Konkurrentenstreit bei der Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt

29. August 2016 | Beamtenrecht
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In einem Konkurrentenstreit um die Stelle als Leitender Oberstaatsanwalt bei der Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main blieb jetzt eine Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht ohne Erfolg:

In der mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundene Verfassungsbeschwerde wandte sich ein seit 2010 Oberstaatsanwalt bei der Generalstaatsanwaltschaft (BesGr. R 2) tätiger, ehemaliger wissenschaftlicher Mitarbeiter des Bundesverfassungsgerichts gegen die Versagung einstweiligen Rechtsschutzes in einem Konkurrentenstreit um die Stelle als Leitender Oberstaatsanwalt als Abteilungsleiter bei der Generalstaatsanwaltschaft (BesGr. R 3).

Er begann seine Laufbahn im Juli 2002 als Richter auf Probe bei der Staatsanwaltschaft und war von Oktober 2005 bis August 2010 an das Hessische Justizministerium abgeordnet, wo er als Referatsleiter und später als Koordinierender Referatsleiter in der Strafrechtsabteilung tätig war. Während seiner Abordnung wurde er im Jahr 2006 zum Staatsanwalt auf Lebenszeit und 2008 zum Oberstaatsanwalt als Dezernent bei einer Staatsanwaltschaft bei einem Oberlandesgericht ernannt. Zum August 2010 wurde er an die Generalstaatsanwaltschaft versetzt, wo er später mit je hälftiger Arbeitskraft in den Abteilungen II (Aus- und Durchlieferungssachen sowie sonstige Rechtshilfeangelegenheiten) und VI (Geldwäscheverfahren, ausgewählte Bereiche der Umweltkriminalität, Kontaktstelle im Europäischen Justiziellen Netz, Zentralstelle für die Bekämpfung der Betäubungsmittelkriminalität, Zentralstelle für die Bekämpfung der Organisierten Kriminalität) beschäftigt war. Von April 2012 bis März 2015 war der Stellenbewerber als wissenschaftlicher Mitarbeiter an das Bundesverfassungsgericht abgeordnet. Im April 2015 kehrte er zur Generalstaatsanwaltschaft und dort in die Abteilung VI zurück, wobei sein Dezernat Aufgaben der Zentralstelle für die Bekämpfung der Betäubungsmittelkriminalität und der Zentralstelle für die Bekämpfung der Organisierten Kriminalität umfasst.

Mit Schreiben vom 12.11.2014 bewarb er sich auf die im Justiz-Ministerial-Blatt für Hessen vom 01.11.2014, S. 556 Nr. 3, berichtigt im Justiz-Ministerial-Blatt für Hessen vom 01.12 2014, S. 766 Nr. 3 ausgeschriebene Stelle einer Leitenden Oberstaatsanwältin als Abteilungsleiterin oder eines Leitenden Oberstaatsanwaltes als Abteilungsleiter bei einer Generalstaatsanwaltschaft.

Der Ausschreibungstext enthielt folgenden Zusatz:Die vorzulegenden dienstlichen Beurteilungen haben sich an dem im JMBl. vom 01.06.2012 veröffentlichten Anforderungsprofil auszurichten.

Da der Stellenbewerber zum Zeitpunkt seiner Bewerbung an das Bundesverfassungsgericht als wissenschaftlicher Mitarbeiter abgeordnet war, erstellte der zuständige Bundesverfassungsrichter auf Bitten des Hessischen Justizministeriums gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts in der Fassung vom 15.12 1986 (GOBVerfG a.F.) eine dienstliche Anlassbeurteilung. Diese Beurteilung vom 26.11.2014 erfasste seine Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter seit dem 1.04.2012 und enthielt folgende Abschlussformel:Insgesamt ist Herr V… ein ausgezeichnet befähigter und hochqualifizierter Jurist. Er hat sich zu einem ausgesprochen wertvollen Mitarbeiter meines Dezernates entwickelt und die an ihn gestellten Anforderungen bei Weitem übertroffen. Für die Übernahme weitergehender Entscheidungsverantwortung ist er nach meiner Überzeugung uneingeschränkt geeignet.

Frau G… ist eine sehr erfahrene Oberstaatsanwältin mit herausragenden Fach- und Führungskompetenzen. Sie hat in ihrer langjährigen Tätigkeit die Aufgabenfelder meiner Behörde in einer besonderen Vielfalt kennengelernt und zählt zu den absoluten Leistungsträgern meiner Behörde. Insgesamt komme ich zu der Bewertung, dass Frau Oberstaatsanwältin G… die an das von ihr angestrebte Amt zu stellenden Anforderungen herausragend übertrifft.Bewerbungsverfahrensanspruch)1.

Die Ermittlung des – gemessen an den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung – am besten geeigneten Bewerbers hat stets in Bezug auf das konkret angestrebte Amt zu erfolgen. Maßgeblich ist insoweit der Aufgabenbereich des Amtes, auf den bezogen die einzelnen Bewerber untereinander zu vergleichen sind und anhand dessen die Auswahlentscheidung vorzunehmen ist. Die Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung können vom Dienstherrn für den Aufgabenbereich eines Amtes durch die Festlegung eines Anforderungsprofils bereits im Vorfeld der Auswahlentscheidung konkretisiert werden2.

GG eröffnet mit den Begriffen “Eignung, Befähigung und fachliche Leistung” und dem Prognosecharakter der Auswahlentscheidung von Verfassungs wegen einen Beurteilungsspielraum des Dienstherrn, der nur eingeschränkter Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegt. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle ist daher beschränkt und hat sich nur darauf zu erstrecken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat3.

Der Vergleich der Bewerber im Rahmen einer Auswahlentscheidung hat vor allem anhand dienstlicher Beurteilungen zu erfolgen4. Dabei sind vor allem zeitnahe5 beziehungsweise aktuelle6 dienstliche Beurteilungen heranzuziehen.

Die Beurteilungen sind, soweit sie aussagekräftig sind, in ihrer Gesamtheit zugrunde zu legen. Maßgeblich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, welches anhand einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte gebildet wurde7.

In bestimmten Fällen lässt es Art. 33 Abs. 2 GG zu, dass der Dienstherr die Kandidaten im Anschluss an einen Vergleich der Gesamturteile anhand der für das Beförderungsamt wesentlichen Einzelaussagen der dienstlichen Beurteilungen weiter vergleicht. Dies kommt insbesondere bei wesentlich gleichem Gesamtergebnis in Betracht. Gerade dann kommt den Einzelaussagen nach dem Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilungen, über Leistung und Eignung der Beamten ein differenziertes Bild zu geben, besondere Bedeutung zu8. Ob nach ihrem Gesamtergebnis wesentlich gleiche Beurteilungen vorliegen, die einen solchen weiteren Vergleich ermöglichen, richtet sich nicht allein nach dem formalen Gesamturteil. Vielmehr sind auch etwaige Unterschiede im Maßstab der Beurteilung der Bewerber zu berücksichtigen. Solche Unterschiede kommen etwa dann in Betracht, wenn sich bei konkurrierenden Bewerbern die dienstlichen Beurteilungen auf unterschiedliche Statusämter beziehen9.

Ergibt der Gesamtvergleich, dass keine wesentlich gleichen Beurteilungen vorliegen, so darf die Gesamtaussage der dienstlichen Beurteilungen nicht ohne Weiteres durch einen Rückgriff auf Einzelfeststellungen überspielt werden. Bei nicht wesentlich gleichen Beurteilungen ist der unmittelbare Vergleich einzelner Feststellungen (“Ausschöpfung” beziehungsweise “Ausschärfung”) vielmehr nur bei Vorliegen zwingender Gründe zulässig10. Ein zwingender Grund ist etwa dann gegeben, wenn dem Gesamturteil ein geringerer Aussagewert zukommt, weil die Tätigkeit im angestrebten Amt in einem solchen Ausmaß von einzelnen ganz spezifischen Anforderungen geprägt oder insgesamt von der bisherigen Tätigkeit der Bewerber so weit entfernt ist, dass das Gewicht des Gesamturteils im Bewerbervergleich zurücktreten muss11.

An diesem Maßstab gemessen verletzen die angegriffenen Entscheidungen den Bewerbungsverfahrensanspruch des Stellenbewerbers nicht. Die durch die Verwaltungsgerichte vorgenommene Kontrolle der Einhaltung der Grenzen des Beurteilungsermessens des Dienstherrn bei seiner Auswahlentscheidung ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

Zwar begegnet es verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Gerichte davon ausgehen, dass der Bewerber sich während einer Abordnung wie ein externer Bewerber, das heißt wie ein solcher, der einem anderen Dienstherrn angehört oder als Quereinsteiger aus der Privatwirtschaft kommt, behandeln lassen müsse und ihn deshalb die Mitwirkungspflicht oder -obliegenheit treffe, die auswählende Behörde in die Lage zu versetzen, den erforderlichen Eignungs- und Leistungsvergleich vorzunehmen, indem er die Erstellung einer dienstlichen Beurteilung nach Maßgabe bestimmter Richtlinien erwirke.

GG verpflichtet die auswählende Behörde, über die Bewerbungen aufgrund eines nach sachlich gleichen Maßstäben angelegten Vergleichs der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung der Bewerber zu entscheiden. Die auswählende Behörde hat den für die Auswahlentscheidung maßgeblichen Leistungsvergleich der Bewerber regelmäßig anhand aussagekräftiger, also hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen12.

Dabei liegt nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung die Beschaffung der für die Auswahlentscheidung erforderlichen Grundlagen grundsätzlich im Verantwortungsbereich der auswählenden Behörde13. Der Grundsatz der Bestenauslese des Art. 33 Abs. 2 GG und das in dieser Verfassungsbestimmung abgedeckte Interesse der Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen beinhalte als Teilaspekt auch einen Anspruch der Bewerber gegen die auswählende Behörde, im Vorfeld ihrer Entscheidung Verhältnisse herzustellen, die einen rechtlich einwandfreien Vergleich der Bewerber ermöglichten. Denn nur auf einer solchen Grundlage, die allein die auswählende Behörde schaffen könne, lasse sich das grundrechtsgleiche Recht auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl erfüllen14. Sei eine auswählende Behörde etwa mit unmittelbar nicht vergleichbaren Beurteilungen konfrontiert, dürfe dies nicht dazu führen, dass wegen der eingeschränkten Vergleichbarkeit der Beurteilungen zugleich auch die Leistungen der Bewerber als unvergleichbar betrachtet würden und die Bewerber im Ergebnis nicht mehr miteinander konkurrieren könnten. Die auswählende Behörde sei somit gehalten, die Aussagen von Beurteilungen mit unterschiedlichen Beurteilungsinhalten miteinander “kompatibel” zu machen15, mithin die Vergleichbarkeit herzustellen.

Es ist nicht ersichtlich, wie ein Bewerber einer Mitwirkungspflicht oder -obliegenheit entsprechen könnte. Von den Einzelheiten des Zustandekommens der Beurteilungen hat er typischerweise keine Kenntnis16.

Allerdings kommt es auf die Frage des Bestehens einer Mitwirkungspflicht oder -obliegenheit des Bewerbers vorliegend nicht an. Die Gerichte haben vielmehr tragend darauf abgestellt, dass die auswählende Behörde im Einklang mit Art. 33 Abs. 2 GG eine Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen hergestellt und auf dieser Grundlage eine formell und materiell rechtmäßige Auswahlentscheidung getroffen habe. Hiergegen ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.

Die vom Verwaltungsgerichtshof und Verwaltungsgericht gebilligte Vorgehensweise der auswählenden Behörde, aufgrund einer inhaltlichen Ausschöpfung der dienstlichen Beurteilung des Stellenbewerbers zu einer differenzierten Bewertung der Qualifikation der Bewerber zu gelangen, beruht auf der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Obergerichte.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird die Vergleichbarkeit dienstlicher Beurteilungen durch einen einheitlichen Beurteilungsmaßstab und durch einen annähernd gemeinsamen Stichtag und – wenn möglich – gleichen Beurteilungszeitraum erreicht17. Dabei liege es im weiten Organisationsermessen des Dienstherrn, wie er bei verschiedenen Beurteilern für größtmögliche Vergleichbarkeit im Hinblick auf den Beurteilungsmaßstab sorge18.

Die Obergerichte gehen überwiegend davon aus, dass die entsprechenden Maßnahmen der auswählenden Behörde dahin gehen können, dass sie die Einholung benötigter dienstlicher Beurteilungen oder ergänzender Stellungnahmen veranlasst oder dass sie aus vorliegenden Unterlagen selbständig geeignete und vergleichbare Aussagen gewinnt14. Beruhten die Beurteilungen der Bewerber auf unterschiedlichen Beurteilungsrichtlinien und -systemen, könne die auswählende Behörde für die unterschiedlichen Beurteilungen einen objektiven Vergleichsmaßstab bilden, auf dessen Grundlage sie den Versuch zu unternehmen habe, die Beurteilungen miteinander zu vergleichen19.

Bei gleichlautenden Gesamturteilen müssten dienstliche Beurteilungen inhaltlich “ausgeschöpft” werden20.

Dies hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in erster Linie das abschließende Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung maßgeblich. Allerdings kann bei zwingenden Gründen ein Rückgriff auf Einzelfeststellungen der Beurteilungen gleichwohl zulässig oder sogar erforderlich sein. Das Bundesverfassungsgericht sieht in dem geringeren Aussagewert eines Gesamturteils einen solchen zwingenden Grund11.

Kann aber schon – wie vorliegend – nicht festgestellt werden, ob die Beurteilungen in ihrem Gesamturteil im Wesentlichen gleich zu gewichten sind, ist die inhaltliche Ausschöpfung der Beurteilung ebenfalls zulässig. Die auswählende Behörde kann insoweit der Frage nachgehen, ob die Einzelfeststellungen in den dienstlichen Beurteilungen eine Prognose über die zukünftige Bewährung im (Beförderungs-)Amt ermöglichen. Dabei darf die Gesamtaussage dieser Beurteilungen grundsätzlich nicht durch einen – etwa durch bestimmte Anforderungen der Tätigkeit im angestrebten Amt motivierten – Rückgriff auf Einzelfeststellungen überspielt werden21, weil anderenfalls die Grenze zur Beliebigkeit leicht überschritten und die Beurteilung als Gesamtbewertung entwertet würde.

Der Verwaltungsgerichtshof und das Verwaltungsgericht haben Umstände dargelegt, nach denen dem Gesamturteil der dienstlichen Beurteilungen wegen der fehlenden Vergleichbarkeit des Gesamtergebnisses und letztlich der Beurteilungsmaßstäbe kein Aussagewert zukommt. Die Gerichte haben die demnach notwendige Würdigung der Einzelfeststellungen der Anlassbeurteilung des Stellenbewerbers und die Vergleichsbetrachtung mit dem Anforderungsprofil durch die auswählende Behörde vor dem Hintergrund des nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Beurteilungsspielraums nicht beanstandet. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte, dass in diesem Zusammenhang der rechtliche Rahmen, in dem sich die auswählende Behörde frei bewegen kann, verkannt oder von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen worden ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind.

Es bestand für die auswählende Behörde auch kein Anlass, das Bundesverfassungsgericht um Klarstellung oder ergänzende Stellungnahmen zu bitten. Die Anlassbeurteilung ist hinreichend bestimmt formuliert. Soweit sie keine Angaben zur Führungskompetenz enthält, musste die auswählende Behörde auch nicht von einem versehentlichen Unterlassen ausgehen. In der Anlassbeurteilung werden die vom Stellenbewerber am Bundesverfassungsgericht ausgeübten Tätigkeiten – von ihm nicht bestritten – lückenlos aufgeführt. Hiernach war er mit dem Verfassen von Voten und Beschlussentwürfen, der Ausbildung einer Referendarin, der Erledigung von Rechercheaufgaben und der Betreuung von Besuchergruppen betraut. Diese Tätigkeiten bringen keine relevante Führungsverantwortung mit sich.

Schließlich haben der Verwaltungsgerichtshof und das Verwaltungsgericht nachvollziehbar und mit sachbezogenen Argumenten dargelegt, dass die Auswahlentscheidung zugunsten der Mitbewerberin nicht ermessenfehlerhaft ist, da die auswählende Behörde in nicht zu beanstandender Weise Unterschiede in der erforderlichen Eignung für das erstrebte Amt festgestellt hat.

Tragende Erwägung der Gerichte ist, dass der Stellenbewerber nach der nicht zu beanstandenden Auswahlentscheidung die “ausgeprägte Führungskompetenz” vermissen lasse, die der Mitbewerberin bescheinigt wurde. Gegen diese Einschätzung sprechen angesichts des Anforderungsprofils “Leitung einer Abteilung bei einer Generalstaatsanwaltschaft” und vor dem Hintergrund des nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Beurteilungsspielraums der auswählenden Behörde keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Gerichte haben dargelegt, dass die auswählende Behörde ermessensfehlerfrei der Tätigkeit des Stellenbewerbers als Koordinierender Referatsleiter im Hessischen Justizministerium im Vergleich zur Tätigkeit der Mitbewerberin als ständige Abteilungsleitervertreterin eine “geringere Intensität und Ausprägung” beimessen durfte.

Der Umstand, dass der Stellenbewerber aufgrund seiner Abordnungen an das Hessische Justizministerium und das Bundesverfassungsgericht im Vergleich zur Mitbewerberin über eine größere Verwendungsbreite verfügt, ändert hieran nichts. Die Gerichte sind davon ausgegangen, dass es der Entscheidung der auswählenden Behörde überlassen bleibe, welchen der zur Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zu rechnenden Umstände sie das größere, für die Besetzungsentscheidung ausschlaggebende Gewicht beimisst. Bei der Besetzung der Stelle einer Leitenden Oberstaatsanwältin als Abteilungsleiterin oder eines Leitenden Oberstaatsanwaltes als Abteilungsleiter bei einer Generalstaatsanwaltschaft der Führungskompetenz größeres Gewicht beizumessen als der Verwendungsbreite, stellt sich nicht als ermessensfehlerhaft dar.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. August 2016 – 2 BvR 1287/16

  1. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/13 31
  2. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/13 32
  3. vgl. BVerfGE 39, 334, 354; 108, 282, 296; BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/13 56
  4. vgl. BVerfGE 110, 304, 332; BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/13 58; BVerfGK 20, 77, 81
  5. vgl. BVerfGE 110, 304, 332; BVerfGK 18, 423, 427
  6. BVerfGK 12, 106, 108
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/13 58; BVerfGK 20, 77, 81
  8. vgl. BVerfGK 12, 106, 108; 20, 77, 82
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/13 59; BVerfGK 10, 474, 478 m.w.N.; 20, 77, 82
  10. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/13 60, 63; BVerfGK 20, 77, 82
  11. vgl. BVerfGK 20, 77, 83
  12. vgl. BVerfGK 10, 474, 477 f.
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.2003 – 2 C 14.02, BVerwGE 118, 370, 379 Rn. 28 m.w.N.
  14. vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20.01.2009 – 1 B 1267/08 16; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 16.12 2014 – 5 ME 177/14 17
  15. vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.12 2008 – 1 WB 39.07, BVerwGE 133, 1, 8 Rn. 53; Beschluss vom 25.04.2007 – 1 WB 31.06, BVerwGE 128, 329, 349 Rn. 65; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.07.2010 – 1 B 58/10 17; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 16.12 2014 – 5 ME 177/14 17
  16. vgl. BVerfGK 1, 292, 297 f.
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.07.2001 – 2 C 41.00 14, 16
  18. vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.04.2013 – 2 B 134.11 17
  19. vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 16.12 2014 – 5 ME 177/14 25
  20. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 – 2 C 19.10, BVerwGE 140, 83, 87 f. Rn.20 stRspr; überwiegend haben sich auch die Obergerichte der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angeschlossen, vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 15.04.2016 – 3 BV 14.2101 24; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 04.05.2016 – 6 B 364/16 8
  21. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/13 60

 
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