Abschiebungshaft – und der Haftgrund der Fluchtgefahr

6. April 2016 | Verwaltungsrecht
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Der Haftgrund der Fluchtgefahr nach § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG in der bis zum 31.07.2015 geltenden Fassung war auch nach dem Ablauf der Frist zur Umsetzung der Richtlinie 2008/115/EG (sog. Rückführungsrichtlinie) am 24.12 2011 weiter anzuwenden.

§ 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG genügte in der bis zum 31.07.2015 geltenden Fassung nicht den Anforderungen der Rückführungsrichtlinie. Diese Richtlinie lässt in Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a unter näheren Voraussetzungen eine Inhaftierung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger zur Sicherung der Abschiebung unter anderem wegen Fluchtgefahr zu. Zur Umsetzung dieses Haftgrunds reichte es allerdings nicht aus, in den deutschen Umsetzungsvorschriften lediglich den Haftgrund der Fluchtgefahr zu wiederholen.

Nr. 7 der Richtlinie bestimmt nämlich, dass unter Fluchtgefahr im Sinne der Richtlinie “das Vorliegen von Gründen im Einzelfall [zu verstehen ist], die auf objektiven, gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen und zu der Annahme Anlass geben, dass sich Drittstaatsangehörige einem Rückkehrverfahren durch Flucht entziehen könnten”. Die Vorschrift verlangt somit gesetzlich festgelegte Kriterien zur Konkretisierung der im Gemeinschaftsrecht bestimmten Voraussetzung der “Fluchtgefahr”. Solche Kriterien sah das Aufenthaltsgesetz in der bis zum 31.07.2015 geltenden Fassung nicht vor. Es genügte deshalb in diesem Punkt nicht den Umsetzungsverpflichtungen der Richtlinie. Der Bundesgerichtshof hat das für die wortgleiche Regelungsverpflichtung der Mitgliedstaaten zur Ausfüllung des Begriffs der Fluchtgefahr in Art. 28 Abs. 2 der Dublin-III-Verordnung gemäß deren Art. 2 Buchst. n entschieden1. Für Art. 3 Nr. 7 der Rückführungsrichtlinie gilt nichts anderes.

Es trifft schließlich auch zu, dass sich Betroffene in Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die die Rückkehrrichtlinie nicht bis zum Ablauf der in Art.20 Abs. 1 der Richtlinie geregelten Umsetzungsfrist am 24.12 2011 fristgemäß und vollständig umgesetzt haben, auf inhaltlich unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen dieser Richtlinie berufen können, und dass Art. 15 (und 16) der Rückführungsrichtlinie solche unbedingten und hinreichend genauen Vorschriften enthält2.

Folge dessen ist aber nicht, dass die Anordnung von Abschiebungshaft in dem Zeitraum von dem Ablauf der Frist zur Umsetzung der Rückkehrrichtlinie bis zur Behebung des Umsetzungsdefizits mit dem Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27.07.20153 am 1.08.2015 nicht auf den Haftgrund der Fluchtgefahr nach § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG in der bis dahin geltenden Fassung gestützt werden durfte.

Das ergibt sich entgegen der Ansicht des Landgerichts Stuttgart4 allerdings nicht schon daraus, dass Art. 15 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie die Anordnung von Haft zur Sicherung der Abschiebung auch aus anderen Gründen als der Fluchtgefahr zulässt. Dadurch wird der nationale Gesetzgeber der Mitgliedstaaten nur dazu ermächtigt, neben der Fluchtgefahr noch andere Haftgründe vorzusehen. An der Verpflichtung, den an sich zulässigen Haftgrund der Fluchtgefahr durch Kriterien gesetzlich näher auszuformen, anhand derer eben diese Fluchtgefahr festgestellt werden soll, ändert diese Ermächtigung indessen nichts.

Der Haftgrund der Fluchtgefahr nach § 62 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 AufenthG in der bis zum 31.07.2015 geltenden Fassung war vielmehr deshalb nach dem Ablauf der Umsetzungsfrist weiterhin anwendbar, weil der deutsche Gesetzgeber eine Vorschrift der Richtlinie unzureichend umgesetzt hat, die keine unmittelbare Wirkung entfaltet.

Die Kriterien, anhand derer Fluchtgefahr festzustellen ist, müssen zwar sowohl für die Rücküberstellungs- als auch für die Abschiebungshaft gesetzlich festgelegt werden. Insofern besteht zwischen den Regelungspflichten nach Art. 2 Buchstabe n der Dublin-III-Verordnung einerseits und nach Art. 3 Nr. 7 der Rückführungsrichtlinie andererseits kein Unterschied. Unterschiedlich sind aber die Folgen, die das Versäumnis des deutschen Gesetzgebers hatte.

Die Voraussetzungen für die Anordnung von Haft zur Sicherung der Rücküberstellung nach der Dublin-III-Verordnung sind in deren Art. 28 abschließend und mit unmittelbarer Geltung in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ausgenommen Dänemark, geregelt. Diese unionsrechtliche Regelung sperrt den Rückgriff auf die nationalen Haftgründe. Der unionsrechtliche Haftgrund der erheblichen Fluchtgefahr kann dessen ungeachtet erst angewendet werden, wenn die Mitgliedstaaten ihrer Konkretisierungspflicht nach Art. 2 Buchstabe n der Dublin-III-Verordnung nachgekommen sind. Ohne diese Konkretisierung kann daher Haft zur Sicherung der Rücküberstellung nach dieser Verordnung nicht angeordnet werden. Das war in Deutschland in dem Zeitraum vom 01.01.2014 bis zum 31.07.2015 der Fall.

Die Voraussetzungen für die Anordnung von Haft zur Sicherung der Abschiebung bestimmen sich demgegenüber nicht nach unmittelbar geltenden Unionsvorschriften, sondern nach dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten, in Deutschland nach § 62 Abs. 3 Satz 1 AufenthG in der hier noch maßgeblichen bis zum 31.07.2015 geltenden Fassung. Allerdings dürfen sich Betroffene nach dem Ende der Frist zur Umsetzung der Rückführungsrichtlinie am 24.12 2011 auf inhaltlich unbedingte und hinreichende genaue Bestimmungen der Richtlinie berufen, wenn sie in dem betreffenden Mitgliedstaat noch nicht umgesetzt worden sind. Nur insofern kommt der die Rückführungsrichtlinie in Deutschland unmittelbare Wirkung zu, die bei der Anordnung von Abschiebungshaft zur berücksichtigen war.

Solche unmittelbare Wirkungen entfalten zwar, wie ausgeführt, die Regelungen in Art. 15 bis 17 der Rückführungsrichtlinie über die Voraussetzungen für die Anordnung von Abschiebungshaft und für ihre Durchführung5. Der deutsche Gesetzgeber hatte aber mit dem Gesetz zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union und zur Anpassung nationaler Rechtsvorschriften an den EU-Visakodex vom 22.11.20116 nicht Art. 15 der Rückführungsrichtlinie unzureichend umgesetzt. Denn diese Vorschrift sieht gerade vor, dass Abschiebungshaft unter anderem wegen Fluchtgefahr angeordnet werden darf. Nicht umgesetzt hatte der deutsche Gesetzgeber vielmehr Art. 3 Nr. 7 der Rückführungsrichtlinie, wonach Kriterien zur Feststellung von Fluchtgefahr nach Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a dieser Richtlinie gesetzlich festzulegen sind.

Diese Vorschrift der Richtlinie enthält keine hinreichend genaue Bestimmung, auf die sich ein Betroffener gegenüber dem Mitgliedsstaat berufen könnte, der sie nicht zulänglich umgesetzt hat. Dem nationalen Gesetzgeber der Mitgliedsstaaten wird nämlich mit Art. 3 Nr. 7 der Rückführungsrichtlinie nur vorgeschrieben, Kriterien zur Feststellung der Fluchtgefahr im Sinne von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie festzulegen. Im Unterschied zu dieser Vorschrift legt Art. 3 Nr. 7 der Richtlinie keine inhaltlichen Vorgaben für solche Kriterien fest, auf die sich ein Betroffener berufen könnte. Damit fehlt dieser Vorschrift der Richtlinie das entscheidende Element, das dem Einzelnen eine Berufung auf die Vorschrift der Richtlinie nach Ablauf der Umsetzungsfrist ermöglicht. Sie entfaltet keine unmittelbare Wirkung7.

Diese Frage kann der Bundesgerichtshof ohne Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV entscheiden, weil sie sich anhand der Begründung klar und eindeutig beantworten lässt, die der Gerichtshof für die Annahme einer unmittelbaren Wirkung von Art. 15 derselben Richtlinie gegeben hat (sog. acte claire, EuGH, Urteil vom 06.10.1982 – 283/81 C.I.L.FI.T., ECLI:EU:C:1982:335 Rn. 1416; Einzelheiten bei: Schmidt-Räntsch in Riesenhuber, Europäische Methodenlehre, 3. Aufl., § 23 Rn. 27, 29). In seinem oben angesprochenen Urteil vom 28.04.20118 hat der Gerichtshof die unmittelbare Wirkung von Art. 15 der Rückführungsrichtlinie mit den konkreten Anforderungen begründet, die diese Vorschrift an die Ausgestaltung des nationalen Rechts stellt und die auch zur Änderung des § 62 AufenthG etwa durch die Einführung des heutigen Absatzes 1 dieser Vorschrift geführt haben. Solche konkreten Vorgaben enthält Art. 3 Nr. 7 der Richtlinie, wie ausgeführt, nicht. Der Mangel an inhaltlichen Vorgaben zur Ausformung des Haftgrunds der Fluchtgefahr legt, anders als der Betroffene meint, eine Vorlage an den Gerichtshof zur Klärung der Frage nach der unmittelbaren Wirkung auch nicht nahe, zumal der deutsche Gesetzgeber das Umsetzungsdefizit inzwischen erkannt und durch Erlass der erforderlichen Bestimmungen auch für die Abschiebungshaft vollständig behoben hat.

Bundesgerichtshof, Beschluss vom 18. Februar 2016 – V ZB 23/15

  1. BGH, Beschluss vom 26.06.2014 – V ZB 31/14 NVwZ 2014, 1397 Rn. 14 und Beschluss vom 22.10.2014 – V ZB 124/14, NVwZ 2015, 607 Rn. 10
  2. EuGH, Urteil vom 28.04.2011, Rs. C61/11 PPU – El Dridi, ECLI:EU:C:2011:268 Rn. 46 f
  3. BGBl. I S. 1386
  4. LG Stuttgart, Beschluss vom 16.02.2015 – 19 T 43/15; ebenso LG Hannover, Beschluss vom 30.04.2015 – 8 T 16/15 15
  5. EuGH, Urteil vom 28.04.2011, Rs. C61/11 PPU – El Dridi, ECLI:EU:C:2011:268 Rn. 40, 47 für Art. 15, 16 und BGH, Beschluss vom 17.06.2010 – V ZB 127/10, NVwZ 2010, 1318 Rn. 27 für Art. 17
  6. BGBl. I S. 2258
  7. übersehen von AG Hannover, InfAuslR 2015, 149; AG Wennigsen, InfAuslR 2015, 150
  8. Rs. C61/11 PPU – El Dridi, ECLI:EU:C:2011:268 Rn. 40, 47

 
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