Die Auskunft an schweizer Finanzbehörden – und die vorbeugende Unterlassungsklage

30. Juni 2016 | Steuerrecht
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Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs kann in Fällen, in denen eine deutsche Finanzbehörde auf das Ersuchen einer ausländischen Steuerverwaltung im Wege zwischenstaatlicher Rechts- und Amtshilfe i.S. des § 117 Abs. 2 AO die Übermittlung einer entsprechenden Auskunft beabsichtigt, ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch analog § 1004 Abs. 1 Satz 2 BGB bzw. nach Art.20 Abs. 3 GG bestehen1.

Ein solcher Anspruch setzt voraus, dass die Erteilung der Auskunft in rechtswidriger Weise in subjektiv-öffentliche Rechte des Rechtsschutzbegehrenden eingriffe, wobei die vorbeugende Unterlassungsklage ein besonderes Rechtsschutzinteresse erfordert. Sie ist nämlich nur zulässig, wenn substantiiert und schlüssig dargelegt wird, durch ein bestimmtes, künftig zu erwartendes Handeln einer Behörde in eigenen Rechten verletzt zu sein, und wenn ein Abwarten der tatsächlichen Rechtsverletzung unzumutbar ist, weil die Rechtsverletzung dann nicht oder nur schwerlich wiedergutzumachen wäre2.

Im Streitfall hat die Unternehmerin eine mögliche und drohende Rechtsverletzung hinreichend dargelegt, so dass sich die Klage als zulässig erweist. Für den Fall einer aus ihrer Sicht unvollständigen Beantwortung des Auskunftsersuchens der eidgenössischen Zollverwaltung befürchtet sie eine Nacherhebung von Einfuhrabgaben bei ihren Kunden und einen damit verbundenen Verlust an Reputation. Darüber hinaus weist sie auf die nicht entfernt liegende Möglichkeit hin, dass ihre in der Schweiz ansässigen Kunden im Fall einer Nacherhebung der Einfuhrabgaben Schadensersatzansprüche gegen sie geltend machen könnten. Sofern das Hauptzollamt dem Nachprüfungsersuchen in der beabsichtigten Weise nachkommt, befürchtet sie nicht wiedergutzumachende Nachteile. Nach ihrem Vortrag erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass Eingriffe in ihre Rechte auf Wahrung ihres geschäftlichen Ansehens (Art. 2 Abs. 1 GG, § 823 Abs. 2 BGB i.V.m. §§ 185 ff. StGB, § 824 BGB), am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (§ 823 Abs. 1 BGB) und auf Gleichbehandlung im wirtschaftlichen Wettbewerb nach Art. 3 Abs. 1 GG3 drohen.

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

Es besteht keine begründete Besorgnis, das Hauptzollamt werde durch sein künftiges Handeln rechtswidrig in die geschützte Rechts- und Freiheitssphäre der Unternehmerin eingreifen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch nur gegeben, wenn durch rechtswidriges Verwaltungshandeln mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Eingriff in geschützte Rechtspositionen droht4. Mit den Art. 32 und Art. 33 des Protokolls Nr. 3 besteht eine Rechtsgrundlage für die Nachprüfung von Ursprungsnachweisen und für die Übermittlung eines an den Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 des Protokolls Nr. 3 ausgerichteten Ergebnisses an die ersuchende Finanzverwaltung. Es handelt sich daher um eine gesetzlich zugelassene Offenbarung i.S. des § 30 Abs. 4 Nr. 2 AO. Der Inhalt der vom Hauptzollamt beabsichtigten Mitteilung entspricht dem Ziel des zwischen den Vertragsparteien vereinbarten Amts- und Rechtshilfeverfahrens, denn aufgrund der Angaben wird es den Schweizer Zollbehörden ermöglicht, über die Präferenzgewährung zu entscheiden. Dass im Rahmen dieser Überprüfung die Möglichkeit einer Nacherhebung von Einfuhrabgaben besteht, macht die Mitteilung nicht rechtswidrig. Vielmehr ist dies eine von den Beteiligten hinzunehmende und adäquate Folge des im Abkommen festgelegten Überprüfungsverfahrens.

Da die auf den Rechnungen behauptete Ursprungseigenschaft der Waren tatsächlich nicht gegeben ist, erweist sich die beabsichtigte Mitteilung im Streitfall als rechtmäßig. Ein schützenswertes Interesse der Unternehmerin, dass das Auskunftsersuchen auf der Rechtsgrundlage des Art. 33 Abs. 5 Protokoll Nr. 3 nicht beantwortet wird, ist nicht anzuerkennen. Vielmehr verpflichtet das Abkommen die deutschen Zollbehörden zur Gewährung der erbetenen Amtshilfe, wobei -wie bereits ausgeführt- die Möglichkeit einer Nacherhebung von Einfuhrabgaben der Beantwortung allein deshalb nicht entgegenstehen kann, weil das Überprüfungsverfahren gerade dazu dient, eine korrekte Abgabenerhebung bei fehlender Ursprungseigenschaft der ausgeführten Waren sicherzustellen. Damit wird dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung entsprochen. Auch wenn keine besonderen Umstände vorliegen, die ein Fehlverhalten des Ausstellers der Ursprungsnachweise auszuschließen geeignet sind, könnte eine gebotene Abgabenerhebung beim Warenempfänger eine bestehende Geschäftsbeziehung nachteilig belasten. Diese adäquate Folge der Amtshilfe kann jedoch einer rechtmäßigen Mitteilung und befugten Offenbarung von Kenntnissen nicht entgegenstehen.

Auch unter Berücksichtigung der im Streitfall vorliegenden Umstände ist entgegen der Auffassung der Unternehmerin nicht ersichtlich, dass ein Unterlassen der Sachverhaltsdarstellung und die bloße Mitteilung, dass die streitgegenständlichen Ausfuhrwaren keine Ursprungserzeugnisse der Gemeinschaft sind, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in die geschützte Rechts- und Freiheitssphäre der Unternehmerin eingreifen und eine Geschäftsschädigung verursachen könnten. Die bloße Möglichkeit einer Rechtsverletzung reicht nicht aus. Vielmehr ist zu fordern, dass konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass eine Rechtsverletzung in einem besonderen Maß wahrscheinlich ist, wobei allerdings eine mit an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit nicht gefordert werden kann.

Durch Art. 32 bis 36 des Protokolls Nr. 3 zum Abkommen wird die zwischenstaatliche Rechts- und Amtshilfe (§ 117 Abs. 2 AO) näher geregelt. Hierzu gehört auch die Prüfung von Ursprungsnachweisen. Das Ergebnis der Prüfung der Ursprungsnachweise ist den Zollbehörden, die um die Prüfung ersucht haben, so bald wie möglich mitzuteilen, wobei sich anhand des Ergebnisses eindeutig feststellen lassen muss, ob die Papiere echt sind, ob die Erzeugnisse u.a. als Ursprungserzeugnisse der Gemeinschaft angesehen werden können und ob die übrigen Voraussetzungen des Protokolls Nr. 3 erfüllt sind (Art. 33 Abs. 5 Protokoll Nr. 3).

Im Streitfall ist nicht ersichtlich, dass die beabsichtigte Mitteilung an die eidgenössische Zollverwaltung, die Ursprungserklärungen seien auf den jeweiligen Rechnungen zu Unrecht abgegeben worden bzw. die vom Nachprüfungsersuchen erfassten Ausfuhrwaren seien keine Ursprungserzeugnisse der Gemeinschaft, diesen Vorgaben widersprechen würde. Vielmehr wird mit diesen Angaben dem Anliegen der ersuchenden Zollbehörde in vollem Umfang entsprochen, denn damit wird sie in die Lage versetzt, über die Gewährung von Zollpräferenzen oder eine Nacherhebung von Einfuhrabgaben zu entscheiden.

Entgegen der Rechtsauffassung des Finanzgericht bestand für das Hauptzollamt aufgrund einer Ermessensreduzierung auf null keine Verpflichtung, weitere Umstände mitzuteilen, um durch eine umfassende Darstellung des Sachverhalts auf ein Absehen von der Nacherhebung von Einfuhrabgaben aus etwaigen Gründen des Vertrauensschutzes hinzuwirken.

Die Beantwortung eines Auskunfts- und Überprüfungsersuchens nach Art. 33 Abs. 5 des Protokolls Nr. 3 ist nicht in das Belieben des Hauptzollamt gestellt, vielmehr wurde zwischen den Vertragsparteien vereinbart, dass sich anhand der mitgeteilten Ergebnisse der Überprüfung eindeutig feststellen lassen muss, ob die Papiere echt sind, ob die Erzeugnisse u.a. als Ursprungserzeugnisse der Gemeinschaft angesehen werden können und ob die übrigen Voraussetzungen des Protokolls Nr. 3 erfüllt sind. Dabei kann das Ergebnis der Prüfung durch Ankreuzen eines im Antwortformular vorgegebenen Feldes mitgeteilt werden. Hierzu können zusätzlich Bemerkungen beigefügt werden. Soweit in Bezug auf diese Bemerkungen vom Hauptzollamt eine Ermessensentscheidung zu treffen war, führen die Umstände des Streitfalls im Rahmen der nach § 102 FGO eingeschränkten Überprüfung der Ermessensentscheidung durch den BFH entgegen der Auffassung des Finanzgericht nicht zu einer Ermessensreduzierung auf null.

Ohne die in Betracht kommenden Grundrechte, deren drohende Verletzung eine solche Ermessensreduzierung geboten erscheinen lassen könnte, näher zu bezeichnen, hat das Finanzgericht zu Unrecht einen Eingriff in die Rechts- und Freiheitssphäre der Unternehmerin angenommen. In Betracht käme ein Eingriff in die von Art. 2, 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtspositionen. Art. 14 Abs. 1 GG schützt das Ergebnis einer beruflichen Betätigung. Daher erstreckt sich die durch Art. 14 Abs. 1 GG vermittelte öffentlich-rechtliche Rechtsposition nur auf den Bestand vermögenswerter Rechte und Güter5. Bloße Umsatz- und Gewinnchancen werden vom Grundgesetz eigentumsrechtlich jedoch nicht dem geschützten Bestand des einzelnen Unternehmens zugeordnet, weshalb die bloße Erwartung, dass ein Unternehmen auch in der Zukunft rentabel betrieben werden kann, nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fällt6.

Unter Beachtung dieser Grundsätze ist nicht ersichtlich, dass die Erledigung des Auskunftsersuchens der eidgenössischen Zollverwaltung in der vom Hauptzollamt beabsichtigten Form einen direkten Zugriff auf das sachliche Substrat des von der Unternehmerin eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs darstellen könnte. Durch die bloße Mitteilung des Ergebnisses der Überprüfung wird in den Bestand des Unternehmens der Unternehmerin nicht eingegriffen, zumal die Unternehmerin selbst nicht als Abgabenschuldnerin in Anspruch genommen wird und es nicht sicher ist, ob es zu der befürchteten Nacherhebung bei ihren Kunden und einer dauerhaften Schädigung von Geschäftsbeziehungen bzw. zu Schadensersatzforderungen überhaupt kommen wird.

Nicht hinreichend wahrscheinlich ist auch ein Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit, wobei bereits fraglich ist, ob der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG durch die Mitteilung tangiert ist. Denn Art. 12 Abs. 1 GG entfaltet seine Schutzwirkung nur gegenüber solchen Normen oder Eingriffen, die sich entweder unmittelbar auf die Berufstätigkeit beziehen oder die zumindest eine objektiv berufsregelnde Tendenz aufweisen7. Im Streitfall ist jedoch nicht zu befürchten, dass durch die beabsichtigte Mitteilung bzw. durch die nach Ansicht der Unternehmerin unzureichende Sachverhaltsdarstellung in ihre Freiheit der Berufsausübung eingegriffen wird. Erst im Fall einer Nacherhebung von Einfuhrabgaben könnte die Unternehmerin Schadensersatzansprüchen oder einem Abbruch von Geschäftsbeziehungen ausgesetzt sein. Dass sie in diesem Fall die wirtschaftliche Entscheidung treffen müsste, ihre Berufstätigkeit einzuschränken oder ganz aufzugeben, ist weder erkennbar noch von der Unternehmerin schlüssig belegt worden. Allein mögliche Auswirkungen auf die wirtschaftlichen Beziehungen der Unternehmerin reichen für einen Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit nicht aus.

Durch die Berufung auf die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit wird regelmäßig nur ein geringerer Schutz als durch das speziellere Grundrecht vermittelt8. Eigenständige Bedeutung erlangt das Hauptfreiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG nur insoweit, als das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 1 Abs. 1 GG) tangiert ist. In diesem Sinne gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG den Schutz vor Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf das Ansehen des Einzelnen in der Öffentlichkeit auszuwirken9. Dass das Recht der Unternehmerin auf Wahrung ihres geschäftlichen Ansehens bzw. ihrer Ehre durch das Vorgehen des Hauptzollamt in rechtswidriger Weise verletzt würde, ist im Streitfall nicht ersichtlich, denn die beabsichtigte Mitteilung enthält keinen Schuldvorwurf gegenüber der Unternehmerin. Ein Unwerturteil ist mit der sachgerechten Erledigung des Auskunftsersuchens nicht verbunden.

Darüber hinaus ist der Inhalt der Mitteilung nach Maßgabe der zollrechtlichen Bestimmungen zutreffend. Allein der Umstand, dass das Hauptzollamt nach seinem Ermessen von der Schilderung weiterer Umstände, die evtl. zu einem Billigkeitserweis der eidgenössischen Zollverwaltung führen könnten, absehen möchte, lässt eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG nicht erkennen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es der Unternehmerin unbenommen bleibt, ihre Kunden und die ausländischen Zollstellen über die näheren Hintergründe, die evtl. zu einer Nacherhebung führen könnten, aufzuklären und darauf hinzuwirken, dass der befürchtete Ansehensverlust nicht eintritt.

Ob nach den Vorgaben des Schweizer Zollrechts -insbesondere Art. 86 Satz 1 Buchst. c und d ZG- ein Absehen von der Nacherhebung von Einfuhrabgaben aus Gründen des Vertrauensschutzes in Betracht käme, was näher zu prüfen dem Finanzgericht als Tatsacheninstanz oblegen hätte, kann dahingestellt bleiben. Denn es ist grundsätzlich nicht Aufgabe der nach dem Abkommen ersuchten Behörde, den Inhalt der erbetenen Mitteilung nach den Tatbestandsmerkmalen einer Vertrauensschutz gewährenden Vorschrift des Schweizer Zollrechts auszurichten. Wie bereits ausgeführt, liegen im Streitfall keine besonderen Umstände vor, die entsprechende Angaben gebieten könnten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es der Unternehmerin unbenommen bleibt -evtl. im Vorgriff auf die Erledigung des Auskunftsersuchens durch das Hauptzollamt- die Schweizer Zollbehörden selbst von Umständen in Kenntnis zu setzen, die ihrer Ansicht nach einer Nacherhebung von Einfuhrabgaben entgegenstünden. Auch bliebe eine entsprechende Unterrichtung ihrer Kunden und der für sie jeweils zuständigen Zollstellen möglich. Nachvollziehbare Gründe dafür, dass ein solches Vorgehen für die Unternehmerin unmöglich wäre, hat sie nicht vorgetragen. Die bloße Erwartung, der Mitteilung einer deutschen Zollbehörde werde größere Aufmerksamkeit geschenkt, kann die Unzumutbarkeit bzw. Unmöglichkeit eines solchen Handelns nicht belegen, weil die genannten Folgen auch bei einer um eine Sachverhaltsschilderung ergänzten Mitteilung eintreten könnten, zumal nicht sichergestellt werden kann, dass die schweizerischen Zollbehörden die von Deutschland übermittelten Informationen an die Kunden der Unternehmerin weitergeben oder zum Anlass für ein Absehen von der Nacherhebung von Einfuhrabgaben nehmen.

Bei diesem Befund rechtfertigen die vom Finanzgericht angeführten Praktikabilitätserwägungen nicht die Annahme, dass dem Hauptzollamt zur Erledigung des Auskunftsersuchens keine andere Handlungsalternative als die von der Unternehmerin begehrte Sachverhaltsschilderung zur Verfügung gestanden habe. Im Übrigen lässt sich dem Urteil des Finanzgericht nicht entnehmen, welche konkreten Angaben erforderlich sein sollen, um eine aus seiner Sicht erforderliche “ergänzende, vollständige und neutrale Sachverhaltsdarstellung” zu gewährleisten. Zu einer solchen Ergänzung hat es das Hauptzollamt auch nicht verpflichtet, sondern lediglich eine ausschließliche Mitteilung der fehlenden Ursprungseigenschaft der streitgegenständlichen Ausfuhrwaren untersagt. Aus den dargelegten Gründen steht der Unternehmerin der von ihr geltend gemachte Unterlassungsanspruch nicht zu.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 16. März 2016 – VII R 36/13

  1. BFH, Entscheidungen vom 28.10.1997 – VII B 40/97, BFH/NV 1998, 424; vom 21.03.2002 – VII B 152/01, BFHE 198, 42, BStBl II 2002, 495; vom 15.02.2006 – I B 87/05, BFHE 212, 4, BStBl II 2006, 616; vom 13.01.2006 – I B 35/05, BFH/NV 2006, 922; und vom 17.05.1995 – I B 118/94, BFHE 177, 242, BStBl II 1995, 497
  2. BFH, Urteil vom 27.10.1993 – I R 25/92, BFHE 172, 488, BStBl II 1994, 210, m.w.N.
  3. vgl. FG Münster, Beschluss vom 18.04.1980 – IV 229/80 Z-A, EFG 1980, 469, ZfZ 1980, 341, m.w.N.
  4. BVerwG, Entscheidungen vom 22.10.2014 – 6 C 7.13, NVwZ 2015, 906; und vom 29.04.1985 – 1 B 149.84
  5. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 31.10.1984 – 1 BvR 35, 356, 794/82, BVerfGE 68, 193, 222 f.; und vom 08.06.1977 – 2 BvR 499/74 und 1042/75, BVerfGE 45, 142, 170
  6. BVerfG, Beschluss vom 20.08.2013 – 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12, NVwZ/RR 2013, 985, m.w.N.
  7. BVerfG, Beschluss vom 22.03.2012 – 1 BvR 3169/11, WM 2012, 900, m.w.N., und BFH, Urteil vom 07.07.2015 – VII R 64/13, ZfZ 2015, 271
  8. Hofmann in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henncke, Kommentar zum Grundgesetz, 13. Aufl., Art. 12 Rz 3
  9. BVerfG, Beschluss vom 03.03.2014 – 1 BvR 1128/13, NJW 2014, 2019

 
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