkeit der Antragstellung über (auch) “oppositionelle” Landesregierungen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG)35. Zum anderen sind subjektive Rechtsstellungen im innerparlamentarischen Bereich über die Antragsberechtigung “anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind”, im Wege des Organstreitverfahrens (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG) verfassungsprozessual durchsetzbar. Darüber hinaus eröffnet die Möglichkeit einer prozessstandschaftlichen Geltendmachung der Rechte des Bundestages gerade den Oppositionsfraktionen und damit der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit ein effektives Eintreten für die parlamentarische Kontrollfunktion.

Das individuelle Recht zum – sowohl strukturellen als auch situativen – parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Diese Freiheit wird durch die nach Art. 46 GG gewährleistete Indemnität und Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht eines jeden Abgeordneten nach Art. 47 GG abgesichert und ist gerade für die Opposition von besonderer Bedeutung.

Damit die Opposition ihre parlamentarische Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden36. Dies ist namentlich für das Recht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses in seiner Ausprägung als Minderheitsenquete anerkannt37. Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition. Sie darf bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Denn die Kontrollbefugnisse sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates – nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane – in die Hand gegeben38. Der Grundsatz der Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem gewährleistet daher die praktische Ausübbarkeit der parlamentarischen Kontrolle gerade auch durch die parlamentarische Opposition.

Kein Gebot spezifischer Oppositionsrechte[↑]

Das Grundgesetz begründet jedoch weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten.

Das Grundgesetz schweigt bereits über den Begriff der Opposition. Schon gar nicht erkennt es Oppositionsfraktionen als spezifische Rechtsträger an. Ihre Aufnahme in das Grundgesetz wurde von der Gemeinsamen Verfassungskommission nach der Wiedervereinigung zwar erwogen, der Antrag fand aber nicht die erforderliche Mehrheit39. Die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition vollzieht sich innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes vielmehr über die Rechte der parlamentarischen Minderheiten. Den ihnen etwa in Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 oder Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zugewiesenen Rechten kommt für das der parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehende Instrumentarium zentrale Bedeutung zu. Außer der Grundentscheidung für eine punktuelle Durchbrechung des Mehrheitsprinzips in den Fällen, in denen die parlamentarische Minderheit bestimmte Maßnahmen gegen den Willen der Mehrheit durchzusetzen im Stande sein soll, ist ihnen jedoch zu entnehmen, dass Minderheitenrechte stets nur einer nach bestimmten Merkmalen qualifizierten Minderheit zur Verfügung stehen. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten besteht in der Erreichung eines bestimmten Quorums an Mitgliedern des Bundestages; bei Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG liegt dieses Quorum bei einem Drittel, bei Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG jeweils bei einem Viertel. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung wird eine bestimmte Anzahl an Fraktionen (vgl. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG) mit besonderen Rechten ausgestattet.

Dieses Regelungskonzept orientiert sich an den politischen Kräfteverhältnissen im parlamentarischen Regierungssystem, da die parlamentarische Opposition in der Regel die parlamentarische Minderheit verkörpert40, in sich aber – ebenso wie die parlamentarische Mehrheit – nicht notwendig eine homogene Einheit darstellt, sondern in eine Mehrzahl oder sogar in eine Vielzahl von Gruppierungen – Fraktionen oder auch Fraktionsstärke nicht erreichende Gruppen und einzelne Abgeordnete – aufgespalten sein kann41. Das Grundgesetz hat sich dafür entschieden, die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen42, mithin die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure – wie etwa die Oppositionsfraktionen – zu beschränken.

Entgegen der Auffassung der Fraktion DIE LINKE ergibt sich nichts anderes aus der Existenz der Fünf-Prozent-Sperrklausel. Zutreffend ist, dass sich aufgrund der Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zum 18. Deutschen Bundestag ein Wähleranteil von insgesamt 15, 7 % der abgegebenen Zweitstimmen in der Sitzverteilung nicht niederschlagen konnte43. Das Bundesverfassungsgericht hat sich mehrfach mit der Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel des Bundeswahlgesetzes (vgl. heute § 6 Abs. 3 Satz 1, 1. Var. BWahlG) befasst, sie als Durchbrechung des Grundsatzes der (Erfolgswert-)Gleichheit der Wahl identifiziert, jedoch – aufgrund des hinreichend zwingenden Differenzierungsgrundes der Sicherung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments – als verfassungsrechtlich gerechtfertigt angesehen44. Bereits die Prämisse der Fraktion DIE LINKE, die Fünf-Prozent-Sperrklausel führe zu einer Schwächung der parlamentarischen Opposition, geht insoweit fehl, als das Verhältnis der Stimmanteile der im Parlament vertretenen Parteien zueinander durch die Vergabe aller Sitze nach § 6 Abs. 1 bis 3 BWahlG grundsätzlich nicht verändert wird45, sich die Sperrklausel folglich innerparlamentarisch neutral verhält. Überdies ist die Prämisse der Fraktion DIE LINKE insoweit spekulativ, als sich bei Einzug weiterer Parteien ins Parlament die etwaig erforderliche Bildung einer Regierungskoalition unter anderen Bedingungen vollziehen würde. Inwieweit Parteien, die die Sperrklausel verfehlt haben, an einer Regierungskoalition beteiligt würden, ist offen. Daher kann es sogar im Interesse einer Stärkung der parlamentarischen Opposition liegen, dass Parteien, die potenziell die Regierung mittragen, nicht in den Bundestag einziehen.

Spezifische Oppositionsfraktionsrechte – und die Gleichheit der Abgeordneten[↑]

Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht zudem Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen. Exklusiv den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte – wie beispielhaft die Schaffung spezifischer Oppositionsrechte im Ausschuss in § 126a Abs. 1 Nr. 2 und 7 bis 10 GO-BT – stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

Alle Mitglieder des Bundestages verfügen grundsätzlich über die gleichen Rechte und Pflichten. Dies folgt vor allem daraus, dass der Deutsche Bundestag seine Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahrnimmt, durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder, nicht durch einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von Abgeordneten oder die parlamentarische Mehrheit46. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Dies gilt namentlich für die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung47. Demzufolge ist auch den Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet.

Diese Maßstäbe gelten auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens, politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet ist, da Fraktionen Zusammenschlüsse von Abgeordneten sind (vgl. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG)48.

Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse ist nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt49, die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssen, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann. Die Anforderungen an einen solchen Grund entsprechen denen, die an Differenzierungen innerhalb der Wahlrechtsgleichheit zu stellen sind, weil diese auf der zweiten Stufe der Entfaltung demokratischer Willensbildung, das heißt im Status und der Tätigkeit der Abgeordneten, fortwirkt50. Das Recht des einzelnen Abgeordneten, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Bundestages mitzuwirken, darf nicht in Frage gestellt werden51.

Die Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte stellt eine Bevorzugung, mithin eine Ungleichbehandlung zugunsten der oppositionellen Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und deren Zusammenschlüssen dar. Ein durchgreifender Rechtfertigungsgrund nach den genannten Maßstäben ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich.

Von der Möglichkeit eines Opponierens im konkreten Einzelfall parlamentarischer Arbeit wird durch die Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, wegen der Bindungen innerhalb der Koalitionsfraktionen in der politischen Praxis zwar vergleichsweise selten Gebrauch gemacht52. Allein das Bestehen dieser Möglichkeit zwingt die Regierung aber immer wieder, für die eigene politische Position auch “in den eigenen Reihen” zu werben, was der Offenheit des politischen Prozesses nur förderlich sein kann. Die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten vermag ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte daher nicht zu rechtfertigen.

Auch die besondere Situation einer “entrechteten” Opposition angesichts einer geradezu “erdrückenden” Regierungsmehrheit führt zu keinem anderen Ergebnis. Das insofern von der Fraktion DIE LINKE vorgebrachte Kompensationsargument greift zu kurz. Durch die Einführung der Opposition vorbehaltener Minderheitenrechte wäre diese lediglich relativ, im Vergleich zu den die Regierung tragenden Abgeordneten, im Vorteil. Geht es der Fraktion DIE LINKE indes um eine Verbesserung der Kontrollfunktion des Parlaments, wäre es sogar kontraproduktiv, den übrigen Abgeordneten die – zumindest theoretische – Möglichkeit eines situativen Gebrauchs der Rechte vorzuenthalten. Dies gilt selbst dann, wenn die spezifischen Oppositionsrechte neben und nicht anstelle der bereits vorhandenen Minderheitenrechte eingeführt würden.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach betont, dass sich die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben lassen – ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens und ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit der mitwirkenden Abgeordneten53. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet vielmehr jedem einzelnen Abgeordneten eine verhaltensbezogen-prozedurale Oppositionsmöglichkeit54. Ungeachtet politischer Präferenzen und Parteizugehörigkeit trägt er allein die Verantwortung für sein Abstimmungsverhalten und Auftreten im Parlament.

Ebenso wenig vermag der Hinweis auf besondere Funktionen der parlamentarischen Opposition die von der Fraktion DIE LINKE begehrte Ungleichbehandlung zu rechtfertigen. Wie dargelegt, erfüllen potenziell sämtliche Abgeordnete die Kritik- und Kontrollfunktion gegenüber der Regierung. Zwar ist es bedenkenswert, wenn die Fraktion DIE LINKE anführt, die politische Kontrolle durch die parlamentarische Opposition sei qualitativ zu unterscheiden von der Kontrolle der Regierung durch die Parlamentsmehrheit, welche keine öffentliche Kontrolle darstelle und nicht auf einen Regierungswechsel angelegt sei, sondern bei der es sich lediglich um Formen einer internen Kontrolle der Regierung in Fraktions- und Arbeitskreissitzungen handele. Eine Schlechterstellung der die Regierung tragenden Abgeordneten durch Einführung exklusiver Oppositionsrechte würde diese Form der internen Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments jedoch zusätzlich schwächen; den die Regierung tragenden Abgeordneten würde signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein.

Die Möglichkeiten gerade der oppositionellen Abgeordneten, vor allem die Funktionen der Kritik und der Formulierung von Alternativen im Rahmen von Rede und Gegenrede auszuüben, wurden zudem durch die – wenn auch durch den Ältestenrat und nicht durch die Geschäftsordnung – erfolgte Anhebung der Redezeiten der Oppositionsfraktionen erweitert. Die Redezeitverteilung unterscheidet sich von der Frage der Zuweisung von Minderheitenrechten dadurch, dass sie eine Entscheidung unter Knappheitsbedingungen darstellt und eine Besserstellung auf der einen Seite daher zwingend zu einer Schlechterstellung auf der anderen Seite führt.

Die strukturelle, insbesondere informatorische Schwäche der Opposition gegenüber der Regierungsmehrheit, die unter anderem auf der Nähe der die Regierung tragenden Fraktionen zur Ministerialbürokratie beruht, wird ferner durch eine relative Besserstellung auf der Ebene der Ausstattung kompensiert; insofern ist eine Anhebung des Oppositionszuschlags nach dem Abgeordnetengesetz von 10 % auf 15 % erfolgt.

Die Fraktion DIE LINKE kann schließlich auch nicht mit dem Vorbringen durchdringen, die in § 126a GO-BT eingeführten Minderheitenrechte zugunsten einer Anzahl von 120 Abgeordneten erfüllten nicht die Funktion, die ihnen im ursprünglichen Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD8 zugedacht gewesen sei. Zum einen ist eine im Rahmen eines parlamentarischen Diskussionsprozesses zwischenzeitlich geäußerte Absicht kein Maßstab verfassungsrechtlicher Prüfung. Zum anderen ist wegen der Wahrnehmbarkeit der vorgesehenen Minderheitenrechte durch die parlamentarische Opposition die angestrebte Funktionalität durchaus gegeben. Von einer exklusiven Berechtigung der parlamentarischen Opposition war in der BT-Drs. 18/481 ohnehin nicht die Rede; die Berechtigung “aller Mitglieder der Fraktionen, die nicht die Bundesregierung tragen”, nach § 126a GO-BT sollte nur neben die bisherigen Minderheitenrechte und ihre verfassungs- und einfachrechtlich normierten Quoren treten.

Keine verfassungsrechtliche Absenkung der verfassungsrechtlichen Quoren[↑]

Auch der dem Rechtsschutzziel der Fraktion DIE LINKE nahe kommende Weg einer – in Bezug auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen – Absenkung der grundgesetzlichen Quoren im Wege der Auslegung mit Blick auf die praktische Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte in Zeiten, in denen das Drittel-Quorum und die Viertel-Quoren von der parlamentarischen Opposition nicht erreicht werden, ist versperrt. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren eines Drittels (Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG) oder Viertels (Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) der Mitglieder des Bundestages für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht jedenfalls die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers für die bestehenden Quoren entgegen; diese Entscheidung ist auch vom Bundesverfassungsgericht zu respektieren.

Zwar mögen die grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung von Minderheitenrechten in einem Spannungsverhältnis zum allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition stehen. Offen bleiben kann jedoch, ob die genannten, der parlamentarischen Opposition im 18. Deutschen Bundestag von Verfassungs wegen nicht zur Verfügung stehenden Rechte gemessen am Maßstab des allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition im Einzelnen überhaupt essentielle Rechte der parlamentarischen Opposition darstellen, was insbesondere für die Antragsberechtigung für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) – anders als etwa für das Antragsrecht auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Bundestag (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG) – umstritten ist.

Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmungen ist der Weg für eine Auslegung55 im Sinne einer teleologischen Reduktion der Quoren verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an einer analogiefähigen Norm. Namentlich für die abstrakte Normenkontrolle hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass der Katalog der Antragsberechtigten abschließend und eine Erweiterung – im Wege der Auslegung oder Analogie – unzulässig ist56. Das Gericht würde damit die der Verfassungsgerichtsbarkeit vom Grundgesetz gezogenen Grenzen durch Zulassung weiterer Verfassungsstreitigkeiten überschreiten und so von einer wichtigen Grundentscheidung des Verfassungsgebers abweichen. Dazu ist es nicht befugt57. Diese Bewertung lässt sich auf sämtliche grundgesetzliche Quoren übertragen.

Auch von einem “Verfassungswandel” ist vorliegend nicht auszugehen. Begreift man diesen vor allem als Interpretationsproblem58, so besteht angesichts des klaren Wortlauts der Quorenregelungen kein Auslegungsspielraum. Selbst wenn man den Wortlaut nicht als Grenze anerkennte, könnte ein Verfassungswandel allenfalls vorliegen, wenn die Quoren ursprünglich dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition entsprachen, sich die tatsächlichen Verhältnisse jedoch im Laufe der Zeit derart geändert hätten, dass die bestehenden Quoren ihren Sinn verloren hätten. Davon kann aber keine Rede sein. Seit der ersten Legislaturperiode bestand die Möglichkeit großer Koalitionen im Bundestag mit der Konsequenz, dass für Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, bestimmte Quoren nicht erfüllbar sind. Diese Möglichkeit hat sich mehrfach realisiert. Die tatsächlichen Verhältnisse sind somit stabil.

Die umstrittene Rechtsfigur verfassungswidrigen Verfassungsrechts vermag zur Lösung des Spannungsverhältnisses zwischen den Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ebenfalls nichts beizutragen. Die Rechtsfigur ist bereits deshalb problematisch, weil auf derselben Normebene keine Hierarchie auszumachen ist, die ein Kriterium dafür liefern könnte, welcher verfassungsrechtlichen Norm Vorrang zukommt. Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden59. Daraus folgt, dass auf der Ebene der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind60.

Die Sonderkonstellation der Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 GG ist hier nicht einschlägig. Ungeachtet der Frage, ob der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz effektiver Opposition zu den in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätzen im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG zählt, liegen bereits keine Änderungen des Grundgesetzes vor, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten: Die Quorenbestimmungen in den Art. 39, 44 GG bestehen seit Inkrafttreten des Grundgesetzes. Die in den Jahren 1956 und 2008 erfolgten Änderungen hinsichtlich Art. 23, 45a und 93 GG führten gerade zur Stärkung der Minderheitenrechte, indem in Art. 23 und 45a GG an ein Viertel-Quorum geknüpfte Minderheitenrechte überhaupt erst eingeführt wurden und in Art. 93 GG das Drittel- auf ein Viertel-Quorum abgesenkt wurde.

Das für die Erhebung einer Subsidiaritätsklage durch den Bundestag als das jüngste grundgesetzliche Minderheitenrecht durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) vom 08.10.200861 mit Wirkung vom 01.12 2009 eingeführte Quorum sollte an das zugleich für die Normenkontrollanträge aus der Mitte des Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auf ein Viertel abgesenkte Quorum sowie an das bereits für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG maßgebende Quorum eines Viertels der Mitglieder des Bundestages angelehnt werden. Die Bemessung der Höhe der Quoren bezweckte die Verhinderung missbräuchlicher Ausübung des Minderheitenrechts62. Der Vorschlag einiger Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE, den Kreis der Antragsberechtigten für die Subsidiaritätsklage und die abstrakte Normenkontrolle um “eine Fraktion” zu erweitern, wurde wegen einer Überbetonung des Minderheitenschutzes und Missbrauchsbedenken abgelehnt63.

Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte lässt sich schließlich auch nicht aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ableiten. Die in den Text der Verfassung aufgenommenen Quoren stellen vielmehr die vom Verfassungsgeber; und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes dar.

Insbesondere existiert keine unbeabsichtigte Regelungslücke, weil etwa der Verfassungsgeber die besondere Härte seiner Quorenbestimmungen für bestimmte Situationen nicht in Betracht gezogen oder übersehen hätte, dass eine besonders kleine parlamentarische Opposition, die nach seinem Willen nach dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition von den Minderheitenrechten sollte Gebrauch machen können, durch die Wahl der konkreten Quoren hieran gehindert wird.

Die Entstehungsgeschichte der Grundgesetzbestimmungen über an Quoren gebundene parlamentarische Minderheitenrechte lässt keine Anhaltspunkte für eine Regelungslücke für Zeiten einer zahlenmäßig die geregelten Quoren nicht erreichenden parlamentarischen Opposition erkennen. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus Zeiten der Weimarer Republik vor Augen stand, auf der anderen Seite64 erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen.

Beispielhaft sah der Herrenchiemsee-Entwurf65 hinsichtlich des Antragsquorums für die Pflicht des Bundestages, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen, in seinem Art. 57 Abs. 1 – ebenso wie noch Art. 34 Abs. 1 Satz 1 WRV hinsichtlich des Reichstags – ein Fünftel der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestages vor. Im Rahmen der Verhandlungen des Parlamentarischen Rats (Organisationsausschuss) wurde sowohl die – sich schließlich durchsetzende – Anhebung des Quorums auf ein Viertel als auch auf ein Drittel (Antrag des Abgeordneten de Chapeaurouge, CDU) diskutiert. Während die Anhebung auf ein Drittel Ablehnung erfuhr66, wurde die Änderung auf ein Viertel – also die Heraufsetzung des Fünftel-Quorums der Weimarer Zeit – von den Abgeordneten Dr. Katz (SPD) und Dr. Fecht (CDU) mit dem häufigen Missbrauch begründet, der mit Untersuchungsausschüssen in der Weimarer Zeit geübt worden sei67. Gegenüber Bedenken des Abgeordneten Dr. Dehler (FDP), dass diese Änderung gegen die Minderheiten gerichtet sei, erwiderte der Abgeordnete Dr. Katz (SPD), es sei “nur die Frage, ob nicht eine größere Minderheit gefordert werden sollte”68.

Eine andere Bewertung ist schließlich auch nicht durch den Umstand geboten, dass der Verfassungsgeber eine Entwicklung zum Vielparteienparlament nicht in Betracht gezogen hätte. Vielmehr liegt das Gegenteil nahe: Zwar nimmt die Anzahl der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien seit dem numerischen Tiefpunkt in den sechziger Jahren mit lediglich vier Parteien wieder sukzessive zu – durch Hinzutreten der GRÜNEN ab 1983 (10. Wahlperiode) und der PDS ab 1990 (12. Wahlperiode) – und ist erst mit dem Nichteinzug der FDP in den 18. Deutschen Bundestag wieder rückläufig. Vor dem Erfahrungs- und Erwartungshorizont des Verfassungsgebers von 1949 waren Reichs- und Bundestag jedoch gerade durch eine – bis heute nie wieder erreichte – Vielzahl an im Parlament vertretenen Parteien gekennzeichnet. Zu Zeiten der Weimarer Republik hatte der Reichstag stets über zehn Parteien und barg damit die Gefahr einer übermäßigen Parteienzersplitterung69. Durch die erste Bundestagswahl am 14.08.1949 – deren Ergebnis der Grundgesetzgeber freilich nicht erahnen konnte – zogen in den Deutschen Bundestag noch elf Parteien ein. Auch hat der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dem sukzessiven Anstieg der Parteienzahl im Parlament keine andere Grundentscheidung getroffen, weder nach 1983 mit dem Anstieg von vier auf fünf noch nach 1990 mit dem Anstieg auf sechs Parteien. Die im Zuge der Einführung des Minderheitenrechts zur Subsidiaritätsklage erfolgte punktuelle Absenkung des Drittel-Quorums auf ein Viertel-Quorum für die Antragsberechtigung der abstrakten Normenkontrolle im Jahr 2008 stellt keine abweichende Grundentscheidung dar.

Keine einfachgesetzliche Verpflichtung zur Einräumung weitergehener Oppositionsrechte[↑]

Der Antrag zu 2 ist unbegründet, da eine Pflicht des Deutschen Bundestags zur Effektuierung seiner Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Fraktion DIE LINKE begehrten Oppositionsrechte auf Ebene des einfachen Rechts nicht besteht.

Soweit grundgesetzlich geregelte Minderheitenrechte auch vom Antrag zu 2 erfasst sind, stehen die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren gleichfalls einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, weitergehende Oppositionsrechte lediglich einfachgesetzlich vorzusehen. Dies betrifft die von Art. 1, 2 und 6 (soweit sich Art. 6 auf das Klageerzwingungsrecht bezieht) des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/380 modifizierten Minderheitenrechte des PUAG, des BVerfGG sowie des IntVG (soweit dessen § 12 Abs. 1 Satz 1 betroffen ist).

Soweit grundgesetzlich nicht speziell geregelte Minderheitenrechte vom Antrag zu 2 erfasst sind und soweit dieser zulässig ist (Art. 4 Nr. 1 und 2 und Art. 6 des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/380), ist das Ergebnis hingegen nicht durch explizite Verfassungsnormen vorgegeben. Dies betrifft die Änderung von § 5 Abs. 4 ESMFinG und des IntVG, soweit das Recht der die Erhebung der Subsidiaritätsklage nicht stützenden parlamentarischen Minderheit betroffen ist, nach § 12 Abs. 1 Satz 2 IntVG ihre Auffassung in der Klageschrift deutlich zu machen.

Die begehrte Einfügung spezifischer Oppositionsrechte durch befristete Ergänzung des § 5 Abs. 4 ESMFinG für die Dauer der 18. Legislaturperiode um die Berechtigung “zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen” (Art. 4 Nr. 1 und 2 [i.V.m. Art. 7 Abs. 1] des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/380), stellt eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

Nach den oben genannten Maßstäben stellt das begehrte erweiterte Minderheitenrecht zugunsten “zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen”, durch seinen auf oppositionelle Fraktionen beschränkten Adressatenkreis eine Ungleichbehandlung gegenüber den die Regierung tragenden Fraktionen im Ausschuss und deren Abgeordneten dar.

Zwar ist festzuhalten, dass dieses begehrte spezifische Oppositionsrecht nicht exklusiv wäre: Das hinzugefügte Antragsrecht “zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen”, sollte neben das Antragsrecht eines “Viertels seiner [des Haushaltsausschusses] Mitglieder” nach § 5 Abs. 4 ESMFinG treten. Mitglieder der Koalitionsfraktionen könnten sich mithin unverändert als das relevante Viertel-Quorum zusammenfinden und das Minderheitenrecht wahrnehmen. Die Ungleichbehandlung läge jedoch darin, dass den (Mitgliedern der) Koalitionsfraktionen ein situatives Opponieren erschwert würde, indem sie durch die Formulierung “zweier Fraktionen im Ausschuss, die nicht die Bundesregierung tragen”, aus einer der beiden möglichen Minderheitsgruppierungen per definitionem ausgeschlossen würden.

Die praktische Relevanz dieser Ungleichbehandlung entfiele auch nicht durch das fortbestehende Viertel-Quorum: Während die (Mitglieder der) Oppositionsfraktionen die Möglichkeit hätten, das belassene Viertel-Quorum mit Hilfe von einzelnen Unterstützern aus den Reihen der Koalitionsfraktionen zu erreichen und ihnen zusätzlich – bei geschlossenem Auftreten – das neue Antragsrecht der Oppositionsfraktionen exklusiv zur Verfügung stünde, wäre es den (Mitgliedern der) Koalitionsfraktionen umgekehrt verwehrt, mit Hilfe von Unterstützern aus den Reihen der Oppositionsfraktionen vom neuen Antragsrecht Gebrauch zu machen. Ihnen bliebe allein das allgemeine qualifizierte Minderheitenrecht eines Viertels der Mitglieder des Haushaltsausschusses nach § 5 Abs. 4 ESMFinG, die jeglicher politischer Couleur sein können.

Die in der Oppositionsspezifität des begehrten zusätzlichen Fraktionsrechts liegende Ungleichbehandlung der (Mitglieder der) Fraktionen, die die Bundesregierung tragen, ist nach den oben genannten Maßstäben verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Ein zwingender Grund für die Benachteiligung der die Regierung tragenden (Abgeordneten und) Fraktionen ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich.

Dass die regierungstragenden (Abgeordneten und) Fraktionen nicht von der Beteiligung am Minderheitenrecht nach § 5 Abs. 4 ESMFinG ausgeschlossen, sondern lediglich partiell beschränkt wären, ist auch regelungstechnisch nicht zwingend: Wäre – in Ergänzung zu oder anstelle der Berechtigung eines Viertels der Mitglieder des Haushaltsausschusses – eine Gruppierung mit einer Anzahl vorgesehen, welche die Abgeordneten der Oppositionsfraktionen (im Ausschuss) erreichen können, läge keine Spezifität der Berechtigung vor. Beispielhaft sei auf den eingefügten § 126a Abs. 1 GO-BT verwiesen, der in der Mehrzahl der Fälle (Nr. 1, 3 bis 6 und 11) mit der Berechtigung einer bestimmten – auch von der gegenwärtigen Opposition erreichbaren – absoluten Zahl an Mitgliedern des Bundestages operiert (“120 Abgeordnete”).

Die begehrte Einfügung spezifischer Oppositionsrechte durch eine befristete Anfügung des vorgeschlagenen § 12 Abs. 1 Satz 3 IntVG für die Dauer der 18. Legislaturperiode und damit die Erweiterung um berechtigte zwei Oppositionsfraktionen (Art. 6 [i.V.m. Art. 7 Abs. 2] des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/380) stellt ebenfalls eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar70.

Keine Verpflichtung zur Einräumung weitergehener Oppositionsrechte auf Geschäftsordnungsebene[↑]

Der Antrag zu 3 ist unbegründet, da eine Pflicht des Deutschen Bundestags zur Einräumung der von der Fraktion DIE LINKE begehrten Oppositionsrechte auf Ebene der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages nicht besteht.

Soweit sich das im Antrag zu 3 zum Ausdruck kommende Begehren mit demjenigen der Anträge zu 1 und zu 2 überschneidet und nur hinsichtlich der Zuordnung der begehrten Rechte davon abhebt (betrifft § 126a Abs. 1 Nr. 1 bis 8 GO-BT), ist entsprechend auch der Antrag zu 3 unbegründet.

Im Übrigen begehrt die Fraktion DIE LINKE mit ihrem Antrag zu 3 noch die Feststellung der Rechtsverletzung durch Unterlassen

• erstens – der Zuweisung des in § 126a Abs. 1 Nr. 9 GO-BT enthaltenen Antragsrechts auf öffentliche Anhörung durch den federführenden Ausschuss bei überwiesenen Vorlagen nach § 70 Abs. 1 Satz 2 GO-BT an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts aller oppositionellen Ausschussmitglieder),

• zweitens – die Zuweisung des in § 126 Abs. 1 Nr. 10 GO-BT enthaltenen Antragsrechts auf Durchführung einer Plenarberatung statt einer erweiterten öffentlichen Ausschusssitzung nach § 69a Abs. 5 GO-BT an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts aller oppositionellen Ausschussmitglieder) sowie

• drittens – der Zuweisung des in § 126a Abs. 1 Nr. 11 GO-BT enthaltenen Antragsrechts auf Einsetzung einer Enquete-Kommission nach § 56 Abs. 1 GO-BT an sie als eigenes Oppositionsfraktionsrecht (anstelle des Rechts von 120 Mitgliedern des Bundestages).

Um dem Begehr der Fraktion DIE LINKE zu entsprechen, muss der Antrag zu 3 in dem Sinne ausgelegt werden, dass im Hauptantrag (Buchstabe a) “Rechte der Fraktionen (im Ausschuss), die nicht die Bundesregierung tragen” oder “Oppositionsfraktionsrechte” und nicht “Fraktionsrechte” begehrt werden. Wie aus der Antragsbegründung und der mündlichen Verhandlung deutlich wird, rückt die Fraktion DIE LINKE auch im Rahmen des Antrags zu 3 nicht davon ab, spezifische Oppositionsrechte einzufordern.

Die Erweiterung des Kreises der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen im Plenum oder im Ausschuss stellte jedoch jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit entsprechend dem oben Gesagten eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

Der Hilfsantrag (Buchstabe b) des Antrags zu 3 muss nach dem Willen der antragstellenden Fraktion ebenfalls in dem Sinne ausgelegt werden, dass das Begehr dahin geht, die Antragsrechte “als Rechte aller Mitglieder der Fraktionen (im Ausschuss), die nicht die Bundesregierung tragen”, zuzuweisen.

Die Erweiterung des Kreises der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen im Plenum oder im Ausschuss stellte jedoch wiederum jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 3. Mai 2016 – 2 BvE 4/14

  1. vom 22.09.2009, BGBl I S. 3022, geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 01.12 2009, BGBl I S. 3822
  2. vom 19.06.2001, BGBl I S. 1142, geändert durch Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes vom 05.05.2004, BGBl I S. 718
  3. in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.08.1993, BGBl I S. 1473, zuletzt geändert durch Art. 8 der Verordnung vom 31.08.2015, BGBl I S. 1474
  4. vom 04.07.2013, BGBl I S. 2170
  5. vom 13.09.2012, BGBl I S.1918, geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 29.11.2014, BGBl I S. 1821
  6. in der Fassung der Bekanntmachung vom 02.07.1980, BGBl I S. 1237, zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 23.04.2014, BGBl I S. 534
  7. BT-Drs. 18/380
  8. BT-Drs. 18/481
  9. BT-Drs. 18/838
  10. BT-Drs. 18/212
  11. vgl. BVerfGE 84, 290, 297; 84, 304, 317 f.; 90, 286, 337 f.; BVerfG, Urteil vom 22.09.2015 – 2 BvE 1/11 54
  12. vgl. BVerfGE 90, 286, 344; 117, 359, 367 f.
  13. vgl. BVerfGE 120, 82, 97 m.w.N.
  14. vgl. BVerfGE 120, 82, 98 f.
  15. vgl. BVerfG, Urteil vom 22.09.2015 – 2 BvE 1/11, Rn. 61 m.w.N.
  16. vgl. Cancik, Parlamentarische Opposition in den Landesverfassungen, 2000, S. 80 ff.
  17. vgl. BVerfGE 2, 143, 165; 45, 1, 28; 67, 100, 125; 131, 152, 190; BVerfG, Urteil vom 02.06.2015 – 2 BvE 7/11 95; Urteil vom 22.09.2015 – 2 BvE 1/11 56, jeweils zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen
  18. vgl. BVerfGE 45, 1, 29 f.; 60, 319, 325 f.; 68, 1, 77 f.; 121, 135, 151; 123, 267, 338 f.; 131, 152, 190; BVerfG, Urteil vom 02.06.2015 – 2 BvE 7/11 95
  19. vgl. BVerfGE 90, 286, 344 mit Nachweisen zur Debatte im Parlamentarischen Rat; 117, 359, 367 f.
  20. vgl. BVerfGE 1, 351, 359; 45, 1, 29 f.
  21. vgl. BVerfGE 123, 267, 338 f.; 132, 195, 247; 134, 366, 397
  22. vgl. BVerfGE 1, 351, 359; 45, 1, 29 f.; 121, 135, 151
  23. vgl. BVerfGE 123, 267, 338 f.
  24. vgl. BT-Drs. 18/380, S. 7 Abs. 4
  25. vgl. BVerfGE 62, 1, 33; 67, 100, 127; 68, 1, 77; 119, 302, 307 f.; BVerfG, Urteil vom 22.09.2015 – 2 BvE 1/11 80
  26. vgl. Cancik, NVwZ 2014, S. 18, 21 f.
  27. vgl. Winkelmann/Hadamek, Handbuch für die Parlamentarische Praxis, 30. EL Stand: Dezember 2014, § 126a Erl. 1
  28. vgl. bereits Kelsen, VVDStRL 5 [1929], S. 30, 81
  29. vgl. BVerfGE 2, 1, 13; 44, 308, 321; 70, 324, 363
  30. vgl. BVerfGE 5, 85, 198 f.; 44, 308, 321; 70, 324, 363; 123, 267, 367
  31. vgl. BVerfGE 123, 267, 341 f.
  32. vgl. BVerfGE 2, 1, 13; 5, 85, 199; 123, 267, 367
  33. BVerfGE 123, 267, 367
  34. vgl. auch BVerfGE 49, 70, 85 f.; 129, 300, 331; 135, 259, 293 f.
  35. vgl. auch Mundil, Die Opposition, 2014, S.191; zur “föderativen Kontrolle” vgl. Stüwe, Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht, 1997, S. 40 ff.
  36. vgl. BVerfGE 67, 100, 130
  37. vgl. BVerfGE 49, 70, 86 f.; zur Hoheit der Minderheit über den Untersuchungsauftrag eines auf ihren Antrag eingesetzten Untersuchungsausschusses vgl. nunmehr § 2 Abs. 2 und § 3 PUAG; zum Schutz auch der potenziell einsetzungsberechtigten Minderheit vgl. BVerfGE 105, 197, 224 f.
  38. vgl. BVerfGE 49, 70, 87
  39. vgl. BT-Drs. 12/6000, S. 89
  40. vgl. BVerfGE 49, 70, 85 f.
  41. vgl. BVerfGE 70, 324, 363 f.
  42. vgl. BVerfGE 124, 78, 107
  43. vgl. Bundeswahlleiter, Wahl zum 18. Deutschen Bundestag am 22.09.2013, Heft 5, Teil 1, Textliche Auswertung, Wahlergebnisse, S. 51
  44. vgl. BVerfGE 82, 322, 338; 95, 335, 366; 131, 316, 344; stRspr; vgl. schon BVerfGE 1, 208, 247 ff.
  45. vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.06.2011 – 2 BvC 7/11 7
  46. vgl. BVerfGE 40, 296, 318; 44, 308, 316; 56, 396, 405; 80, 188, 218; 93, 195, 204; 96, 264, 278; 123, 267, 342; 130, 318, 342; BVerfG, Urteil vom 22.09.2015 – 2 BvE 1/11 91
  47. vgl. BVerfGE 80, 188, 217 f.; 92, 130, 134; stRspr
  48. BVerfGE 70, 324, 362 f.; 80, 188, 219 f.; 84, 304, 322; 93, 195, 204; zum Grundsatz der Fraktionsgleichheit vgl. BVerfGE 93, 195, 204; 112, 118, 133; 130, 318, 354; 135, 317, 396 Rn. 153; BVerfG, Urteil vom 22.09.2015 – 2 BvE 1/11 92
  49. vgl. BVerfGE 93, 195, 204; 96, 264, 278; stRspr
  50. vgl. BVerfGE 102, 224, 237 f.; 112, 118, 134; 130, 318, 352; stRspr
  51. vgl. BVerfGE 80, 188, 218 f.; 84, 304, 321 f.
  52. vgl. BVerfGE 49, 70, 86
  53. vgl. BVerfGE 21, 52, 53; 124, 78, 107
  54. vgl. Ingold, Das Recht der Oppositionen, 2015, S. 434; vgl. auch Haberland, Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Opposition nach dem Grundgesetz, 1995, S. 181
  55. zum Gebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. BVerfGE 67, 100, 130
  56. vgl. BVerfGE 21, 52, 53 f.; 68, 346, 349
  57. vgl. BVerfGE 21, 52, 53 f.
  58. vgl. Häberle, Zeit und Verfassung, ZfP 21 [1974], S. 111, 129 f.
  59. vgl. BVerfGE 1, 14, 32, stRspr; vgl. ferner nur Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl.1995, Rn.20 m.w.N.
  60. vgl. BVerfGE 3, 225, 231 f.
  61. BGBl I S.1926
  62. vgl. BT-Drs. 16/8488, S. 4 re. Sp.
  63. vgl. BT-Drs. 16/8912, S. 5
  64. vgl. BVerfGE 105, 197, 224 m.w.N. zur Diskussion im Parlamentarischen Rat
  65. Verfassungsausschuss der Ministerpräsidentenkonferenz der Westlichen Besatzungszonen, Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23.08.1948, JöR N.F., Bd. I, S. 366
  66. vgl. JöR N.F., Bd. I, S. 367, insb. Fn. 4
  67. vgl. JöR N.F., Bd. I, S. 367, insb. Fn. 5
  68. JöR N.F., Bd. I, S. 367, insb. Fn. 6; vgl. BVerfGE 105, 197, 224
  69. vgl. BVerfGE 1, 208, 248; 14, 121, 135; 34, 81, 99 f.
  70. vgl. Rn. 99 ff., 123 ff.

 
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