Polizeibeamte – und der Rechtsschutz durch den Dienstherrn

8. August 2016 | Beamtenrecht
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Ein Polizeibeamter kann auch dann Anspruch auf Gewährung von Rechtsschutz durch den Dienstherrn haben, wenn gleichzeitig eine Rechtsschutzmöglichkeit aufgrund seiner Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft besteht.

Der Anspruch auf Kostenübernahme durch den Dienstherrn ergibt sich bei Polizeibeamten in Mecklenburg-Vorpommern aus der Verwaltungspraxis des Dienstherrn i.V.m. Art. 3 GG.

Die Verwaltungspraxis wird zum einen durch Verwaltungsvorschriften geprägt, die der Behörde intern verbindlich vorgeben, nach welchen Grundsätzen im Einzelfall zu entscheiden ist. Der Dienstherr hat für die hier zu entscheidenden Fallgestaltungen, in denen ein Angehöriger der Landespolizei um Rechtsschutz durch den Dienstherrn nachsucht, mit Erlass vom 24.09.19921 die ihm gemäß § 87 LBG M-V in der bis zum 31.12 2009 geltenden Fassung (a.F.) bzw. nunmehr nach § 45 Abs. 2 BeamtStG obliegende Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten, gegen die wegen einer dienstlichen Tätigkeit oder eines Verhaltens, das mit einer solchen Tätigkeit im Zusammenhang steht, etwa ein Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft eingeleitet, der Erlass eines Strafbefehls beantragt, oder aber die öffentliche Klage im strafgerichtlichen Verfahren erhoben wird, hinsichtlich des zu gewährenden Rechtsschutzes konkretisiert. Danach wird Rechtsschutz gewährt, wenn vier Voraussetzungen erfüllt sind, darunter die Voraussetzung, dass Rechtsschutz von anderer Seite nicht oder nur teilweise zu erlangen ist.

Derartige ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften begründen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, anders als Gesetze oder Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte. Eine über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird vielmehr nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art.20. 28 GG) vermittelt2, dies aber nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben3. Entscheidungserheblich ist demnach, wie die zur Anwendung der Verwaltungsvorschriften berufene Behörde diese im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger; vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder geduldeter Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den grundgesetzlichen Gleichheitssatz gebunden ist4.

Die Ablehnung des Antrages auf Gewährung von Rechtsschutz durch den Dienstherrn entspricht nicht der durch den vorgenannten Erlass vorgegebenen und ausgeübten Verwaltungspraxis, denn der Beamte erfüllt alle Voraussetzungen für die Gewährung dienstlichen Rechtsschutzes.

Weder im Zulassungsverfahren noch in dem sich anschließenden Berufungsverfahren hat der Dienstherr Bedenken gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts erhoben, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Rechtsschutzgewährung nach Ziffer 1 – 3 des genannten Erlasses vorliegen. Danach muss an der Rechtsverteidigung ein dienstliches Interesse (aus fürsorgerischen und/oder fiskalischen Gründen) bestehen (Nr. 1), wegen der Eigenart der Sach- und Rechtslage muss die Verteidigungsmaßnahme geboten erscheinen (Nr. 2) und es muss nach den Umständen des Falles anzunehmen sein, dass den Bediensteten keine oder nur eine geringe Schuld (auch Vorsatz) aus besonderen Gründen schutzwürdig erscheinen (Nr. 3). Das Oberverwaltungsgericht sieht insofern gemäß § 130 b Satz 2 VwGO von der Darstellung der Entscheidungsgründe unter Bezugnahme auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts ab.

Die Gewährung des behördlichen Rechtsschutzes entfällt auch nicht deshalb, weil der Beamte Rechtsschutz von anderer Seite gewährt wird (Nr. 4). Der Beamte ist zwar Mitglied der Gewerkschaft der Polizei. Diese hat es aber ausdrücklich abgelehnt, dem Beamten Rechtsschutz zu gewähren. Mehr ist nach der Verwaltungspraxis des Dienstherrn nicht erforderlich.

Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts entspricht es der Verwaltungspraxis des Dienstherrn, Anträge auf Gewährung von Rechtsschutz durch den Dienstherrn nur dann abzulehnen, wenn der Antragsteller als Mitglied einer Gewerkschaft von dieser Rechtsschutz erhält. Eine Verwaltungspraxis, wonach Rechtsschutz durch den Dienstherrn bereits dann abgelehnt wird, wenn nach Auffassung des Dienstherrn der Antragsteller nur die Möglichkeit hat, Rechtsschutz durch die Gewerkschaft zu erlangen, der er angehört, ohne dass diese den Rechtsschutz auch zugesagt hatte, hat das Oberverwaltungsgericht nicht feststellen können. Insoweit verweist das Oberverwaltungsgericht auf die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 11.10.2007. Aus dieser ergibt sich, dass bis zu diesem Zeitpunkt die Verwaltungspraxis des Dienstherrn darauf beruhte, dass nach seiner Auffassung die Gewerkschaft der Polizei “bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen immer Rechtsschutz gewährt” habe. Der Schriftsatz des Dienstherrn vom 27.10.2014 steht diesem Verständnis der Verwaltungspraxis nicht entgegen. Zwar spricht er auf der einen Seite von einer Praxis der Ablehnung von Anträgen auf Gewährung von Rechtsschutz aufgrund der Möglichkeit, Rechtsschutz von Seiten der Gewerkschaft zu erlangen, auf der anderen Seite verweist er aber auf die ständige Praxis, dass der Antragsteller für die Erlangung behördlichen Rechtsschutzes bestätigen muss, dass von anderer Seite Rechtsschutz nicht zu erlangen ist. Letztgenannte Anforderung der Verwaltungspraxis macht deutlich, dass es bei der Beantragung von Rechtsschutz durch den Dienstherrn ausreicht, wenn nachgewiesen wird, dass von anderer Seite kein Rechtsschutz gewährt wird. Ein solcher Nachweis wird durch die ausdrückliche Ablehnung der Gewährung von Rechtsschutz durch eine Gewerkschaft, deren Mitglied der Antragsteller ist, geführt. Für eine Verwaltungspraxis, dass bei bestehender Gewerkschaftsmitgliedschaft, der Verweigerung gewerkschaftlichen Rechtsschutzes und der Möglichkeit, durch Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes gegen die Gewerkschaft mit dem Ziel, diese zur Rechtsschutzgewährung zu verpflichten, behördlicher Rechtsschutz unter Hinweis auf die Möglichkeit der gerichtlichen Durchsetzung eines möglicherweise bestehenden Anspruchs auf gewerkschaftlichen Rechtsschutz abgelehnt worden ist, hat der Dienstherr nichts Konkretes vorgetragen. Nach Überzeugung des Oberverwaltungsgerichts ist es Verwaltungspraxis des Dienstherrn für die Gewährung von Rechtsschutz durch den Dienstherrn ausreichend, dass der jeweilige Antragsteller nachweislich keinen Rechtsschutz durch einen Dritten erhält.

Die vom Dienstherrn behauptete – vom Oberverwaltungsgericht aber nicht festgestellte – Änderung seiner Verwaltungspraxis in Reaktion auf die Änderung der Praxis der Gewerkschaft der Polizei, gewerkschaftlichen Rechtsschutz dann zu versagen, wenn dienstlicher Rechtsschutz aus Sicht der Gewerkschaft zu erlangen ist, dahingehend, dass dienstlicher Rechtsschutz nunmehr auch dann versagt wird, wenn gewerkschaftlicher Rechtsschutz ausdrücklich unter Verweis auf die Möglichkeit dienstlichen Rechtsschutzes verweigert wird, steht mit dem Zweck der durch § 87 LBG a.F. bzw. § 45 BeamtStG gegebenen Ermächtigung nicht in Einklang und ist ermessensfehlerhaft. Gemäß § 3 Abs. 1a der Rechtsschutzordnung der Gewerkschaft der Polizei umfasst der gewerkschaftliche Rechtsschutz diejenigen Verfahren, für welche behördlicher Rechtsschutz nicht gewährt wird. Daraus folgt, dass der Anspruch auf gewerkschaftlichen Rechtsschutz nachrangig nur für den Fall besteht, dass das Gewerkschaftsmitglied keinen dienstlichen Rechtsschutz erlangen kann. Hat der Beamte aber keinen primären Anspruch auf gewerkschaftlichen Rechtsschutz, da dieser eben nur nachrangig gegenüber dem behördlichen Rechtsschutz ist, so kann sich der Dienstherr (seinerseits) nicht auf einen anderweitigen sekundären – hier: gewerkschaftlichen – Rechtsschutz berufen.

Auf die Frage, ob die Ablehnung des behördlichen Rechtsschutzes allein wegen der Mitgliedschaft in der Gewerkschaft der Polizei gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Willkürverbot) verstößt, kommt es entscheidungserheblich nicht (mehr) an.

Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg -Vorpommern, Urteil vom 18. Januar 2016 – 2 L 23/12

  1. IM, Erlass vom 24.09.1992 – IM II 421 a – 200.20.32
  2. BVerwG, Urteil vom 8.04.1997 – 3 C 6/95, BVerwGE, 104, 220, 223f.
  3. BverwG, Urteil vom 23.04.2003 – 3 C 25.02, NvwZ 2003, 1384f. m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 5.03.2009 – 1 A 1890/07, zit. nach juris
  4. BVerwG, Urteil vom 2.02.1995- 2 C 19.94, NvwZ-RR 1996, 47, 48

 
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