Das befangene Personalratsmitglied

26. Januar 2016 | Beamtenrecht
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Ein Personalratsmitglied ist von der Mitwirkung an einer Entscheidung des Personalrats über die Besetzung einer Stelle auch dann ausgeschlossen, wenn es sich selbst um diese Stelle beworben hatte, aber nicht ausgewählt wurde. Ein dennoch unter seiner Mitwirkung gefasster Personalratsbeschluss ist nichtig und damit unwirksam.

Die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten für das Personalvertretungsrecht weder unmittelbar noch entsprechend. Das Verwaltungsverfahrensgesetz regelt die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden nach außen, insbesondere im Verhältnis zum Bürger. Dementsprechend definiert § 9 VwVfG das Verwaltungsverfahren als die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist. Dagegen wirkt der Personalrat durch das Mitbestimmungsverfahren an der internen Willensbildung der Behörde mit, so dass eine unmittelbare Anwendung der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder auf die Rechtsstellung und Tätigkeit der Personalvertretungsorgane ausscheidet1. Das Verwaltungsverfahrensgesetz gilt im Personalvertretungsrecht auch nicht entsprechend. Das Mitbestimmungsverfahren ist – wie dargelegt – nicht wie das Verwaltungsverfahren auf den Erlass von hoheitlichen Regelungen mit Rechtswirkungen gegenüber dem Bürger gerichtet, so dass es an der für eine analoge Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes erforderlichen Vergleichbarkeit der Sach- und Interessenlage fehlt.

Soweit die Personalvertretungsgesetze – wie hier – keine Regelungen über das Verfahren und die Folgen von Verfahrensmängeln enthalten, ist für das Mitbestimmungsverfahren auf die allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsätze für das Handeln der öffentlichen Verwaltung zurückzugreifen, die dem Verwaltungsverfahrensgesetz zugrunde liegen2. Das folgt bereits daraus, dass das Personalvertretungsrecht Teil des Rechts des öffentlichen Dienstes und damit Verwaltungsrecht ist3. Hinzu kommt, dass die Beteiligung der Personalvertretung – abhängig von dem Gegenstand der Beteiligung – typischerweise die Wahrnehmung des Amtsauftrages und damit die Ausübung von Staatsgewalt gegenüber dem Bürger berühren kann4. Auch dies spricht dafür, dass die für Verwaltungstätigkeit geltenden allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsätze Anwendung finden.

Für die Verfahrensmängel der vorliegend geltend gemachten Art ist an die Regelungen in § 43 Abs. 3 und § 44 VwVfG über die Nichtigkeit von Verwaltungsakten anzuknüpfen, die jeweils Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze sind5. Gemessen daran sind nichtige Personalratsbeschlüsse unwirksam (vgl. § 43 Abs. 3 VwVfG). Nichtigkeit kann bei Beschlüssen der Personalvertretungen ebenso wie bei Verwaltungsakten dann angenommen werden, wenn sie bei Berücksichtigung der Aufzählungen in § 44 Abs. 2 und 3 VwVfG, die insoweit Anhaltspunkte bieten, unter einem besonders schwerwiegenden Fehler leiden, der bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich ist6. So liegt es hier.

Die Mitwirkung eines Personalratsmitglieds an einem Beschluss des Personalrats über die Besetzung einer Beförderungsstelle, um die es sich selbst beworben hatte, aber nicht ausgewählt wurde, verstößt gegen das § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwVfG zugrunde liegende allgemeine Gebot der Unbefangenheit. § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwVfG gebietet, dass in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde nicht tätig werden darf, wer selbst Beteiligter ist. Diese Regelung ist Ausdruck des Gebots der Unbefangenheit von Amtsträgern und des damit einhergehenden Grundsatzes, dass niemand “Richter in eigener Sache” sein darf. Die Pflicht zur Unparteilichkeit findet ihre Grundlage im Rechtsstaatsgebot und den daraus abzuleitenden Prinzipien der Verfahrensgerechtigkeit sowie der Gewährleistung eines fairen Verfahrens7. Es handelt sich um einen allgemeinen Grundsatz des rechtsstaatlichen Verwaltungsverfahrens, der wegen des Fehlens einer eigenen Befangenheitsregelung im Bundespersonalvertretungsgesetz auch im personalvertretungsrechtlichen Verfahren Geltung beansprucht. Dies gilt gleichermaßen für seine Konkretisierung, wie sie in § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwVfG ihren Ausdruck findet. Dieses Prinzip ist wegen seines allgemeinen Charakters nicht auf Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens im Sinne von § 13 VwVfG beschränkt. Es findet in personalvertretungsrechtlichen Verfahren bei Fallgestaltungen Anwendung, die mit dem in § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwVfG geregelten Sachverhalt gemessen an dem Zweck dieser Regelung vergleichbar sind. Dies ist (auch) der Fall, wenn – wie hier – dem Personalrat in einem Auswahlverfahren über eine beabsichtigte personelle Einzelmaßnahme eine Auswahlentscheidung mit dem Ersuchen um Zustimmung unterbreitet wird und ein Mitglied des Personalrates sich in dem Auswahlverfahren beworben hatte. Dieses Mitglied ist mit Blick auf das Gebot der Unbefangenheit – wie ein Beteiligter in einem Verwaltungsverfahren – von der Teilnahme an der Beratung und der Beschlussfassung über die Mitbestimmungsvorlage auch dann ausgeschlossen, wenn er von der Auswahlentscheidung nicht begünstigt ist8. Es ist unerheblich, ob er tatsächlich befangen ist. Mit seinem Ausschluss soll bereits dem “bösen Schein” einer Befangenheit vorgebeugt werden9. Die Befangenheit wird gleichsam unwiderleglich vermutet.

Ein Verstoß gegen den in § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwVfG zum Ausdruck kommenden allgemeinen Grundsatz der Unbefangenheit bewirkt die Nichtigkeit eines Personalratsbeschlusses, wenn es sich dabei um einen besonders schwerwiegenden Fehler handelt und dies bei Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist (vgl. § 44 Abs. 1 VwVfG). Es kann hier dahinstehen, ob im Fall einer solchen Rechtsverletzung der Beschluss “stets”10, “im Zweifel”11, “grundsätzlich”12 oder nur dann an einem offensichtlich besonders schwerwiegenden Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG leidet, wenn dies eine Prüfung im Einzelfall ergibt13. Im vorliegenden Fall führt auch eine am Einzelfall ausgerichtete Prüfung zu der Annahme eines offensichtlich besonders schwerwiegenden Fehlers.

Ein Fehler ist besonders schwerwiegend im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG zugrunde liegenden allgemeinen Grundsatzes, wenn er ein Handeln als schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt. Die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen in so erheblichem Maße verletzt sein, dass von niemandem erwartet werden kann, das Handeln als verbindlich anzuerkennen14. Das ist hier der Fall.

Das besondere Gewicht des Rechtsverstoßes folgt hier schon daraus, dass Gegenstand der Beteiligung des Personalrates eine beabsichtigte personelle Einzelmaßnahme war. Derartige Maßnahmen berühren den jeweils Betroffenen unmittelbar in seinen staatsbürgerlichen Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und 5 GG oder in seinen Grundrechten, insbesondere in seinen Rechten aus Art. 3 GG, und stellen sich mithin insoweit als Ausführung des Amtsauftrages dar. Zudem ist die Bestellung der Amtsträger für die Erfüllung der Amtsaufgaben gegenüber dem Bürger von zentraler Bedeutung15. Es liegt auf der Hand, dass bei der Beteiligung des Personalrates an der Erfüllung des Amtsauftrages der Wahrung des in § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwVfG zum Ausdruck kommenden Grundsatzes der Unbefangenheit besonderes Gewicht zukommt. Wird dieses Gebot – wie hier – dadurch verletzt, dass an einem Personalratsbeschluss zu einer Entscheidung des Dienstherrn über eine beabsichtigte personelle Einzelmaßnahme ein Mitglied des Personalrates mitwirkt, das sich an dem Auswahlverfahren zu dieser Maßnahme beteiligt hatte, erweist sich dieser Mangel wegen der besonderen Bedeutung des Gebots der Unbefangenheit bei einer solchen Fallgestaltung als besonders schwerwiegend. Dem steht nicht entgegen, dass mit Blick auf personelle Einzelmaßnahmen von Verfassungs wegen allenfalls eine eingeschränkte Mitbestimmung in Betracht kommt16.

Der Fehler ist auch bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich. “Offenkundig” oder “offensichtlich” ist die schwere Fehlerhaftigkeit einer Entscheidung nur dann, wenn sie für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten, verständigen Beobachter ohne Weiteres ersichtlich ist17. Für einen mit der Personalratstätigkeit und den rechtsstaatlichen Grundsätzen für die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung grundsätzlich vertrauten verständigen Betrachter ist ohne Weiteres ersichtlich, dass die Mitwirkung eines Personalratsmitglieds, das sich selbst um eine Stelle beworben hatte, aber nicht ausgewählt wurde, an der Entscheidung über die Besetzung dieser Stelle mit dem § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwVfG zugrunde liegenden Gebot der Unbefangenheit nicht vereinbar ist. Der Annahme der Offensichtlichkeit des Fehlers steht nicht entgegen, dass das Bundesarbeitsgericht die Wirksamkeit eines Betriebsratsbeschlusses zu einer beabsichtigten Versetzung bejaht hat, obwohl an dieser Entscheidung ein Betriebsratsmitglied mitwirkte, das sich um die Versetzung beworben hatte, jedoch von dem Arbeitgeber insoweit nicht ausgewählt wurde. Das Bundesarbeitsgericht nimmt an, dass ein Ausschluss eines Betriebsratsmitglieds von der Ausübung seines Amtes nur dann geboten und gerechtfertigt sei, wenn es von der im Rahmen der Mitbestimmung zu treffenden Entscheidung individuell und unmittelbar betroffen sei. Dies sei dann der Fall, wenn das Betriebsratsmitglied gerade die Person sei, auf die sich das Zustimmungsersuchen des Arbeitgebers unmittelbar richte18. Jener Beschluss betrifft nicht den hier einschlägigen Anwendungsbereich des Bundespersonalvertretungsgesetzes und ist aus den nachstehenden Gründen auf diesen nicht zu übertragen.

Trotz mancher Gemeinsamkeiten unterscheidet sich das Personalvertretungsrecht vom Betriebsverfassungsrecht wesentlich dadurch, dass es als Teil des Rechts des öffentlichen Dienstes den kollektivrechtlichen Schutz derjenigen regelt, die in den öffentlichen Dienst eingegliedert sind und die – anders als Beschäftigte in der Privatwirtschaft – an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirken. Das Personalvertretungsrecht ist daher seit jeher durch ein mit der Mitbestimmung in Betrieben der Privatwirtschaft nicht vergleichbares System der abgestuften Beteiligung der Personalvertretungen gekennzeichnet, das im Vergleich zum Betriebsverfassungsrecht sachlichen Einschränkungen unterliegt19. Diese Besonderheiten gebieten es, zur Konkretisierung des Gebots der Unbefangenheit im Personalvertretungsrecht an die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrens anzuknüpfen. Soweit diese sich von den Regeln des Betriebsverfassungsrechts unterscheiden, ist dies den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsbereichs geschuldet.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19.102.105 – 5 P 11.2014 –

  1. BVerwG, Urteil vom 01.12 1982 – 2 C 59.81, BVerwGE 66, 291, 294 f.;Beschlüsse vom 21.06.1982 – 6 P 13.79, BVerwGE 66, 15, 18; und vom 13.10.1986 – 6 P 14.84, BVerwGE 75, 62, 65
  2. vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.10.1986 – 6 P 14.84, BVerwGE 75, 62, 65
  3. vgl. GmS-OBG, Beschluss vom 12.03.1987 – GmS-OBG 6/86, BVerwGE 77, 370, 375
  4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1995 – 2 BvF 1/92, BVerfGE 93, 37, 70 ff.
  5. vgl. z.B. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl.2015, § 43 Rn. 1c, § 44 Rn. 6
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.10.1986 – 6 P 14.84, BVerwGE, 75, 62, 65
  7. vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl.2015, § 20 Rn. 6 m.w.N.
  8. so auch Ilbertz, ZfPR 2015, 72; a.A. Welkoborsky, ArbRAktuell 2014, 597
  9. vgl. BVerwG, Urteile vom 30.05.1984 – 4 C 58.81, BVerwGE 69, 256, 266; und vom 05.12 1986 – 4 C 13.85, BVerwGE 75, 214, 230
  10. vgl. z.B. Peuker, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl.2014, § 44 Rn. 51
  11. vgl. z.B. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl.2015, § 20 Rn. 66c
  12. vgl. z.B. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl.2014, § 44 Rn. 178
  13. vgl. z.B. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 1. Aufl.2010, § 44 Rn. 34
  14. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.10.1997 – 8 C 1.96, Buchholz 401.0 § 125 AO Nr. 1 S. 3 f. sowie Beschlüsse vom 11.05.2000 – 11 B 26.00, Buchholz 316 § 44 VwVfG Nr. 12 S. 4 und 5.04.2011 – 6 B 41.10, Buchholz 316 § 44 VwVfG Nr. 102 Rn. 4
  15. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1995 – 2 BvR 1/92, BVerfGE 93, 37, 77
  16. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1995 – 2 BvF 1/92, BVerfGE 93, 37, 78 f.
  17. vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 13.10.1986 – 6 P 14.84, BVerwGE 75, 62, 65
  18. BAG, Beschluss vom 24.04.2013 – 7 ABR 82/11BAGE 145, 55, 58
  19. vgl. GmS-OGB, Beschluss vom 12.03.1987 – GmS-OGB 6/86, BVerwGE 77, 370, 375, 377 f.

 
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