Ärztekammer – und die Abgrenzung ihrer unternehmerischen Tätigkeit

31. März 2016 | Umsatzsteuer
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Eine Landesärztekammer ist als juristische Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der sog. “externen Qualitätssicherung Krankenhaus” (§ 137 Abs. 1 SGB V)nicht unternehmerisch tätig, wenn sie insoweit auf öffentlich-rechtlicher Grundlage handelt und ihre Behandlung als Nichtunternehmerin nicht zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde.

Die von der Landesärztekammer dabei gegen Entgelt erbrachten Leistungen unterliegen daher nicht der Umsatzsteuer (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UStG).

Juristische Personen des öffentlichen Rechts -wie die Ärztekammer- sind nach § 2 Abs. 3 Satz 1 UStG nur im Rahmen ihrer Betriebe gewerblicher Art unternehmerisch und damit wirtschaftlich tätig. Bei diesen Betrieben handelt es sich nach § 1 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 4 KStG um alle Einrichtungen, die einer nachhaltigen wirtschaftlichen Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen dienen und die sich innerhalb der Gesamtbetätigung der juristischen Person wirtschaftlich herausheben. Die Absicht, Gewinn zu erzielen, und eine Beteiligung am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr sind nicht erforderlich (§ 4 Abs. 1 Satz 2 KStG). Betriebe, die überwiegend der Ausübung der öffentlichen Gewalt dienen (Hoheitsbetriebe), gehören nach § 4 Abs. 5 KStG nicht dazu.

Diese Vorschriften sind unter Berücksichtigung von Art. 4 Abs. 5 der Sechsten Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17.05.1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern unionsrechtskonform auszulegen1. Danach ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts Unternehmer, wenn sie eine wirtschaftliche und damit eine nachhaltige Tätigkeit zur Erbringung entgeltlicher Leistungen (wirtschaftliche Tätigkeit) ausübt. Handelt sie dabei auf privatrechtlicher Grundlage durch Vertrag, kommt es auf weitere Voraussetzungen nicht an. Erfolgt ihre Tätigkeit dagegen auf öffentlich-rechtlicher Grundlage, ist sie nur Unternehmer, wenn eine Behandlung als Nichtunternehmer zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde2.

Die Ärztekammer hat auf öffentlich-rechtlicher Grundlage gehandelt.

Entscheidend ist insofern, ob die juristische Person (Einrichtung) des öffentlichen Rechts im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Sonderregelung oder unter den gleichen rechtlichen Bedingungen wie private Wirtschaftsteilnehmer tätig ist3.

Die Ärztekammer als Ärztekammer ist eine nach Landesrecht gebildete Körperschaft des öffentlichen Rechts, der kraft Gesetzes grundsätzlich alle Ärztinnen und Ärzte angehören, die in ihrem Zuständigkeitsbereich ihren Beruf ausüben oder, falls sie ihren Beruf nicht ausüben, dort ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben (sog. Zwangsmitgliedschaft; vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 und § 2 Abs. 1 HeilBerG NRW).

Aufgaben der Ärztekammer sind nach § 6 Abs. 1 HeilBerG NRW in der im Streitjahr geltenden Fassung vom 09.05.20004 u.a.:

  1. die Qualitätssicherung im Gesundheits- und im Veterinärwesen zu fördern – insbesondere Zertifizierungen vorzunehmen – und mit den Beteiligten abzustimmen,
  2. für die Erhaltung eines hoch stehenden Berufsstandes zu sorgen und die Erfüllung der Berufspflichten der Kammerangehörigen zu überwachen sowie die notwendigen Maßnahmen zur Beseitigung berufsrechtswidriger Zustände zu treffen; hierzu [kann] sie auch belastende Verwaltungsakte erlassen.
Die Ärztekammer ist im Rahmen der sog. “externen Qualitätssicherung” im Zusammenhang mit diesen Aufgaben aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages tätig geworden.

Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 SGB X kann ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden (öffentlich-rechtlicher Vertrag), soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Insbesondere kann die Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde (§ 53 Abs. 1 Satz 2 SGB X).

Nach der Rechtsprechung liegt es im Wesen -auch des öffentlich-rechtlichen- Vertrages, dass sich die Vertragsparteien grundsätzlich gleichgeordnet gegenüberstehen. Für die Abgrenzung von öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Vertrag kommt es daher auf dessen Gegenstand und Zweck an. Die Rechtsnatur des Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzurechnen ist5.

Ausgehend von diesen Rechtsgrundsätzen begegnet die Auffassung des Finanzgericht, dass der Umsetzungsvertrag NRW einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S. von § 53 SGB X darstellt, keinen revisionsrechtlichen Bedenken; darin liegt keine Verletzung revisiblen Rechts (vgl. § 118 Abs. 1 FGO).

Dabei war Zweck des Vertrages nach dessen Präambel, die auf der Bundesebene nach § 137 Abs. 1 SGB V, einer öffentlich-rechtlichen Norm, vereinbarten und für die Krankenhäuser gemäß § 137 Abs. 2 Satz 1 SGB V unmittelbar verbindlichen externen Qualitätssicherungsmaßnahmen einvernehmlich umzusetzen. Die Krankenhäuser in Nordrhein-Westfalen seien hierzu nicht nur wegen der auf der Grundlage von § 137 Abs. 1 SGB V getroffenen Vereinbarungen auf Bundesebene (zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses insbesondere des Kuratoriumsvertrages) verpflichtet, sondern auch im Hinblick auf die landesgesetzliche Regelung in § 7 Satz 2 KHG NRW. Nach dieser Vorschrift hätten die Krankenhäuser die ihnen obliegenden Aufgaben der externen Qualitätssicherung nach Maßgabe der Festlegungen der aufgrund von Bundes- und Landesrecht an der Qualitätssicherung Beteiligten zu erfüllen. Zu den an der Qualitätssicherung aufgrund von Bundes- und Landesrecht Beteiligten zählten neben den Krankenhäusern und den an den Vereinbarungen nach § 137 Abs. 1 SGB V -teilweise über ihre Bundesverbände- beteiligten Kostenträgern auch die Ärztekammer und die Ärztekammer A, da es nach nordrhein-westfälischem Landesrecht zu den Aufgaben der Ärztekammern gehört, die Qualitätssicherung im Gesundheitswesen zu fördern (§ 6 Abs. 1 Nr. 5 HeilBerG NRW) und die Erfüllung der Berufspflichten der Kammerangehörigen zu überwachen (§ 6 Abs. 1 Nr. 6 HeilBerG NRW). Zu den Berufspflichten der Ärztinnen und Ärzte gehöre dabei nach § 5 der Berufsordnung der Ärztekammer auch die Verpflichtung, an den von der Ärztekammer eingeführten Maßnahmen zur Sicherung der Qualität der ärztlichen Tätigkeit teilzunehmen und der Ärztekammer die hierzu erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Gegenstand des Umsetzungsvertrages NRW sei damit die einvernehmliche Umsetzung der auf der Bundesebene vereinbarten und für die Krankenhäuser nach § 137 Abs. 2 Satz 1 SGB V unmittelbar verbindlichen externen Qualitätssicherungsmaßnahmen auf Landesebene durch die im Land Nordrhein-Westfalen aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften an der Qualitätssicherung Krankenhaus Beteiligten, nämlich die Ärztekammer, die Ärztekammer A, die Verbände der Kostenträger und die KGNW für die Krankenhäuser (sog. “Gemeinsame Selbstverwaltung”).

Die hiergegen vom Finanzamt erhobenen Einwendungen greifen nicht durch.

Unerheblich ist, dass die Ärztekammer in § 137 Abs. 1 Satz 1 SGB V nicht ausdrücklich neben der Bundesärztekammer als Institution genannt wird. Abgesehen davon, dass die Ärztekammer neben allen anderen Landesärztekammern zu der lediglich als Bundesärztekammer bezeichneten “Arbeitsgemeinschaft der Deutschen Ärztekammern” gehört (vgl. § 1 der Satzung der Bundesärztekammer), dient der Umsetzungsvertrag NRW dazu, die Erfüllung der Aufgaben der “externen Qualitätssicherung Krankenhaus” auf Landesebene sicherzustellen, während die Bundesärztekammer für die Bundesebene zuständig ist.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Ärztekammer A und die Ärztekammer in der Präambel des Vertrages lediglich als “Vertragsbeteiligte” und nicht als “Vertragspartner” bezeichnet wurden. Denn die Präambel des Vertrages stellt zugleich klar, dass die Vertragsbeteiligten ebenfalls Vertragspartner sind.

Soweit das Finanzamt außerdem anführt, die Einbeziehung der Ärztekammer als Leiterin der Projektgeschäftsstelle sei lediglich “en passant” entstanden und daher ohne größere Bedeutung, ist dem entgegenzuhalten, dass die Ärztekammer im Bereich der Qualitätssicherung nach Maßgabe der einschlägigen gesetzlichen Vorgaben eine ihr als Ärztekammer originär obliegende Aufgabe zu erfüllen hat. Vor diesem Hintergrund wäre es unzutreffend und erschiene auch als sachfremd, ihre Einbeziehung in den Umsetzungsvertrag NRW lediglich als “Zufall” zu bewerten.

Ferner ist nicht entscheidend, ob der Ärztekammer mit dem Umsetzungsvertrag NRW die Befugnis eingeräumt wurde, Verwaltungsakte zu erlassen. Zwar können entsprechende Ermächtigungen für eine einer öffentlichen-rechtlichen Sonderregelung unterliegende Tätigkeit sprechen6. Dies ist aber nach den vorstehenden Grundsätzen kein zwingendes Kriterium für die Beantwortung der Rechtsfrage, ob ein öffentlich-rechtlicher Vertrag vorliegt.

Außerdem kann das Finanzamt auch nicht mit Erfolg einwenden, die Ärztekammer sei nach § 17 Abs. 2 KHG NRW lediglich mittelbar an der Krankenhausversorgung beteiligt, so dass sie keinen Anspruch darauf habe, nach § 7 Satz 2 KHG NRW in die externe Qualitätssicherung eingebunden zu werden. Denn diese Bestimmungen gehören schon nicht zu den in § 118 Abs. 1 FGO genannten Regelungen, auf die eine Revision gestützt werden kann.

Vor diesem Hintergrund ist schließlich auch ohne Belang, dass die Ärztekammer ein privates Unternehmen mit der Aufbereitung der Daten beauftragt hat. Denn die Aufgaben der im Bereich der “externen Qualitätssicherung Krankenhaus” verantwortlichen Ärztekammer gingen nach den den Bundesfinanzhof gemäß § 118 Abs. 2 FGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Finanzgericht weit über die bloße Aufbereitung von Daten hinaus.

Die Behandlung der Ärztekammer als Nichtunternehmer würde auch nicht zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen.

Nach dem EuGH, Urteil “Isle of Wight Council u.a.”7 ist der Begriff “größere” Wettbewerbsverzerrungen i.S. des Art. 4 Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 77/388/EWG dahin zu verstehen, dass die Wettbewerbsverzerrungen “mehr als unbedeutend” sein müssen8.

Weiter ist für die Wettbewerbsbeurteilung nicht nur der gegenwärtige, sondern auch der potenzielle Wettbewerb zu berücksichtigen. Im Übrigen kommt es für die Wettbewerbsbeurteilung nicht auf die Verhältnisse im jeweiligen “lokalen Markt” an. Denn die Frage der Wettbewerbsverzerrungen ist “in Bezug auf die fragliche Tätigkeit als solche zu beurteilen …, ohne dass sich diese Beurteilung auf einen lokalen Markt im Besonderen bezieht”9, so dass die Art der Tätigkeit maßgeblich ist. Jedoch kann die rein theoretische, durch keine Tatsache, kein objektives Indiz und keine Marktanalyse untermauerte Möglichkeit für einen privaten Wirtschaftsteilnehmer, in den relevanten Markt einzutreten, nicht mit dem Vorliegen eines potenziellen Wettbewerbs gleichgesetzt werden. Eine solche Gleichsetzung setzt vielmehr voraus, dass sie real und nicht rein hypothetisch ist10.

Das Finanzgericht Münster11 hat dazu ausgeführt, ein privater Wirtschaftsteilnehmer hätte im Streitfall keine reale Möglichkeit, in den relevanten Markt (gemeint: für den Bereich “externe Qualitätssicherung Krankenhaus”) einzutreten. Die Krankenhäuser seien landesgesetzlich nach § 7 Satz 2 KHG NRW verpflichtet, die ihnen obliegenden Aufgaben der externen Qualitätssicherung nach Maßgabe der Festlegungen der auf Grund von Bundes- und Landesrecht an der Qualitätssicherung Beteiligten zu erfüllen. Ein privater Wirtschaftsteilnehmer gehöre nicht zu den auf Grund von Bundes- und Landesrecht an der Qualitätssicherung Beteiligten und könne deshalb keine entsprechenden, für alle Krankenhäuser verbindlichen Festlegungen treffen. Insbesondere hätten die Ärzte nach § 5 der Berufsordnung der Ärztekammer nur die Verpflichtung, an Maßnahmen zur Sicherung der Qualität der ärztlichen Tätigkeit teilzunehmen und der Ärztekammer die hierzu erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Einem privaten Dritten gegenüber wären die Ärzte, ohne die Qualitätssicherungsmaßnahmen im Krankenhaus nicht durchführbar sind, nicht verpflichtet und auch insbesondere nicht berechtigt, erforderliche geschützte Daten mitzuteilen und weitere Auskünfte dazu zu geben.

Diese Würdigung ist auf der Grundlage der vom Finanzgericht festgestellten Tatsachen möglich und verstößt nicht gegen Denkgesetze oder Erfahrungssätze; sie bindet daher den Bundesfinanzhof (§ 118 Abs. 2 FGO). Das Finanzgericht hat bei seiner Würdigung die unter II. 3.c aa wiedergegebenen Rechtsgrundsätze beachtet. Auch durfte das Finanzgericht bei seiner Beurteilung auf die Situation im Land Nordrhein-Westfalen abstellen; denn wenn in einem Bundesland aufgrund gesetzlicher Vorschriften eine Leistung nicht von privaten, der Mehrwertsteuer unterliegenden Wirtschaftsteilnehmern durchgeführt werden kann, wovon das Finanzgericht aufgrund seiner (gemäß § 118 Abs. 1 FGO nicht revisiblen) Feststellungen zum Recht des Landes Nordrhein-Westfalen ausgegangen ist, besteht in diesem Bundesland keine Wettbewerbssituation i.S. von Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 77/388/EWG und stellt dieses Bundesland den räumlich relevanten Markt für die Feststellung größerer Wettbewerbsverzerrungen dar12. Deshalb greift auch der Einwand des Finanzamt nicht durch, in anderen Bundesländern seien private Unternehmer mit der Qualitätssicherung beauftragt worden.

Von einer größeren Wettbewerbsverzerrung kann auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Änderung der maßgeblichen Rechtslage ausgegangen werden. Dies würde voraussetzen, dass eine solche Änderung real und nicht rein hypothetisch in Betracht kommt13. Daran fehlt es im Streitfall. Den rein gedanklichen Fall, dass es zu einer Änderung des Umsetzungsvertrages mit der Folge kommen könne, dass auch private Anbieter die Aufgabe der sog. “externen Qualitätssicherung” übernehmen können, reicht nicht aus, um von einer möglichen realen Änderung der Wettbewerbslage auszugehen.

Die hiergegen vom Finanzamt erhobenen -weiteren- Einwendungen greifen gleichfalls nicht durch.

Soweit das Finanzamt meint, die Ärztekammer habe von den Krankenhäusern nur die Daten entgegengenommen, verarbeitet und weitergeleitet, entspricht dieser Vortrag weder den tatsächlichen vom Finanzgericht getroffenen Feststellungen noch den genannten rechtlichen Vorgaben. Denn nach § 6 Abs. 4 des Umsetzungsvertrages NRW nahm die von der Ärztekammer hierzu eingesetzte Projektgeschäftsstelle zahlreiche weitere Aufgaben wahr. Die Datenerfassung und -verarbeitung als solche, die die Ärztekammer einem privaten Unternehmer übertragen hatte, war nur eine Vorstufe für eine von der Projektgeschäftsstelle vorzunehmende Qualitätssicherung: Danach stellte die Ärztekammer eine Informations– und Beratungsplattform für die Krankenhäuser zur Verfügung, führte Auswertungen durch, entwickelte Qualitätsindikatoren und legte dem Lenkungsausschuss Qualitätsziele vor. Außerdem lässt sich den Feststellungen des Finanzgericht, Urteils, an die der Bundesfinanzhof nach § 118 Abs. 2 FGO gebunden ist, entnehmen, dass die Ärztekammer nicht nur mit diesen technischen Vorgängen befasst war, sondern dass sie außerdem insbesondere im Bedarfsfall auch einen sog. “strukturierten Dialog” mit den leitenden Klinikärzten geführt hat, um Qualitätsverbesserungen zu erreichen.

Dies entspricht den dargelegten gesetzlich vorgegebenen Aufgaben der Ärztekammer insbesondere auch im Verhältnis zu den Ärzten in ihrem Kammerbezirk. Diese öffentlich-rechtlichen Aufgaben haben auch ihren Niederschlag in § 3 Abs. 3 des Umsetzungsvertrages NRW gefunden. Danach bringen die beteiligten Ärztekammern ihre Kenntnisse in allen Fragen der Bewertung einer qualifizierten ärztlichen Tätigkeit, die organisatorischen Voraussetzungen sowie ihr Wissen und ihre Erfahrungen für die Einführung neuer und die Durchführung bislang schon praktizierter externer Qualitätssicherungsmaßnahmen ein.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 10. Februar 2016 – XI R 26/13

  1. vgl. z.B. BFH, Urteile vom 01.12 2011 – V R 1/11, BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534, Rz 14; vom 14.03.2012 – XI R 8/10, BFH/NV 2012, 1667, Rz 27, jeweils m.w.N.
  2. vgl. z.B. BFH, Urteile in BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534, Rz 15; in BFH/NV 2012, 1667, Rz 28; vom 13.02.2014 – V R 5/13, BFHE 245, 92, BFH/NV 2014, 1159, Rz 15
  3. vgl. EuGH, Urteil Fazenda Pública vom 14.12 2000 – C-446/98, EU:C:2000:691, BFH/NV Beilage 2001, 40, Rz 17, m.w.N.; BFH, Urteile vom 22.09.2005 – V R 28/03, BFHE 211, 566, BStBl II 2006, 280, unter II. 2., Rz 23; vom 15.04.2010 – V R 10/09, BFHE 229, 416, BFH/NV 2010, 1574, Rz 36
  4. GVBl NW 2000, 403
  5. vgl. z.B. GmS-OBG, Beschluss vom 10.04.1986 – GmS-OGB 1/85, BVerwGE 74, 368, unter III. 1., Rz 11; BVerwG, Urteil vom 16.05.2000 – 4 C 4.99, BVerwGE 111, 162, unter 1.01.1, Rz 14 bis 16; BVerwG, Beschluss vom 26.05.2010 – 6 A 5.09, 6 PKH 29.09, DVBl. 2010, 1037, unter II. 1.b, Rz 17; BSG, Beschluss vom 30.09.2014 – B 8 SF 1/14 R, SozR 4 – 3500 § 75 Nr. 5, Rz 7; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2015 – 3 S 2016/14 Rz 40 bis 42
  6. vgl. z.B. BFH, Urteil in BFHE 229, 416, BFH/NV 2010, 1574, Rz 36, m.w.N.
  7. EuGH, EU:C:2008:505, HFR 2008, 1192, Leitsatz 3, Rz 76
  8. vgl. auch BFH, Urteil in BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534, Rz 19
  9. EuGH, Urteil Isle of Wight Council u.a., EU:C:2008:505, HFR 2008, 1192, Rz 53; BFH, Urteil in BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534, Rz 19
  10. EuGH, Urteil Isle of Wight Council u.a., EU:C:2008:505, HFR 2008, 1192, Leitsatz 2; BFH, Urteil in BFHE 236, 235, BFH/NV 2012, 534, Rz 19
  11. FG Münster, Urteil vom 16.04.2013 – 15 K 227/10 U
  12. vgl. EuGH, Urteil Götz vom 13.12 2007 – C-408/06, EU:C:2007:789, BFH/NV Beilage 2008, 147, Rz 44; BFH, Urteil vom 08.01.1998 – V R 32/97, BFHE 185, 283, BStBl II 1998, 410, unter II. 3.b, Rz 25
  13. EuGH, Urteil Saudaçor vom 29.10.2015 – C-174/14, EU:C:2015:733, Umsatzsteuer-Rundschau 2015, 901, Rz 74, m.w.N.

 
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