Die Finanzkrise – und das OMT-Programm der Europäischen Zentralbank

21. Juni 2016 | Europarecht, Im Brennpunkt, Verwaltungsrecht
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Die Verfassungsbeschwerden und Organstreitverfahren gegen das OMT-Programm der Europäischen Zentralbank zum Ankauf von börsengängigen Schuldtiteln, insbesondere Staatsanleihen von Mitgliedstaaten der Eurozone, durch das Eurosystem blieben jetzt vor dem Bundesverfassungsgericht ohne Erfolg.

In seinem Vorlagebeschluss an den Gerichtshof der Europäischen Union hatte das Bundesverfassungsgericht das unbegrenzte Anleiheaufkaufprogramm der Europäischen Zentralbank noch schlichtweg für verfassungswidrig gehalten und dem Gerichtshof der Europäischen Union nahegelegt zu überlegen, das Ganze noch mit einer stark einschränkenden Auslegung zu retten1. Dem war der Gerichtshof der Europäischen Union zwar nicht nachgekommen – er hielt das OMT-Programm mit nur kleineren Einschränkungen – für unionsrechtskonform2. Das Bundesverfassungsgericht akzeptierte nun aber gleichwohl diese Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union2 und wies die Verfassungsbeschwerden ebenso zurück wie das von einer Bundestagsfraktion eingeleitete Organstreitverfahren:

  1. Zur Sicherung seiner demokratischen Einflussmöglichkeiten im Prozess der europäischen Integration hat der Bürger grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Übertragung von Hoheitsrechten nur in den vom Grundgesetz dafür vorgesehenen Formen der Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 GG erfolgt.
  2. Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die ultra vires ergehen, verletzen das im Zustimmungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegte Integrationsprogramm und damit zugleich den Grundsatz der Volkssouveränität (Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG). Der Abwendung derartiger Rechtsverletzungen dient das Institut der Ultra-vires-Kontrolle.
  3. Die Verfassungsorgane trifft aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung die Verpflichtung, Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die eine Identitätsverletzung bewirken oder einen Ultra-vires-Akt darstellen, entgegenzutreten.
  4. Die Deutsche Bundesbank darf sich an einer künftigen Durchführung des OMT-Programms nur beteiligen, wenn und soweit die vom Gerichtshof der Europäischen Union aufgestellten Maßgaben erfüllt sind, das heißt wenn
    • das Volumen der Ankäufe im Voraus begrenzt ist,
    • zwischen der Emission eines Schuldtitels und seinem Ankauf durch das ESZB eine im Voraus festgelegte Mindestfrist liegt, die verhindert, dass die Emissionsbedingungen verfälscht werden,
    • nur Schuldtitel von Mitgliedstaaten erworben werden, die einen ihre Finanzierung ermöglichenden Zugang zum Anleihemarkt haben,
    • die erworbenen Schuldtitel nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden und
    • die Ankäufe begrenzt oder eingestellt werden und erworbene Schuldtitel wieder dem Markt zugeführt werden, wenn eine Fortsetzung der Intervention nicht erforderlich ist.
Das Unterlassen von Bundesregierung und Bundestag in Ansehung des Grundsatzbeschlusses der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 über das OMT-Programm geeignete Maßnahmen zu dessen Aufhebung oder Begrenzung zu ergreifen, verletzt nach dem heutigen Urteil des Bundesverfassungsgerichts die Beschwerdeführer nicht in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG, wenn die vom Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 16.06.20152 formulierten, die Reichweite des OMT-Programms begrenzenden Maßgaben eingehalten werden. Unter diesen Voraussetzungen beeinträchtigt das OMT-Programm gegenwärtig auch nicht die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages. Der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm bewegt sich in der vom Unionsgerichtshof vorgenommenen Auslegung nicht “offensichtlich” außerhalb der der Europäischen Zentralbank zugewiesenen Kompetenzen. Zudem birgt das OMT-Programm in der durch den Unionsgerichtshof vorgenommenen Auslegung kein verfassungsrechtlich relevantes Risiko für das Budgetrecht des Deutschen Bundestages.

Die Finanzkrise und das OMT-Programm[↑]

Im Zuge der Staatsschuldenkrise legte das Eurosystem, bestehend aus der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (Art. 282 Abs. 1 Satz 2 AEUV), mehrere Ankaufprogramme für Vermögenswerte auf.

Durch Beschluss vom 14.05.20103 führte der Rat der Europäischen Zentralbank ein “Programm für die Wertpapiermärkte” (“Securities Markets Programme” – SMP) ein. Dieses Programm sah den Ankauf von öffentlichen und privaten Schuldverschreibungen auf den Sekundärmärkten durch die nationalen Zentralbanken des Eurosystems entsprechend ihrem prozentualen Anteil am Kapitalschlüssel der Europäischen Zentralbank und durch diese selbst vor. Zur Begründung hieß es, es bestehe eine “außergewöhnliche[…] Situation auf den Finanzmärkten, die durch starke Spannungen in einigen Marktsegmenten geprägt ist, die den geldpolitischen Transmissionsmechanismus und damit auch die effektive Durchführung einer auf mittelfristige Preisstabilität ausgerichteten Geldpolitik beeinträchtigen”4. Ziel des Programms war es, “Störungen an den Wertpapiermärkten zu beheben und einen angemessenen geldpolitischen Transmissionsmechanismus wiederherzustellen”5.

Das SMP wurde zwischen Mai 2010 und März 2011 und zwischen August 2011 und Februar 2012 durchgeführt. Der höchste Abwicklungsbetrag, der insgesamt für das SMP-Portfolio verbucht wurde, belief sich auf 219, 5 Mrd. Euro6. Das SMP wurde mit Beschluss vom 06.09.2012 eingestellt.

Die Deutsche Bundesbank hatte ihre Rückstellungen mit Blick auf die mit dem SMP-Programm verbundenen Risiken von 7, 7 Mrd. Euro Ende 2011 auf 14, 4 Mrd. Euro Ende 2012 erhöht7. Ende 2015 beliefen sich die Bestände des SMP der nationalen Zentralbanken des Eurosystems auf 114 Mrd. Euro, wovon die Deutsche Bundesbank 27, 7 Mrd. Euro hielt8. Zum 5.02.2016 waren die bilanziellen Wertpapierbestände, bedingt durch Fälligkeiten und unter Berücksichtigung einer vierteljährlichen Neubewertung, auf insgesamt 122 Mrd. Euro gesunken9.

In seiner 340. Sitzung am 6.09.2012 in Frankfurt am Main beschloss der Rat der Europäischen Zentralbank technische Merkmale eines Programms zur Durchführung von Offenmarktgeschäften (“Outright Monetary Transactions” – OMT). Im Protokoll der Sitzung vom 05. und 6.09.2012 heißt es insoweit:

With regard to Outright Monetary Transactions (OMT), on a proposal from the President, the Governing Council:

approved the main parameters of the Outright Monetary Transactions (OMT), which would be set out in a press release to be published after the meeting (Thursday, 6 September 2012).

Die im OMT-Beschluss festgelegten Rahmenbedingungen sehen den Ankauf von Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten in unbegrenzter Höhe vor, wenn und solange diese Mitgliedstaaten zugleich an einem mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) oder dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) vereinbarten Reformprogramm teilnehmen. Künftige Reformprogramme müssen dabei die Möglichkeit vorsehen, dass Anleihen des betroffenen Mitgliedstaats auf dem Primärmarkt angekauft werden können (Primärmarkt-Unterstützungsfazilität, vgl. Art. 17 des Vertrages zur Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus vom 02.02.201210 – ESMV). Das OMT-Programm erstreckt sich daneben auch auf Mitgliedstaaten, die sich zum Zeitpunkt des Beschlusses der technischen Rahmenbedingungen bereits unter einem makroökonomischen Anpassungsprogramm befanden, wenn diese wieder Zugang zum Anleihemarkt erhalten. Erklärtes Ziel des OMT-Programms ist die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen geldpolitischen Transmission und der Einheitlichkeit der Geldpolitik.

Die zum Beschluss der technischen Rahmenbedingungen veröffentlichte Pressemitteilung vom 06.09.2012 hat folgenden Wortlaut:

Technical features of Outright Monetary Transactions – 6 September 2012

As announced on 2 August 2012, the Governing Council of the European Central Bank (ECB) has today taken decisions on a number of technical features regarding the Eurosystem’s outright transactions in secondary sovereign bond markets that aim at safeguarding an appropriate monetary policy transmission and the singleness of the monetary policy. These will be known as Outright Monetary Transactions (OMTs) and will be conducted within the following framework:

Conditionality

A necessary condition for Outright Monetary Transactions is strict and effective conditionality attached to an appropriate European Financial Stability Facility/European Stability Mechanism (EFSF/ESM) programme. Such programmes can take the form of a full EFSF/ESM macroeconomic adjustment programme or a precautionary programme (Enhanced Conditions Credit Line), provided that they include the possibility of EFSF/ESM primary market purchases. The involvement of the IMF shall also be sought for the design of the country-specific conditionality and the monitoring of such a programme.

The Governing Council will consider Outright Monetary Transactions to the extent that they are warranted from a monetary policy perspective as long as programme conditionality is fully respected, and terminate them once their objectives are achieved or when there is non-compliance with the macroeconomic adjustment or precautionary programme.

Following a thorough assessment, the Governing Council will decide on the start, continuation and suspension of Outright Monetary Transactions in full discretion and acting in accordance with its monetary policy mandate.

Coverage

Outright Monetary Transactions will be considered for future cases of EFSF/ESM macroeconomic adjustment programmes or precautionary programmes as specified above. They may also be considered for Member States currently under a macroeconomic adjustment programme when they will be regaining bond market access.

Transactions will be focused on the shorter part of the yield curve, and in particular on sovereign bonds with a maturity of between one and three years.

No ex ante quantitative limits are set on the size of Outright Monetary Transactions.

Creditor treatment

The Eurosystem intends to clarify in the legal act concerning Outright Monetary Transactions that it accepts the same (pari passu) treatment as private or other creditors with respect to bonds issued by euro area countries and purchased by the Eurosystem through Outright Monetary Transactions, in accordance with the terms of such bonds.

Sterilisation

The liquidity created through Outright Monetary Transactions will be fully sterilised.

Transparency

Aggregate Outright Monetary Transaction holdings and their market values will be published on a weekly basis. Publication of the average duration of Outright Monetary Transaction holdings and the breakdown by country will take place on a monthly basis.

Securities Markets Programme

Following today’s decision on Outright Monetary Transactions, the Securities Markets Programme (SMP) is herewith terminated. The liquidity injected through the SMP will continue to be absorbed as in the past, and the existing securities in the SMP portfolio will be held to maturity.

Der OMT-Beschluss ist bislang nicht umgesetzt worden.

Verfassungsbeschwerden und Organstreitantrag[↑]

Die Beschwerdeführer der Verfassungsbeschwerden sowie im Organstreitverfahren die Bundestagsfraktion “DIE LINKE” wenden sich zum einen gegen die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank an der Umsetzung des Beschlusses des Rates der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions (“OMT-Beschluss”), zum anderen dagegen, dass die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag in Ansehung dieses Beschlusses untätig geblieben sind. Im OMT-Beschluss ist vorgesehen, dass das Europäische System der Zentralbanken Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten in unbegrenzter Höhe ankaufen kann, wenn und solange diese Mitgliedstaaten zugleich an einem mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) oder dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) vereinbarten Reformprogramm teilnehmen. Erklärtes Ziel ist die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen geldpolitischen Transmission und der Einheitlichkeit der Geldpolitik. Der OMT-Beschluss ist bislang nicht umgesetzt worden.

Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union[↑]

Durch Beschluss vom 17.12 201311 hat das Bundesverfassungsgericht die vorliegenden Verfahren von ursprünglich umfassenderen Verfahren abgetrennt, die sich zunächst auch gegen deutsche und europäische Rechtsakte im Zusammenhang mit der Errichtung des ESM und dem Abschluss des Vertrages über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion, gegen Maßnahmen der Europäischen Zentralbank sowie gegen Unterlassungen des Bundesgesetzgebers und der Bundesregierung in dem genannten Zusammenhang richteten. Zuvor hatte das Bundesverfassungsgericht am 11. und 12.06.2013 eine mündliche Verhandlung durchgeführt. Über die nicht abgetrennten Verfahrensteile hat das Bundesverfassungsgericht durch Urteil vom 18.03.2014 abschließend entschieden12.

Die vorliegenden Verfahren hat das Bundesverfassungsgericht durch Beschluss vom 14.01.2014 ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 1 AEUV zwei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt13:

    1. Ist der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions mit Artikel 119 und Artikel 127 Absätze 1 und 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie mit Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank unvereinbar, weil er über das in den genannten Vorschriften geregelte Mandat der Europäischen Zentralbank zur Währungspolitik hinausgeht und in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreift?
    2. an wirtschaftspolitische Hilfsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus anknüpft (Konditionalität)?
    3. den Ankauf von Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten vorsieht (Selektivität)?
    4. den Ankauf von Staatsanleihen der Programmländer zusätzlich zu Hilfsprogrammen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus vorsieht (Parallelität)?
    5. Begrenzungen und Bedingungen der Hilfsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus unterlaufen könnte (Umgehung)?
  1. Ist der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions mit dem in Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankerten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung unvereinbar?
  2. keine quantitative Begrenzung des Ankaufs von Staatsanleihen vorsieht (Volumen)?
  3. keinen zeitlichen Abstand zwischen der Emission von Staatsanleihen am Primärmarkt und ihrem Ankauf durch das Europäische System der Zentralbanken am Sekundärmarkt vorsieht (Marktpreisbildung)?
  4. es zulässt, dass sämtliche erworbenen Staatsanleihen bis zur Fälligkeit gehalten werden (Eingriff in die Marktlogik)?
  5. keine spezifischen Anforderungen an die Bonität der zu erwerbenden Staatsanleihen enthält (Ausfallrisiko)?
  6. eine Gleichbehandlung des Europäischen Systems der Zentralbanken mit privaten und anderen Inhabern von Staatsanleihen vorsieht (Schuldenschnitt)?
  • Hilfsweise für den Fall, dass der Unionsgerichtshof den Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 über Technical features of Outright Monetary Transactions als Handlung eines Organs der Europäischen Union nicht als tauglichen Gegenstand eines Ersuchens nach Artikel 267 Absatz 1 Buchstabe b des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union ansehen sollte:
    1. Sind Artikel 119 und Artikel 127 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank so auszulegen, dass sie es dem Eurosystem – alternativ oder kumulativ – gestatten,
      1. den Ankauf von Staatsanleihen von der Existenz und Einhaltung wirtschaftspolitischer Hilfsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus abhängig zu machen (Konditionalität)
      2. Staatsanleihen nur einzelner Mitgliedstaaten anzukaufen (Selektivität)
      3. Staatsanleihen von Programmländern zusätzlich zu Hilfsprogrammen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus anzukaufen (Parallelität)
      4. Begrenzungen und Bedingungen der Hilfsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus zu unterlaufen (Umgehung)
    2. Ist Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit Blick auf das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung so auszulegen, dass es dem Eurosystem – alternativ oder kumulativ – erlaubt ist,
      1. Staatsanleihen ohne quantitative Begrenzung anzukaufen (Volumen)
      2. Staatsanleihen ohne zeitlichen Mindestabstand zu ihrer Emission von Staatsanleihen am Primärmarkt anzukaufen (Marktpreisbildung)
      3. sämtliche erworbenen Staatsanleihen bis zur Fälligkeit zu halten (Eingriff in die Marktlogik)
      4. Staatsanleihen ohne Mindestanforderung an die Bonität zu erwerben (Ausfallrisiko)
      5. eine Gleichbehandlung des Europäischen Systems der Zentralbanken mit privaten und anderen Inhabern von Staatsanleihen hinzunehmen (Schuldenschnitt)
      6. durch die Äußerung von Kaufabsichten oder auf andere Weise in zeitlichem Zusammenhang mit der Emission von Staatsanleihen von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes Einfluss auf die Preisbildung zu nehmen (Ermutigung zum Ersterwerb)
  • Der Gerichtshof der Europäischen Union hat auf das Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 16.06.2015 entschieden, dass Art. 119 AEUV, Art. 123 Abs. 1 AEUV und Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV sowie die Art. 17 bis 24 des Protokolls (Nr. 4) über die Satzung des ESZB und der Europäischen Zentralbank (ESZB-Satzung) dahin auszulegen seien, dass sie das Europäische System der Zentralbanken dazu ermächtigten, ein Programm für den Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten wie dasjenige zu beschließen, das in der Pressemitteilung angekündigt worden sei, die im Protokoll der 340. Sitzung des Rates der Europäischen Zentralbank vom 05. und 6.09.2012 genannt sei14.

    Das Vorabentscheidungsersuchen hat der Unionsgerichtshof auf der Grundlage der vom Bundesverfassungsgericht im Vorlagebeschluss im Einzelnen dargelegten Voraussetzungen und Folgen einer Ultra-vires-Kontrolle für statthaft und zulässig gehalten und entsprechende Einwände mehrerer Beteiligter zurückgewiesen15. Er hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass nach seiner ständigen Rechtsprechung die vorlegenden Gerichte an die Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs gebunden seien16.

    Soweit der Unionsgerichtshof auf die vom Bundesverfassungsgericht vorgelegten Fragen explizit eingegangen ist, hat er ausgeführt17:

    Zu den Art. 119 AEUV und 127 Abs. 1 und 2 AEUV sowie den Art. 17 bis 24 des Protokolls über das ESZB und die EZB

    Das vorlegende Bundesverfassungsgericht wirft die Frage auf, ob ein Programm für den Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten wie das in der Pressemitteilung angekündigte unter die im Primärrecht vorgesehenen Befugnisse des ESZB fallen kann.

    Zu den Befugnissen des ESZB

    Es ist zunächst darauf hinzuweisen, dass nach Art. 119 Abs. 2 AEUV die Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der Union eine einheitliche Währung, den Euro, sowie die Festlegung und Durchführung einer einheitlichen Geld- und Wechselkurspolitik umfasst18.

    Was speziell die Währungspolitik betrifft, hat die Union nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. c AEUV eine ausschließliche Zuständigkeit in diesem Bereich für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist19.

    Nach Art. 282 Abs. 1 AEUV bilden die EZB und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, das Eurosystem und betreiben die Währungspolitik der Union20. Nach Art. 282 Abs. 4 AEUV erlässt die EZB die für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Maßnahmen nach den Art. 127 AEUV bis 133 AEUV und 138 AEUV und nach Maßgabe der Satzung des ESZB und der EZB.

    In diesem Rahmen ist es gemäß Art. 127 Abs. 2 AEUV Sache des ESZB, diese Politik festzulegen und auszuführen.

    Insbesondere ergibt sich aus Art. 129 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 des Protokolls über das ESZB und die EZB, dass der EZB-Rat die Geldpolitik der Union festlegt und das Direktorium der EZB diese Politik gemäß den Leitlinien und Beschlüssen des EZB-Rates ausführt.

    Weiter geht aus Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 3 dieses Protokolls hervor, dass die EZB, soweit dies möglich und sachgerecht erscheint, zur Durchführung von Geschäften, die zu den Aufgaben des ESZB gehören, die nationalen Zentralbanken in Anspruch nimmt, die gemäß Art. 14 Abs. 3 des Protokolls gemäß den Leitlinien und Weisungen der EZB zu handeln haben.

    Des Weiteren ergibt sich aus Art. 130 AEUV, dass das ESZB seine Aufgabe der Festlegung und Ausführung der Währungspolitik der Union in unabhängiger Weise wahrnimmt. Aus dem Wortlaut dieses Artikels ergibt sich, dass er das ESZB und seine Beschlussorgane vor externen Einflussnahmen schützen soll, die mit der Wahrnehmung der Aufgaben in Konflikt geraten könnten, die der AEU-Vertrag und das Protokoll über das ESZB und die EZB dem ESZB übertragen. So soll dieser Artikel das ESZB im Wesentlichen vor jedem politischen Druck schützen, damit es die für seine Aufgaben gesetzten Ziele durch die unabhängige Ausübung der spezifischen Befugnisse, über die es zu diesen Zwecken nach dem Primärrecht verfügt, wirksam verfolgen kann21.

    Gemäß dem in Art. 5 Abs. 2 EUV niedergelegten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung hat das ESZB innerhalb der Grenzen der Befugnisse zu handeln, die ihm das Primärrecht verleiht, und es kann daher nicht in gültiger Weise ein Programm beschließen und durchführen, das über den Bereich hinausgeht, der der Währungspolitik durch das Primärrecht zugewiesen wird. Um die Einhaltung dieses Grundsatzes zu gewährleisten, unterliegen die Handlungen des ESZB nach Maßgabe der in den Verträgen festgelegten Voraussetzungen der gerichtlichen Kontrolle durch den Unionsgerichtshof22.

    Insoweit ist festzustellen, dass der AEU-Vertrag keine genaue Definition der Währungspolitik enthält, sondern zugleich die Ziele der Währungspolitik und die Mittel festlegt, über die das ESZB zur Ausführung dieser Politik verfügt23.

    So ist nach Art. 127 Abs. 1 AEUV und Art. 282 Abs. 2 AEUV das vorrangige Ziel der Währungspolitik der Union die Gewährleistung der Preisstabilität. Diese Bestimmungen sehen ferner vor, dass das ESZB ohne Beeinträchtigung dieses Ziels die allgemeine Wirtschaftspolitik der Union unterstützt, um zur Verwirklichung der in Art. 3 EUV definierten Ziele der Union beizutragen24.

    Das Protokoll über das ESZB und die EZB ist somit durch ein klares Mandat gekennzeichnet, mit dem vorrangig das Ziel verfolgt wird, die Preisstabilität zu gewährleisten. Die Spezifizität dieses Mandats wird durch die Verfahren zur Reform bestimmter Teile der Satzung des ESZB und der EZB noch verstärkt.

    Was die dem ESZB durch das Primärrecht zur Verwirklichung dieser Ziele zugewiesenen Mittel angeht, ist hervorzuheben, dass das Kapitel IV des Protokolls über das ESZB und die EZB, das die währungspolitischen Aufgaben und Operationen des ESZB festlegt, die Instrumente aufführt, deren sich das ESZB im Rahmen der Währungspolitik bedienen kann.

    Zur Abgrenzung der Währungspolitik

    Aus der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs geht hervor, dass für die Entscheidung über die Frage, ob eine Maßnahme zur Währungspolitik gehört, hauptsächlich auf die Ziele dieser Maßnahme abzustellen ist. Die Mittel, die die Maßnahme zur Erreichung dieser Ziele einsetzt, sind ebenfalls erheblich25.

    Was erstens die Ziele angeht, die mit einem Programm wie dem in den Ausgangsverfahren streitigen verfolgt werden, lässt sich der Pressemitteilung entnehmen, dass dieses Programm zugleich eine ordnungsgemäße geldpolitische Transmission und die Einheitlichkeit der Geldpolitik sicherstellen soll.

    Zum einen aber trägt das Ziel, die Einheitlichkeit der Geldpolitik zu gewährleisten, zur Erreichung der Ziele dieser Politik bei, da diese nach Art. 119 Abs. 2 AEUV “einheitlich” sein muss.

    Zum anderen ist das Ziel der Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Transmission der Geldpolitik zugleich geeignet, die Einheitlichkeit dieser Politik zu gewährleisten und zu deren vorrangigem Ziel beizutragen, das in der Gewährleistung der Preisstabilität besteht.

    Die Fähigkeit des ESZB, durch seine geldpolitischen Entscheidungen die Preisentwicklung zu beeinflussen, hängt nämlich in weitem Umfang von der Übertragung der Impulse ab, die es auf dem Geldmarkt an die verschiedenen Wirtschaftssektoren aussendet. Eine Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus ist daher geeignet, die Entscheidungen des ESZB in einem Teil des Euro-Währungsgebiets ins Leere gehen zu lassen und damit die Einheitlichkeit der Geldpolitik zu beeinträchtigen. Im Übrigen wird, da eine Störung des Transmissionsmechanismus die Wirksamkeit der vom ESZB beschlossenen Maßnahmen beeinträchtigt, dadurch zwangsläufig dessen Fähigkeit beeinträchtigt, die Preisstabilität zu gewährleisten. Daher können Maßnahmen, die diesen Transmissionsmechanismus erhalten sollen, dem in Art. 127 Abs. 1 AEUV festgelegten vorrangigen Ziel zugerechnet werden.

    Der Umstand, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte möglicherweise geeignet ist, auch zur Stabilität des Euro-Währungsgebiets beizutragen, die zur Wirtschaftspolitik gehört26, kann diese Beurteilung nicht in Frage stellen.

    Eine währungspolitische Maßnahme kann nämlich nicht allein deshalb einer wirtschaftspolitischen Maßnahme gleichgestellt werden, weil sie mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des Euro-Währungsgebiets haben kann27.

    Was zweitens die Mittel betrifft, die zur Erreichung der Ziele eines Programms wie des in der Pressemitteilung angekündigten eingesetzt werden sollen, steht fest, dass dessen Durchführung geldpolitische Outright-Geschäfte an den Sekundärmärkten für Staatsanleihen beinhaltet.

    Aus Art. 18 Abs. 1 des Protokolls über das ESZB und die EZB, der zu dessen Kapitel IV gehört, geht jedoch eindeutig hervor, dass die EZB und die nationalen Zentralbanken zur Erreichung der Ziele des ESZB und zur Erfüllung seiner Aufgaben, wie sie sich aus dem Primärrecht ergeben, grundsätzlich auf den Finanzmärkten tätig werden können, indem sie auf Euro lautende börsengängige Wertpapiere endgültig kaufen und verkaufen. Folglich wird mit den Geschäften, die der EZB-Rat in der Pressemitteilung in Aussicht genommen hat, eines der geldpolitischen Instrumente genutzt, die das Primärrecht vorsieht.

    Was die Selektivität des in der Pressemitteilung angekündigten Programms angeht, ist darauf hinzuweisen, dass dieses Programm Störungen des geldpolitischen Transmissionsmechanismus beheben soll, die durch die besondere Situation der Staatsanleihen bestimmter Mitgliedstaaten hervorgerufen werden. Unter diesen Umständen kann die alleinige Tatsache, dass sich das fragliche Programm spezifisch auf diese Staatsanleihen beschränkt, nicht als solche bedeuten, dass die vom ESZB verwendeten Instrumente nicht zur Währungspolitik gehören. Im Übrigen schreibt keine Bestimmung des AEU-Vertrags dem ESZB vor, auf den Finanzmärkten durch allgemeine Maßnahmen zu intervenieren, die notwendigerweise sämtliche Staaten des Euro-Währungsgebiets betreffen.

    Im Licht dieser Gesichtspunkte ist festzustellen, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte in Anbetracht seiner Ziele und der zu ihrer Erreichung vorgesehenen Mittel zum Bereich der Währungspolitik gehört.

    Der Umstand, dass die Durchführung eines solchen Programms von der vollständigen Einhaltung makroökonomischer Anpassungsprogramme der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) abhängig ist, vermag an dieser Feststellung nichts zu ändern.

    Es ist zwar nicht ausgeschlossen, dass ein Programm für den Ankauf von Staatsanleihen, das ein solches Merkmal aufweist, geeignet ist, inzident den Anreiz zur Einhaltung solcher Anpassungsprogramme zu stärken, und damit in gewissem Maße die Erreichung der mit diesen verfolgten wirtschaftspolitischen Ziele begünstigen kann.

    Solche mittelbaren Auswirkungen können jedoch nicht bedeuten, dass ein solches Programm als eine wirtschaftspolitische Maßnahme einzustufen wäre, da sich aus Art. 119 Abs. 2 AEUV, Art. 127 Abs. 1 AEUV und Art. 282 Abs. 2 AEUV ergibt, dass das ESZB ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union unterstützt.

    Es ist hinzuzufügen, dass das ESZB dadurch, dass es in voller Unabhängigkeit die Durchführung des in der Pressemitteilung angekündigten Programms von der vollständigen Einhaltung makroökonomischer Anpassungsprogramme der EFSF oder des ESM abhängig macht, gewährleistet, dass seine Währungspolitik den Mitgliedstaaten, deren Staatsanleihen es ankauft, keine Finanzierungsmöglichkeiten eröffnet, die es ihnen erlaubten, von den Anpassungsprogrammen, denen sie zugestimmt haben, abzuweichen. Das ESZB vermeidet auf diese Weise, dass die von ihm beschlossenen währungspolitischen Maßnahmen der Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten verfolgten Wirtschaftspolitik zuwiderlaufen.

    Da sich das ESZB ferner gemäß Art. 127 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 119 Abs. 3 AEUV an den richtungweisenden Grundsatz zu halten hat, dass die öffentlichen Finanzen gesund sein müssen, können die in einem Programm, wie es in der Pressemitteilung angekündigt wurde, festgelegten Voraussetzungen, durch die vermieden werden kann, dass dieses Programm dazu beiträgt, für die Mitgliedstaaten einen Anreiz zur Verschlechterung ihrer Haushaltslage zu schaffen, nicht den Schluss rechtfertigen, dass dieses Programm den Rahmen überschritte, den das Primärrecht der Währungspolitik vorgibt.

    Es ist zudem hervorzuheben, dass es als Voraussetzung für das Tätigwerden des ESZB im Rahmen eines Programms, wie es in der Pressemitteilung angekündigt wurde, nicht genügt, dass der betreffende Mitgliedstaat die Verpflichtungen aus einem Anpassungsprogramm, dem er zugestimmt hat, vollständig einhält, da ein solches Tätigwerden in strikter Weise weiterhin voraussetzt, dass Störungen des geldpolitischen Transmissionsmechanismus oder der Einheitlichkeit der Geldpolitik aufgetreten sind.

    Deshalb wird durch den Umstand, dass der Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten unter der Bedingung, dass ein makroökonomisches Anpassungsprogramm eingehalten wird, als zur Wirtschaftspolitik gehörend angesehen werden konnte, wenn dieser Ankauf vom ESM vorgenommen wird28, nicht impliziert, dass es sich ebenso verhalten müsste, wenn dieses Instrument vom ESZB im Rahmen eines Programms wie des in der Pressemitteilung angekündigten eingesetzt wird.

    Insoweit ist nämlich der Unterschied zwischen den Zielen des ESM und des ESZB von entscheidender Bedeutung. Während sich aus den Rn. 48 bis 52 des vorliegenden Urteils ergibt, dass ein Programm wie das in den Ausgangsverfahren fragliche nur in dem Umfang durchgeführt werden darf, in dem es zur Gewährleistung der Preisstabilität erforderlich ist, zielt das Tätigwerden des ESM auf die Wahrung der Stabilität des Euro-Währungsgebiets, wobei dieses letztgenannte Ziel nicht zur Währungspolitik gehört26.

    Diese Beurteilung lässt auch die Möglichkeit ausscheiden, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte dazu dienen könnte, die Bedingungen zu umgehen, die die Tätigkeit des ESM an den Sekundärmärkten beschränken, da die Intervention des ESZB nicht an die Stelle einer Intervention des ESM treten soll, um dessen Ziele zu verwirklichen, sondern sie vielmehr in unabhängiger Weise nach Maßgabe der Ziele durchzuführen ist, die der Währungspolitik eigen sind.

    Zur Verhältnismäßigkeit

    Aus Art. 119 Abs. 2 AEUV und Art. 127 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 EUV geht hervor, dass ein zur Währungspolitik gehörendes Programm für den Ankauf von Anleihen nur in gültiger Weise beschlossen und durchgeführt werden kann, wenn die von ihm umfassten Maßnahmen in Anbetracht der Ziele dieser Politik verhältnismäßig sind.

    Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgeht, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist29.

    Was die gerichtliche Nachprüfung der Einhaltung dieser Voraussetzungen anbelangt, ist dem ESZB, da es bei der Ausarbeitung und Durchführung eines Programms für Offenmarktgeschäfte, wie es in der Pressemitteilung angekündigt wurde, Entscheidungen technischer Natur treffen und komplexe Prognosen und Beurteilungen vornehmen muss, in diesem Rahmen ein weites Ermessen einzuräumen30.

    Indessen kommt in Fällen, in denen ein Unionsorgan über ein weites Ermessen verfügt, der Kontrolle der Einhaltung bestimmter verfahrensrechtlicher Garantien wesentliche Bedeutung zu. Zu diesen Garantien gehört die Verpflichtung des ESZB, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen und seine Entscheidungen hinreichend zu begründen.

    Insoweit ist zu beachten, dass nach ständiger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs die durch Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Begründung eines Rechtsakts der Union zwar die Überlegungen des Urhebers dieses Rechtsakts so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Unionsgerichtshof seine Kontrolle ausüben kann, jedoch nicht sämtliche rechtlich oder tatsächlich erheblichen Gesichtspunkte enthalten muss. Die Beachtung der Begründungspflicht ist im Übrigen nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen, sondern auch anhand seines Kontexts und sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln31.

    Im vorliegenden Fall ist, auch wenn eine Prüfung der Einhaltung der Begründungspflicht nur auf der Grundlage eines förmlich erlassenen Beschlusses möglich ist, gleichwohl festzustellen, dass die Pressemitteilung sowie die Entwürfe für Rechtsakte, die in der Sitzung des EZB-Rates geprüft wurden, in der auch die Pressemitteilung genehmigt wurde, die wesentlichen Elemente eines Programms wie des in der Pressemitteilung angekündigten erkennen lassen und geeignet sind, dem Unionsgerichtshof die Ausübung seiner Kontrolle zu ermöglichen.

    Was erstens die Eignung eines Programms wie des in der Pressemitteilung angekündigten zur Erreichung der vom ESZB verfolgten Ziele anbelangt, geht aus dieser Pressemitteilung und den Erläuterungen der EZB hervor, dass dieses Programm auf einer Analyse der wirtschaftlichen Lage im Euro-Währungsgebiet beruht, der zufolge zum Zeitpunkt der Ankündigung dieses Programms die Zinssätze für die Staatsanleihen verschiedener Staaten des Euro-Währungsgebiets eine hohe Volatilität und extreme Unterschiede aufwiesen. Nach den Ausführungen der EZB beruhten diese Unterschiede nicht nur auf makroökonomischen Unterschieden zwischen diesen Staaten, sondern hatten ihre Ursache teilweise darin, dass für die Anleihen bestimmter Mitgliedstaaten überhöhte Risikoaufschläge verlangt worden seien, mit denen der Gefahr eines Auseinanderbrechens des Euro-Währungsgebiets habe begegnet werden sollen.

    Diese besondere Lage habe den geldpolitischen Transmissionsmechanismus des ESZB erheblich geschwächt und eine Fragmentierung bei den Refinanzierungsbedingungen der Banken und der Darlehenskosten bewirkt, was die Wirksamkeit der vom ESZB an die Wirtschaft ausgesendeten Impulse in einem erheblichen Teil des Euro-Währungsgebiets stark verringert habe.

    In Anbetracht der dem Unionsgerichtshof im vorliegenden Verfahren unterbreiteten Informationen ist nicht ersichtlich, dass diese Analyse der Wirtschaftslage des Euro-Währungsgebiets, die zum Zeitpunkt der Ankündigung des in den Ausgangsverfahren fraglichen Programms gegeben war, mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet wäre.

    Insoweit kann der vom vorlegenden Bundesverfassungsgericht angeführte Umstand, dass gegen diese mit einer Begründung versehene Analyse Einwände erhoben wurden, als solcher nicht genügen, um diese Beurteilung in Frage zu stellen, da vom ESZB mit Rücksicht darauf, dass geldpolitische Fragen gewöhnlich umstritten sind und es über ein weites Ermessen verfügt, nicht mehr als der Einsatz seines wirtschaftlichen Sachverstands und der ihm zur Verfügung stehenden notwendigen technischen Mittel verlangt werden kann, um diese Analyse mit aller Sorgfalt und Genauigkeit durchzuführen.

    In einer Lage wie der in den Rn. 72 und 73 des vorliegenden Urteils beschriebenen ist der Ankauf von Staatsanleihen der Mitgliedstaaten, die von den durch die EZB als extrem betrachteten Zinssätzen betroffen sind, an den Sekundärmärkten geeignet, die Senkung dieser Zinssätze zu befördern, indem er unbegründete Befürchtungen eines Auseinanderbrechens des Euro-Währungsgebiets zerstreut, und so zu dem Rückgang oder sogar Wegfallen der überhöhten Risikozuschläge beizutragen.

    In diesem Zusammenhang war das ESZB zu der Annahme berechtigt, dass eine solche Entwicklung der Zinssätze geeignet ist, die geldpolitische Transmission des ESZB zu begünstigen und die Einheitlichkeit der Geldpolitik zu wahren.

    So ist unstreitig, dass die Zinssätze der Staatsanleihen eines gegebenen Staates für die Festsetzung der für die verschiedenen Wirtschaftsteilnehmer dieses Staates geltenden Zinssätze, für den Wert der Portfolios der solche Anleihen besitzenden Finanzinstitute und für deren Fähigkeit, sich Liquidität zu beschaffen, eine maßgebliche Rolle spielen. Deshalb kann durch eine Eliminierung oder Verringerung überhöhter Risikozuschläge, die für die Staatsanleihen eines Mitgliedstaats verlangt werden, vermieden werden, dass deren Volatilität und Höhe ein Hindernis für die Übertragung der Wirkungen der geldpolitischen Entscheidungen des ESZB auf die Wirtschaft dieses Staates bilden und die Einheitlichkeit der Geldpolitik in Frage stellen.

    Im Übrigen ist die Behauptung der EZB, dass allein die Ankündigung des in den Ausgangsverfahren fraglichen Programms genügt habe, um die angestrebte Wirkung, d. h. die Wiederherstellung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus und der Einheitlichkeit der Geldpolitik, zu erzielen, im Verlauf des vorliegenden Verfahrens nicht bestritten worden.

    Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass unter wirtschaftlichen Bedingungen, wie sie die EZB zum Zeitpunkt der Pressemitteilung beschrieben hat, das ESZB rechtmäßig zu der Beurteilung gelangen konnte, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte geeignet ist, zu den vom ESZB verfolgten Zielen und damit zur Gewährleistung der Preisstabilität beizutragen.

    Demnach ist zweitens zu prüfen, ob ein solches Programm nicht offensichtlich über das hinausgeht, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist.

    Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich aus dem Wortlaut der Pressemitteilung eindeutig ergibt, dass das in den Ausgangsverfahren fragliche Programm den Ankauf von Staatsanleihen nur in dem Umfang gestattet, in dem er zur Erreichung der Ziele dieses Programms erforderlich ist, und dass diese Ankäufe beendet werden, sobald diese Ziele erreicht sein werden.

    Es ist auch zu beachten, dass der Ankündigung des in den Ausgangsverfahren fraglichen Programms mittels der Pressemitteilung gegebenenfalls eine zweite Phase folgen wird, nämlich die der Durchführung dieses Programms, die von einer umfassenden Beurteilung der geldpolitischen Erfordernisse abhängen wird.

    Im Übrigen ist festzustellen, dass das in den Ausgangsverfahren fragliche Programm mehr als zwei Jahre nach seiner Ankündigung nicht durchgeführt worden ist, da seine Umsetzung nach Ansicht des EZB-Rates durch die wirtschaftliche Lage im Euro-Währungsgebiet nicht gerechtfertigt war.

    Über die strikte Bindung der Durchführung eines Programms, wie es in der Pressemitteilung angekündigt wurde, an die mit ihm verfolgten Ziele hinaus ist darauf hinzuweisen, dass das potenzielle Ausmaß dieses Programms in mehrfacher Weise beschränkt wird.

    So darf das ESZB im Rahmen eines solchen Programms nur Staatsanleihen von Mitgliedstaaten erwerben, die an einem makroökonomischen Anpassungsprogramm teilnehmen und erneut Zugang zum Anleihemarkt haben. Überdies konzentriert sich ein Programm wie das in den Ausgangsverfahren fragliche auf Staatsanleihen mit einer Laufzeit von weniger als drei Jahren, wobei sich das ESZB die Möglichkeit vorbehält, die erworbenen Anleihen jederzeit wieder zu verkaufen.

    Aus diesen Gesichtspunkten ergibt sich zum einen, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte letztlich nur einen begrenzten Teil der von den Staaten des Euro-Währungsgebiets begebenen Staatsanleihen betrifft, so dass die Verpflichtungen, die die EZB mit der Durchführung eines solchen Programms voraussichtlich eingeht, tatsächlich eingegrenzt und beschränkt sind. Zum anderen kann ein solches Programm nur zur Anwendung gelangen, wenn die Lage bestimmter dieser Staaten bereits eine Intervention des ESM gerechtfertigt hat, die noch fortdauert.

    Unter diesen Umständen konnte ein Programm, dessen Volumen in dieser Weise beschränkt ist; vom ESZB in gültiger Weise beschlossen werden, ohne vor seiner Durchführung eine quantitative Beschränkung festzulegen, zumal eine solche geeignet erschiene, die Wirksamkeit dieses Programms zu schwächen.

    Im Übrigen ist, soweit das vorlegende Bundesverfassungsgericht die Frage der Selektivität eines solchen Programms aufwirft, daran zu erinnern, dass dieses Programm die Störungen der Geldpolitik des ESZB beheben soll, die durch die besondere Lage der Anleihen bestimmter Mitgliedstaaten hervorgerufen werden. Unter diesen Umständen konnte das ESZB zu Recht annehmen, dass sich ein selektives Programm des Anleihekaufs als erforderlich erweisen kann, um diese Störungen dadurch auszuräumen, dass das ESZB seine Tätigkeit auf die von diesen Störungen besonders betroffenen Teile des Euro-Währungsgebiets konzentriert und es so vermeidet, den Umfang des Programms über das hinaus, was zur Erreichung seiner Ziele erforderlich ist, unnötig zu vergrößern oder seine Wirksamkeit zu verringern.

    Es muss zudem festgestellt werden, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte die Mitgliedstaaten, deren Anleihen erworben werden können, auf der Grundlage von Kriterien identifiziert, die an die verfolgten Ziele geknüpft sind, und nicht im Wege einer willkürlichen Auswahl.

    Drittens ist zu konstatieren, dass das ESZB die verschiedenen beteiligten Interessen in der Weise gegeneinander abgewogen hat, dass tatsächlich vermieden wird, dass sich bei der Durchführung des fraglichen Programms Nachteile ergeben, die offensichtlich außer Verhältnis zu dessen Zielen stehen.

    Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt.

    Zu Art. 123 Abs. 1 AEUV

    Das vorlegende Bundesverfassungsgericht wirft die Frage auf, ob ein Programm für den Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten wie das in der Pressemitteilung angekündigte mit Art. 123 Abs. 1 AEUV vereinbar ist.

    Aus dem Wortlaut von Art. 123 Abs. 1 AEUV geht hervor, dass diese Bestimmung der EZB und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten verbietet, öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Union und der Mitgliedstaaten Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten zu gewähren oder unmittelbar von ihnen Schuldtitel zu erwerben32.

    Folglich verbietet diese Bestimmung jede finanzielle Unterstützung des ESZB zugunsten eines Mitgliedstaats33, ohne indessen in allgemeiner Weise die für das ESZB bestehende Möglichkeit auszuschließen, von Gläubigern eines solchen Staates Schuldtitel zu erwerben, die dieser Staat zuvor ausgegeben hat.

    So gestattet Art. 18 Abs. 1 des Protokolls über das ESZB und die EZB dem ESZB, zur Erreichung seiner Ziele und zur Erfüllung seiner Aufgaben auf den Finanzmärkten tätig zu werden, indem es u. a. börsengängige Wertpapiere, zu denen Staatsanleihen gehören, endgültig kauft und verkauft, ohne dass diese Ermächtigung an besondere Bedingungen geknüpft ist, sofern nicht der Charakter von Offenmarktgeschäften als solcher missachtet wird.

    Gleichwohl kann das ESZB nicht rechtmäßig Staatsanleihen an den Sekundärmärkten unter Voraussetzungen erwerben, die seinem Tätigwerden in der Praxis die gleiche Wirkung wie ein unmittelbarer Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten verleihen, und auf diese Weise die Wirksamkeit des in Art. 123 Abs. 1 AEUV festgelegten Verbots in Frage stellen.

    Ferner ist zur Klärung der Frage, welche Formen des Ankaufs von Staatsanleihen mit dieser Bestimmung vereinbar sind, auf den Zweck dieser Bestimmung abzustellen34.

    Insoweit ist daran zu erinnern, dass das in Art. 123 AEUV festgelegte Verbot auf Art. 104 EG-Vertrag (später Art. 101 EG) zurückgeht, der mit dem Maastrichter Vertrag in den EG-Vertrag eingefügt wurde.

    Aus den Vorarbeiten für den Maastrichter Vertrag ergibt sich, dass Art. 123 AEUV die Mitgliedstaaten dazu anhalten soll, eine gesunde Haushaltspolitik zu befolgen, indem vermieden wird, dass eine monetäre Finanzierung öffentlicher Defizite oder Privilegien der öffentlichen Hand auf den Finanzmärkten zu einer übermäßigen Verschuldung oder überhöhten Defiziten der Mitgliedstaaten führen35.

    Daher dürfen Ankäufe an dem Sekundärmarkt nicht eingesetzt werden, um das mit Art. 123 AEUV verfolgte Ziel zu umgehen, wie im siebten Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 3603/93 des Rates vom 13.12 1993 zur Festlegung der Begriffsbestimmungen für die Anwendung der in [Art. 123 AEUV] und Art. [125 Abs. 1 AEUV] vorgesehenen Verbote36 bekräftigt worden ist.

    Folglich muss die EZB, wie der Generalanwalt in Nr. 227 seiner Schlussanträge betont hat, wenn sie Staatsanleihen an den Sekundärmärkten erwirbt, ihr Tätigwerden mit hinreichenden Garantien versehen, um sicherzustellen, dass es mit dem in Art. 123 Abs. 1 AEUV festgelegten Verbot der monetären Finanzierung in Einklang steht.

    Hinsichtlich eines Programms wie des in der Pressemitteilung angekündigten ist erstens darauf hinzuweisen, dass das ESZB im Rahmen eines solchen Programms Staatsanleihen nicht unmittelbar von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten, sondern nur mittelbar an den Sekundärmärkten erwerben darf. Das Tätigwerden des ESZB im Rahmen eines Programms, wie es in den Ausgangsverfahren in Frage steht, kann daher nicht einer finanziellen Unterstützungsmaßnahme für einen Mitgliedstaat gleichgestellt werden.

    Indessen ist zweitens hervorzuheben, dass das Tätigwerden des ESZB in der Praxis die gleiche Wirkung wie der unmittelbare Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten haben könnte, wenn die Wirtschaftsteilnehmer, die möglicherweise Staatsanleihen auf dem Primärmarkt erwerben, die Gewissheit hätten, dass das ESZB diese Anleihen binnen eines Zeitraums und unter Bedingungen ankaufen würde, die es diesen Wirtschaftsteilnehmern ermöglichten, faktisch als Mittelspersonen des ESZB für den unmittelbaren Erwerb dieser Anleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen des betreffenden Mitgliedstaats zu agieren.

    Jedoch ist den Erläuterungen der EZB im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu entnehmen, dass die Durchführung eines Programms, wie es in der Pressemitteilung angekündigt wurde, Bedingungen unterliegen muss, mit denen vermieden werden soll, dass die Interventionen des ESZB an den Sekundärmärkten die gleiche Wirkung wie der unmittelbare Erwerb von Staatsanleihen an den Primärmärkten haben.

    In dieser Hinsicht ergibt sich aus den von der EZB im vorliegenden Verfahren vorgelegten Entwürfen für einen Beschluss und Leitlinien, dass der EZB-Rat dafür zuständig zu sein hätte, über den Umfang, den Beginn, die Fortsetzung und die Aussetzung der in einem solchen Programm vorgesehenen Interventionen an den Sekundärmärkten zu entscheiden. Überdies hat die EZB vor dem Unionsgerichtshof klargestellt, dass das ESZB zum einen beabsichtigt, eine Mindestfrist zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf an den Sekundärmärkten einzuhalten, und dass zum anderen eine vorherige Ankündigung seiner Entscheidung, solche Ankäufe vorzunehmen, oder des Volumens der geplanten Ankäufe ausgeschlossen sein soll.

    Da sich durch diese Garantien verhindern lässt, dass die Emissionsbedingungen für Staatsanleihen durch die Gewissheit verfälscht werden, dass diese Anleihen nach ihrer Ausgabe durch das ESZB erworben werden, kann durch sie ausgeschlossen werden, dass die Durchführung eines Programms wie des in der Pressemitteilung angekündigten in der Praxis die gleiche Wirkung hat wie der unmittelbare Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten.

    Zwar bleibt trotz dieser Garantien, wie das vorlegende Bundesverfassungsgericht dargelegt hat, das Tätigwerden des ESZB geeignet, einen gewissen Einfluss auf die Funktionsweise des Primärmarkts und der Sekundärmärkte für Staatsanleihen auszuüben. Dieser Umstand ist aber nicht entscheidend, weil dieser Einfluss, wie der Generalanwalt in Nr. 259 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, eine Wirkung ist, die den vom AEU-Vertrag erlaubten Ankäufen an den Sekundärmärkten inhärent ist. Im Übrigen ist diese Wirkung unerlässlich, um solche Ankäufe im Rahmen der Geldpolitik wirksam einsetzen zu können.

    Drittens würde mit einem Programm, wie es in der Pressemitteilung angekündigt wurde, das in Rn. 100 des vorliegenden Urteils genannte Ziel von Art. 123 Abs. 1 AEUV umgangen, wenn es geeignet wäre, den betreffenden Mitgliedstaaten den Anreiz zu nehmen, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen. Da nämlich aus Art. 119 Abs. 2 AEUV, Art. 127 Abs. 1 AEUV und Art. 282 Abs. 2 AEUV hervorgeht, dass das ESZB ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union unterstützt, darf die Tätigkeit des ESZB auf der Grundlage von Art. 123 AEUV nicht dergestalt sein, dass sie der Wirksamkeit dieser Politik zuwiderläuft, indem den Mitgliedstaaten der Anreiz genommen wird, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen.

    Im Übrigen beinhaltet die Geldpolitik fortlaufend, dass auf die Zinssätze und die Refinanzierungsbedingungen der Banken eingewirkt wird, was zwangsläufig Konsequenzen für die Finanzierungsbedingungen des Haushaltsdefizits der Mitgliedstaaten hat.

    Jedenfalls wird durch die Merkmale eines Programms wie des in der Pressemitteilung angekündigten ausgeschlossen, dass es als geeignet angesehen werden kann, den Mitgliedstaaten den Anreiz zur Verfolgung einer gesunden Haushaltspolitik zu nehmen.

    Insoweit ist als Erstes darauf hinzuweisen, dass dieses Programm den Ankauf von Staatsanleihen nur in dem Umfang vorsieht, der für die Erhaltung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus und der Einheitlichkeit der Geldpolitik erforderlich ist, und dass die Ankäufe eingestellt werden, sobald diese Ziele erreicht sein werden.

    Diese Begrenzung des Tätigwerdens des ESZB bedeutet zum einen, dass sich die Mitgliedstaaten bei der Festlegung ihrer Haushaltspolitik nicht auf die Gewissheit stützen können, dass ihre Staatsanleihen künftig vom ESZB an den Sekundärmärkten angekauft werden, und zum anderen, dass dieses Programm nicht in einer Weise durchgeführt werden kann, durch die eine Harmonisierung der Zinssätze für die Staatsanleihen der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets unabhängig von den Unterschieden bewirkt würde, die sich aus der makroökonomischen Lage oder der Haushaltslage dieser Staaten ergeben.

    Durch den Erlass und die Durchführung eines solchen Programms wird den Mitgliedstaaten daher weder ermöglicht, eine Haushaltspolitik zu verfolgen, die die Tatsache unberücksichtigt ließe, dass sie im Fall eines Defizits nach einer Finanzierung auf dem Markt zu suchen haben werden, noch können sie sich dadurch vor den Konsequenzen schützen, die die Entwicklung ihrer makroökonomischen Lage oder ihrer Haushaltslage unter diesem Aspekt mit sich bringen kann.

    Als Zweites ist darauf hinzuweisen, dass ein Programm wie das in den Ausgangsverfahren fragliche mit einer Reihe von Garantien versehen ist, die seine Auswirkungen auf den Anreiz, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen, begrenzen sollen.

    So hat die EZB dadurch, dass sie dieses Programm auf bestimmte Arten von Anleihen beschränkt hat, die nur von Mitgliedstaaten ausgegeben worden sind, die an einem strukturellen Anpassungsprogramm teilnehmen und erneut Zugang zum Anleihemarkt haben, faktisch das Volumen der Staatsanleihen beschränkt, die im Rahmen dieses Programms erworben werden können, und damit die Intensität der Auswirkungen dieses Programms auf die Finanzierungsbedingungen der Staaten des Euro-Währungsgebiets begrenzt.

    Im Übrigen werden die Auswirkungen, die ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte auf den Anreiz hat, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen, auch durch die für das ESZB bestehende Möglichkeit beschränkt, die erworbenen Anleihen jederzeit wieder zu verkaufen. Denn daraus ergibt sich, dass die Folgen, die daraus entstehen, dass diese Anleihen vom Markt genommen werden, potenziell vorübergehender Art sind. Diese Möglichkeit erlaubt es dem ESZB auch, sein Programm nach Maßgabe der Haltung des betreffenden Mitgliedstaats anzupassen, so insbesondere durch eine Einschränkung oder Aussetzung der Ankäufe von Staatsanleihen, wenn ein Mitgliedstaat sein Emissionsverhalten dahin ändert, dass er mehr Anleihen mit kurzer Laufzeit ausgibt, um seinen Haushalt mittels Anleihen zu finanzieren, die potenziell unter die Intervention des ESZB fallen.

    Dass das ESZB auch die Möglichkeit hat, die erworbenen Anleihen bis zum Eintritt ihrer Fälligkeit zu behalten, spielt insoweit keine ausschlaggebende Rolle, weil diese Möglichkeit voraussetzt, dass eine solche Handlungsweise zur Verwirklichung der angestrebten Ziele erforderlich ist, und jedenfalls den beteiligten Wirtschaftsteilnehmern nicht die Gewissheit gewährt, dass das ESZB von dieser Option Gebrauch machen wird. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass eine solche Vorgehensweise durch Art. 18 Abs. 1 des Protokolls über das ESZB und die EZB keineswegs ausgeschlossen wird und keinen Verzicht darauf bedeutet, dass der Mitgliedstaat, der die Anleihe ausgegeben hat, bei Eintritt ihrer Fälligkeit seine Schuld begleicht.

    Überdies schließt das ESZB dadurch, dass es einen Erwerb von Staatsanleihen nur von Mitgliedstaaten vorsieht, die erneut Zugang zum Anleihemarkt haben, von dem vorgesehenen Programm in der Praxis diejenigen Mitgliedstaaten aus, deren finanzielle Lage derart zerrüttet ist, dass sie keine Finanzierung mehr auf dem Markt erhalten könnten.

    Schließlich wird dadurch, dass der Ankauf von Staatsanleihen von der vollständigen Einhaltung der strukturellen Anpassungsprogramme abhängt, denen die betreffenden Staaten unterliegen, ausgeschlossen, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte diese Staaten dazu veranlassen könnte, auf eine Sanierung ihrer öffentlichen Finanzen zu verzichten, indem sie sich auf die Finanzierungsmöglichkeiten stützen, die ihnen die Durchführung eines solchen Programms eröffnen könnte.

    Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass ein Programm wie das in der Pressemitteilung angekündigte nicht bewirkt, dass den betreffenden Mitgliedstaaten der Anreiz genommen würde, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen. Folglich verbietet es Art. 123 Abs. 1 AEUV dem ESZB nicht, ein solches Programm unter Voraussetzungen zu beschließen und durchzuführen, unter denen dem Tätigwerden des ESZB nicht die gleiche Wirkung zukommt wie dem unmittelbaren Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten.

    Die vom vorlegenden Bundesverfassungsgericht speziell angesprochenen Merkmale eines solchen Programms, die im Rahmen der in den vorstehenden Randnummern wiedergegebenen Beurteilung nicht erörtert worden sind, vermögen dieses Ergebnis nicht in Frage zu stellen.

    So werden dadurch, dass dieses Programm – wenn dies als zutreffend unterstellt wird – die EZB einem erheblichen Verlustrisiko aussetzen könnte, in keiner Weise die Garantien geschwächt, mit denen dieses Programm versehen ist, um zu vermeiden, dass den Mitgliedstaaten der Anreiz genommen wird, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen.

    Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass diese Garantien auch geeignet sind, das von der EZB eingegangene Verlustrisiko zu verringern.

    Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass eine Zentralbank wie die EZB verpflichtet ist, Entscheidungen zu treffen, die, wie Offenmarktgeschäfte, unvermeidlich ein Verlustrisiko für sie mit sich bringen. Art. 33 des Protokolls über das ESZB und die EZB enthält gerade eine Regelung dafür, wie die Verluste der EZB aufzuteilen sind, ohne in besonderer Weise die Risiken einzugrenzen, die die EZB zur Verwirklichung ihrer währungspolitischen Ziele eingehen darf.

    Auch wenn im Übrigen der Verzicht auf eine privilegierte Gläubigerstellung die EZB möglicherweise einer Verlustquote aussetzt, über die die übrigen Gläubiger des betreffenden Mitgliedstaats entscheiden, ist festzustellen, dass es sich hierbei um ein Risiko handelt, das jedem Anleihekauf an den Sekundärmärkten innewohnt, der von den Verfassern der Verträge gleichwohl zugelassen wurde, ohne vorauszusetzen, dass der EZB eine privilegierte Gläubigerstellung eingeräumt wird.

    Im Licht der Gesamtheit der vorstehenden Erwägungen ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 119 AEUV, Art. 123 Abs. 1 AEUV und Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV sowie die Art. 17 bis 24 des Protokolls über das ESZB und die EZB dahin auszulegen sind, dass sie das ESZB dazu ermächtigen, ein Programm für den Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten wie das in der Pressemitteilung angekündigte zu beschließen.

    Die Neuberatung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

    Über die Verfassungsbeschwerden und die Anträge im Organstreitverfahren hatte das Bundesverfassungsgericht in seiner gegenwärtigen Besetzung zu entscheiden. Zwar sind die Richterin König und der Richter Maidowski erst nach der mündlichen Verhandlung vom 11. und 12.06.2013, dem Beschluss über die Abtrennung der vorliegenden Verfahren vom 17.12 201311 und dem Beschluss über die Einholung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14.01.201437 in den Zweiten Bundesverfassungsgericht des Bundesverfassungsgerichts eingetreten. Auch können nach § 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG nach Beginn der Beratung einer Sache weitere Richter nicht hinzutreten. Dieses Hinzutrittsverbot soll verhindern, dass Richter an der Beratung und Entscheidung beteiligt sind, die nicht über den bis dahin erarbeiteten Diskussionsstand verfügen und insofern auf einer anderen Grundlage mitberaten und mitentscheiden müssen als die von Anfang an beteiligten Richter38.

    § 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG findet allerdings keine Anwendung, wenn mit der Beratung neu begonnen wurde. Ein solcher Neubeginn ist nicht nur in den Fällen des § 15 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG39 angezeigt. Anlass, die Beratung neu zu beginnen, kann auch bestehen, wenn nach Beginn der ursprünglichen Beratung das Plenum des Bundesverfassungsgerichts angerufen wurde und dieses gemäß § 16 BVerfGG entschieden hat oder eine andere externe Zwischenentscheidung eingeholt worden ist, wie das insbesondere bei einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 AEUV der Fall ist. Ein Neubeginn der Beratung ist schließlich erforderlich, wenn die vorangegangene Beratung aus anderen Gründen so lange zurückliegt, dass der Beratungsstand nicht mehr hinreichend präsent ist40.

    Über die Frage, ob ein Neubeginn erforderlich ist, hatte das Bundesverfassungsgericht in seiner ursprünglichen Besetzung ohne Beteiligung der beiden neu hinzugetretenen Bundesverfassungsgerichtsmitglieder, Richterin König und Richter Maidowski, zu entscheiden (§ 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG)41. Der Bundesverfassungsgericht hat am 3.06.2015 beschlossen, erneut in die Beratung einzutreten. Das auf das Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverfassungsgerichts vom 14.01.2014 ergangene Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 16.06.2015, das die unionsrechtliche Tragweite des Grundsatzbeschlusses des Rates der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 definiert und damit auch die Grundlage für die Ultra-vires-Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts konkretisiert hat, stellt eine inhaltliche Zäsur dar, weil auf seiner Grundlage die wesentlichen, im Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen neu zu beurteilen sind.

    Ob nach dem Neubeginn der Beratung eine – gegebenenfalls abermalige – mündliche Verhandlung durchzuführen ist, war nach den allgemeinen Regeln des § 25 BVerfGG zu entscheiden42.

    Der Beschluss vom 03.06.2015 ist mit 5:1 Stimmen ergangen.

    Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden[↑]

    Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer sind zulässig, soweit sie rügen, die Bundesregierung verletze durch ihre Untätigkeit, gegen den Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vorzugehen, die Beschwerdeführer in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG. Soweit sie eine hinreichend qualifizierte Kompetenzüberschreitung der Europäischen Zentralbank durch den Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm und seine etwaige Umsetzung darlegen, geht aus ihrem Vortrag jedenfalls die Möglichkeit einer solchen Grundrechtsverletzung hervor. Dasselbe gilt, soweit der Beschwerdeführer darüber hinaus eine die Verfassungsidentität verletzende Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages aufzeigt.

    Die Beschwerdeführer tragen hinreichend substantiiert vor (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG), dass sie durch ein Unterlassen der Bundesregierung, das tauglicher Beschwerdegegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein kann (§ 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG)43, in einem nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG beschwerdefähigen Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht selbst, gegenwärtig und unmittelbar verletzt sein könnten.

    Aus dem Vortrag der Beschwerdeführer geht die Möglichkeit hervor, dass der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 06.09.2012 und seine etwaige Umsetzung hinreichend qualifizierte Kompetenzüberschreitungen der Europäischen Zentralbank darstellen, die – von den Beschwerdeführern einklagbare – Reaktionspflichten der Bundesregierung nach sich ziehen können.

    Das Wahlrecht vermittelt dem Bürger in seinem durch Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Kern ein Recht darauf, dass Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union nur solche Zuständigkeiten ausüben, die ihnen vom Integrationsgesetzgeber nach Maßgabe des Art. 23 Abs. 1 GG übertragen worden sind. Daraus kann sich ein Anspruch gegenüber den Verfassungsorganen ergeben, im Rahmen ihrer Integrationsverantwortung Zuständigkeitsüberschreitungen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union entgegenzutreten.

    Das durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Wahlrecht zum Deutschen Bundestag gewährleistet als grundrechtsgleiches Recht die politische Selbstbestimmung der Bürger und garantiert ihnen die freie und gleiche Teilhabe an der Legitimation der in Deutschland ausgeübten Staatsgewalt44. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschöpft sich das Wahlrecht nicht in einer formalen Legitimation der (Bundes-) Staatsgewalt, sondern vermittelt dem Einzelnen einen Anspruch darauf, mit seiner Wahlentscheidung Einfluss auf die politische Willensbildung nehmen und etwas bewirken zu können. Im Anwendungsbereich von Art. 23 GG schützt es den Bürger davor, dass die durch die Wahl bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und die Einflussnahme auf deren Ausübung durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Deutschen Bundestages auf die europäische Ebene so entleert wird, dass das Demokratieprinzip verletzt wird45.

    Vermittelt Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG dem einzelnen Wahlberechtigten zur Sicherung seiner demokratischen Einflussmöglichkeit im Prozess der europäischen Integration grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Verlagerung von Hoheitsrechten nur in den dafür vorgesehenen Formen von Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 GG geschieht, so kann dieses Recht durch eine eigenmächtige Inanspruchnahme hoheitlicher Befugnisse durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union verletzt werden, weil der demokratische Entscheidungsprozess, den die Art. 23 Abs. 1 und Art. 79 Abs. 2 GG gewährleisten, in einem solchen Fall unterlaufen werden kann. Dies kann den zur Verfassungs-identität des Grundgesetzes zählenden Grundsatz der Volkssouveränität aus Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG, demzufolge jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt einer auf die Wählerinnen und Wähler zurückführbaren Legitimation bedarf, verletzen46.

    Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG gewährt deshalb auch Schutz vor hinreichend qualifizierten Kompetenzüberschreitungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union. Der objektivrechtlich begründeten Reaktionspflicht von Bundesregierung und Bundestag, sich als Ausfluss der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung47 aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie im Falle eines Ultra-vires-Handelns von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, entspricht insoweit auch ein subjektives Recht des Bürgers48. Voraussetzung der Zulässigkeit einer hierauf gestützten Verfassungsbeschwerde ist allerdings die Darlegung der aus dem Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes fließenden besonderen Anforderungen einer Ultra-vires-Rüge.

    Für die Geltendmachung des aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden Rechts ist nur insoweit Raum, als der Entleerung des Wahlrechts nicht auf andere Weise – durch die Anrufung von Fachgerichten oder die Einholung einer Vorabentscheidung durch den Gerichtshof der Europäischen Union – abgeholfen worden ist.

    Das Vorbringen der Beschwerdeführer genügt hinsichtlich des OMT-Programms diesen Anforderungen.

    Der Beschwerdeführer setzt sich eingehend mit den besonderen Voraussetzungen der Ultra-vires-Rüge auseinander. Er erläutert, warum das OMT-Programm die Kompetenzen der Europäischen Zentralbank seiner Auffassung nach überschreite und dass es allein wegen seiner möglichen Größenordnung und den daraus resultierenden Risiken für den Bundeshaushalt die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten erheblich beeinträchtige. Die geldpolitische Zuständigkeit der Europäischen Zentralbank grenzt er von der mitgliedstaatlichen Zuständigkeit für die Fiskalpolitik im Einzelnen ab und legt, darauf aufbauend, dar, warum Anleihekäufe auf der Grundlage des Grundsatzbeschlusses über das OMT-Programm als fiskalpolitische Maßnahmen die Kompetenzen der Europäischen Zentralbank überschritten und der Beschwerdeführer deshalb durch das Fehlen einer Reaktion der Bundesregierung in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG beeinträchtigt sei. Dass der Antrag auf ein konkretes Tätigwerden der Bundesregierung – Erhebung einer Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union – zielt, macht ihn nicht unzulässig. Aus der Begründung des Antrags geht hervor, dass die Verfassungsbeschwerde auf die Aufhebung des Beschlusses vom 06.09.2012 zielt und sich intensiv mit diesbezüglichen Handlungsoptionen der Bundesregierung auseinandersetzt. Zur Ermittlung des wahren Rechtsschutzziels ist der Antrag daher entsprechend auszulegen49.

    Auch die Beschwerdeführer zu II. und III. rügen die Maßnahmen der Europäischen Zentralbank als ausbrechende Rechtsakte, die zu einer Strukturveränderung im Gefüge zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten führten und den Bundeshaushalt zumindest mittelbar belasteten. Sie legen dar, warum der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm auf eine gegen das Unionsrecht verstoßende Staatsfinanzierung durch die Europäische Zentralbank hinauslaufe und dass sich Verluste der Europäischen Zentralbank ohne hinreichende parlamentarische Kontrolle auf den Bundeshaushalt auswirken könnten.

    Die damit aufgezeigte Möglichkeit einer qualifizierten Kompetenzüberschreitung ist eine hinreichende Bedingung für eine Aktivierung der Integrationsverantwortung der Bundesregierung, die auf dieser Grundlage verpflichtet sein könnte, auf eine Beendigung der behaupteten Kompetenzüberschreitung hinzuwirken. Da aus einer Pflicht zum Handeln – den grundrechtlichen Schutzpflichten nicht unähnlich – in der Regel kein Anspruch auf ein konkretes Tätigwerden folgt, genügt die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu II. und III. auch insoweit den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Begründung, als sie vortragen, dass jedenfalls die vollständige Untätigkeit verfassungsrechtlich nicht hinzunehmen sei und dass etwa mit der Möglichkeit der Klageerhebung vor dem Gerichtshof der Europäischen Union eine konkrete Reaktionsmöglichkeit tatsächlich bestehe.

    Die Beschwerdeführer haben auch dargelegt, dass sie durch das angegriffene Unterlassen der Bundesregierung selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen sind. Sind der Grundsatzbeschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 und dessen Umsetzung möglicherweise qualifizierte Kompetenzüberschreitungen, ist die Bundesregierung aufgrund ihrer Integrationsverantwortung zum Handeln verpflichtet. Dass der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm bislang nicht umgesetzt worden ist, ändert daran nichts.

    Der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 06.09.2012 stellt sich, wie aus dem Protokoll der Sitzung des Rates der Europäischen Zentralbank und der Pressemitteilung ersichtlich ist, als Beschluss im Rechtssinne dar (vgl. Art. 132 Abs. 1 2. Spiegelstrich AEUV), der die technischen Rahmenbedingungen künftiger Anleihekäufe festlegt. Dies wurde von den Vertretern der Europäischen Zentralbank und der Deutschen Bundesbank im vorliegenden Verfahren bestätigt. Wie sich in dessen Verlauf gezeigt hat; und vom Vertreter der Europäischen Zentralbank in der mündlichen Verhandlung vom 16.02.2016 ebenfalls bestätigt worden ist, hatten dieser Beschluss und die darin konkretisierte Ankündigung künftiger Anleihekäufe, unterstützt von der Kommunikation der Europäischen Zentralbank, bereits als solche erhebliche Auswirkungen auf die Finanzmärkte50. Darin liegt eine eigenständige und beabsichtigte Wirkung des OMT-Programms.

    Darüber hinaus ist, wie die Europäische Zentralbank und die Deutsche Bundesbank in der mündlichen Verhandlung vom 16.02.2016 ebenfalls dargelegt haben, eine Umsetzung des Grundsatzbeschlusses über das OMT-Programm noch immer möglich. Er ist insbesondere nicht durch jüngere Ankaufprogramme obsolet geworden. Die nach wie vor bestehende Umsetzungsmöglichkeit ist, wie der Präsident der Deutschen Bundesbank aufgezeigt hat, der eigentliche Grund für die anhaltende Wirkung des Grundsatzbeschlusses über das OMT-Programm vom 06.09.2012 auf den Finanzmärkten. Seine konkrete Umsetzung kann jederzeit und innerhalb kürzester Fristen erfolgen. Insofern sind – wie auch mit Blick auf die nicht mehr korrigierbaren Folgen einer Umsetzung – die Voraussetzungen für die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes erfüllt51.

    Dem steht nicht entgegen, dass die Durchführung des OMT-Programms – wie die Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung vom 16.02.2016 erstmals vorgetragen hat – mittelbar von einer Zustimmung des Bundestages abhängen könnte. Zwar scheinen konkrete Anleihekäufe nach dem Wortlaut des Grundsatzbeschlusses über das OMT-Programm entweder an ein Stabilitätsprogramm oder eine vorläufige Finanzhilfe von EFSF oder ESM anzuknüpfen, wenn diese die Möglichkeit von Primärmarktkäufen vorsehen (vgl. Art. 17 ESMV). In diesem Fall setzte die für derartige Programme notwendige einstimmige Entscheidung des ESM-Gouverneursrates (Art. 4 Abs. 2, Art. 5 Abs. 6 Buchstabe f, Art. 13 Abs. 2 ESMV) in der Tat eine Zustimmung des Bundesministers der Finanzen voraus, die ihrerseits nur möglich ist, wenn der Deutsche Bundestag zuvor einen zustimmenden Beschluss gefasst hat (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Abs. 2 ESMFinG)52. Öffentliche Äußerungen des Bundesministers der Finanzen legen auch nahe, dass die Bundesregierung solchen Hilfsprogrammen nicht zustimmen würde.

    Abgesehen davon, dass der Regelungsgehalt des Grundsatzbeschlusses insofern unklar ist, gilt die Beschränkung des OMT-Programms auf Hilfsprogramme mit Primärmarkt-Unterstützungsfazilität jedenfalls nur für künftige, nicht jedoch für bereits bestehende makroökonomische Anpassungsprogramme, die solche Primärmarktfazilitäten nach Auskunft der Bundesregierung bislang nicht enthalten haben. Andernfalls machte weder die Erstreckung auf die EFSF noch die Regelung über bestehende Anpassungsprogramme Sinn. Das lässt sich auch der schriftlichen Einlassung der Europäischen Zentralbank entnehmen.

    Die Verfassungsbeschwerde ist auch insoweit zulässig, als sie eine verfassungswidrige Untätigkeit der Bundesregierung im Hinblick auf eine mögliche Beeinträchtigung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages rügt. Sie legt unter Bezugnahme auf die Bundesverfassungsgerichtsrechtsprechung zu Art. 79 Abs. 3 GG und Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG hinreichend substantiiert dar, dass das OMT-Programm zu erheblichen Risiken für den Bundeshaushalt führen könne, so dass in großem Umfang ohne konstitutive Zustimmung des Bundestages über Haushaltsmittel entschieden würde. Die Verfassungsbeschwerde führt ferner aus, dass es der Europäischen Zentralbank insoweit an demokratischer Legitimation fehle. Die Grenzen für eine zulässige Modifikation des Demokratieprinzips auf der Grundlage von Art. 88 GG, die das Bundesverfassungsgericht im Maastricht, Urteil aufgezeigt habe, würden dadurch überschritten, dass sich die Europäische Zentralbank nicht länger auf die Sicherung der Geldwertstabilität beschränke, sondern Wirtschaftspolitik betreibe. Damit legt der Beschwerdeführer hinreichend substantiiert dar, dass die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages beeinträchtigt werde und er dadurch, dass die Bundesregierung trotz ihrer Integrationsverantwortung untätig geblieben sei, in seinen Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG verletzt sei53.

    Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden unzulässig.

    Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig, soweit sie sich gegen den Grundsatzbeschluss vom 06.09.2012 über das OMT-Programm richten. Das gilt auch für die Verfassungsbeschwerde, die sich ausschließlich gegen diesen Beschluss wendet. Ebenfalls unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden, soweit sie sich gegen bereits erfolgte und künftige Ankäufe von Vermögenswerten durch die Europäische Zentralbank im Rahmen des SMP und des OMT-Programms wenden. Den Verfassungsbeschwerden liegen insoweit keine tauglichen Beschwerdegegenstände zugrunde.

    Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union sind keine Akte deutscher öffentlicher Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG und daher auch nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde54. Das gilt auch für Maßnahmen der Europäischen Zentralbank.

    Solche Maßnahmen können im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde jedoch – als Vorfrage – Gegenstand der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht sein, soweit sie die Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen. Sie berühren die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts, die den Grundrechtsschutz in Deutschland und insoweit nicht nur gegenüber deutschen Staatsorganen zum Gegenstand haben55.

    Eine solche Prüfungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts in Bezug auf Maßnahmen nichtdeutscher Hoheitsträger besteht daher nur insoweit, als diese Maßnahmen entweder Grundlage von Handlungen deutscher Staatsorgane sind56 oder aus der Integrationsverantwortung folgende Reaktionspflichten deutscher Verfassungsorgane auslösen57. Insofern prüft das Bundesverfassungsgericht mittelbar auch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union daraufhin, ob sie durch das auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG durch das Zustimmungsgesetz gebilligte Integrationsprogramm gedeckt sind oder gegen die der europäischen Integration durch das Grundgesetz sonst gezogenen Grenzen verstoßen58.

    Danach sind hier weder das SMP noch das OMT-Programm als solche tauglicher Gegenstand der Verfassungsbeschwerde, wohl aber eine ihre Integrationsverantwortung verletzende Untätigkeit deutscher Verfassungsorgane in Ansehung des Zustandekommens und der Ausführung dieser Programme sowie die Mitwirkung deutscher Stellen an der Umsetzung, soweit dadurch unmittelbar mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige Rechte berührt werden59.

    Soweit die Beschwerdeführer zu III. die Feststellung begehren, die Bundesregierung sei verpflichtet, alles zu unterlassen, was der Umsetzung des OMT-Beschlusses diene, ist die Verfassungsbeschwerde ebenfalls unzulässig. Wie die Beschwerdeführer selbst feststellen, wirkt die Bundesregierung an der Umsetzung des OMT-Beschlusses nicht mit.

    Die Beschwerdeführer zu III. sind schließlich auch insoweit nicht beschwerdebefugt, als sie Maßnahmen oder Unterlassungen deutscher Staatsorgane mit Blick auf eine mögliche Verletzung der Verfassungsidentität im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG rügen. Die Verfassungsbeschwerde genügt insoweit nicht den sich aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG ergebenden Anforderungen an ihre Begründung, weil sie nicht hinreichend substantiiert darlegt, inwiefern aus dem Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 06.09.2012 die behauptete “Haftungsübernahme der Bundesrepublik Deutschland für finanzwirksame Willensentschließungen der Währungsunion” folgen könnte. Insbesondere wird nicht deutlich, wie und in welcher Höhe sich Haftungsrisiken ergeben könnten.

    Das gilt auch für die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu II., soweit diese die Verpflichtung der Bundesregierung begehren, die Begrenzung der Haftung der Bundesrepublik Deutschland auf die aus dem ESM-Vertrag resultierenden Zahlungsverpflichtungen sicherzustellen. Sie ist bereits unzulässig, weil sie keine hinreichenden Angaben zu Umfang und Wahrscheinlichkeit möglicher Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt enthält.

    Nicht hinreichend substantiiert im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG ist schließlich die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu III., soweit sie die Zustimmung des Deutschen Bundestages zu einem Anpassungsprogramm nach Art. 13 ff. ESMV an seine vorherige Information über Art und Umfang von Anleihekäufen gebunden wissen wollen. Zwar hat auch die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme in der mündlichen Verhandlung vom 16.02.2016 auf diesen Zusammenhang hingewiesen. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass sich aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ein Anspruch auf eine derartige Koppelung von Maßnahmen im Rahmen des ESM und solchen der mit Unabhängigkeit ausgestatteten Europäischen Zentralbank (Art. 88 Satz 2 GG, Art. 130 Satz 1 AEUV) ergeben könnte. Der Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 12.09.2012 vielmehr entschieden, dass die Tätigkeit des ESM und der Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank grundsätzlich zu unterscheiden sind und sich aufgrund der unionalen Kompetenzverteilung auch nicht beliebig verknüpfen lassen60. Daran ist festzuhalten.

    Zulässigkeit des Organstreitverfahrens[↑]

    Die im Organstreitverfahren gestellten Anträge sind zulässig, soweit sie die Feststellung der Verpflichtung des Deutschen Bundestages begehren, auf eine Aufhebung des Beschlusses vom 06.09.2012 hinzuwirken.

    Die Antragstellerin ist als Fraktion des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren gemäß § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG parteifähig und berechtigt, im eigenen Namen Rechte geltend zu machen, die dem Deutschen Bundestag zustehen61. Dies gilt auch dann, wenn eine Fraktion – wie vorliegend – Rechte und Pflichten des Deutschen Bundestages gegenüber dem Parlament selbst geltend macht62. Es ist gerade Sinn und Zweck der in § 64 BVerfGG geregelten Prozessstandschaft, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages auch dann zu erhalten, wenn die Mehrheit seiner Mitglieder sie, insbesondere im Verhältnis zu der von ihr getragenen Bundesregierung, nicht wahrnehmen will. Die in § 64 BVerfGG geregelte Prozessstandschaft ist sowohl Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments als auch Instrument des Minderheitenschutzes63 und wurzelt insofern im aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleiteten Status der Fraktionen, denen als organisierte parlamentarische Minderheit und Gegenspieler der Regierungsmehrheit der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht eröffnet wird, um die Geltendmachung der dem Parlament im Verfassungsgefüge zukommenden Rechte tatsächlich zu ermöglichen64.

    Der Bundestag ist nach § 63 BVerfGG möglicher Antragsgegner. Seine der Sache nach gerügte Unterlassung, auf die Aufhebung des Grundsatzbeschlusses vom 06.09.2012 hinzuwirken, ist nach § 64 Abs. 1 BVerfGG tauglicher Gegenstand eines Organstreitverfahrens65.

    Das Maß der erforderlichen Konkretisierung der beanstandeten Unterlassung hängt dabei von den Umständen des Einzelfalls ab. Kommen zur Erreichung des vom Antragsteller begehrten Ziels verschiedene Maßnahmen in Betracht, ohne dass das dem Antragsgegner zustehende Ermessen offensichtlich auf eine dieser Maßnahmen beschränkt ist, genügt zur erforderlichen Konkretisierung die Bezeichnung des begehrten Ziels66. Dies gilt erst recht in Fällen, in denen dem Antragsgegner ein weiter Einschätzungs, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zukommt, weil Grundlage der behaupteten Handlungspflicht eine Verantwortung für die Abwehr von Beeinträchtigungen verfassungsrechtlicher Schutzgüter ist.

    Mit dem Antrag, der Bundestag müsse auf die Aufhebung des Beschlusses hinwirken, ist das angegriffene Unterlassen daher hinreichend konkretisiert67.

    Die Antragstellerin ist antragsbefugt. In der Sache rügt sie, anders als mit Blick auf das ESM-Finanzierungsgesetz68, nicht die Verletzung materieller fraktionsspezifischer Rechte, die – ebenso wie der Status der Abgeordneten – aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten sind69, sondern die Beeinträchtigung von Befugnissen des Antragsgegners selbst, namentlich seines Gesetzgebungsrechts aus Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG und seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung, durch seine Untätigkeit gegenüber dem Beschluss vom 06.09.2012. Insofern wird sie im Wege der Prozessstandschaft tätig. Sie behauptet in substantiierter Weise jedenfalls die Möglichkeit, dass durch das gerügte Unterlassen die genannten Rechte des Antragsgegners verletzt werden.

    In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, dass die in Art. 23 GG verankerte Integrationsverantwortung Rechte und Pflichten des Deutschen Bundestages umfasst, deren Verletzung die Fraktionen im Wege der Prozessstandschaft (§ 64 Abs. 1 BVerfGG) im eigenen Namen auch gegenüber dem Parlament selbst geltend machen können70. Das gilt namentlich für die Verpflichtung des Bundestages, auf seine im Rahmen der europäischen Integration bestehenden Rechte und Pflichten nicht zu verzichten und gegenüber einer drohenden Erosion seiner Gestaltungsmacht durch Kompetenzanmaßungen von Organen, Einrichtungen und Stellen der Europäischen Union nicht untätig zu bleiben71.

    Die Antragstellerin legt hinreichend dar, dass der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 06.09.2012 die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Antragsgegners verletzen und dadurch dessen Integrationsverantwortung auslösen könnte. Unter Rückgriff auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zeigt sie auf, inwiefern das OMT-Programm Haftungsrisiken für die Bundesrepublik Deutschland erzeugen könnte, über die das Parlament nicht mehr eigenverantwortlich entscheiden könnte. Das Parlament werde in die Rolle des bloßen Nachvollzugs von Entscheidungen der Europäischen Zentralbank versetzt und finanzwirksamen Mechanismen ausgesetzt, die zu nicht mehr überschaubaren Belastungen des Haushalts führen könnten. Der Bundestag werde einem nicht an strikte Vorgaben gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten Gewährleistungs- und Haftungsautomatismus ausgeliefert, der von ihm nicht mehr zu kontrollieren sei. Fielen erworbene Schuldtitel aus, könne dies zu Verlusten der Europäischen Zentralbank führen, für die letzten Endes auch Deutschland anteilig einzustehen habe. Die Höhe etwaiger Verluste veranschaulicht die Antragstellerin durch einen Vergleich mit dem Volumen des SMP.

    Unzulässig ist das Organstreitverfahren hingegen insoweit, als die Antragstellerin die Feststellung der Verpflichtung des Deutschen Bundestages begehrt, alles zu unterlassen, was der Umsetzung des Grundsatzbeschlusses über das OMT-Programm dient. Damit ist ausweislich der Antragsbegründung die Mitwirkung des Deutschen Bundestages an der Zustimmung zu EFSF- und ESM-Hilfsprogrammen gemeint, die nur unter bestimmten Konditionen erfolgen soll. Wie dargelegt, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 12.09.2012 ausgesprochen, dass die Tätigkeit des ESM und der Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank grundsätzlich zu unterscheiden sind und sich aufgrund der unionalen Kompetenzverteilung auch nicht beliebig verknüpfen lassen72. Die beantragte Verknüpfung enthöbe den Deutschen Bundestag nicht seiner Pflicht, auf die Beseitigung eines möglichen Ultra-vires-Handelns hinzuwirken.

    Rechtsverletzung wegen Untätigkeit von Bundesregierung und Bundestag?[↑]

    Die Verfassungsbeschwerden und das Organstreitverfahren sind, soweit zulässig, unbegründet. Unter Beachtung der nachfolgend näher bezeichneten Maßgaben verletzt die Untätigkeit von Bundesregierung und Bundestag in Ansehung des Grundsatzbeschlusses der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 die Beschwerdeführer nicht in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG und werden die im Rahmen der europäischen Integration bestehenden Rechte und Pflichten des Bundestages einschließlich seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung dadurch nicht beeinträchtigt.

    Hoheitsakte der EU – und der Anwendungsvorrang des Unionsrechts[↑]

    Hoheitsakte der Europäischen Union und – soweit sie durch das Unionsrecht determiniert werden – Akte der deutschen öffentlichen Gewalt sind mit Blick auf den Anwendungsvorrang des Unionsrechts grundsätzlich nicht am Maßstab des Grundgesetzes zu messen. Der Anwendungsvorrang findet seine Grenze jedoch in dem im Zustimmungsgesetz zu den Verträgen niedergelegten Integrationsprogramm (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG) und in den durch Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG für integrationsfest erklärten Grundsätzen der Art. 1 und 20 GG. Das gilt namentlich für das in Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG verankerte Demokratieprinzip. Dieses verbietet nicht nur eine substantielle Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern gewährleistet in seiner Konkretisierung im Grundsatz der Volkssouveränität (Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG) zudem, dass auch das in Deutschland zur Anwendung gelangende Unionsrecht über ein hinreichendes Maß an demokratischer Legitimation verfügt; es schützt insoweit vor offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union. Deutsche Staatsorgane dürfen sich am Zustandekommen solcher Maßnahmen ebenso wenig beteiligen wie an ihrer Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung. Die Verfassungsorgane trifft aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung (Art. 23 GG) die Pflicht, mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln auf die Einhaltung des Integrationsprogramms hinzuwirken.

    Nach Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG wirkt die Bundesrepublik Deutschland an der Gründung und Fortentwicklung der Europäischen Union mit. Die dazu vom Grundgesetz ermöglichte Öffnung der deutschen Rechtsordnung findet ihre Grenze jedoch in dem vom Deutschen Bundestag verantworteten Integrationsprogramm sowie in der nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG unverfügbaren Identität der Verfassung.

    Mit der Verpflichtung Deutschlands auf die Gründung und Fortentwicklung der Europäischen Union enthält Art. 23 Abs. 1 GG zugleich ein Wirksamkeits- und Durchsetzungsversprechen für das Unionsrecht73. Für den Erfolg der Europäischen Union und die Erreichung ihrer vertraglichen Ziele ist die einheitliche Geltung ihres Rechts von zentraler Bedeutung74. Als Rechtsgemeinschaft von derzeit 28 Mitgliedstaaten könnte sie nicht bestehen, wenn dessen einheitliche Geltung und Wirksamkeit nicht gewährleistet wäre75.

    Mit der in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Ermächtigung, Hoheitsrechte auf die Europäische Union zu übertragen, billigt das Grundgesetz daher auch die im Zustimmungsgesetz zu den Verträgen enthaltene Einräumung eines Anwendungsvorrangs zugunsten des Unionsrechts. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts vor nationalem Recht gilt grundsätzlich auch mit Blick auf entgegenstehendes nationales Verfassungsrecht76 und führt bei einer Kollision in aller Regel zur Unanwendbarkeit des nationalen Rechts im konkreten Fall77.

    Auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 GG kann der Integrationsgesetzgeber nicht nur Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union, soweit sie in Deutschland öffentliche Gewalt ausüben, von einer umfassenden Bindung an die Gewährleistungen des Grundgesetzes freistellen, sondern auch deutsche Stellen, die Recht der Europäischen Union durchführen78. Das gilt sowohl für die Gesetzgeber auf Bundes- und Landesebene, wenn diese Sekundär- oder Tertiärrecht umsetzen, ohne dabei über einen Gestaltungsspielraum zu verfügen79, als grundsätzlich auch für Behörden und Gerichte.

    Der Anwendungsvorrang reicht jedoch nur so weit, wie das Grundgesetz und das Zustimmungsgesetz die Übertragung von Hoheitsrechten erlauben oder vorsehen80. Der im Zustimmungsgesetz enthaltene Rechtsanwendungsbefehl kann nur im Rahmen der geltenden Verfassungsordnung erteilt werden81. Grenzen für die Öffnung deutscher Staatlichkeit ergeben sich daher ausweislich des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG aus der in Art. 79 Abs. 3 GG niedergelegten Verfassungsidentität des Grundgesetzes und dem gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG im Zustimmungsgesetz niedergelegten Integrationsprogramm, das dem Unionsrecht für Deutschland erst die notwendige demokratische Legitimation verleiht.

    Demokratieprinzip[↑]

    Das in Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG verankerte Demokratieprinzip gehört in seinen Grundsätzen zu der in Art. 79 Abs. 3 GG für änderungsfest und in Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG auch für integrationsfest erklärten Verfassungsidentität des Grundgesetzes. Es vermittelt dem Bürger in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern auch vor offensichtlich und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union. Ob Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union die durch Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Grundsätze der Art. 1 und Art.20 GG berühren, prüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Identitätskontrolle, ob sie die Grenzen des demokratisch legitimierten Integrationsprogramms nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG offensichtlich und in strukturell bedeutsamer Weise überschreiten und dadurch gegen den Grundsatz der Volkssouveränität verstoßen, im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle. Identitäts- und Ultra-vires-Kontrolle leiten sich aus Art. 79 Abs. 3 GG ab, sind aber eigenständige Kontrollverfahren, die unterschiedliche Maßstäbe anwenden. Beide Kontrollvorbehalte sind zurückhaltend und europarechtsfreundlich auszuüben.

    Maßnahmen, die die Grundsätze des in Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzips berühren, können den Bürger in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verletzen. Der Anspruch auf Teilhabe an der demokratischen Legitimation der in Deutschland ausgeübten Staatsgewalt gilt im Grundsatz auch in Bezug auf die Europäische Union.

    Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschöpft sich das dem Einzelnen in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG garantierte Wahlrecht zum Deutschen Bundestag nicht in einer formalen Legitimation der (Bundes-) Staatsgewalt, sondern umfasst auch dessen grundlegenden demokratischen Gehalt82. Dazu gehört namentlich der in Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Grundsatz der Volkssouveränität und der damit zusammenhängende Anspruch des Bürgers, nur einer öffentlichen Gewalt ausgesetzt zu sein, die er auch legitimieren und beeinflussen kann.

    Für die vom Grundgesetz verfasste Staatsordnung ist eine durch Wahlen und Abstimmungen betätigte Selbstbestimmung des Volkes nach dem Mehrheitsprinzip konstitutiv. Das Grundgesetz geht vom Eigenwert und der Würde des zur Freiheit befähigten Menschen aus und verbürgt im Recht der Bürger, in Freiheit und Gleichheit durch Wahlen und Abstimmungen die sie betreffende öffentliche Gewalt personell und sachlich zu bestimmen, einen menschenrechtlichen Kern des Demokratieprinzips. Dieser ist in der Würde des Menschen verankert83. Der Mensch ist danach eine zu eigenverantwortlicher Lebensgestaltung begabte “Persönlichkeit”. Er wird als fähig angesehen und es wird ihm demgemäß abgefordert, seine Interessen und Ideen mit denen der anderen auszugleichen. Um seiner Würde willen muss ihm eine möglichst weitgehende Entfaltung seiner Persönlichkeit gesichert werden. Für den politisch-sozialen Bereich bedeutet das, dass es nicht genügt, wenn eine “Obrigkeit” sich bemüht, noch so gut für das Wohl von “Untertanen” zu sorgen; der Einzelne soll vielmehr in möglichst weitem Umfange verantwortlich auch an den Entscheidungen für die Gesamtheit mitwirken84.

    Satz 1 GG schützt die wahlberechtigten Bürger daher vor einem Substanzverlust ihrer im verfassungsstaatlichen Gefüge maßgeblichen Herrschaftsgewalt dadurch, dass die Rechte des Bundestages wesentlich geschmälert werden und damit die Gestaltungsmacht desjenigen Verfassungsorgans verloren geht, das unmittelbar nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zustande gekommen ist85.

    Der in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankerte Anspruch des Bürgers auf demokratische Selbstbestimmung86 ist allerdings strikt auf den in der Würde des Menschen wurzelnden Kern des Demokratieprinzips begrenzt (Art. 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG). Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährt dagegen keinen Anspruch auf eine über dessen Sicherung hinausgehende Rechtmäßigkeitskontrolle demokratischer Mehrheitsentscheidungen. Er dient nicht der inhaltlichen Kontrolle demokratischer Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung gerichtet87. Als Grundrecht auf Mitwirkung an der demokratischen Selbstherrschaft des Volkes verleiht Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG daher grundsätzlich keine Beschwerdebefugnis gegen Parlamentsbeschlüsse, insbesondere Gesetzesbeschlüsse88. Sein Gewährleistungsbereich beschränkt sich vielmehr auf Strukturveränderungen im staatsorganisationsrechtlichen Gefüge, wie sie etwa bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder andere supranationale Einrichtungen eintreten können89.

    Der in Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Grundsatz der Volkssouveränität und der damit zusammenhängende Anspruch des Bürgers, nur einer öffentlichen Gewalt ausgesetzt zu sein, die er auch legitimieren und beeinflussen kann, stellt eine verfassungsunmittelbare Konkretisierung des Demokratieprinzips dar. Auch sie erklärt das Grundgesetz in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar90.

    Satz 1 GG stellt den Zusammenhang zwischen dem Wahlrecht und der Ausübung der Staatsgewalt her. Jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt muss danach auf den Bürger zurückführbar sein91. Mit dem Grundsatz der Volkssouveränität92 gewährleistet das Grundgesetz einen Anspruch aller Bürger auf freie und gleiche Teilhabe an der Legitimation und Beeinflussung der sie betreffenden Hoheitsgewalt. Dies schließt es aus, dass die Bürger einer politischen Gewalt unterworfen werden, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen93.

    Europäische Integration und demokratische Selbstbestimmung[↑]

    Der in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG verankerte Anspruch des Bürgers auf demokratische Selbstbestimmung gilt ausweislich von Art. 23 Abs. 1 GG grundsätzlich auch in Ansehung der europäischen Integration. Er vermittelt dem Bürger nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern auch vor offensichtlich und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union.

    Im Anwendungsbereich des Art. 23 Abs. 1 GG schützt Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG davor, dass die durch die Wahl bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und Einflussnahme auf deren Ausübung durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Deutschen Bundestages auf die europäische Ebene entleert wird45. Das Grundgesetz untersagt daher nicht nur die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz auf die Europäische Union oder im Zusammenhang mit ihr geschaffene Einrichtungen94; auch Blankettermächtigungen zur Ausübung öffentlicher Gewalt dürfen die deutschen Verfassungsorgane nicht erteilen95. Dynamische Vertragsvorschriften müssen, wenn sie noch in einer Weise ausgelegt werden können, die die Grenzen des Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG wahrt, jedenfalls an geeignete Sicherungen zur effektiven Wahrnehmung der den deutschen Verfassungsorganen obliegenden Integrationsverantwortung geknüpft werden. Für Grenzfälle des noch verfassungsrechtlich Zulässigen muss der Gesetzgeber gegebenenfalls mit seinen die Zustimmung begleitenden Gesetzen wirksame Vorkehrungen dafür treffen, dass sich seine Integrationsverantwortung hinreichend entfalten kann96.

    Zwar ist der Vollzug des Integrationsprogramms im Hinblick auf Mehrheitsentscheidungen im Rat (Art. 238 AEUV), die Möglichkeit unionaler Eigenverwaltung (Art. 298 AEUV) und die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank (Art. 130 AEUV) mit mehreren Einflussknicken97 verbunden, die das demokratische Legitimationsniveau von Maßnahmen der europäischen öffentlichen Gewalt unter dem Blickwinkel von Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG absenken können98. Diese Maßnahmen werden dabei allerdings durch andere Legitimationsstränge auf supranationaler Ebene gestützt99, die dieser Ebene Rechnung tragen. An dem grundsätzlichen Erfordernis, dass auch solche Maßnahmen durch eine hinreichend bestimmte Ermächtigung des Integrationsgesetzgebers legitimiert sein müssen, ändert dies jedoch nichts. Soweit nicht das Volk selbst zur Entscheidung berufen ist, ist demokratisch legitimiert nur, was parlamentarisch verantwortet werden kann100. Andernfalls wäre die Disposition über die vertraglichen Grundlagen auch insoweit auf die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union verlagert, als deren Rechtsverständnis und -praxis im Ergebnis auf eine Vertragsänderung oder Kompetenzausweitung hinausliefe101. Diese besäßen jedenfalls der Sache nach eine Kompetenz-Kompetenz, die ihnen nicht übertragen werden darf102.

    Eine Ausübung öffentlicher Gewalt durch Organe, Stellen und sonstige Einrichtungen der Europäischen Union verletzt daher den Grundsatz der Volkssouveränität (Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG), wenn sie nicht über eine hinreichende demokratische Legitimation durch das im Zustimmungsgesetz niedergelegte Integrationsprogramm verfügt.

    Der Kern des aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG folgenden “Anspruchs auf Demokratie” steht auch in Ansehung von Maßnahmen der Europäischen Union nicht zur Disposition.

    Zur Sicherung seiner demokratischen Einflussmöglichkeiten im Prozess der europäischen Integration hat der Bürger ferner grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Übertragung von Hoheitsrechten nur in den vom Grundgesetz dafür vorgesehenen Formen der Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 GG erfolgt103. Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG wird verletzt, wenn ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG in die dem Bundestag vorbehaltenen Befugnisse etwa im Bereich der Haushalts- oder Wehrpolitik104 eingreift oder das beabsichtigte Integrationsprogramm nicht hinreichend bestimmbar festlegt, weil dies die Inanspruchnahme nicht benannter Aufgaben und Befugnisse durch die Europäische Union ermöglichte und einer Generalermächtigung gleichkäme105.

    Satz 1 GG schützt vor einer eigenmächtigen Inanspruchnahme hoheitlicher Befugnisse durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäische Union, weil durch ein solches Verhalten der demokratische Entscheidungsprozess, den Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 und Abs. 3 GG gewährleisten, unterlaufen wird106. Usurpieren Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen Aufgaben und Befugnisse, die ihnen das im Zustimmungsgesetz niedergelegte Integrationsprogramm nicht übertragen hat, so verletzen sie damit den durch Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Kern der Volkssouveränität, weil sie den Bürger einer öffentlichen Gewalt aussetzen, die er nicht legitimiert hat und auf die er angesichts des institutionellen Gefüges zwischen den Organen der Europäischen Union107 auch nicht in Freiheit und Gleichheit wirkungsvoll Einfluss nehmen kann.

    Europäisches Unionsrecht und deutsche Identitätskontrolle[↑]

    Die in Art. 1 und Art.20 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG garantierten Grundsätze sind auch bei der Anwendung des Unionsrechts in Deutschland zu gewährleisten. Darauf zielt die Identitätskontrolle durch das Bundesverfassungsgericht. Diese Kontrolle ist mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) vereinbar; im Verfassungsrecht anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union finden sich vergleichbare Grenzen.

    Soweit Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union Auswirkungen zeitigen, die die in den Art. 1 und Art.20 GG niedergelegte Verfassungsidentität berühren, gehen sie über die grundgesetzlichen Grenzen offener Staatlichkeit hinaus. Auf einer primärrechtlichen Ermächtigung kann eine derartige Maßnahme nicht beruhen, weil auch der mit der Mehrheit des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG entscheidende Integrationsgesetzgeber der Europäischen Union keine Hoheitsrechte übertragen kann, mit deren Inanspruchnahme eine Berührung der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität einherginge108.

    Im Rahmen der Identitätskontrolle prüft das Bundesverfassungsgericht, ob die durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze bei der Übertragung von Hoheitsrechten durch den deutschen Gesetzgeber oder durch eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union berührt werden109. Das betrifft die Wahrung des Menschenwürdekerns der Grundrechte (Art. 1 GG)110 ebenso wie die Grundsätze, die das Demokratie, Rechts, Sozial- und Bundesstaatsprinzip im Sinne des Art.20 GG prägen. Mit Blick auf das Demokratieprinzip ist unter anderem sicherzustellen, dass dem Deutschen Bundestag bei einer Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 GG eigene Aufgaben und Befugnisse von substantiellem politischem Gewicht verbleiben111 und dass er in der Lage bleibt, seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung wahrzunehmen112.

    Die Identitätskontrolle verhindert nicht nur, dass der Europäischen Union Hoheitsrechte jenseits des für eine Übertragung offen stehenden Bereichs eingeräumt werden, sondern auch, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und jedenfalls faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen113.

    Die Identitätskontrolle verstößt, wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 15.12 2015 im Einzelnen dargelegt hat114, nicht gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 4 Abs. 3 EUV. Sie ist vielmehr in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV der Sache nach angelegt115 und entspricht insoweit auch den institutionellen Gegebenheiten der Europäischen Union. Die Europäische Union ist ein Staaten, Verfassungs, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund, der seine Grundlagen in völkerrechtlichen Verträgen der Mitgliedstaaten findet. Als Herren der Verträge entscheiden diese durch nationale Geltungsanordnungen darüber, ob und inwieweit das Unionsrecht im jeweiligen Mitgliedstaat Geltung und Vorrang beanspruchen kann116. Nicht entscheidend ist, ob die Geltungsanordnung – wie in Frankreich (Art. 55 FrzVerf.), Österreich117) oder Spanien (Art. 96 Abs. 1 SpanVerf.) – im nationalen Verfassungsrecht oder – wie in Großbritannien – im Zustimmungsgesetz (European Communities Act 1972118) ausdrücklich niedergelegt ist, ob sie – wie in Deutschland – aufgrund einer systematischen, teleologischen und historischen Auslegung dem Zustimmungsgesetz entnommen oder ob die Nachrangigkeit des nationalen Rechts gegenüber dem Unionsrecht – wie in Italien – durch eine einzelfallbezogene Handhabung des nationalen Rechts erreicht wird119.

    Es bedeutet daher keinen Widerspruch zur Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (Präambel, Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), wenn das Bundesverfassungsgericht unter eng begrenzten Voraussetzungen die Maßnahme eines Organs oder einer Stelle der Europäischen Union für in Deutschland ausnahmsweise nicht anwendbar erklärt120.

    Auch im Verfassungsrecht zahlreicher anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union finden sich Vorkehrungen zum Schutz der Verfassungsidentität und der Grenzen der Übertragung von Souveränitätsrechten auf die Europäische Union121. Die weitaus überwiegende Zahl der Verfassungs- und Höchstgerichte der anderen Mitgliedstaaten teilt für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, dass der (Anwendungs-)Vorrang des Unionsrechts nicht unbegrenzt gilt, sondern dass ihm durch das nationale (Verfassungs-)Recht Grenzen gezogen werden122.

    Die Ultra vires-Kontrolle[↑]

    Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die ultra vires ergehen, verletzen das im Zustimmungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegte Integrationsprogramm. Der Abwendung derartiger Rechtsverletzungen dient das Institut der Ultra-vires-Kontrolle. Mit ihr überprüft das Bundesverfassungsgericht, ob eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union das Integrationsprogramm in hinreichend qualifizierter Weise überschreitet und ihr deshalb in Deutschland die demokratische Legitimation fehlt. Das dient zugleich der Gewährleistung des Rechtsstaatsprinzips.

    Die Europäische Union ist eine Rechtsgemeinschaft (Art. 2 Satz 1 EUV)123. Sie ist insbesondere durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 EUV)124 und die europäischen Grundrechtsgewährleistungen gebunden und achtet die Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten, auf denen sie beruht (vgl. im Einzelnen Art. 4 Abs. 2 Satz 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1, Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 EUV)125. Das Unionsrecht bleibt – auch soweit es als autonome (Teilrechts-)Ordnung verstanden wird – von der vertraglichen Ermächtigung abhängig. Für die Erweiterung ihrer Befugnisse bleiben die Organe, Einrichtungen und Stellen der Europäischen Union auf Vertragsänderungen angewiesen, die von den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der für sie jeweils geltenden verfassungsrechtlichen Bestimmungen vorgenommen und verantwortet werden (vgl. insbesondere Art. 48 Abs. 4 UAbs. 2, Abs. 6 UAbs. 2 Satz 3, Abs. 7 UAbs. 3 EUV).

    Kompetenzüberschreitungen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union können den Grundsatz der Volkssouveränität und das in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltene Recht des Einzelnen verletzen, keiner Hoheitsgewalt ausgesetzt zu werden, die er nicht legitimieren und auf die er nicht in Freiheit und Gleichheit Einfluss nehmen kann. Insoweit ist es Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, die Einhaltung des im Zustimmungsgesetz niedergelegten Integrationsprogramms zu überprüfen und bei dessen Vollzug ein hinreichendes demokratisches Legitimationsniveau sicherzustellen126. Die Ultra-vires-Kontrolle ist im Hinblick auf Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG daher nicht verzichtbar127.

    Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, deren Rechtmäßigkeitsmaßstab das Unionsrecht ist128, hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle (nur) daraufhin zu überprüfen, ob sie vom Integrationsprogramm (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG) gedeckt sind und insoweit am Anwendungsvorrang des Unionsrechts teilhaben.

    Eine solche Prüfung kommt – wegen der engen inhaltlichen Begrenzung des in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG niedergelegten “Rechts auf Demokratie” – allerdings nur bei hinreichend qualifizierten Kompetenzüberschreitungen in Betracht. Nur dann kann davon die Rede sein, dass die Bürger in Ansehung einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union einer politischen Gewalt unterworfen sind, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen. Eine qualifizierte Kompetenzüberschreitung in diesem Sinne muss daher offensichtlich und für die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten von struktureller Bedeutung sein.

    Die Annahme eines Ultra-vires-Akts setzt – ohne Rücksicht auf den betroffenen Sachbereich – voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen liegt129.

    Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz – bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards – unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt130. Dieses Verständnis von Offensichtlichkeit folgt aus dem Gebot, die Ultra-vires-Kontrolle zurückhaltend auszuüben. Bezogen auf den Gerichtshof der Europäischen Union folgt es zudem aus der Unterschiedlichkeit der Aufgaben und Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht einerseits und der Gerichtshof der Europäischen Union andererseits zu erfüllen oder anzuwenden haben. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Unionsgerichtshof Anspruch auf Fehlertoleranz hat131. Eine Grenze findet dieser mit der Aufgabenzuweisung des Art.19 Abs. 1 Satz 2 EUV notwendig verbundene Spielraum erst bei einer offensichtlich schlechterdings nicht mehr nachvollziehbaren und daher objektiv willkürlichen Auslegung der Verträge. Erst wenn der Unionsgerichtshof diese Grenze überschritte, wäre auch sein Handeln nicht mehr durch Art.19 Abs. 1 Satz 2 EUV gedeckt, fehlte seiner Entscheidung für Deutschland das gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG erforderliche Mindestmaß an demokratischer Legitimation.

    Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht voraus, dass keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu dieser Frage vertreten werden. Dass – nicht selten interessierte – Stimmen im Schrifttum, in der Politik oder den Medien einer Maßnahme Unbedenklichkeit attestieren, hindert die Feststellung einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung grundsätzlich nicht. “Offensichtlich” kann die Kompetenzüberschreitung auch dann sein, wenn sie das Ergebnis einer sorgfältigen und detailliert begründeten Auslegung ist. Insoweit gelten im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle die allgemeinen Grundsätze132.

    Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen133 kann nur vorliegen, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, die kompetenziellen Grundlagen der Europäischen Union zu verschieben134 und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte135, für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes136.

    Die Ultra-vires-Kontrolle dient darüber hinaus der Gewährleistung des Rechtsstaatsprinzips. Im innerstaatlichen Recht verlangt der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung eine gültige Aufgabenzuweisung und für Eingriffe in den Rechtskreis des Einzelnen auch eine begrenzte und näher bestimmte gesetzliche Ermächtigung der Exekutive137. Dies gilt entsprechend für die durch die Europäische Union ausgeübte öffentliche Gewalt138). Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die auf Kompetenzüberschreitungen beruhen, lassen sich weder auf eine gültige Aufgabenzuweisung durch die Verträge in Verbindung mit dem jeweiligen Zustimmungsgesetz stützen (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV) noch sind sie in der Lage, Eingriffe in die Rechtssphäre der Bürger zu rechtfertigen. Sie sind daher – wie im nationalen Bereich – rechtswidrig und verletzen insoweit immer auch das Rechtsstaatsprinzip (Art.20 Abs. 3 GG)139.

    Ausübung von Identitätskontrolle und Ultra-vires-Kontrolle[↑]

    Die Identitätskontrolle einerseits und die Ultra-vires-Kontrolle andererseits stehen als eigenständige Prüfverfahren nebeneinander. Da hinreichend qualifizierte Kompetenzüberschreitungen zugleich die Identität der Verfassung berühren, stellt die Ultra-vires-Kontrolle einen besonderen, an das Zustimmungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG anknüpfenden Anwendungsfall des allgemeinen Schutzes der Verfassungsidentität durch das Bundesverfassungsgericht dar140. Auch wenn sich beide Kontrollvorbehalte auf Art. 79 Abs. 3 GG zurückführen lassen, liegt ihnen ein jeweils unterschiedlicher Prüfungsansatz zugrunde. So überprüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle, ob das Handeln der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union von den im Zustimmungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Vorgaben des Integrationsprogramms gedeckt ist oder die Maßnahme aus dem vom parlamentarischen Gesetzgeber vorgegebenen Rahmen ausbricht141. Da Kompetenzen gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG nur in den Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG auf die Europäische Union übertragen werden dürfen, tritt neben die Ultra-vires-Kontrolle die Identitätskontrolle142. Anders als die Ultra-vires-Kontrolle betrifft die Identitätskontrolle nicht die Einhaltung der Reichweite der übertragenen Zuständigkeit. Vielmehr wird die in Rede stehende Maßnahme der Europäischen Union in materieller Hinsicht an der “absoluten Grenze” der Grundsätze der Art. 1 und Art.20 GG gemessen143.

    Ultra-vires- und Identitätskontrolle sind – als je eigenständige Kontrollinstrumente – gleichermaßen zurückhaltend und europarechtsfreundlich auszuüben144. Sie sind dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten. Dieses legt, soweit erforderlich, seiner Prüfung die Maßnahme in der Auslegung zugrunde, die ihr in einem Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV durch den Gerichtshof der Europäischen Union gegeben wurde. Dabei sind die unionseigenen Methoden der Rechtsfindung, die der Unionsgerichtshof entwickelt hat und die der Eigenart der Verträge und ihren Zielen Rechnung tragen sollen, grundsätzlich zu respektieren. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, bei Auslegungsfragen, die im üblichen rechtswissenschaftlichen Diskussionsrahmen zu verschiedenen Ergebnissen führen können, seine Auslegung an die Stelle derjenigen des Unionsgerichtshofs zu setzen.

    Da die Ultra-vires- und die Identitätskontrolle im Ergebnis dazu führen können, dass Unionsrecht in begrenzten Einzelfällen in Deutschland für unanwendbar erklärt werden muss, verlangt der Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Unionsrechtsordnung und bei Beachtung des in Art. 100 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedankens, dass die Feststellung einer Verletzung der Verfassungsidentität oder des Vorliegens eines Ultra-vires-Akts dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten bleibt145. Dafür spricht auch die Regelung des Art. 100 Abs. 2 GG, nach der bei Zweifeln, ob eine allgemeine Regel des Völkerrechts Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt, das Bundesverfassungsgericht angerufen werden muss146.

    Eine zurückhaltende und europarechtsfreundliche Anwendung der Ultra-vires- und der Identitätskontrolle setzt zunächst voraus, dass der Gerichtshof der Europäischen Union, soweit erforderlich, im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 Abs. 3 AEUV mit der Sache befasst wird und das Bundesverfassungsgericht seiner Prüfung die Maßnahme in der Auslegung zugrunde legt, die ihr in dem Vorabentscheidungsverfahren durch den Unionsgerichtshof gegeben wird147.

    Im Rahmen des Kooperationsverhältnisses zwischen Bundesverfassungsgericht und Unionsgerichtshof bei der Ultra-vires-Kontrolle obliegt letzterem daher die Entscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der Maßnahme; das Bundesverfassungsgericht hat hingegen sicherzustellen, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union das Integrationsprogramm nicht in offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Weise überschreiten und dadurch gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 2, Art.20 Abs. 2 Satz 1 und Art. 79 Abs. 3 GG verstoßen148.

    Die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts einschließlich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode ist zuvörderst Aufgabe des Unionsgerichtshofs, dem es gemäß Art.19 Abs. 1 Satz 2 EUV obliegt, bei der Auslegung und Anwendung der Verträge das Recht zu wahren.

    Die vom Unionsgerichtshof entwickelten Methoden richterlicher Rechtskonkretisierung beruhen dabei auf den gemeinsamen (Verfassungs-)Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten (vgl. auch Art. 6 Abs. 3 EUV, Art. 340 Abs. 2 AEUV), wie sie sich nicht zuletzt in der Rechtsprechung ihrer Verfassungs- und Höchstgerichte sowie des Europäischen Unionsgerichtshofs für Menschenrechte niedergeschlagen haben149. Insofern haben jedenfalls der Wortlaut einer Norm, die freilich in mehreren Sprachfassungen verbindlich ist (Art. 55 EUV, Art. 358 AEUV, Art. 1 VO Nr. 1/58 zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft150 151, der von ihr verfolgte Regelungszweck (effet utile)152 und der systematische Kontext, in dem sie sich befindet, besonderes Gewicht153. Ausnahmevorschriften sind nach der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs eng auszulegen154. In materiell-rechtlicher Hinsicht hat der Unionsgerichtshof etwa den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung155 und das Verhältnismäßigkeitsprinzip156 anerkannt157. Etabliert sind auch Beurteilungs- und Ermessensspielräume der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, denen freilich materielle und verfahrensrechtliche Grenzen gesetzt sind158.

    Die Handhabung dieser Methoden und Grundsätze kann – und muss – derjenigen durch innerstaatliche Gerichte nicht vollständig entsprechen, sie kann sich über diese aber auch nicht ohne weiteres hinwegsetzen159. Die Eigentümlichkeiten des Unionsrechts bedingen allerdings nicht unbeträchtliche Abweichungen hinsichtlich der Bedeutung und Gewichtung der unterschiedlichen Interpretationsmittel160. Eine offenkundige Außerachtlassung der im europäischen Rechtsraum überkommenen Auslegungsmethoden oder allgemeiner, den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamer Rechtsgrundsätze (Art. 6 Abs. 3 EUV), ist vom Mandat des Art.19 Abs. 1 Satz 2 EUV nicht umfasst.

    Es ist vor diesem Hintergrund nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, bei Auslegungsfragen im Unionsrecht, die auch bei methodengerechter Bewältigung im üblichen rechtswissenschaftlichen Diskussionsrahmen zu verschiedenen Ergebnissen führen können, seine Auslegung an die Stelle derjenigen des Unionsgerichtshofs zu setzen131. Es muss eine richterliche Rechtsfortbildung durch den Unionsgerichtshof vielmehr auch dann respektieren, wenn dieser zu einer Auffassung gelangt, der sich mit gewichtigen Argumenten entgegentreten ließe, solange sie sich auf anerkannte methodische Grundsätze zurückführen lässt und nicht objektiv willkürlich erscheint. Dies gilt im Rahmen sowohl der Identitäts- als auch der Ultra-vires-Kontrolle.

    Kein Anwendungsvorrang für Ultra-vires-Akte[↑]

    Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die die durch das Integrationsprogramm in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG definierte Grenze überschreiten, haben als Ultra-vires-Akte am Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht teil. Da sie in Deutschland unanwendbar sind, entfalten sie für deutsche Staatsorgane keine Rechtswirkungen. Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von Ultra-vires-Akten mitwirken161. Sie sind verpflichtet, die Voraussetzungen eines Ultra-vires-Aktes in eigener Verantwortung zu prüfen und haben hierüber gegebenenfalls eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen.

    Integrationsverantwortung und Abwehrpflichten bei Ultra-vires-Akten[↑]

    Die Verfassungsorgane trifft aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung darüber hinaus eine Verpflichtung, Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die eine Identitätsverletzung bewirken, sowie Ultra-vires-Akten, auch wenn sie nicht den gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG integrationsfesten Bereich betreffen, entgegenzutreten. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährt dem wahlberechtigten Bürger gegenüber Bundesregierung und Bundestag einen Anspruch darauf, dass diese sich in Ansehung möglicher identitätsverletzender oder Ultra-vires-Akte von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union ein zuverlässiges Urteil über die Reichweite und die Möglichkeiten der Erfüllung ihrer Integrationsverantwortung bilden. Bei der Konkretisierung dieser Pflicht kommt den Verfassungsorganen ein weiter politischer Gestaltungsspielraum zu.

    Aus der Integrationsverantwortung folgt nicht nur die Pflicht der Verfassungsorgane, bei der Übertragung von Hoheitsrechten und bei der Ausgestaltung von Entscheidungsverfahren dafür Sorge zu tragen, dass sowohl das politische System Deutschlands als auch dasjenige der Europäischen Union demokratischen Grundsätzen im Sinne des Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG entsprechen162 und die weiteren Vorgaben des Art. 23 GG eingehalten werden. Der Vorrang der Verfassung (Art.20 Abs. 3 GG) verpflichtet sie darüber hinaus, auch bei der Mitwirkung am Vollzug des Integrationsprogramms sowie bei dessen näherer Ausgestaltung und Fortentwicklung dafür Sorge zu tragen, dass dessen Grenzen gewahrt werden163.

    Zur Integrationsverantwortung gehört darüber hinaus eine dauerhafte Verantwortung für die Einhaltung des Integrationsprogramms durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union164. Diese Verantwortung können die Verfassungsorgane nur wahrnehmen, wenn sie den Vollzug des Integrationsprogramms im Rahmen ihrer Kompetenzen kontinuierlich beobachten. Derartige, auch in anderen rechtlichen Zusammenhängen bestehende verfassungsrechtliche Beobachtungspflichten165 zielen bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder andere supra- oder internationale Einrichtungen auch auf die Sicherung des demokratischen Legitimationszusammenhangs. Dies gilt in gesteigertem Maße dann, wenn öffentliche Gewalt durch Stellen ausgeübt wird, die nur über eine schwache demokratische Legitimation verfügen166.

    Die Integrationsverantwortung verpflichtet die Verfassungsorgane – den grundrechtlichen Schutzpflichten nicht unähnlich, sich dort schützend und fördernd vor die durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtspositionen des Einzelnen zu stellen, wo dieser nicht selbst für ihre Integrität sorgen kann167. Der Verpflichtung der Verfassungsorgane zur Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung entspricht daher ein in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankertes Recht des wahlberechtigten Bürgers, dass die Verfassungsorgane dafür sorgen, dass die mit dem Vollzug des Integrationsprogramms ohnehin schon verbundenen Einflussknicke und Einschränkungen seines “Rechts auf Demokratie” nicht weitergehen, als sie durch die zulässige Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union gerechtfertigt sind, und er keiner politischen Gewalt unterworfen wird, der er nicht ausweichen kann und die er nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermag93.

    Dieser Anspruch richtet sich vor allem gegen die im Bereich der auswärtigen Gewalt mit besonderen Kompetenzen ausgestatteten Verfassungsorgane Bundesregierung und Bundestag168. Sie haben über die Einhaltung des Integrationsprogramms zu wachen und bei Identitätsverletzungen ebenso wie bei offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitungen außerhalb des gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG integrationsfesten Bereichs aktiv auf seine Befolgung und die Beachtung seiner Grenzen hinzuwirken169. In Ansehung solcher Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union haben sie sich daher aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie die Identität gewahrt oder die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeizuführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen170.

    Der aus der Integrationsverantwortung der Verfassungsorgane folgenden Reaktionspflicht und dem schutzpflichtähnlichen Anspruch des wahlberechtigten Bürgers steht nicht entgegen, dass dem Grundgesetz in der Regel keine konkreten Handlungsanweisungen zu entnehmen sind.

    So ist für die Grundrechte allgemein anerkannt, dass die zuständigen (Verfassungs-)Organe grundsätzlich in eigener Verantwortung entscheiden, wie sie die ihnen obliegenden Schutzpflichten erfüllen171. Dabei kommt ihnen ein weiter Einschätzungs, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu172. Solche Gestaltungsspielräume bestehen nicht nur dort, wo es um die Berücksichtigung widerstreitender Grundrechtspositionen geht173. Auch im Bereich der Außenpolitik obliegt es grundsätzlich der pflichtgemäßen politischen Entscheidung und Verantwortung der zuständigen Verfassungsorgane, welche Maßnahmen ergriffen werden. Bestehende Risiken sind in die Erwägungen einzubeziehen und politisch zu verantworten174. Dies gilt auch für die Frage, in welcher Weise der Schutzpflicht des Staates in Bezug auf Grundrechte im Bereich der Außen- und Verteidigungspolitik gegenüber nicht deutscher Hoheitsgewalt genügt wird175. Eine Verletzung von Schutzpflichten liegt erst dann vor, wenn überhaupt keine Schutzvorkehrungen getroffen werden, die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben176.

    Für die – der Sicherung von Demokratie und Volkssouveränität dienende – Integrationsverantwortung bedeutet dies, dass die Verfassungsorgane im Falle offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Kompetenzüberschreitungen und sonstiger Verletzungen der Verfassungsidentität durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union aktiv auf die Einhaltung des Integrationsprogramms hinzuwirken haben. Sie können Kompetenzüberschreitungen gegebenenfalls zwar nachträglich legitimieren, indem sie eine – die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG wahrende – Änderung des Primärrechts anstoßen177 und die ultra vires in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GG förmlich übertragen. Soweit dies jedoch nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie – solange die Maßnahmen fortwirken – geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben178. Insoweit sind geeignete Möglichkeiten zu ergreifen, um die Wahrung des Integrationsprogramms sicherzustellen179.

    Dazu zählen mit Blick auf die Bundesregierung insbesondere eine Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 263 Abs. 1 AEUV), die Beanstandung der fraglichen Maßnahme gegenüber den handelnden und den sie kontrollierenden Stellen, das Stimmverhalten in den Entscheidungsgremien der Europäischen Union einschließlich der Ausübung von Vetorechten und der Berufung auf den Luxemburger Kompromiss180, Vorstöße zu Vertragsänderungen (vgl. Art. 48 Abs. 2, 50 EUV) sowie Weisungen an nachgeordnete Stellen, die in Rede stehende Maßnahme nicht anzuwenden. Der Deutsche Bundestag kann sich insbesondere seines Frage, Debatten- und Entschließungsrechts bedienen, das ihm zur Kontrolle des Handelns der Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union zusteht (vgl. Art. 23 Abs. 2 GG)181, sowie – je nach Angelegenheit – auch der Subsidiaritätsklage (Art. 23 Abs. 1a GG i.V.m. Art. 12 Buchstabe b EUV und Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll), des Enquêterechts (Art. 44 GG) oder des Misstrauensvotums (Art. 67 GG)182.

    Wie eine grundrechtliche Schutzpflicht kann sich allerdings auch die Integrationsverantwortung unter bestimmten rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zu einer konkreten Handlungspflicht verdichten. Da es im vorliegenden Zusammenhang letztlich auch um eine Berührung des zur Verfassungsidentität des Art. 79 Abs. 3 GG rechnenden Grundsatzes der Volkssouveränität (Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG) geht, muss der Bundestag unverzüglich jedenfalls nach einer entsprechenden Feststellung des Bundesverfassungsgerichts darüber befinden, wie der in Rede stehenden Maßnahme zu begegnen ist.

    Diese Befassung hat grundsätzlich im Plenum zu erfolgen; eine Befassung von – in der Regel nicht öffentlich tagenden – Ausschüssen genügt der Integrationsverantwortung dagegen nicht. Der Deutsche Bundestag ist das unmittelbare Repräsentationsorgan des Volkes. Er besteht aus den als Vertretern des ganzen Volkes gewählten Abgeordneten, die insgesamt die Volksvertretung bilden. Der durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete repräsentative Status der Abgeordneten183 ist Grundlage für die repräsentative Stellung des Bundestages, der als “besonderes Organ” (Art.20 Abs. 2 GG) die vom Volk ausgehende Staatsgewalt ausübt184. Seine Repräsentationsfunktion nimmt der Deutsche Bundestag grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahr, durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder185, nicht durch einzelne Abgeordnete, eine Gruppe von Abgeordneten oder die parlamentarische Mehrheit. Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus. Das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet nicht nur Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, es schafft vor allem auch die Voraussetzungen für eine Kontrolle durch die Bürger186. Entscheidungen von erheblicher Tragweite wie die Entschließung darüber, welche Wege zur Wiederherstellung der Kompetenzordnung beschritten werden sollen103, muss deshalb grundsätzlich ein Verfahren vorausgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären187.

    Bewertung des OMT-Programms[↑]

    Nach diesen Maßstäben sind die Verfassungsbeschwerden und der im Organstreitverfahren gestellte Antrag, soweit zulässig, unbegründet. Unter Berücksichtigung der nachfolgend bezeichneten Maßgaben verletzt die Untätigkeit von Bundesregierung und Bundestag in Ansehung des Grundsatzbeschlusses der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 die Beschwerdeführer nicht in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG und werden die im Rahmen der europäischen Integration bestehenden Rechte und Pflichten des Bundestages einschließlich seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung dadurch nicht beeinträchtigt. Der Grundsatzbeschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 und seine mögliche Durchführung stellen unter den Bedingungen, die der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 16.06.2015 formuliert hat, keine qualifizierten Überschreitungen der in Art. 119, 127 ff. AEUV, Art. 17 ff. ESZB-Satzung der Europäischen Zentralbank zugewiesenen Kompetenzen dar und verstoßen auch nicht gegen das in Art. 123 AEUV niedergelegte Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung. Die Deutsche Bundesbank darf sich an der Durchführung des OMT-Beschlusses nur beteiligen, wenn der vom Gerichtshof der Europäischen Union aufgezeigte Rahmen eingehalten wird. Sollte dies nicht der Fall sein, wären Bundesregierung und Bundestag zum Einschreiten verpflichtet. Ein Risiko für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages, das Bundesregierung und Bundestag verpflichten würde, zur Wahrung der Verfassungsidentität gegen das OMT-Programm vorzugehen, ist bei Beachtung der durch den Gerichtshof der Europäischen Union formulierten Bedingungen ebenfalls nicht erkennbar. Diesen obliegt allerdings eine Pflicht, bei einer etwaigen Durchführung des OMT-Programms die Einhaltung dieser Bedingungen kontinuierlich zu beobachten, um möglichen Risiken für die Einhaltung des Integrationsprogramms oder die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages frühzeitig zu begegnen.

    OMT als Ultra-vires-Akt[↑]

    In der vom Gerichtshof der Europäischen Union vorgenommenen Auslegung sind der Grundsatzbeschluss über die technischen Rahmenbedingungen des OMT-Programms und dessen mögliche Durchführung mit Blick auf Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV sowie Art. 17 ff. ESZB-Satzung nicht als Ultra-vires-Maßnahmen zu qualifizieren. In dieser Auslegung, die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich bindet, bestehen gegen den Grundsatzbeschluss des Rates der Europäischen Zentralbank über das OMT-Programm vom 06.09.2012 trotz gewichtiger Bedenken letztlich keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Einwände.

    Das Bundesverfassungsgericht legt seiner Prüfung die Auslegung des OMT-Beschlusses zugrunde, die der Unionsgerichtshof in seinem Urteil vom 16.06.2015 vorgenommen hat188. Die Auffassung des Unionsgerichtshofs, der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm sei kompetenzgemäß und verstoße nicht gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung, bewegt sich noch innerhalb des dem Unionsgerichtshof erteilten Mandates aus Art.19 Abs. 1 Satz 2 EUV189.

    Der Gerichtshof der Europäischen Union stützt seine Auffassung maßgeblich auf die von der Europäischen Zentralbank angegebene Zielsetzung des OMT-Programms, auf die dazu eingesetzten Mittel und die aus seiner Sicht lediglich mittelbaren Auswirkungen des Programms auf die Wirtschaftspolitik. Anders als das Bundesverfassungsgericht legt der Unionsgerichtshof seiner Prüfung nicht nur den Grundsatzbeschluss über die technischen Merkmale vom 06.09.2012 zugrunde, sondern leitet insbesondere aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weitere Rahmenbedingungen ab, die einer etwaigen Durchführung des OMT-Programms verbindliche Grenzen setzen. Das ist im Ergebnis zumindest vertretbar und entspricht der ständigen Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs.

    Nach seiner gefestigten Rechtsprechung stellt der Unionsgerichtshof bei der Abgrenzung von Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten im Allgemeinen auf die Ziele der fraglichen Maßnahme ab190, bei der Abgrenzung von Wirtschafts- und Währungspolitik darüber hinaus auch auf die eingesetzten Mittel191. Dies entspricht der finalen Kompetenzzuweisung, von der das Primärrecht geprägt ist (vgl. Art. 3, Art. 5 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 UA 1, Abs. 4 EUV; Art. 127 Abs. 1 Satz 1 AEUV)192. Lediglich mittelbare Auswirkungen einer Maßnahme für andere Bereiche hält der Unionsgerichtshof bei der Kompetenzabgrenzung nicht für ausschlaggebend193. Entsprechend ist er auch im vorliegenden Fall vorgegangen194.

    Da der Unionsgerichtshof den Organen der Europäischen Union bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben stets einen weiten Einschätzungs- und Ermessensspielraum zuerkennt und nur die Einhaltung äußerster Grenzen (“offensichtlicher Irrtum”, “Ermessensmissbrauch”, “Grenzen des Ermessensspielraums”) überprüft195, hat er auf der Ebene der Kompetenzausübung den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 EUV) als begrenzendes Korrektiv entfaltet196. Hinzu kommt das Erfordernis einer die gerichtliche Kontrolle (Art. 263 Abs. 1 AEUV, Art. 35.1 Satz 1 ESZB-Satzung) ermöglichenden Begründung von Rechtsakten (Art. 296 Abs. 2 AEUV)197. Auf diesen kompetenzbegrenzenden Parametern liegt auch der Schwerpunkt der Kontrolle durch den Unionsgerichtshof im vorliegenden Fall198.

    Darüber hinaus bekräftigt der Unionsgerichtshof – deutlicher als bislang199, dass auch das Handeln der Europäischen Zentralbank – als in Art. 263 Abs. 1 AEUV und Art. 35.1 Satz 1 ESZB-Satzung zum Ausdruck kommende zwingende Konsequenz des Rechtsstaatsprinzips – der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, insbesondere mit Blick auf die Einhaltung der Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit200.

    Die dem Urteil vom 16.06.2015 zugrundeliegende Art und Weise richterlicher Rechtskonkretisierung begegnet aus der Sicht des Bundesverfassungsgerichts gleichwohl gewichtigen Einwänden mit Blick auf die Erhebung des Sachverhalts, das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die gerichtliche Kontrolle der Europäischen Zentralbank bei der Bestimmung ihres Mandates.

    Das gilt zunächst für den Umstand, dass der Unionsgerichtshof die – im vorliegenden Verfahren substantiiert bestrittene – Behauptung einer geldpolitischen Zielsetzung des OMT-Programms hinnimmt, ohne die zugrundeliegenden tatsächlichen Annahmen zu hinterfragen oder zumindest im Einzelnen nachzuvollziehen und ohne diese Annahmen mit den Indizien in Beziehung zu setzen, die offensichtlich gegen einen geldpolitischen Charakter sprechen, insbesondere die Selektivität der Anleihekäufe201 und deren Parallelität zu EFSF- und ESM-Hilfsprogrammen202. Der Unionsgerichtshof setzt sich nicht damit auseinander, dass einer Beschränkung auf eine geldpolitische, der Wiederherstellung des Transmissionsmechanismus dienenden Zielsetzung entgegen stehen könnte, dass nach dem Grundsatzbeschluss ein Ankauf von Staatsanleihen bei einem fehlenden Zugang zum Anleihemarkt oder bei der Nichteinhaltung eines laufenden makroökonomischen Anpassungsprogramms ohne Rücksicht auf die Auswirkungen auf den Transmissionsmechanismus regelmäßig ausscheidet und dass die Quantifizierbarkeit des nicht makroökonomisch bedingten Anteils an den Zinssätzen – etwa seitens der Bundesbank – bestritten wurde, obwohl dies Voraussetzung für die Bestimmung des geldpolitisch zu rechtfertigenden Volumens bei der Durchführung des Programms wäre.

    Es gilt ferner für den Umstand, dass der Unionsgerichtshof für die kompetenzmäßige Zuordnung des OMT-Programms zur Währungspolitik trotz der von ihm selbst angenommenen Überschneidungen von Wirtschafts- und Währungspolitik im Wesentlichen auf die von dem zu kontrollierenden Organ angegebene Zielsetzung der Maßnahme und den Rückgriff auf das in Art. 18 ESZB-Satzung vorgesehene Instrument des Ankaufs von Staatsanleihen abstellt, die gegen diese Zuordnung sprechenden Indikatoren jedoch ausschließlich isoliert anspricht und nicht darauf eingeht, ob sie auch in ihrer Summe – auf der Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung203 – unionsrechtlichen Vorgaben genügen.

    Die großzügige Hinnahme behaupteter Zielsetzungen verbunden mit weiten Bewertungsspielräumen der Stellen der Europäischen Union und einer erheblichen Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte ist geeignet, den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union eine eigenständige Disposition über die Reichweite der ihnen von den Mitgliedstaaten zur Ausübung überlassenen Kompetenzen zu ermöglichen204. Ein solches Kompetenzverständnis trägt jedoch der verfassungsrechtlichen Dimension des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung nicht hinreichend Rechnung.

    Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist nicht nur ein unionsrechtlicher Grundsatz, sondern nimmt mitgliedstaatliche Verfassungsprinzipien auf205. Es ist die maßgebliche Rechtfertigung für den Einschnitt in das demokratische Legitimationsniveau der durch die Europäische Union ausgeübten öffentlichen Gewalt, der in Deutschland nicht nur objektive Grundprinzipien der Verfassung (Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) berührt, sondern auch das Wahlrecht der Bürger und ihren “Anspruch auf Demokratie” (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG). Die Wahrung der kompetenziellen Grundlagen der Europäischen Union hat daher entscheidende Bedeutung für die Gewährleistung des demokratischen Prinzips des Grundgesetzes. Insbesondere darf die Finalität des Integrationsprogramms nicht dazu führen, dass das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung als eines der Fundamentalprinzipien der Union faktisch außer Kraft gesetzt wird (vgl. Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 EUV, Art. 7 AEUV)206. Insoweit sind das unionsrechtliche Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die unionsrechtliche Pflicht zur Identitätsachtung Ausdruck der vertraglichen Grundlegung der Unionsgewalt205.

    Die Schnittstellenfunktion des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung muss Rückwirkungen auf die methodische Kontrolle seiner Einhaltung haben. Sind fundamentale Belange der Mitgliedstaaten berührt, wie dies hinsichtlich der Verbandskompetenz in der Regel der Fall ist, darf die gerichtliche Kontrolle die behaupteten Absichten der Organe der Europäischen Union nicht unbesehen übernehmen.

    Ohne Antwort bleibt schließlich das dem Unionsgerichtshof vom Bundesverfassungsgericht unterbreitete Problem207, dass die der Europäischen Zentralbank eingeräumte Unabhängigkeit (Art. 130 AEUV) zu einer spürbaren Senkung des demokratischen Legitimationsniveaus ihres Handelns führt und daher Anlass für eine restriktive Auslegung und besonders strikte gerichtliche Kontrolle ihres Mandates sein müsste.

    Dies gilt umso mehr, wenn, wie vorliegend, mit dem Demokratieprinzip und dem Grundsatz der Volkssouveränität (Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) die Verfassungsidentität eines Mitgliedstaats betroffen ist, zu deren Achtung die Europäische Union verpflichtet ist (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV). Die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank wie auch der nationalen Notenbanken löst die von ihnen ausgeübte Hoheitsgewalt aus der unmittelbaren staatlichen oder supranationalen parlamentarischen Verantwortlichkeit. Ihre durch Art. 130 und Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV garantierte Unabhängigkeit bei der Wahrnehmung der unionsrechtlichen Befugnisse steht daher in einem deutlichen Spannungsverhältnis zum Demokratieprinzip und zum Grundsatz der Volkssouveränität. Ein wesentlicher Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt, wird damit der Weisungsbefugnis der unmittelbar demokratisch legitimierten Repräsentanten und zugleich der gesetzgeberischen Kontrolle von Aufgabenbereichen und Handlungsmitteln entzogen.

    Diese Einschränkung der von den Wählern ausgehenden demokratischen Legitimation ist als solche zwar als eine in Art. 88 Satz 2 GG vorgesehene Modifikation des Demokratieprinzips durch spezifische Rahmenbedingungen der Währungspolitik gerechtfertigt208. Kompensatorisch gebieten Demokratieprinzip und Volkssouveränität jedoch eine restriktive Auslegung des währungspolitischen Mandates der Europäischen Zentralbank und eine strenge gerichtliche Kontrolle seiner Einhaltung, um das abgesenkte demokratische Legitimationsniveau ihres Handelns zumindest auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken209.

    Ungeachtet dieser Einwände bewegt sich der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm in der vom Gerichtshof der Europäischen Union vorgenommenen Auslegung jedoch nicht “offensichtlich” außerhalb der der Europäischen Zentralbank zugewiesenen Kompetenzen im Sinne des Ultra-vires-Kontrollvorbehalts. Der Unionsgerichtshof geht von den Zielen aus, denen das OMT-Programm nach Angaben der Europäischen Zentralbank dienen soll, und den Mitteln, die dafür eingesetzt werden210. Das stimmt, wie dargestellt, mit dem Wortlaut der primärrechtlichen Grundlagen und seiner bisherigen Rechtsprechung überein. Anders als das Bundesverfassungsgericht hinterfragt der Unionsgerichtshof die angegebenen Ziele zwar nicht und beurteilt die Indizien, die aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts gegen die behauptete Zielsetzung sprechen, jeweils isoliert, anstatt sie auch in ihrer Gesamtheit zu bewerten. Dies kann jedoch deshalb noch hingenommen werden, weil der Unionsgerichtshof die vom Bundesverfassungsgericht für möglich gehaltene einschränkende Auslegung des Grundsatzbeschlusses211 der Sache nach auf Ebene der Kompetenzausübung vorgenommen hat. Diese vom Unionsgerichtshof für eine Umsetzung des Grundsatzbeschlusses identifizierten Parameter sind rechtsverbindlich und führen zu einer hinreichenden Begrenzung der Reichweite des Beschlusses.

    Der Unionsgerichtshof unterscheidet zwischen dem Grundsatzbeschluss vom 06.09.2012, der die technischen Rahmenbedingungen des OMT-Programms festlegt, und der Durchführung des Programms212. An den Grundsatzbeschluss, das OMT-Programm aufzulegen, stellt er dabei weniger strenge Anforderungen mit dem Argument, die vollständige Offenlegung aller technischen Merkmale könne die Wirksamkeit des Programms schwächen213. Mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des OMT-Programms und die Erfüllung der Begründungspflichten geht der Unionsgerichtshof dagegen über die im Grundsatzbeschluss angekündigten Rahmenbedingungen hinaus von weiteren Einschränkungen aus, denen eine Durchführung des OMT-Programms zwingend unterliegt. Auf Grundlage dieser einschränkenden Konditionen, die sich auch in unveröffentlichten Entwürfen künftiger konkretisierender Rechtsakte der Europäischen Zentralbank finden, kommt der Unionsgerichtshof zu dem Ergebnis, dass eine gerichtliche Kontrolle möglich und die Europäische Zentralbank ihren Begründungspflichten nachgekommen sei214. Die wesentlichen Elemente des Programms seien erkennbar, weshalb der Unionsgerichtshof seine Kontrolle ausüben könne215. Unter Berücksichtigung dieser Konditionen verstoße das Programm nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz216.

    Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Unionsgerichtshof die von ihm herausgestellten, den Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 06.09.2012 in seiner Reichweite einschränkenden Konditionen als rechtsverbindliche Kriterien ansieht, deren Missachtung einen Kompetenzverstoß – aus Sicht des Unionsgerichtshofs einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 EUV – darstellte217. Das haben auch die mündliche Verhandlung des Bundesverfassungsgerichts vom 16.02.2016 und die Stellungnahme der Europäischen Zentralbank ergeben.

    Legt man die vom Unionsgerichtshof herausgestellten Bedingungen zugrunde, so bewegen sich der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm und dessen etwaige Durchführung jedenfalls nicht offensichtlich außerhalb der der Europäischen Zentralbank zugewiesenen Kompetenzen. Wie das Bundesverfassungsgericht schon in seinem Vorlagebeschluss vom 14.01.2014 ausgeführt hat, kann der Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm im Lichte der Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV sowie Art. 17 ff. ESZB-Satzung so ausgelegt oder in seiner Gültigkeit beschränkt werden, dass er die Konditionalität der Hilfsprogramme von EFSF und ESM nicht unterläuft und einen die Wirtschaftspolitik in der Union nur unterstützenden Charakter aufweist218. Bei der gebotenen wertenden Gesamtbetrachtung entspricht der einschränkend ausgelegte Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm im Wesentlichen den vom Bundesverfassungsgericht insoweit aufgestellten Anforderungen211.

    Die vom Unionsgerichtshof anerkannte gerichtliche Kontrolle der Handlungen der Europäischen Zentralbank219 und die bestehenden Begründungpflichten, denen künftige Rechtsakte über die Durchführung des Programms unterliegen220, gewährleisten, dass das vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigte nahezu unbegrenzte und weit in die Wirtschaftspolitik übergreifende Potential des Grundsatzbeschlusses221 beschränkt wird. Nur die Gewährleistung der Preisstabilität, nicht aber die Gewährleistung der Stabilität des Euro-Währungsgebiets darf dabei ein die Durchführung des OMT-Programms lenkendes Motiv sein222. Die Europäische Zentralbank darf das OMT-Programm ausschließlich an der Gewährleistung der Preisstabilität ausrichten. Insoweit ist sie begründungspflichtig. Die von ihr geschuldete “umfassende[.] Beurteilung der geldpolitischen Erfordernisse”, von der eine Durchführung des OMT-Programms abhängt223, unterliegt der gerichtlichen Kontrolle. Zumindest ex post lässt sich daher überprüfen, ob die “strikte Bindung der Durchführung eines Programms, wie es in der Pressemitteilung angekündigt wurde, an die mit ihm verfolgten Ziele”224, das heißt an die Beseitigung von Störungen des geldpolitischen Transmissionsmechanismus oder die Sicherung der Einheitlichkeit der Geldpolitik225, eingehalten worden ist. Das Programm muss “strikt” auf diese Ziele beschränkt sein und eingestellt werden, sobald sie erreicht sind226.

    Zentrale Bedeutung für die Reduzierung der Gefahr, dass das OMT-Programm die Konditionalität der Hilfsprogramme von EFSF und ESM unterläuft, und für die Wahrung eines die Wirtschaftspolitik in der Union nur unterstützenden Charakters hat eine Begrenzung des Volumens der im Rahmen des OMT-Programms möglichen Ankäufe227. Im Gegensatz zu den aus dem Grundsatzbeschluss vom 06.09.2012 und der damit verbundenen Kommunikation durch die Europäische Zentralbank hervorgehenden Parametern erteilt das Urteil des Unionsgerichtshofs einer unbegrenzten Ausdehnung des Ankaufprogramms eine Absage. Das Volumen künftiger Ankäufe muss vorab verbindlich festgelegt werden und darf das zur Wiederherstellung des Transmissionsmechanismus erforderliche Maß nicht überschreiten. Die Entscheidung, Anleiheankäufe tatsächlich durchzuführen, und das vorab festgelegte Volumen der geplanten Ankäufe dürfen nicht angekündigt werden228. Dies mindert das Risiko, dass durch die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets Anleihen gerade mit dem Ziel des Ankaufs durch das System der Europäischen Zentralbanken ausgeben werden. Ändern die betroffenen Staaten nach Aufnahme der Programmdurchführung ihr Ausgabeverhalten, muss die Europäische Zentralbank darauf reagieren, wenn andernfalls die geldpolitische Zielsetzung nicht mehr als handlungsleitend erschiene229. Auf Grundlage der umfassenden geldpolitischen Beurteilung, mit der die Durchführungsentscheidung zu begründen ist223, muss gerichtlich überprüfbar sein, ob die Entscheidungen über die Durchführung des Programms und über sein Volumen geldpolitisch motiviert waren230. Demgemäß muss die Beschränkung des Programms auf das zur Wiederherstellung des Transmissionsmechanismus Erforderliche nachvollziehbar sein. Die vom Unionsgerichtshof grundsätzlich angenommene Möglichkeit, Anleihen bis zur Endfälligkeit zu halten231, darf nur dann genutzt werden, wenn sie geldpolitisch begründbar ist. Eine zeitlich und volumenmäßig unbegrenzte Nutzung dieser Möglichkeit dürfte in der Regel geldpolitisch nicht zu begründen sein, so dass ein regelmäßiges Halten der Anleihen bis zur Endfälligkeit ein Indiz für die Motivation sein kann, Ausfallrisiken übernehmen zu wollen. Konsequenterweise ist der Unionsgerichtshof der Auffassung, dass die Folgen, die daraus entstünden, dass durch das Kaufprogramm Anleihen vom Markt genommen würden, “potenziell vorübergehender Art sind”232.

    Mit dieser primär verfahrensrechtlichen Einhegung durch die gerichtliche Kontrolle der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes greift der Unionsgerichtshof das Problem des nahezu unbegrenzten Potentials des Beschlusses vom 06.09.2012 auf. Zwar beseitigen die vom Unionsgerichtshof insoweit entwickelten beschränkenden Parameter den in die Wirtschaftspolitik übergreifenden Charakter des OMT-Programms nicht vollständig. Zusammen mit den im Beschluss vom 06.09.2012 festgelegten Konditionen – insbesondere die Teilnahme der Mitgliedstaaten an Anpassungsprogrammen, deren Zugang zum Anleihemarkt, die Fokussierung auf Anleihen mit geringer (Rest-)Laufzeit – lassen sie die Annahme eines jedenfalls im Schwerpunkt geldpolitischen Charakters des OMT-Programms aber als vertretbar erscheinen.

    OMT und das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung[↑]

    In der vom Gerichtshof der Europäischen Union vorgenommenen Auslegung verstoßen der Grundsatzbeschluss über die technischen Rahmenbedingungen des OMT-Programms und dessen mögliche Durchführung auch nicht offensichtlich gegen das in Art. 123 AEUV niedergelegte Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung. Während der Unionsgerichtshof den Grundsatzbeschluss selbst ohne weitere Konkretisierung für zulässig erachtet, muss dessen Durchführung näheren Bedingungen genügen, wenn nicht das Ankaufprogramm gegen das Unionsrecht verstoßen soll233.

    In seinem Urteil vom 16.06.2015 bekräftigt der Unionsgerichtshof nicht nur, dass den Verträgen ein Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung zugrunde liegt; er erkennt auch an, dass sich aus Art. 123 Abs. 1 AEUV ein Umgehungsverbot ableiten lässt. Staatsanleihen dürften auch am Sekundärmarkt nicht erworben werden, wenn dies die gleiche Wirkung wie ein unmittelbarer Erwerb von den emittierenden Körperschaften habe234. Zur Gewährleistung der Einhaltung dieses Verbots “muss die EZB, wie der Generalanwalt in Nr. 227 seiner Schlussanträge betont hat, wenn sie Staatsanleihen an den Sekundärmärkten erwirbt, ihr Tätigwerden mit hinreichenden Garantien versehen, um sicherzustellen, dass es mit dem in Art. 123 Abs. 1 AEUV festgelegten Verbot der monetären Finanzierung in Einklang steht”235. Daraus sowie aus den in Bezug genommenen Ausführungen des Generalanwalts236 ergibt sich, dass der Unionsgerichtshof diese einschränkenden Parameter als rechtsverbindliche Maßgaben ansieht.

    Zu deren näherer Bestimmung lässt sich der Unionsgerichtshof von dem mit Art. 123 AEUV verfolgten Zweck leiten237. Aus diesem Zweck leitet er ab, dass Anleihen nicht am Primärmarkt erworben werden dürfen, der Erwerb am Sekundärmarkt den betroffenen Mitgliedstaaten nicht die Gewissheit geben darf, dass ihre Anleihen durch das ESZB erworben werden, und dass der Erwerb den betroffenen Mitgliedstaaten nicht den Anreiz nehmen darf, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen238. Unabhängig davon, dass das Programm nach Auffassung des Unionsgerichtshofs nicht in einer Weise durchgeführt werden darf, durch die eine Harmonisierung der Zinssätze unabhängig von den Unterschieden bewirkt würde, die sich aus der makroökonomischen Lage oder der Haushaltslage der Staaten ergeben239, lassen sich dem Urteil des Unionsgerichtshofs folgende Maßgaben für das OMT-Programm entnehmen:

    • Ankäufe dürfen nicht angekündigt werden.
    • Das Volumen der Ankäufe ist zu begrenzen.
    • Zwischen der Emission eines Schuldtitels und seinem Ankauf durch das ESZB muss eine im Voraus festgelegte Mindestfrist liegen, die verhindert, dass die Emissionsbedingungen verfälscht werden.
    • Es dürfen nur Schuldtitel von Mitgliedstaaten erworben werden, die einen ihre Finanzierung ermöglichenden Zugang zum Anleihemarkt haben.
    • Erworbene Schuldtitel dürfen nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden.
    • Ankäufe müssen begrenzt oder eingestellt, erworbene Schuldtitel müssen wieder dem Markt zugeführt werden, wenn eine Fortsetzung der Intervention oder ein weiteres Halten der Schuldtitel zur Verwirklichung der geldpolitischen Ziele nicht erforderlich ist.
    Da diese Maßgaben sicherstellen sollen, dass die emittierenden Mitgliedstaaten keine Gewissheit haben, dass ihre Anleihen durch das ESZB erworben werden240, können sie nur so verstanden werden, dass die Rahmenbedingungen einer bestimmten Sekundärmarktintervention solange nicht veröffentlicht werden dürfen, bis diese abgeschlossen ist.

    In dieser Auslegung entspricht das OMT-Programm bei wertender Gesamtbetrachtung den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht im Vorlagebeschluss vom 14.01.2014 formuliert hat211. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich bei dem in Art. 123 Abs. 1 AEUV normierten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung um eine fundamentale Regel der Währungsunion handelt241, deren Ausnahmen nach den allgemeinen; vom Unionsgerichtshof anerkannten Grundsätzen eng auszulegen sind242.

    Eingriffe in die Preisbildung am Markt werden in ihrer Wirkung dadurch reduziert, dass die Entscheidung, bestimmte Anleihen zu erwerben, und das Volumen der geplanten Ankäufe nicht angekündigt werden dürfen243. Ferner muss zwischen der Emission eines Schuldtitels und dessen Ankauf im Rahmen des OMT-Programms eine im Voraus festgelegte Mindestfrist liegen, die verhindert, dass die Emissionsbedingungen verfälscht werden244. Schließlich dürfen die Marktteilnehmer keine Gewissheit haben, dass erworbene Anleihen bis zur Endfälligkeit gehalten werden245. Dies setzt ebenso wie das Verbot, durch ein Halten bis zur Endfälligkeit gezielt Ausfallrisiken zu übernehmen, voraus, dass der nur vorübergehende Erwerb die Regel bleibt.

    Eine Begrenzung des Volumens des Ankaufs von Anleihen einzelner Mitgliedstaaten wird, über die in den am 6.09.2012 beschlossenen Rahmenbedingungen hinaus, dadurch erreicht, dass der Umfang einer Sekundärmarktintervention vorab festgelegt werden muss, aber nicht angekündigt werden darf243. Ändert der betroffene Mitgliedstaat sein Ausgabeverhalten, muss darauf gegebenenfalls reagiert werden229.

    Zwar sieht der Unionsgerichtshof, anders als das Bundesverfassungsgericht246, in der Möglichkeit eines Schuldenschnitts kein Spannungsverhältnis zum Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung247. Allerdings seien Ankäufe von Staatsanleihen nur solcher Mitgliedstaaten zulässig, die Zugang zum Anleihemarkt hätten248, womit der Unionsgerichtshof über die im Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm formulierten Rahmenbedingungen hinausgeht, die diese Anforderung nur für bestimmte Fälle vorsehen. Das schlösse Anleihen von Mitgliedstaaten in zerrütteter finanzieller Lage aus249. Dass die Europäische Zentralbank, wie ihr Vertreter in der mündlichen Verhandlung vom 16.02.2016 dargelegt hat, einem Schuldenschnitt nicht zustimmen würde, spricht für eine solche Einschätzung.

    Beteiligung der Deutchen Bundesbank am OMT-Programm[↑]

    Da sich das OMT-Programm vor diesem Hintergrund nur dann nicht als Ultra-vires-Akt darstellt, wenn der vom Unionsgerichtshof bestimmte Rahmen beachtet wird, darf sich die Deutsche Bundesbank an seiner Durchführung nur beteiligen, wenn sich die Durchführungsakte innerhalb des vom Unionsgerichtshof aufgezeigten Rahmens halten. Sollten bei Durchführung des OMT-Programms diese Maßgaben nicht beachtet werden, wären Bundesregierung und Bundestag zum Einschreiten verpflichtet.

    Die Deutsche Bundesbank darf sich an einer künftigen Durchführung des OMT-Programms nur beteiligen, wenn und soweit die vom Unionsgerichtshof aufgestellten Maßgaben erfüllt sind, das heißt wenn

    • Ankäufe nicht angekündigt werden,
    • das Volumen der Ankäufe im Voraus begrenzt ist,
    • zwischen der Emission eines Schuldtitels und seinem Ankauf durch das ESZB eine im Voraus festgelegte Mindestfrist liegt, die verhindert, dass die Emissionsbedingungen verfälscht werden,
    • nur Schuldtitel von Mitgliedstaaten erworben werden, die einen ihre Finanzierung ermöglichenden Zugang zum Anleihemarkt haben,
    • die erworbenen Schuldtitel nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden und
    • die Ankäufe begrenzt oder eingestellt werden und erworbene Schuldtitel wieder dem Markt zugeführt werden, wenn eine Fortsetzung der Intervention nicht erforderlich ist.
    Sollte eine Durchführung des Grundsatzbeschlusses des Rates der Europäischen Zentralbank vom 06.09.2012 diese Konditionen nicht erfüllen, stellte sie sich als hinreichend qualifizierte Kompetenzüberschreitung im Sinne der Ultra-vires-Kontrolle dar250.

    Da es sich beim Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 06.09.2012 in der vom Gerichtshof der Europäischen Union vorgenommenen und hier zugrundegelegten Konkretisierung nicht um einen Ultra-vires-Akt handelt, bestand auch keine Verpflichtung von Bundesregierung und Bundestag, diesem Beschluss im Rahmen ihrer Integrationsverantwortung entgegenzutreten.

    Sollten die vom Unionsgerichtshof formulierten Maßgaben für den Ankauf von Staatsanleihen bei der Durchführung des OMT-Programms allerdings nicht beachtet werden, so wären Bundesregierung und Bundestag verpflichtet, dagegen mit geeigneten Mitteln251 vorzugehen und – solange die Maßnahmen fortwirken – geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass ihre innerstaatlichen Auswirkungen so weit wie möglich begrenzt bleiben178.

    Risiken des OMT-Programms für das Budgetrecht des Bundestages[↑]

    Ihre Integrationsverantwortung verpflichtet Bundesregierung und Bundestag auch nicht, mit Blick auf die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages gegen das OMT-Programm vorzugehen. Diese gehört zwar zur Verfassungsidentität des Grundgesetzes. Sie kann durch ein Ankaufprogramm des ESZB für Staatsanleihen auch grundsätzlich beeinträchtigt werden. Eine Gefährdung des Budgetrechts durch das bislang nicht umgesetzte OMT-Programm ist jedoch nicht ersichtlich.

    Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat252. Der Bundestag muss deshalb dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Insofern stellt das Budgetrecht ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar253, das auch in einem System intergouvernementalen Regierens Beachtung verlangt254.

    Mit der Öffnung für die internationale Zusammenarbeit und die europäische Integration bindet sich die Bundesrepublik Deutschland nicht nur rechtlich, sondern auch finanzpolitisch. Für die Einhaltung des Demokratiegebots kommt es entscheidend darauf an, dass der Bundestag der Ort bleibt, an dem eigenverantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entschieden wird, auch im Hinblick auf internationale und europäische Verbindlichkeiten255. Würde über wesentliche haushaltspolitische Fragen ohne konstitutive Zustimmung des Bundestages entschieden oder würden überstaatliche Rechtspflichten ohne entsprechende Willensentscheidung des Bundestages begründet, so geriete das Parlament in die Rolle des bloßen Nachvollzugs und könnte die haushaltspolitische Gesamtverantwortung im Rahmen seines Budgetrechts nicht mehr wahrnehmen256.

    Der Bundestag darf sich daher keinen finanzwirksamen Mechanismen ausliefern, die – sei es aufgrund ihrer Gesamtkonzeption, sei es aufgrund einer Gesamtwürdigung der Einzelmaßnahmen – zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne vorherige konstitutive Zustimmung führen können, seien es Ausgaben oder Einnahmeausfälle. Dieses Verbot, sich der Budgetverantwortung zu entäußern, beschränkt nicht etwa unzulässig die Haushaltskompetenz des Gesetzgebers, sondern zielt gerade auf deren Bewahrung257.

    Eine notwendige Bedingung für die Sicherung politischer Freiräume im Sinne des Identitätskerns der Verfassung (Art.20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG) besteht darin, dass der Haushaltsgesetzgeber seine Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben frei von Fremdbestimmung seitens der Organe und anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union trifft und dauerhaft “Herr seiner Entschlüsse” bleibt258. Aus der demokratischen Verankerung der Haushaltsautonomie folgt, dass der Bundestag einem intergouvernemental oder supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf, der – einmal in Gang gesetzt – seiner Kontrolle und Einwirkung entzogen ist259.

    Der Ankauf von Staatsanleihen durch das Eurosystem ist grundsätzlich geeignet, zu haushaltsbedeutsamen Ausgaben oder Einnahmeausfällen zu führen.

    Offenmarktgeschäften wohnt stets ein Verlustrisiko inne260. Wie die Europäische Zentralbank im vorliegenden Verfahren dargelegt hat, haben die Mitgliedstaaten, die bislang unter das OMT-Programm fallen können, Anleihen in einem Volumen emittiert, dessen auf die Deutsche Bundesbank entfallender Anteil deren Kapital und die dort gebildeten Rückstellungen um ein Vielfaches übersteigt. Bereits ein teilweiser Ausfall der Anleihen beeinträchtigte nicht nur den an den Bund abzuführenden Reingewinn (vgl. § 27 BBankG), sondern könnte auch zu einem negativen Eigenkapital der Bundesbank führen. Dies wäre, wie die Deutsche Bundesbank und die Europäische Zentralbank im vorliegenden Verfahren dargelegt haben, jedenfalls im Falle seiner Verfestigung geeignet, das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit der Deutschen Bundesbank zu erschüttern, das unabdingbare Voraussetzung ihrer Funktionsfähigkeit ist261. Entsprechendes gilt für die Europäische Zentralbank, für die eine Regelung der Verlustzuweisung nur insoweit besteht, als Verluste aus einem allgemeinen Reservefonds und aus den monetären Einkünften ausgeglichen werden können (vgl. Art. 33.2 ESZB-Satzung). Eine Regelung für den Ausgleich darüber hinausgehender Verluste besteht hingegen nicht.

    Die Bundesrepublik Deutschland ist verfassungsrechtlich verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank zu gewährleisten. Art. 88 Satz 1 GG enthält eine institutionelle Garantie262, die sich nicht darin erschöpft, die bloße Existenz der Deutschen Bundesbank zu statuieren. Sie umfasst vielmehr auch die Verpflichtung, diese so auszustatten, dass sie ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben, die auch durch Art. 88 Satz 2 GG determiniert werden, erfüllen kann. Insofern folgt aus Art. 88 GG auch eine Anstaltslast, die die Bundesrepublik Deutschland als Anstaltsträger verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 2 BBankG) zu gewährleisten. Einer einfachgesetzlichen Anordnung der Anstaltslast bedarf es vor diesem Hintergrund nicht263. Ist die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank daher aufgrund eines nicht hinreichenden oder sogar negativen Nettoeigenkapitals gefährdet, kann die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet sein, Kapital nachzuschießen. Das kann im Übrigen auch unionsrechtlich geboten sein264.

    In der durch den Gerichtshof der Europäischen Union vorgenommenen Auslegung birgt das OMT-Programm jedoch kein verfassungsrechtlich relevantes Risiko für das Budgetrecht des Bundestages. Insofern ist auch eine Gefährdung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung durch eine etwaige Durchführung des OMT-Programms gegenwärtig nicht festzustellen.

    Es ist derzeit nicht absehbar, ob und inwieweit sich dem OMT-Programm innewohnende Risiken überhaupt verwirklichen werden. Die vom Unionsgerichtshof vorgesehenen Beschränkungen tragen jedenfalls dazu bei, diese Risiken zu mindern. Von Bedeutung ist insbesondere das Verbot, Anleihen mit erheblichen Ausfallrisiken zu erwerben265, zumal Anleihen in der Regel auch nicht bis zur Endfälligkeit gehalten werden dürfen245. Insofern ist etwa festzustellen, dass die Hellenische Republik, deren Anleihen ein erhöhtes Ausfallrisiko zugeschrieben wird, seit dem Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 06.09.2012 durchgängig nicht über einen Zugang zum Anleihemarkt verfügt hat266, sowie, dass die Deutsche Bundesbank mit Blick auf Bestände, die aus dem mittlerweile beendeten SMP und den derzeit aktiven Ankaufprogrammen herrühren, die allgemeine Risikolage als rückläufig bewertet267.

    Beobachtungspflichten bei Durchführung des OMT-Programms[↑]

    Bundesregierung und Deutscher Bundestag sind aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung allerdings verpflichtet, eine etwaige Durchführung des OMT-Programms dauerhaft zu beobachten. Diese Beobachtungspflicht ist nicht nur darauf gerichtet, ob die oben formulierten Maßgaben eingehalten werden, sondern auch darauf, ob insbesondere aus dem Volumen und der Risikostruktur der erworbenen Anleihen, die sich auch nach ihrem Erwerb ändern kann, ein konkretes Risiko für den Bundeshaushalt erwächst. Gegebenenfalls ist die Bundesregierung gehalten, sich Informationen, über die sie nicht selbst verfügt, zu beschaffen. Ein insoweit geeignetes Mittel kann etwa die gegenüber der Bundesregierung bestehende Beratungs- und Auskunftspflicht der Deutschen Bundesbank (§ 13 Abs. 1 BBankG) sein.

    Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 21. Juni 2016 – 2 BvR 2728/13 – 2 BvE 13/13 – 2 BvR 2731/13 – 2 BvR 2730/13 – 2 BvR 2729/13

    1. BVerfG, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 14.01.2014 – 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13, 2 BvE 13/13
    2. EuGH, Urteil vom 16.06.2015 – C-62/14
    3. EZB/2010/5, ABl L 124 vom 20.05.2010, S. 8 f.
    4. 2. Erwägungsgrund des EZB, Beschlusses vom 14.05.2010
    5. 3. Erwägungsgrund des EZB, Beschlusses vom 14.05.2010
    6. Europäische Zentralbank, Jahresbericht 2012, S. 88
    7. Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 2012, S. 161, Geschäftsbericht 2014, S. 90 f.
    8. Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 2015, S. 83 f.
    9. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Februar 2016, S. 25
    10. BGBl II 2012, S. 981 ff.
    11. BVerfGE 134, 357
    12. BVerfGE 135, 317
    13. BVerfGE 134, 366, 369 ff.
    14. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 128
    15. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 11 bis 31
    16. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 16
    17. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 33 ff.
    18. BVerfG, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 48
    19. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 50
    20. vgl. BVerfG, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 49
    21. vgl. in diesem Sinne Kommission/EZB, – C-11/00, EU:C:2003:395, Rn. 134
    22. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Kommission/EZB, – C-11/00, EU:C:2003:395, Rn. 135
    23. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 53
    24. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 54
    25. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 53 und 55
    26. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 56
    27. vgl. entsprechend EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 56
    28. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 60
    29. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Association Kokopelli, – C-59/11, EU:C:2012:447, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung
    30. vgl. entsprechend EuGH, Urteile Afton Chemical, – C-343/09, EU:C:2010:419, Rn. 28, sowie Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka, – C-203/12, EU:C:2013:664, Rn. 35
    31. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Kommission/Rat, – C-63/12, EU:C:2013:752, Rn. 98 und 99 und die dort angeführte Rechtsprechung
    32. vgl. BVerfG, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 123
    33. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 132
    34. vgl. entsprechend EuGH, Urteil Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 133
    35. vgl. Entwurf eines Vertrags zur Änderung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Hinblick auf die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion, Bulletin der Europäischen Gemeinschaften, Beilage 2/91, S. 25 und 56
    36. ABl. L 332, S. 1
    37. BVerfGE 134, 366
    38. vgl. Mellinghoff, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 15 Rn. 37, Febr.2016
    39. vgl. BVerfGE 133, 241, 258 Rn. 41 f.
    40. vgl. Mellinghoff, a.a.O., § 15 Rn. 44, Febr.2016; Diehm, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 15 Rn. 22; Eschelbach, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl.2005, § 15 Rn. 101
    41. vgl. BVerfGE 133, 241, 258 Rn. 42
    42. vgl. auch BVerfGE 133, 241, 258 Rn. 42 f.
    43. vgl. BVerfGE 10, 302, 306; BVerfG, Beschluss vom 30.06.2015 – 2 BvR 1282/11 82; stRspr
    44. vgl. BVerfGE 37, 271, 279; 73, 339, 375; 123, 267, 340; 132, 195, 238 Rn. 104; 135, 317, 399 Rn. 159
    45. vgl. BVerfGE 89, 155, 172; 123, 267, 330; 134, 366, 396 Rn. 51
    46. vgl. BVerfGE 83, 37, 50 f.; 89, 155, 182; 93, 37, 66; 130, 76, 123; 137, 185, 232 f. Rn. 131; 139, 194, 224 Rn. 106
    47. vgl. BVerfGE 123, 267, 351 ff., 389 ff., 413 ff.; 126, 286, 307; 129, 124, 181; 132, 195, 238 f. Rn. 105; 134, 366, 394 f. Rn. 47
    48. vgl. Rn. 166 f.
    49. vgl. BVerfGE 103, 242, 257; im Übrigen BVerfGE 134, 366, 372 Rn. 1
    50. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 76, 79, 88
    51. vgl. BVerfGE 134, 366, 391 f. Rn. 34 f.
    52. vgl. auch BVerfGE 132, 195, 265 f. Rn. 170; 135, 317, 421 f. Rn. 217, 424 ff. Rn. 223 ff.
    53. vgl. BVerfGE 132, 195, 234 Rn. 91; 135, 317, 384 f. Rn. 122; zur Zulässigkeit und zu den Anforderungen an die Substantiierung der Identitätsrüge vgl. BVerfGE 129, 124, 167 ff.
    54. vgl. BVerfGE 129, 124, 175 f.; vgl. Wollenschläger, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 23 Rn. 170
    55. BVerfGE 89, 155, 175
    56. vgl. BVerfGE 134, 366, 382 Rn. 23
    57. vgl. BVerfGE 134, 366, 394 ff. Rn. 44 ff.; 135, 317, 393 f. Rn. 146
    58. vgl. BVerfGE 73, 339, 374 ff.; 102, 147, 161 ff.; 118, 79, 95 ff.; 123, 267, 354; 126, 286, 298 ff.; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvR 2735/14 36 ff.
    59. vgl. BVerfGE 134, 366, 394 Rn. 44 ff.
    60. vgl. BVerfGE 132, 195, 266 ff. Rn. 172 ff.
    61. vgl. BVerfGE 1, 351, 359; 2, 143, 165; 104, 151, 193; 118, 244, 254 f.; 121, 135, 150; 123, 267, 337 f.; 124, 78, 106; 131, 152, 190; 139, 194, 220 Rn. 96; BVerfG, Urteil vom 23.09.2015 – 2 BvE 6/11 56; stRspr
    62. vgl. BVerfGE 123, 267, 338 f.; 132, 195, 247 Rn. 125; 134, 366, 397 Rn. 54
    63. vgl. BVerfGE 45, 1, 29 f.; 60, 319, 325 f.; 68, 1, 77 f.; 121, 135, 151; BVerfG, Urteil vom 23.09.2015 – 2 BvE 6/11 59
    64. vgl. BVerfGE 90, 286, 344; 117, 359, 367 f.
    65. vgl. BVerfGE 121, 135, 150; 139, 194, 220 Rn. 98; stRspr
    66. vgl. BVerfGE 118, 244, 256: “rechtserheblicher Protest”
    67. vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 57, 1, 5; 68, 1, 74 f.; 80, 188, 209; 96, 264, 277; 97, 408, 414; 103, 81, 86; 134, 141, 194 Rn. 158; vgl. auch BVerfGE 118, 244, 257; 131, 152, 190
    68. vgl. BVerfGE 135, 317, 395 ff. Rn. 150 ff.
    69. vgl. BVerfGE 70, 324, 362 f.; 112, 118, 135; 135, 317, 396 Rn. 153
    70. BVerfGE 132, 195, 247 Rn. 125; 134, 366, 397 Rn. 54
    71. vgl. BVerfGE 134, 366, 397 f. Rn. 54
    72. vgl. Rn. 104
    73. vgl. BVerfGE 126, 286, 302; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 37
    74. vgl. BVerfGE 73, 339, 368; 123, 267, 399; 126, 286, 301 f.; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 37
    75. vgl. grundlegend EuGH, Urteil vom 15.07.1964, Costa/ENEL, 6/64, Slg. 1964, S. 1251, 1269 f.
    76. vgl. BVerfGE 129, 78, 100
    77. vgl. BVerfGE 126, 286, 301; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 04.11.2015 – 2 BvR 282/13, 2 BvQ 56/12 15, 19
    78. vgl. Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1989, S. 247 ff.
    79. vgl. BVerfGE 118, 79, 95; 122, 1, 20
    80. vgl. BVerfGE 73, 339, 375 f.; 89, 155, 190; 123, 267, 348 ff.; 126, 286, 302; 129, 78, 99; 134, 366, 384 Rn. 26; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 40
    81. vgl. BVerfGE 123, 267, 402; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 40
    82. vgl. BVerfGE 89, 155, 171; 129, 124, 168; 134, 366, 396 Rn. 51
    83. vgl. BVerfGE 123, 267, 341; 129, 124, 169; 135, 317, 386 Rn. 125; vgl. Häberle, in: Isensee/Kirchhof, HStR II, 3. Aufl.2004, § 22 Rn. 61 ff.; Unger, Das Verfassungsprinzip der Demokratie, 2008, S. 252 ff.; Trute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2. Aufl.2012, § 6 Rn.19 f.
    84. BVerfGE 5, 85, 204 f.
    85. vgl. BVerfGE 123, 267, 341; Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 146, Dez.2015; Morlok, in: Dreier, a.a.O., Art. 38 Rn. 56, 59 ff.
    86. vgl. BVerfGE 89, 155, 187; 123, 267, 340; 129, 124, 169, 177; 132, 195, 238 Rn. 104; 135, 317, 386 Rn. 125
    87. vgl. BVerfGE 129, 124, 168; 134, 366, 396 f. Rn. 52
    88. BVerfGE 129, 124, 168
    89. vgl. BVerfGE 129, 124, 169
    90. vgl. BVerfGE 89, 155, 182; 123, 267, 330; 129, 124, 169; Morlok, in: Dreier, a.a.O., Art. 38 Rn. 61
    91. vgl. BVerfGE 83, 37, 50 f.; 93, 37, 66; 130, 76, 123; 137, 185, 232 Rn. 131; 139, 194, 224 Rn. 106
    92. vgl. Böckenförde, in: Isensee/Kirchhof, HStR II, 3. Aufl.2004, § 24 Rn. 8; Unger, a.a.O., S. 288; Dreier, in: ders., a.a.O., Art.20, Demokratie Rn. 82; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art.20 Rn. 60, Dez.2015
    93. vgl. BVerfGE 123, 267, 341
    94. vgl. BVerfGE 89, 155, 187 f., 192, 199; vgl. auch BVerfGE 58, 1, 37; 104, 151, 210; 123, 267, 349; 132, 195, 238 Rn. 105
    95. vgl. BVerfGE 58, 1, 37; 89, 155, 183 f., 187; 123, 267, 351; 132, 195, 238 Rn. 105
    96. BVerfGE 123, 267, 353; 132, 195, 239 Rn. 105; 135, 317, 399 Rn. 160
    97. zum Begriff Wagener, in: ders., Verselbständigung von Verwaltungsträgern, 1976, Bd. 1, S. 31, 40; Mann, in: ders./Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 2, 3. Aufl.2011, § 46 Rn. 21; Wendel, Permeabilität im europäischen Verfassungsrecht, 2011, S. 354
    98. vgl. BVerfGE 89, 155, 182 ff.
    99. vgl. BVerfGE 123, 267, 342, 344 f., 347 f., 351 f., 353 f., 365 ff., 367 ff., 369
    100. BVerfGE 123, 267, 351; vgl. BVerfGE 89, 155, 212
    101. vgl. BVerfGE 123, 267, 354 f.; 126, 286, 302 ff.; 134, 366, 384 Rn. 26
    102. vgl. BVerfGE 89, 155, 187 f.; 123, 267, 349; 132, 195, 238 Rn. 105; 134, 366, 395 Rn. 48; 135, 317, 399 Rn. 160
    103. vgl. BVerfGE 134, 366, 397 Rn. 53
    104. vgl. BVerfGE 90, 286, 381 f.; 108, 34, 44; 121, 135, 154; 123, 267, 340 ff., 360 ff.; 126, 55, 70; 129, 124, 177; 132, 195, 239 Rn. 106; 135, 317, 399 f. Rn. 161; BVerfG, Urteil vom 23.09.2015 – 2 BvE 6/11 67
    105. vgl. BVerfGE 89, 155, 187; 123, 267, 351
    106. vgl. BVerfGE 134, 366, 397 Rn. 53; Morlok, in: Dreier, a.a.O., Art. 38 Rn. 61
    107. vgl. BVerfGE 123, 267, 372; 129, 300, 336 ff.; 135, 259, 294 Rn. 71; Calliess, in: Bauer/Huber/Sommermann, Demokratie in Europa, 2005, S. 281, 288 ff.; P. Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, HStR X, 3. Aufl.2012, § 214 Rn. 102 f.
    108. vgl. BVerfGE 113, 273, 296; 123, 267, 348; 134, 366, 384 Rn. 27
    109. vgl. BVerfGE 123, 267, 344, 353 f.; 126, 286, 302; 129, 78, 100; 134, 366, 384 f. Rn. 27
    110. BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 48
    111. vgl. BVerfGE 89, 155, 182; 123, 267, 330, 356
    112. vgl. BVerfGE 123, 267, 359; 129, 124, 177; 132, 195, 239 Rn. 106; 135, 317, 399 f. Rn. 161
    113. vgl. Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl.2012, Rn. 88; K. Schneider, AöR 139, 2014, S.196, 245 f.; Morlok, in: Dreier, a.a.O., Art. 38 Rn. 61; Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 24 Abs. I Rn. 137 f., Dez.2015; a.A. Ingold, AöR 140, 2015, S. 1, 11 f.
    114. BVerfG, a.a.O., Rn. 44
    115. vgl. zur Berücksichtigung der nationalen Identität auch EuGH, Urteil vom 02.07.1996, Kommission/Luxemburg, – C-473/93, SIg.1996, I-3207, Rn. 35; Urteil vom 14.10.2004, Omega, – C-36/02, Slg. 2004, I-9609, Rn. 31 ff.; Urteil vom 12.06.2014, Digibet und Albers, – C-156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 34
    116. vgl. BVerfGE 75, 223, 242; 89, 155, 190; 123, 267, 348 f., 381 ff.; 126, 286, 302 f.; 134, 366, 384 Rn. 26
    117. Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union ((BGBl für die Republik Österreich Nr. 744/1994
    118. vgl. Court of Appeal, Macarthys v. Smith, , 1981 1 All ER 111, 120; Macarthys v. Smith, , 1979 3 All ER 325, 329; House of Lords, Garland v. British Rail Engineering, 1982 2 All ER 402, 415
    119. vgl. Corte Costituzionale, Entscheidung Nr. 170/1984, Granital, EuGRZ 1985, S. 98
    120. vgl. BVerfGE 37, 271, 280 ff.; 73, 339, 374 ff.; 75, 223, 235, 242; 89, 155, 174 f.; 102, 147, 162 ff.; 123, 267, 354, 401; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 45
    121. vgl. insoweit BVerfGE 134, 366, 387 Rn. 30
    122. vgl. für das Königreich Dänemark: Højesteret, Urteil vom 06.04.1998 – I 361/1997, Abschn.09.8; für die Republik Estland: Riigikohus, Urteil vom 12.07.2012 – 3-4-1-6-12, Abs.-Nr. 128, 223; für die Französische Republik: Conseil Constitutionnel, Entscheidung Nr.2006-540 DC vom 27.07.2006, 19. Erwägungsgrund; Entscheidung Nr.2011-631 DC vom 09.06.2011, 45. Erwägungsgrund; Conseil d‘État, Urteil vom 08.02.2007, Nr. 287110, Ass., Société Arcelor Atlantique et Lorraine, EuR 2008, S. 57, 60 f.; für Irland: Supreme Court of Ireland, Crotty v. An Taoiseach, , 1987, I.R. 713, 783; S.P.U.C., Ireland Ltd. v. Grogan, , 1989, I.R. 753, 765; für die Italienische Republik: Corte Costituzionale, Entscheidung Nr. 98/1965, Acciaierie San Michele, EuR 1966, S. 146; Entscheidung Nr. 183/1973, Frontini, EuR 1974, S. 255; Entscheidung Nr. 170/1984, Granital, EuGRZ 1985, S. 98; Entscheidung Nr. 232/1989, Fragd; Entscheidung Nr. 168/1991; Entscheidung Nr. 117/1994, Zerini; für die Republik Lettland: Satversmes tiesa, Urteil vom 07.04.2009 – 2008-35-01, Abs.-Nr. 17; für die Republik Polen: Trybunal Konstytucyjny, Urteile vom 11.05.2005 – K 18/04, Rn.04.01., 10.02.; vom 24.11.2010 – K 32/09, Rn.02.01. ff.; vom 16.11.2011 – SK 45/09, Rn.02.04., 2.05.; für das Königreich Spanien: Tribunal Constitucional, Erklärung vom 13.12 2004, DTC 1/2004, Punkt 2 der Entscheidungsgründe, EuR 2005, S. 339, 343 und Entscheidung vom 13.02.2014, STC 26/2014, Punkt 3 der Entscheidungsgründe, HRLJ 2014, S. 475, 477 f.; für die Tschechische Republik: Ústavni Soud, Urteil vom 08.03.2006, Pl. ÚS 50/04, Abschn. VI.B.; Urteil vom 03.05.2006, Pl. ÚS 66/04, Rn. 53; Urteil vom 26.11.2008, Pl. ÚS 19/08, Rn. 97, 113, 196; Urteil vom 03.11.2009, Pl. ÚS 29/09, Rn. 110 ff.; Urteil vom 31.01.2012, Pl. ÚS 5/12, Abschn. VII.; für das Vereinigte Königreich: High Court, Urteil vom 18.02.2002, Thoburn v. Sunderland City Council, , 2002 EWHC 195, Admin, Abs.-Nr. 69; UK Supreme Court, Urteil vom 22.01.2014, R, on the application of HS2 Action Alliance Limited v. The Secretary of State for Transport, , 2014 UBVerfGC 3, Abs.-Nr. 79, 207; Urteil vom 25.03.2015, Pham v. Secretary of State for the Home Department, , 2015 UBVerfGC 19, Abs.-Nr. 54, 58, 72 bis 92
    123. EuGH, Urteil vom 23.04.1986, Les Verts/Parlament, Rs. 294/83, Slg. 1986, S. 1339, Rn. 23
    124. vgl. BVerfGE 75, 223, 242; 89, 155, 187 f., 192, 199; 123, 267, 349; vgl. auch BVerfGE 58, 1, 37; 68, 1, 102; 77, 170, 231; 104, 151, 195; 118, 244, 260; 126, 286, 302; 134, 366, 384 Rn. 26
    125. vgl. BVerfGE 126, 286, 303
    126. vgl. Dederer, JZ 2014, S. 313, 315; K. Schneider, AöR 139, 2014, S.196, 209 ff.; Morlok, in: Dreier, a.a.O., Art. 38 Rn. 59 ff.
    127. vgl. BVerfGE 134, 366, 384 Rn. 26
    128. vgl. Ingold, AöR 140, 2015, S. 1, 11 f.; Schwerdtfeger, EuR 2015, S. 290, 303
    129. vgl. BVerfGE 123, 267, 353, 400; 126, 286, 304; 134, 366, 392 Rn. 37
    130. vgl. BVerfGE 126, 286, 308; siehe auch Pötters/Traut, EuR 2011, S. 580, 587; Wendel, ZaöRV 2014, S. 615, 631 f.; Klement, JZ 2015, S. 754, 756 f.
    131. BVerfGE 126, 286, 307
    132. siehe etwa zu § 24 Satz 1 BVerfGG BVerfGE 82, 316, 319 f.; 89, 243, 250; 89, 291, 300; 95, 1, 14 f.; 103, 332, 358 ff.
    133. vgl. BVerfGE 126, 286, 309
    134. vgl. Wischmeyer, AöR 140, 2015, S. 415, 456 f.
    135. vgl. EuGH, Gutachten 2/94 vom 28.03.1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1759, Rn. 30
    136. vgl. schon dazu Art. 235 EWGV a.F.; BVerfGE 89, 155, 210; Gött, EuR 2014, S. 514, 525
    137. vgl. BVerfGE 107, 59, 102; stRspr
    138. EuGH, Urteil vom 22.03.1961, SNUPAT/Hohe Behörde, 42 und 49/59, Slg. 1961, S. 101, 172; Urteil vom 21.09.1989, Hoechst/Kommission, 46/87 und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, Rn.19; Urteil vom 17.10.1989, Dow Chemical Ibérica/Kommission, 97-99/87, Slg. 1989, S. 3165, Rn. 16; Urteil vom 03.09.2008, Kadi, – C-402/05 P und – C-415/05 P, Slg. 2008, I-6351, Rn. 281; Urteil vom 31.03.2011, Aurubis Balgaria, – C-546/09, Slg. 2011, I-2531, Rn. 42) (vgl. auch Art. 263 Abs. 1 Satz 1 AEUV ((Schmahl, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 3. Aufl.2015, § 6 Rn. 36 ff.
    139. vgl. BVerfGE 134, 366, 388 Rn. 30
    140. vgl. Schneider, AöR 139, 2014, S.196, 245 f.; Morlok, in: Dreier, a.a.O., Art. 38 Rn. 61
    141. vgl. BVerfGE 75, 223, 235, 242; 89, 155, 188; 123, 267, 353; 126, 286, 302 ff.; 134, 366, 382 ff. Rn. 23 ff.
    142. vgl. BVerfGE 123, 267, 353; 126, 286, 302; 133, 277, 316; 134, 366, 382 Rn. 22; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 40 ff.
    143. vgl. BVerfGE 123, 267, 343, 348; 134, 366, 386 Rn. 29
    144. vgl. BVerfGE 126, 286, 303; 134, 366, 383 Rn. 24; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 46
    145. vgl. BVerfGE 123, 267, 354; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 43
    146. vgl. BVerfGE 37, 271, 285; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 43
    147. vgl. BVerfGE 126, 286, 304
    148. vgl. hierzu EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 14 f., 24 ff.
    149. vgl. Lenaerts/Gutiérrez-Fons, EUI Working Papers AEL 2013/9, S. 35 ff.; von Danwitz, Fordham International Law Review 37, 2014, S. 1311, 1317 ff.
    150. ABl P 17 vom 06.10.1958, S. 385
    151. siehe Schübel-Pfister, Sprache und Gemeinschaftsrecht, 2004, S. 122 ff.; Müller/Christensen, Juristische Methodik, Bd. 2, 3. Aufl.2012, Rn. 9 ff.; Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, 2013, S. 337 ff.
    152. vgl. EuGH, Urteil vom 08.03.2007, Gerlach, – C-44/06, Slg. 2007, I-2071, Rn. 28; Urteil vom 21.10.2015, Gogova, – C-215/15, EU:C:2015:710, Rn. 45
    153. vgl. EuGH, Urteil vom 05.02.1963, Van Gend & Loos, 26/62, Slg. 1963, S. 3, 24; Urteil vom 21.02.1973, Europemballage Corporation und Continental Can Company/Kommission, 6/72, Slg. 1973, S. 215, 244
    154. vgl. EuGH, Urteil vom 28.10.1975, Rutili, 36/75, Slg. 1975, S. 1219, Rn. 26/28; Urteil vom 17.06.1981, Kommission/Irland, 113/80, Slg. 1981, S. 1625, Rn. 7; Urteil vom 17.03.2016, Aspiro, – C-40/15, EU:C:2016:172, Rn.20
    155. EuGH, Urteil vom 22.03.1961, SNUPAT/Hohe Behörde, 42 und 49/59, Slg. 1961, S. 111, 172; Urteil vom 21.09.1989, Hoechst/Kommission, 46/87 und 227/88, Slg. 1989, S. 2859, Rn.19; Urteil vom 17.10.1989, Dow Chemical Ibérica/Kommission, 97-99/87, Slg. 1989, S. 3165, Rn. 16) (vgl. auch Art. 263 Abs. 1 Satz 1 AEUV), den Bestimmtheitsgrundsatz ((EuGH, Urteil vom 09.07.1981, Gondrand und Garancini, 169/80, Slg. 1981, S.1931, Rn. 17
    156. EuGH, Urteil vom 17.05.1984, Denkavit Nederland, 15/83, Slg. 1984, S. 2171, Rn. 25; Urteil vom 18.06.2015, Estland/Parlament und Rat, – C-508/13, EU:C:2015:403, Rn. 28; vgl. Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 EUV
    157. zum Rechtsstaatsprinzip siehe von Danwitz, a.a.O., S. 1311 ff.
    158. EuGH, Urteil vom 18.06.2015, Estland/Parlament und Rat, – C-508/13, EU:C:2015:403, Rn. 29
    159. vgl. Pescatore, RIDC 32, 1980, S. 332, 352 ff.; Lenaerts, ICLQ 52, 2003, S. 873, 878 ff.; ders./Gutiérrez-Fons, EUI Working Papers AEL 2013/9, S. 35 ff.
    160. Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl.2011, Art.19 Rn. 12
    161. vgl. BVerfGE 89, 155, 188; 126, 286, 302 ff.; 134, 366, 387 f. Rn. 30
    162. vgl. BVerfGE 123, 267, 356; 134, 366, 395 Rn. 48
    163. vgl. BVerfGE 123, 267, 351 ff., 435; 129, 124, 180 f.; 135, 317, 399 ff. Rn. 159 ff.
    164. vgl. BVerfGE 123, 267, 352 ff., 389 ff., 413 ff.; 126, 286, 307; 129, 124, 181; 132, 195, 238 f. Rn. 105; 134, 366, 394 f. Rn. 47
    165. vgl. BVerfGE 25, 1, 12 f.; 35, 79, 117; 49, 89, 130; 88, 203, 310 f.; 95, 267, 314 f.; 110, 141, 158; 111, 333, 355 f.; 127, 87, 116; 130, 263, 300; 133, 168, 235 f.
    166. vgl. BVerfGE 130, 76, 123 f.; 136, 194, 266 f.
    167. vgl. allgemein zu Schutzpflichten BVerfGE 125, 39, 78; stRspr
    168. vgl. BVerfGE 90, 286, 381 ff.; 121, 135, 156 ff.; 131, 152, 195 ff.; BVerfG, Urteil vom 23.09.2015 – 2 BvE 6/11 67 ff.
    169. BVerfGE 134, 366, 395 Rn. 49; Gött, EuR 2014, S. 514, 522 ff.; Wollenschläger, a.a.O., Art. 23 Rn. 175
    170. BVerfGE 134, 366, 397 Rn. 53
    171. zu Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG BVerfGE 96, 56, 64; zu Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG BVerfGE 66, 39, 61; 77, 170, 214; 79, 174, 202; 85, 191, 212; zu Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 GG BVerfGE 125, 39, 78; zu Art. 12 Abs. 1 GG BVerfGE 92, 26, 47
    172. BVerfGE 125, 39, 78
    173. BVerfGE 96, 56, 64
    174. vgl. BVerfGE 66, 39, 61; siehe auch BVerfGE 4, 157, 168 f.; 40, 141, 178; 53, 164, 182; 55, 349, 365; 66, 39, 60 f.; 68, 1, 97; 84, 90, 128; 94, 12, 35; 95, 39, 46; 121, 135, 158, 168 f.
    175. vgl. BVerfGE 53, 164, 182; 55, 349, 364 f.; 66, 39, 61; 92, 26, 47; 77, 170, 214 f.; BVerfGK 14, 192, 200 f.; vgl. auch BVerfGE 131, 152, 195
    176. vgl. BVerfGE 77, 170, 214 f.; 85, 191, 212; 88, 203, 254 f.; 92, 26, 46; 125, 39, 78 f.
    177. vgl. BVerfGE 123, 267, 365; 134, 366, 395 Rn. 49
    178. vgl. BVerfGE 134, 366, 395 f. Rn. 49
    179. vgl. BVerfGE 123, 267, 353, 364 f., 389 f., 391 f., 413 f., 419 f.; 134, 366, 395 f. Rn. 49, 397 Rn. 53
    180. vgl. Streinz, Die Luxemburger Vereinbarung, 1984
    181. BVerfGE 131, 152, 196
    182. vgl. Gött, EuR 2014, S. 514, 527 ff.
    183. vgl. BVerfGE 4, 144, 149; 80, 188, 217
    184. vgl. BVerfGE 44, 308, 316; 56, 396, 405; 80, 188, 217; 130, 318, 342; BVerfG, Urteil vom 22.09.2015 – 2 BvE 1/11 91
    185. vgl. BVerfGE 44, 308, 316; 56, 396, 405; 80, 188, 218; 130, 318, 342; 131, 230, 235; 131, 152, 204 f.; BVerfG, Urteil vom 22.09.2015, a.a.O., Rn. 91
    186. vgl. BVerfGE 40, 237, 249; 70, 324, 355; 131, 152, 205; BVerfG, Urteil vom 22.09.2015, a.a.O., Rn. 92
    187. vgl. BVerfGE 85, 386, 403 f.; 95, 267, 307 f.; 108, 282, 312; 130, 318, 344; 131, 152, 205
    188. vgl. BVerfGE 123, 267, 353; 126, 286, 304; 134, 366, 385 Rn. 27; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015, a.a.O., Rn. 46
    189. vgl. auch Classen, EuR 2015, S. 477 ff.; Ohler, NVwZ 2015, S. 1001, 1004; a.A. Klement, JZ 2015, S. 754, 759; R. Schmidt, JZ 2015, S. 317, 326
    190. vgl. EuGH, Urteil vom 17.03.1993, Kommission/Rat, – C-155/91, Slg. 1993, I-939, Rn.20; Urteil vom 23.02.1999, Parlament/Rat, – C-42/97, Slg. 1999, I-869, Rn. 36, 38
    191. BVerfG, Urteil vom 27.11.2012, Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 55, 60
    192. siehe zur Finalität des Integrationsprogramms Terhechte, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der EU, Bd. I, Art. 3 Rn. 18 ff., Jan.2016
    193. vgl. EuGH, Urteil vom 17.03.1993, Kommission/Rat, – C-155/91, Slg. 1993, I-939, Rn. 18 ff.; Urteil vom 23.02.1999, Parlament/Rat, – C-42/97, Slg. 1999, I-869, Rn. 39 ff.; Urteil vom 27.11.2012, Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 56
    194. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 42 ff.
    195. vgl. EuGH, Urteil vom 25.05.1978, Racke, 136/77, Slg. 1978, S. 1245, Rn. 4; Urteil vom 29.10.1980, Roquette Frères/Rat, 138/79, Slg. 1980, S. 3333, Rn. 25; Urteil vom 25.10.1977, Metro/Kommission, 26/76, Slg. 1977, S. 1875, Rn. 50; Urteil vom 17.12 1981, De Hoe/Kommission, – C-151/80, Slg. 1981, S. 3161, Rn. 9; Urteil vom 22.04.1999, Kernkraftwerke Lippe-Ems/Kommission, – C-161/97 P, Slg. 1999, I-2057, Rn. 97; Urteil vom 11.02.2010, Hoesch Metals and Alloys, – C-373/08, Slg. 2010, I-951, Rn. 61 f.
    196. vgl. EuGH, Urteil vom 20.02.1979, Buitoni, 122/78, Slg. 1979, S. 677, Rn. 16/18; Urteil vom 17.05.1984, Denkavit Nederland, 15/83, Slg. 1984, S. 2171, Rn. 25 ff.; Urteil vom 13.11.1990, FEDESA, – C-331/88, Slg. 1990, I-4023, Rn. 13; Urteil vom 05.10.1994, Crispoltoni, – C-133, 300 und 362/93, Slg. 1994, I-4863, Rn. 41; Urteil vom 08.06.2010, Vodafone, – C-58/08, Slg. 2010, I-4999, Rn. 51 ff.; Urteil vom 12.05.2011, Luxemburg/Parlament und Rat, – C-176/09, Slg. 2011, I-3727, Rn. 61 ff.; Urteil vom 18.06.2015, Estland/Parlament und Rat, – C-508/13, EU:C:2015:403, Rn. 28 ff.; Trstenjak/Beysen, EuR 2012, S. 265, 266
    197. vgl. EuGH, Urteil vom 21.11.1991, TU München, – C-269/90, Slg. 1991, I-5469, Rn. 14; Urteil vom 19.11.2013, Kommission/Rat, – C-63/12, EU:C:2013:752, Rn. 98 f.
    198. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 66 ff.
    199. vgl. EuGH, Urteil vom 10.07.2003, Kommission/EZB, – C-11/00, Slg. 2003, I-7147, Rn. 135
    200. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 41 und 66; zur umstrittenen Reichweite der gerichtlichen Kontrolle der Europäischen Zentralbank Herrmann, EuZW 2012, S. 805, 810; Thiele, EuZW 2014, S. 694, 696; Ukrow, ZEuS 2014, S. 119, 133 f.; Wendel, ZaöRV 2014, S. 615, 664; Simon, EuR 2015, S. 107, 122; für eine grundsätzlich autonome Definition der Kompetenzen der Europäischen Zentralbank Mayer, EuR 2014, S. 473, 485
    201. BVerfGE 134, 366, 406 f. Rn. 73; vgl. R. Schmidt, in: Festschrift für Helmut Köhler, 2014, S. 645, 649 ff.
    202. BVerfGE 134, 366, 407 f. Rn. 74 ff.; vgl. Klement, JZ 2015, S. 754, 759
    203. vgl. BVerfGE 134, 366, 416 f. Rn. 99
    204. vgl. BVerfGE 123, 267, 349 ff.
    205. vgl. BVerfGE 123, 267, 350
    206. siehe auch EuGH, Gutachten 2/94 vom 28.03.1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1759, Rn. 30; vgl. ferner die Erklärung Nr. 42 zur Schlussakte der Regierungskonferenz zu Art. 352 AEUV
    207. vgl. BVerfGE 134, 366, 399 f. Rn. 59
    208. vgl. BVerfGE 89, 155, 207 ff.
    209. vgl. Hinarejos, European Constitutional Law Review 11, 2015, S. 563, 571 ff.
    210. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 47 ff.
    211. vgl. BVerfGE 134, 366, 416 f. Rn. 99 f.
    212. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 83 und 88, ferner Rn. 53, 60, 68, 91, 105, 107, 114 und 120
    213. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 88
    214. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 68 ff.
    215. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 71
    216. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 92
    217. vgl. Hinarejos, European Constitutional Law Review 11, 2015, S. 563, 574
    218. BVerfGE 134, 366, 417 Rn. 100
    219. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 41
    220. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 69
    221. vgl. BVerfGE 134, 366, 404 ff. Rn. 69 ff.
    222. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 64
    223. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 83
    224. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 85
    225. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 62
    226. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 112
    227. vgl. BVerfGE 134, 366, 417 Rn. 100; 410 f. Rn. 83
    228. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 106
    229. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 117
    230. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 112 bis 114
    231. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 118
    232. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 117
    233. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., insbesondere Rn. 88 und 102 ff.
    234. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 97
    235. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 102
    236. EuGH,
      Schlussanträge GA Cruz Villalón vom 14.01.2015 zu EuGH, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:7, Rn. 227
    237. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 98 ff.
    238. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 103, 104 und 107
    239. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 113
    240. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 104 und 106
    241. vgl. BVerfGE 134, 366, 394 Rn. 43
    242. vgl. EuGH, Schlussanträge GA Cruz Villalón vom 14.01.2015, a.a.O., Rn. 219
    243. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 106
    244. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 106 f.
    245. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 117 f.
    246. vgl. BVerfGE 134, 366, 412 f. Rn. 88 f.
    247. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 126; anders Steinbach, The Yale Journal of International Law Online 39, 2013, S. 15, 30; vgl. auch Ohler, Bankenaufsicht und Geldpolitik in der Währungsunion, 2015, § 4 Rn. 76
    248. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 86
    249. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 119; Ohler, NVwZ 2015, S. 1001, 1005
    250. vgl. BVerfGE 134, 366, 392 ff. Rn. 36 ff., 398 ff. Rn. 55 ff.
    251. vgl. Rn. 171
    252. vgl. BVerfGE 123, 267, 359; 132, 195, 239 Rn. 106; 135, 317, 399 f. Rn. 161
    253. vgl. BVerfGE 70, 324, 355 f.; 79, 311, 329; 129, 124, 177; 132, 195, 239 Rn. 106; 135, 317, 400 Rn. 161
    254. vgl. BVerfGE 135, 317, 400 Rn. 161
    255. vgl. BVerfGE 129, 124, 177; 130, 318, 344; 131, 152, 205 f.; 132, 195, 239 f. Rn. 107; 135, 317, 400 Rn. 162
    256. BVerfGE 129, 124, 178 f.; 130, 318, 344 f.; 132, 195, 240 Rn. 107; 135, 317, 400 f. Rn. 162
    257. vgl. BVerfGE 129, 124, 179; 132, 195, 240 Rn. 108; 135, 317, 401 Rn. 163
    258. vgl. BVerfGE 129, 124, 179 f.; 132, 195, 240 Rn. 109; 135, 317, 401 Rn. 164
    259. BVerfGE 129, 124, 180; 132, 195, 241 Rn. 109; 135, 317, 401 f. Rn. 164
    260. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 125
    261. siehe auch Europäische Zentralbank, Konvergenzbericht 2014, S. 36
    262. vgl. Blanke, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl.2010, Art. 88 Rn. 4; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 88 Rn. 29, Dez.2015
    263. BVerwG, Urteil vom 23.11.2011 – 8 C 20/10 25; Kemmler, DVBl.2003, S. 100, 103 f.; Hummel, DVBl.2012, S. 747, 750; anders noch BVerwGE 64, 248, 257 f.; 75, 318, 324 f.
    264. vgl. Europäische Zentralbank, Konvergenzbericht 2014, S. 28 f.
    265. vgl. EuGH, Gauweiler, a.a.O., Rn. 116 und 119
    266. vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Konsequenzen aus der Griechenland-Krise für einen stabileren Euro-Raum, Sondergutachten, Juli 2015, Rn. 54
    267. vgl. Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 2015, S. 89 f.

     
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