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Gleichstellungsbeauftragte beim Bundesnachrichtendienst

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14. November 2012 | Beamtenrecht
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Der Aus­schluss der im Bun­des­nach­rich­ten­dienst ein­ge­setz­ten Sol­da­tin­nen vom Wahl­recht zur dor­ti­gen Gleich­stel­lungs­be­auf­trag­ten ver­letz­te im No­vem­ber 2011 noch nicht den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz, da die dem Ge­setz­ge­ber zu­ste­hen­de Frist zur ent­spre­chen­den An­pas­sung des Wahl­rechts noch nicht ver­stri­chen war.

Es liegt kein die Wahlanfechtung begründender Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht und die Wählbarkeit deshalb vor, weil die beim Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen von der Teilnahme an der Wahl ausgeschlossen waren. Das Bundesgleichstellungsgesetz enthält keine Bestimmung, die ihnen das Wahlrecht zuerkennen würde. Ihre darin liegende Ungleichbehandlung ist zwar im Lichte der im allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) wurzelnden Maßstäbe unter materiellen Aspekten nicht gerechtfertigt. Dies zwang jedoch bezogen auf die vorliegende Wahl noch nicht zur Zuerkennung eines Wahlrechts im Wege verfassungskonformer Auslegung des Bundesgleichstellungsgesetzes. Der nur vereinzelte Einsatz von Soldatinnen in Dienststellen außerhalb des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung durfte vom Gesetzgeber in Ansehung seiner Pauschalisierungsbefugnis bei der Ausgestaltung des gleichstellungsrechtlichen Wahlrechts vernachlässigt werden. Die ihm verfassungsrechtlich eröffnete Frist zur notwendigen Anpassung des Gesetzes speziell an den Umstand, dass der Einsatz von Soldatinnen beim Bundesnachrichtendienst mittlerweile eine von seiner Pauschalisierungsbefugnis nicht länger gedeckte Größenordnung erreicht hat, war zum Zeitpunkt der angefochtenen Wahl noch nicht verstrichen.

Zu Recht haben die Beklagte und der Wahlvorstand angenommen, dass sich ein Wahlrecht der im Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen dem Bundesgleichstellungsgesetz nicht entnehmen lässt.

Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 BGleiG ist in jeder Dienststelle mit mindestens 100 Beschäftigten aus dem Kreis der weiblichen Beschäftigten eine Gleichstellungsbeauftragte nach geheimer Wahl durch die weiblichen Beschäftigten zu bestellen. Gemäß § 4 Abs. 1 BGleiG sind Beschäftigte im Sinne des Gesetzes Beamtinnen und Beamte, Angestellte, Arbeiterinnen und Arbeiter sowie zu ihrer Berufsbildung Beschäftigte, ferner Inhaberinnen und Inhaber öffentlich-rechtlicher Ämter sowie Richterinnen und Richter.

Soldaten bzw. Soldatinnen sind in § 4 Abs. 1 BGleiG nicht als Beschäftigte aufgeführt. Unter den Begriff “Inhaber öffentlich-rechtlicher Ämter” können sie – jenseits von am Wortlaut ansetzenden Erwägungen – schon in Anbetracht der Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht gefasst werden. Der Begriff geht zurück auf § 3 Abs. 1 des Frauenfördergesetzes – FFG (Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur Durchführung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern1). Mit ihm hatte der Gesetzgeber ersichtlich Sonderkonstellationen solcher Bediensteter im Auge, die sich keiner der großen, gesetzlich näher ausgeformten Statusgruppen des öffentlichen Dienstes zuordnen lassen. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung wurde insoweit beispielhaft auf § 19a BundesbahnG verwiesen2, der in seiner damals geltenden Fassung hinsichtlich bestimmter Inhaber leitender Dienstposten bei der Bundesbahn unterhalb der Vorstandsebene festlegte, dass sie in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zum Bund stehen. Der Begriff “Inhaber öffentlich-rechtlicher Ämter” fand später unverändert in § 4 Abs. 1 BGleiG Eingang. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesgleichstellungsgesetz (Art. 1 des Gesetzes zur Durchsetzung der Gleichstellung von Frauen und Männern3) heißt es, die in den Absätzen 1 bis 4 von § 4 enthaltenen wesentlichen Begriffsbestimmungen “entsprechen” dem bisherigen § 3 FFG4.

Gleichstellungsbelange von Soldatinnen hat der Gesetzgeber im Gesetz zur Gleichstellung von Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr (Soldatinnen- und Soldatengleichstellungsgesetz – SGleiG) vom 27.12.20045 geregelt. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 SGleiG wird für die Divisionsebene und für die Dienststellen vergleichbarer Ebene durch die Soldatinnen eine Gleichstellungsbeauftragte gewählt; für übergeordnete Dienststellen gilt § 16 Abs. 2 SGleiG. Gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 SGleiG werden für die zentralen personalbearbeitenden Dienststellen einschließlich des BMVg ebenfalls Gleichstellungsbeauftragte gewählt; hierfür wahlberechtigt sind u.a. alle Soldatinnen, für die in der jeweiligen zentralen personalbearbeitenden Dienststelle Personalentscheidungen getroffen werden (§ 16 Abs. 3 Satz 2 SGleiG). Gemäß § 16 Abs. 3 Satz 3 SGleiG wird die Gleichstellungsbeauftragte im BMVg durch die Soldatinnen dieser Dienststelle sowie durch die Soldatinnen gewählt, für die in dieser Dienststelle Personalentscheidungen getroffen werden. Nach Angaben der Beklagten nehmen die beim Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen an der Wahl der Gleichstellungsbeauftragten im BMVg teil. Hinsichtlich ihrer Betroffenheit von Personalentscheidungen des BMVg verweist die Beklagte auf § 8 Abs. 3 der Rahmenvereinbarung zwischen dem Bundeskanzleramt und dem BMVg über die Zusammenarbeit von Bundesnachrichtendienst und Bundeswehr in der Fassung vom 13.01.1998, wonach die beim Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldaten truppendienstlich dem BMVg unterstellt bleiben, was insbesondere die Disziplinargewalt sowie sonstige statusbezogene Personalangelegenheiten (wie Ernennung, Beförderung, Versetzung, Dienstzeitverlängerung und Pensionierung) umfasst6.

Eine Vorschrift, die für im Bundesnachrichtendienst eingesetzte Soldatinnen – vor dem Hintergrund, dass nach § 8 Abs. 3 der vorgenannten Rahmenvereinbarung über ihre Verwendung im Übrigen, d.h. jenseits der dem BMVg vorbehaltenen Angelegenheiten, der Präsident des Bundesnachrichtendienstes entscheidet, dem sie in allgemein dienstlicher Hinsicht unterstehen – das Wahlrecht zur Wahl der dortigen Gleichstellungsbeauftragten vorsehen würde, enthält weder das SGleiG noch ein anderes Gesetz, auch nicht § 23 BGleiG, der mehrere Sonderregelungen für die Anwendung des Bundesgleichstellungsgesetzes im Bereich des Bundesnachrichtendienstes trifft. Hingegen hat der Gesetzgeber zur Lösung der parallelen Problemstellung im Personalvertretungsrecht in § 86 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG für den Bundesnachrichtendienst die entsprechende Geltung der §§ 48 bis 52 SBG angeordnet, woraus folgt, dass die dort eingesetzten Soldatinnen und Soldaten über das Wahlrecht zu Personalvertretungen im Bundesnachrichtendienst verfügen, obwohl sie nicht dem Beschäftigtenbegriff des § 4 Abs. 1 BPersVG unterfallen.

In Anbetracht dieser Gesetzeslage kann im Hinblick auf das Wahlrecht zur Gleichstellungsbeauftragten im Bundesnachrichtendienst nicht mit der erforderlichen Sicherheit von einer planwidrigen Lücke bezüglich der Soldatinnen ausgegangen werden7.

Der einfachgesetzliche Ausschluss der im Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen vom Wahlrecht zur dortigen Gleichstellungsbeauftragten verletzte zum Zeitpunkt der angefochtenen Wahl noch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet einen gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird8. Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche rechtliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen9. Wird – wie hier – durch eine gesetzliche Norm eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden behandelt, so ist zu prüfen, ob zwischen beiden Gruppen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können; ist dies nicht der Fall, verletzt die Norm den allgemeinen Gleichheitssatz10. Zur Begründung einer Ungleichbehandlung von Personengruppen reicht es nicht aus, dass der Normgeber ein seiner Art nach geeignetes Unterscheidungsmerkmal berücksichtigt hat. Vielmehr muss auch für das Maß der Differenzierung ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht anführen lässt11.

Gemessen hieran ist der Ausschluss der beim Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen vom gleichstellungsrechtlichen Wahlrecht nach dem Bundesgleichstellungsgesetz unter materiellen Aspekten nicht gerechtfertigt.

Der Wahlrechtsausschluss stellt eine Ungleichbehandlung gegenüber den sonstigen im Bundesnachrichtendienst tätigen Mitarbeiterinnen dar. Die Gleichstellungsbeauftragte im Bundesnachrichtendienst verfügt über eine umfassende Kompetenz (vgl. § 19 BGleiG), die auch in Bezug auf die im Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen in maßgeblicher Weise, nämlich bei allen ausweislich der Rahmenvereinbarung vom 13.01.1998 nicht dem BMVg vorbehaltenen Angelegenheiten zum Tragen kommt, also beispielsweise bei sozialen Angelegenheiten (§ 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 BGleiG), Beurteilungsrichtlinien und dem Schutz vor sexueller Belästigung (§ 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 und 4 BGleiG), ferner bei Personalangelegenheiten, die keine Statusangelegenheiten sind, d.h. insbesondere bei Umsetzungen.

Die fehlende Möglichkeit der Soldatinnen zur Mitbestimmung über die Person der Gleichstellungsbeauftragten im Bundesnachrichtendienst wird durch ihr Wahlrecht zur Gleichstellungsbeauftragten im BMVg nicht hinreichend aufgewogen, da nach der genannten Rahmenvereinbarung dort nur über ihre statusbezogenen Personalangelegenheiten entschieden wird. Aus dem Soldatenstatus der Betroffenen ergeben sich keine Gründe, die ihre wahlrechtliche Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den sonstigen im Bundesnachrichtendienst tätigen Mitarbeiterinnen rechtfertigen könnten. Insbesondere das – aus den Vorbehaltsbefugnissen des BMVg nach der genannten Rahmenvereinbarung resultierende – geringere Maß ihrer Betroffenheit von beteiligungspflichtigen Leitungsentscheidungen im Bundesnachrichtendienst vermag den Wahlrechtsausschluss nicht zu rechtfertigen. Die Intensität der Betroffenheit von den Maßnahmen der Dienststelle bildet schon nach der Gesetzeskonzeption kein im wahlrechtlichen Zusammenhang als tragfähig anerkanntes Differenzierungskriterium. § 16 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 BGleiG macht die Wahlberechtigung nicht davon abhängig, dass eine Beschäftigte in sämtlichen sie berührenden Angelegenheiten Maßnahmen ihrer Dienststelle unterworfen ist; beispielsweise auf Beschäftigte im Status der Abordnung trifft diese Voraussetzung nicht zu.

Der allgemeine Gleichheitssatz zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht zur Berücksichtigung jeder individuellen Besonderheit eines Sachverhalts. Er muss sich nur am Regelfall, nicht an atypischen Fällen orientieren und verfügt insofern über eine Pauschalisierungsbefugnis12. Hiervon ausgehend begegnet es keinen durchgreifenden Bedenken, dass weder im Bundesgleichstellungsgesetz noch im Soldatengleichstellungsgesetz eine allgemeine wahlrechtliche Regelung zu der Fallkonstellation getroffen ist, dass eine Soldatin in einer Dienststelle außerhalb des Geschäftsbereichs des BMVg eingesetzt wird. Einsätze von Soldatinnen in solchen Dienststellen werden regelmäßig nur übergangsweise vorkommen oder einen zahlenmäßig vernachlässigenswerten Umfang aufweisen und zudem in ihrer rechtlichen – insbesondere dienstrechtlichen – Ausgestaltung vielfach in einer Weise voneinander abweichen, die den Versuch einer abstrakt-generellen Normierung schon von daher kaum behebbaren Hindernissen aussetzen würde. Der Gesetzgeber durfte es daher im Grundsatz bei der Zuerkennung des Wahlrechts zur (soldatischen) Gleichstellungsbeauftragten gemäß der Vorschrift des § 16 Abs. 3 SGleiG belassen, die bei solchen Einsätzen gewöhnlich greifen wird.

Speziell im Hinblick auf den Bundesnachrichtendienst lässt sich mit den vorstehenden Erwägungen ein Gleichheitsverstoß jedoch nicht ausschließen, da in Ansehung der mittlerweile erreichten Zahl von über zwanzig Betroffenen nicht länger von einer atypischen Fallkonstellation gesprochen werden kann. Da es sich hierbei indes um einen erst in jüngerer Zeit eingetretenen Befund handelt – erstmals im Jahr 2007 gelangte eine Soldatin beim Bundesnachrichtendienst zum Einsatz -, stand dem Gesetzgeber eine angemessene Frist zur Anpassung des Gesetzes zu13, die bei der vorliegenden Wahl noch nicht verstrichen war. Für diese Bewertung besteht auch deshalb Raum, weil das gleichstellungsrechtliche Wahlrecht die betroffenen Personen nicht im geschützten Kern ihrer Individualität betrifft und keine freiheitsgrundrechtlichen Bezüge aufweist, was sich auch in den Besonderheiten der Rechtsstellung der Gleichstellungsbeauftragten widerspiegelt. § 18 Abs. 1 BGleiG legt fest, dass die Gleichstellungsbeauftragte der Personalverwaltung angehört und dem Dienststellenleiter oder (bei obersten Bundesbehörden) dem Leiter der Zentralabteilung untersteht. Hierin kommt zum Ausdruck, dass sie dem Gemeinwohl verpflichtete Sachwalterin der im Bundesgleichstellungsgesetz niedergelegten Ziele und nicht Interessensvertreterin der Wählerinnen ihrer Dienststelle ist14. Dass es sich bei der Gleichstellungsbeauftragten im Kern um ein objektiv-rechtlich ausgeformtes Instrument zur Gewährleistung eines effektiven Gesetzesvollzugs handelt, wird ferner durch § 16 Abs. 2 Satz 3 BGleiG unterstrichen, wonach die Gleichstellungsbeauftragte bei Fehlen von Kandidatinnen von Amts wegen zu bestellen ist.

Bei zukünftigen Wahlen zur Gleichstellungsbeauftragten im Bundesnachrichtendienst bzw. zu deren Stellvertreterin verstieße nach Überzeugung des Senats ein Ausschluss der dort eingesetzten Soldatinnen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Sollte eine Anpassung des Gesetzes bis dahin nicht vorgenommen worden sein, wäre ihr Wahlrecht durch eine entsprechende verfassungskonforme Auslegung von § 16 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 BGleiG sicherzustellen, die durch diese Vorschriften nicht versperrt ist.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. September 2012 – 6 A 7.11

  1. vom 24.06.1994, BGBl I 1406
  2. BT-Drucks 12/5468 S. 25
  3. vom 30.11.2001, BGBl I 3234
  4. BT-Drucks 14/5679 S.20
  5. BGBl I 3822
  6. vgl. bereits die diesbezüglichen Feststellungen in BVerwG, Urteil vom 21.06.2007 – 2 A 6.06, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 35 Rn. 13 f.
  7. a.A. wohl v. Roetteken, a.a.O. § 23 Rn. 4
  8. BVerfG, Beschluss vom 07.07.2009 – 1 BvR 1164/07, BVerfGE 124, 199, 218
  9. BVerfG, a.a.O. S. 219
  10. BVerfG, a.a.O. S. 219 f.
  11. BVerfG, a.a.O. S. 220
  12. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10.04.1997 – 2 BvL 77/92, BVerfGE 96, 1, 6; und vom 07.11.2006 – 1 BvL 10/02, BVerfGE 117, 1, 31; Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Stand 1.07.2012, Art. 3 Rn. 115
  13. vgl. hierzu allgemein BVerfG, Beschluss vom 19.04.1977 – 1 BvL 17/75, BVerfGE 44, 283, 287
  14. BVerwG, Urteil vom 27.06.2007 a.a.O. Rn. 36

 

 

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