Brandschutzrechtliche Mängel – und die sofortige Vollziehung der Nutzungsuntersagung

4. Mai 2016 | Verwaltungsrecht
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Ist nicht hinreichend nachgewiesen, dass gravierende brandschutzrechtliche Mängel – wie etwa das Fehlen eines ersten oder zweiten Rettungswegs oder Bedenken gegen die Standfestigkeit einer Großgarage im Brandfall – behoben sind, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung einer aus Gründen des Brandschutzes ausgesprochenen Nutzungsuntersagung.

Die gerichtliche Entscheidung in einem Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ergeht im Wege einer Interessenabwägung. Maßgeblich ist, ob das private Interesse des Eigentümers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs oder das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Für das Interesse des Eigentümers, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von Belang. Ein überwiegendes Interesse des Eigentümers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren allein mögliche und gebotene summarische Überprüfung zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Ist der Verwaltungsakt dagegen offensichtlich rechtmäßig, so überwiegt in der Regel das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Eigentümers. Hat die Behörde die sofortige Vollziehung abweichend vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung (vgl. § 80 Abs. 1 VwGO) gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gesondert angeordnet, bedarf es zusätzlich eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts, das über das allgemeine öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände, wie es jedem Verwaltungsakt innewohnt, hinausgeht. Das schließt allerdings nicht aus, dass sich dieses Vollziehungsinteresse im Einzelfall – auch – aus dem allgemeinen Erlassinteresse ergibt bzw. mit diesem identisch ist, etwa wenn bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr die begründete Besorgnis besteht, die mit dem Verwaltungsakt bekämpfte Gefahr werde sich bereits vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens realisieren, oder wenn ein Verwaltungsakt ohne sofortige Vollziehung seinen Zweck verfehlt. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, kommt es entscheidend auf eine Abwägung zwischen den für eine sofortige Vollziehung sprechenden Interessen einerseits und dem Interesse des Betroffenen an einer Aussetzung der Vollziehung bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren andererseits an; der Antrag auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist abzulehnen, wenn das öffentliche Vollzugsinteresse gegenüber dem Interesse des Eigentümers an der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs und einer eventuell nachfolgenden Klage überwiegt. Der Rechtsschutzanspruch des Betroffenen ist umso stärker und muss umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirkt1.

Gemessen an diesem Maßstab überwiegt im vorliegenden Fall das öffentliche Vollzugsinteresse das private Aussetzungsinteresse des Eigentümers. Die Nutzungsuntersagungen dürften sich im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erweisen. Allenfalls sind die Erfolgsaussichten der Hauptsache derzeit offen. Die unter dieser Prämisse durchzuführende Interessenabwägung fällt zum Nachteil des Eigentümers aus.

Die Baubehörde stützt Ziffern 1 – 3 der angefochtenen Verfügung auf § 47 Abs. 1 LBO und § 65 Satz 2 LBO. Nach der spezielleren Regelung des § 65 Satz 2 LBO kann die Baurechtsbehörde die Nutzung von Anlagen untersagen, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Ein solcher Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften setzt nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit Rücksicht auf das Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) voraus, dass die Nutzung nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt ist (formelle Illegalität) und seit ihrem Beginn fortdauernd gegen materielles Baurecht verstößt (materielle Illegalität)2. Soll eine Nutzungsuntersagung nur vorläufig, das heißt bis zur endgültigen Klärung der Genehmigungsfähigkeit im Baugenehmigungsverfahren gelten, reicht allein eine formelle Baurechtswidrigkeit aus3. Da es sich bei der angefochtenen Nutzungsuntersagung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, ist für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgebend auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen4.

Bei der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung kann nicht abschließend geklärt werden, in welchem Umfang die Errichtung und Nutzung des Vorhabens in seiner heutigen Ausführung von Baugenehmigungen gedeckt ist. In der komplexen und unübersichtlichen Gesamtanlage findet seit Anfang/Mitte der 90er Jahre eine stetige Bautätigkeit statt, für die abschnittsweise zahlreiche Baugenehmigungen erteilt worden sind. Eine Gesamtplanung wurde nicht zur Genehmigung gestellt. Allein für den Neubau der Tiefgarage in der B.-Straße (Hotel K.) wurden – soweit ersichtlich – mittlerweile fünf Nachtragsgenehmigungen zur Baugenehmigung vom 16.09.1996 erteilt. Für den Hotel- und Gaststättenbereich in der S.-Straße (Hotel A. sowie Gaststätte B. in den drei Unter- bzw. Sockelgeschossen) liegt mittlerweile die 7. Nachtragsbaugenehmigung zur Baugenehmigung vom 03.05.1993 (“Umbau, Erweiterung und Neubau eines Hotels mit Tiefgarage”) vor. Daneben gibt es eine Anzahl weiterer Baugenehmigungen zu einzelnen Baumaßnahmen wie etwa den Dachgeschossausbau in der B.-Straße und die Errichtung eines Biergartens im Innenbereich der Hotelanlage. Nach dem – allerdings bestrittenen – Vortrag der Baurechtsbehörde ist teilweise ohne bzw. abweichend von den genehmigten Bauvorlagen gebaut worden. Die Beantwortung der Frage, inwieweit die Anlage in ihrem gegenwärtigen Zustand durch Baugenehmigungen gedeckt ist, bedarf daher einer eingehenden Prüfung der umfangreichen Behördenakten, die im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht zu leisten ist. Zumindest im Bereich der Tiefgarage spricht aber vieles dafür, dass diese entgegen der Ansicht des Eigentümers abweichend von den Bauvorlagen errichtet wurde. Genehmigt wurde jeweils eine Tiefgarage von der B.-Straße bis zur südlichen Grundstücksgrenze (Flst.-Nrn. … und …) sowie eine Tiefgarage von der S.-Straße bis zur nördlichen Grundstücksgrenze (Flst.-Nrn. … und …). Zwar hat der Eigentümer geltend gemacht, dass der Baubehörde bekannt gewesen sei, dass eine über eine gemeinsame Ein- und Ausfahrt verbundene Großgarage entstehen sollte. Dies dürfte zumindest insoweit zutreffen, als schon durch die isolierte Genehmigung der Tiefgarage in der B.-Straße eine Großgarage im Sinne der Garagenverordnung entstanden ist und die Baubehörde deshalb entsprechende Anforderungen gestellt hat. Auch scheint die Ein- und Ausfahrtssituation mit Ämtern der Baubehörde besprochen worden zu sein. Allerdings ist sowohl in den Bauvorlagen der – soweit ersichtlich – letzten einschlägigen 4. Nachtragsbaugenehmigung vom 23.10.1998 zur Tiefgarage in der B.-Straße als auch in den Bauvorlagen zur insoweit maßgeblichen 6. Nachtragsbaugenehmigung vom 19.05.2010 zur Tiefgarage in der S.-Straße zwischen beiden Garagen an den südlichen bzw. nördlichen Grundstücksgrenzen eine Wand neben den Stellplätzen eingezeichnet. Ferner ergibt sich aus den genannten Nachtragbaugenehmigungen, dass zwar ein Durchgang zwischen beiden Garagen genehmigt ist, dieser aber mit einem Tor in T 30-Qualität verschließbar sein muss. Insbesondere die 6. Nachtragsbaugenehmigung vom 19.05.2010 enthält an dieser Stelle den Grüneintrag “T-30-Tor mit Fluchttür”. Wie der von der Verwaltungsgericht eingenommene Augenschein ergeben hat, ist kein verschließbares Tor mit Fluchttür zwischen beiden Garagen vorhanden. Ob die in den Bauvorlagen enthaltene Wand zwischen beiden Garagen im 3. und 2. UG besteht, ist aufgrund des fließenden, nicht genau abgrenzbaren Übergangs zwischen den einzelnen Ebenen und Geschossen der Tiefgarage zumindest zweifelhaft. Da der gesamte Gebäudekomplex als einheitlicher Brandabschnitt ausgebildet ist, dürfte das Fehlen eines Tores und einer Wand erhebliche Auswirkungen auf die brandschutzrechtliche Gesamtbeurteilung haben.

Weiter dürften im Hotel- und Gaststättenbereich an der S.-Straße das neu errichtete Treppenhaus N 5 und der Ausgang vom Innenhof nach Osten einschließlich des Sammelplatzes und der Steg vom Treppenhaus West – jedenfalls in seiner jetzigen Ausgestaltung – nicht in den genehmigten Bauvorlagen enthalten sein. Inwieweit die umfangreichen Bauarbeiten im zukünftigen Sauna- und Wellness-Bereich von Baugenehmigungen gedeckt sind, ist zumindest fraglich.

Hinzu kommt, dass in den Baugenehmigungen umfangreiche Grüneinträge und brandschutzrechtliche Nebenbestimmungen enthalten sind, die die Bauvorlagen maßgeblich modifiziert haben und – soweit ersichtlich – zumindest im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung nicht vollständig umgesetzt worden sind. So sind zum Beispiel in den Baugenehmigungen der Tiefgarage an der B.-Straße vom 16.09.1996; und vom 23.10.1998 Bestimmungen zur Feuerwiderstandsklasse der tragenden Teile (F 90), zu den sicherheitstechnischen Einrichtungen der Garage (etwa Sicherheitsbeleuchtung, CO-Warnanlage, Lüftungsanlage) und zu Zahl und Qualität der Rettungswege enthalten. Auch die Baugenehmigungen zum Komplex an der S.-Straße enthielten Grüneinträge und zahlreiche Nebenbestimmungen zum Brandschutz, etwa zur Herstellung der notwendigen Rettungswege u.a. durch Sicherheitsbeleuchtung und Fluchtwegpiktogramme, zur F 90-Abtrennung zur Tiefgarage und Abschottung der technischen Betriebsräume, zur Herstellung der Brandmeldeanlage und vieles mehr. Besonders umfangreiche brandschutzrechtliche Anforderungen, etwa im Hinblick auf die Feuerbeständigkeit der Trennwände und Türen und der tragenden Wände, Decken und Stützen sowie die Ausgestaltung der Rettungswege, werden ferner in der 6. Nachtragsbaugenehmigung zum Hotelkomplex A. gestellt (Ziff. 14 ff.).

Wie sich aus einer Vielzahl von Bauabnahmen und Brandverhütungsschauen ergibt, wurden diese Nebenbestimmungen und Grüneinträge nicht vollständig umgesetzt. Auch deshalb kann davon ausgegangen werden, dass die Gesamtanlage so, wie sie tatsächlich errichtet wurde, voraussichtlich nicht den erteilten Baugenehmigungen entspricht und daher formell illegal ist.

Bei summarischer Prüfung steht die Anlage in ihrem derzeitigen baulichen Zustand daher nicht unter Bestandsschutz im Sinne des § 65 Satz 2 LBO. Da die Nutzung bereits aufgenommen wurde, dürfte deshalb – auch im Hinblick auf die unvollständige Umsetzung der brandschutzrechtlichen Grüneinträge und Nebenbestimmungen – die Regelung des § 65 Satz 2 LBO einschlägig sein. Allerdings verkennt das Verwaltungsgericht nicht, dass die Nutzung der baulichen Anlage ihr Art nach grundsätzlich genehmigt ist. Selbst wenn man aber die Auffassung vertritt, dass eine abweichende Bauausführung und die Nichterfüllung brandschutzrechtlicher Grüneinträge und Nebenbestimmungen nicht dazu führt, dass die Nutzung der baulichen Anlage als solche formell illegal ist, dürfte jedenfalls die allgemeine Ermächtigungsgrundlage des § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO einschlägig sein. Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 LBO haben die Baurechtsbehörden darauf zu achten, dass die baurechtlichen Vorschriften sowie die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften über die Errichtung und den Abbruch von Anlagen und Einrichtungen im Sinne des § 1 LBO eingehalten und die auf Grund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen befolgt werden. Sie haben zur Wahrnehmung dieser Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich sind (Satz 2). Die öffentlich-rechtlichen Vorschriften zum Brandschutz und die darauf gestützten Anordnungen der Baurechtsbehörde sind bei der Errichtung der Anlage voraussichtlich nicht eingehalten worden. Diese Abweichungen sind jedenfalls nicht von den jeweiligen Baugenehmigungen gedeckt.

Ergänzend weist das Verwaltungsgericht im Hinblick auf das noch ausstehende Widerspruchsverfahren darauf hin, dass sich eine hoheitliche Anordnung unter bestimmten Voraussetzungen auch dann als rechtmäßig erweisen kann, wenn sie zwar nicht auf der Grundlage der von der Behörde genannten Vorschrift erlassen werden durfte, eine andere Ermächtigungsgrundlage jedoch die Befugnis zum Erlass einer entsprechenden Verfügung verleiht, die Behörde sich also nur bei der Nennung der maßgeblichen Vorschrift geirrt hat5. Gemäß § 58 Abs. 6 LBO können auch nach Erteilung der Baugenehmigung Anforderungen gestellt werden, u.a. um Gefahren für Leben oder Gesundheit von der Allgemeinheit oder den Benutzern der baulichen Anlage abzuwenden (Satz 1). Bei Gefahr im Verzug kann unter den genannten Voraussetzungen auch eine bestandsgeschützte Nutzung untersagt werden (Satz 2). Die Baubehörde hat in Ziffern 6 und 7 der angegriffenen Verfügung die Vorlage von Bestandsplänen und Brandschutzkonzepten für die in Ziffer 1 – 3 genannten Gebäudekomplexe gefordert. Diese Anforderung hat sie auf § 58 Abs. 6 Satz 1 LBO gestützt. Die in Ziffern 1 – 3 ausgesprochenen Nutzungsuntersagungen und ihr Sofortvollzug werden mit konkreten Gefahren für Leib und Leben der Hotel, Gaststätten- und Garagennutzer begründet. Es spricht daher vieles dafür, dass die Nutzungsuntersagungen in Ziffern 1 – 3 in der Sache auch auf der Annahme beruhen, dass Gefahr im Verzug ist, und damit ihre Ermächtigungsgrundlage (auch) in § 58 Abs. 6 Satz 2 LBO finden können.

Schließlich ermächtigt auch § 76 LBO dazu, die Anpassung bestehender Anlagen an neue Vorschriften zu verlangen, wenn Leben oder Gesundheit bedroht sind, und dies wohl auch mit einer Nutzungsuntersagung zu verbinden6. Allerdings dürfte die genannte Regelung voraussetzen, dass zunächst konkrete Anforderungen an die bauliche Anlage in Bezug auf neue Bauvorschriften gestellt werden; diese Voraussetzung liegt bislang noch nicht vor.

.02.03.01.2 Die Errichtung bzw. Nutzung der Anlage steht im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne der §§ 65 Satz 2, 47 Abs. 1 Satz 1 LBO. Nach § 15 Abs. 1 LBO, der die allgemeine bauordnungsrechtliche Gefahrenvermeidungspflicht nach § 3 Abs. 1 LBO konkretisiert, sind bauliche Anlagen so anzuordnen und zu errichten, dass der Entstehung eines Brandes und der Ausbreitung von Feuer und Rauch (Brandausbreitung) vorgebeugt wird und bei einem Brand die Rettung von Menschen und Tieren sowie wirksame Löscharbeiten möglich sind. Nach § 15 Abs. 3 LBO muss jede Nutzungseinheit in jedem Geschoß mit Aufenthaltsräumen über mindestens zwei voneinander unabhängige Rettungswege erreichbar sein; beide Rettungswege dürfen jedoch innerhalb eines Geschosses über denselben notwendigen Flur führen. Die Anforderungen an den ersten und zweiten Rettungsweg werden in § 15 Abs. 4 und 5 LBO konkretisiert. Die Anforderungen an das Brandverhalten von Baustoffen und Bauteilen ergeben sich aus §§ 26 ff. LBO in Verbindung §§ 4 ff. der Allgemeinen Ausführungsverordnung zur Landesbauordnung (LBOAVO). Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich vorliegend um Gebäude der Gebäudeklasse 5 (§ 2 Abs. 4 Nr. 5 LBO) sowie um Sonderbauten (§ 38 Abs. 2 Nr. 7, Nr. 13, Nr. 15 LBO) handelt, an die besondere Anforderungen im Hinblick auf den Brandschutz zu stellen sind bzw. gestellt werden können. Ferner gelten die erhöhten Anforderungen der Garagenverordnung (GaVO) für geschlossene, unterirdische Großgaragen sowie die Anforderungen der Versammlungsstättenverordnung (VStättVO) für den Gastronomiebereich B. an der S.-Straße (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VStättVO).

Bei den Brandverhütungsschauen vom 22.01., 28.03. und 23.05.2014 wurden zahlreiche und zum Teil gravierende brandschutzrechtliche Mängel im gesamten Gebäudekomplex festgestellt; diese werden in den Protokollen der Brandschutzdirektion vom 13.03.2014 und 23.05.2014 ausführlich dargelegt und durch eine Fotodokumentation belegt. Gravierende Mängel waren auch bei dem Ortstermin vom 22.05.2015 noch vorhanden. Insbesondere wurden im Bereich der Großgarage Verstöße festgestellt gegen § 13 Abs. 1 LBO, § 6 Abs. 3 Nr. 3 GaVO (Feuerbeständigkeit von Wänden, Decken und Stützen) und gegen § 15 Abs. 3 LBO, § 9 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 S. 1 Nr. 2 GaVO (zwei voneinander unabhängige, in einer Entfernung von 30 m erreichbare Rettungswege) sowie im Bereich der sonstigen Nutzungen (Werkstätten und Lager) gegen § 6 Abs. 5 Nr. 2, § 8 Abs. 3 Nr. 2 GaVO (Feuerwiderstandsfähigkeit F 90 von Trennwänden, T 30 – Qualität der Türen), gegen § 14 Abs. 2 S. 2 GaVO (Lagerungen erheblicher Brandlasten) sowie gegen §§ 10 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 11 Abs. 4 – 7 GaVO (Fehlen der bereits mit Baugenehmigung vom 23.10.1998 angeordneten sicherheitstechnischen Einrichtungen wie etwa mechanische Zu- und Abluftanlage, CO-Warnanlage und Sicherheitsbeleuchtung). Im Gebäudekomplex an der S.-Straße wurden vor allem Verstöße gegen § 15 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 5 LBO i.V.m. § 28 Abs. 2 S. 1 LBO, § 11 LBOAVO festgestellt, weil die Treppenräume Ost und West aufgrund verschiedener baulicher Mängel nicht die Anforderungen an einen sicheren ersten Rettungsweg erfüllten und zudem nicht ins Freie auf öffentliche Verkehrsflächen, sondern in den umbauten Innenraum des Gebäudekomplexes führten. Ferner wurden in der Hotelanlage K. zahlreiche brandschutzrechtliche Mängel festgestellt, die im Schwerpunkt auf der fehlenden brandschutztechnischen Abtrennung des Hotelbereichs von den Untergeschossen herrührten, in denen umfangreiche Baumaßnahmen stattfinden.

Nach derzeitigem Sachstand kann nicht davon ausgegangen werden, dass diese Mängel weitestgehend behoben sind. Zwar verkennt das Verwaltungsgericht nicht, dass der Eigentümer weitreichende Anstrengungen zur Mängelbeseitigung unternommen hat, insbesondere hat er einen weiteren Treppenraum (N5) errichtet, der als notwendiger Rettungsweg aus der Tiefgarage und den Untergeschossen der Gaststätte B. dienen soll, und einen weiteren Ausgang geschaffen, der in östliche Richtung aus dem Innenraum des Gebäudekomplexes über ein weiteres, in seinem Eigentum stehendes Grundstück in den öffentlichen Verkehrsraum führt. Ferner hat er die Wände in den notwendigen Treppenräumen und die brandschutzrechtlich beanstandeten Bauteile der Tiefgarage ertüchtigt. Ob damit den brandschutzrechtlichen Anforderungen in einem Umfang Genüge getan ist, der jedenfalls eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der Nutzer ausschließt, kann aber nicht mit der erforderlichen Sicherheit beurteilt werden. Nach wie vor fehlt eine belastbare, als Brandschutznachweis für den gesamten Gebäudekomplex geeignete Dokumentation darüber, dass die brandschutzrechtlichen Anforderungen erfüllt sind. Die Baubehörde hat im Termin zur Erörterung der Sach- und Rechtslage mehrfach darauf hingewiesen, dass es ihr aufgrund der bislang vorgelegten Einzelnachweise und technischen Merkblätter nicht möglich ist zu prüfen, ob die verwendeten Baustoffe und Materialien den brandschutzrechtlichen Anforderungen entsprechen, und ob sie fachgerecht eingebaut worden sind. Die Beibringung dieses Nachweises liegt in der Verantwortlichkeit des Bauherrn7. Auch die nach dem Erörterungstermin dem Gericht vorgelegte, völlig allgemein gehaltene Bauleitererklärung vom 04.04.2016 dürfte insoweit nicht hinreichend aussagekräftig sein, zumal der Unterzeichnende bei summarischer Prüfung im Bauverfahren zwar als Planverfasser, aber noch nicht als Bauleiter in Erscheinung getreten sein dürfte. Soweit der Eigentümer nunmehr vorträgt, im Besitz aller erforderlichen Nachweise zu sein, obliegt es ihm, diese den zuständigen Ämtern zur Prüfung vorzulegen, wozu angesichts des Zeitablaufs hinreichend Gelegenheit bestanden hat. Mangels entsprechender Verwendbarkeitsnachweise von Bauprodukten und Bauarten und entsprechender Erklärungen konnte die Baubehörde insbesondere noch nicht prüfen, ob die Standsicherheit der Garage und der Untergeschosse im Brandfall nunmehr gewährleistet ist, ob also die bei den Brandverhütungsschauen im Jahr 2014 und 2015 noch offenen Stahlstützen nunmehr mit der erforderlichen Feuerwiderstandsdauer verkleidet bzw. mit einem Brandschutzanstrich versehen worden sind.

Entscheidungserheblich kommt hinzu, dass nach wie vor keine ausreichenden Bestandspläne der Gesamtanlage vorliegen, Diese sind für die Prüfung und Bestätigung der brandschutzrechtlichen Unbedenklichkeit der Gesamtanlage aber unabdingbar. Unter anderem erfordern die Prüfung der Rettungswegführung einschließlich der inzwischen vorgelegten Fluchtweg- und Feuerwehrpläne, der Länge der Rettungswege in der Tiefgarage (§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GaVO) und der nach der Versammlungsstättenverordnung erforderlichen Breite der Rettungswege (§ 7 VStättVO) sowie die Prüfung eventuell erforderlicher Anleitermöglichkeiten bei den 2. Rettungswegen (etwa im Treppenhaus Ost) maßstabsgerechte Übersichtspläne und Schnitte. Diese sind auch erforderlich, um die Bildung der Rauchabschnitte in der Tiefgarage und die sonstigen Vorgaben des § 7 Abs. 2 GaVO zu prüfen, denn diese Regelung stellt besondere Anforderungen, wenn Fußböden von Garagengeschossen im Mittel mehr als 4 m unter der Geländeoberfläche liegen. Zwar hat der Eigentümer im gerichtlichen Verfahren Übersichtpläne der Unter- und Erdgeschosse als Anlagen A 12 und A 13 vorgelegt. Die Baubehörde bestreitet aber, dass diese Pläne maßstäblich sind. Auch nach der Einschätzung der Verwaltungsgericht ist der auf den Plänen genannte Maßstab 1:100 jedenfalls nicht durchgehend eingehalten. Darüber hinaus handelt es sich auch nach dem Vortrag des Eigentümers nicht nur um Baubestand; vielmehr sind auch zukünftige Baumaßnahmen und Nutzungen enthalten. Ungeachtet der Qualität der vorgelegten Übersichten fehlen jedenfalls die Grundrisse der Obergeschosse und aussagekräftige Schnitte; bislang wurde nur ein Schnitt in Nord-Süd-Richtung vorgelegt.

Danach ist auch das während des gerichtlichen Verfahrens vorgelegte Brandschutzkonzept von Dr.-Ing. M. nicht geeignet, die brandschutzrechtlichen Bedenken auszuräumen. Auch insoweit konnte sich der Gutachter nicht auf ausreichende aktuelle Bestandspläne stützen; dem Brandschutzkonzept liegen erkennbar lediglich die oben genannten, voraussichtlich nicht belastbaren Übersichtspläne der Unter- und Erdgeschosse zugrunde. Feuerwehrpläne und Rettungswegpläne fehlten. Darüber hinaus bezieht sich das Brandschutzkonzept, worauf die Baubehörde zutreffend hinweist, in Teilen auf einen künftigen Zustand bzw. auf noch ausstehende Prüfungen. Dies mag in einem Baugenehmigungsverfahren in der Natur der Sache liegen; um die Aufhebung einer Nutzungsuntersagung zu rechtfertigen, müsste das Konzept aber tatsächlich umgesetzt sein. Im Übrigen weist auch der Sachverständige Dr.-Ing. M. darauf hin, dass die erforderlichen Nachweise über die feuerbeständige Ausführung der Bauteile von Tragwerk und Anschlüsse noch vorzulegen sind und Stahlbauteile noch geschützt werden müssen.

Auch die im Gerichtsverfahren vorgelegten sachverständigen Stellungnahmen und Prüfberichte vermögen die brandschutzrechtlichen Bedenken nicht hinreichend auszuräumen. So hat der Sachverständige Dipl.-Ing. (FH) H. in seiner Stellungnahme vom 14.01.2016 ausgeführt, dass die Tiefgarage im Hinblick auf die Entrauchung nicht den Vorgaben der Garagenverordnung entspricht und kurzfristig maschinelle Entrauchungsanlagen für jede Ebene einzubauen sind. Der fachgerechte Einbau ist bislang nicht erfolgt und wäre der Baubehörde nachzuweisen. Auch die erforderliche Entrauchung des Gastronomiebereichs in den Untergeschossen der Gaststätte B. erscheint nach dieser Stellungnahme zweifelhaft, weil nicht sichergestellt ist, dass die Schiebe- und Verbindungstüren in den einzelnen Ebenen im Brandfall geöffnet werden. Auch die Stellungnahme des Prüfstatikers Dr.-Ing. S. vom 17.01.2016 über die Standsicherheit vermag nicht zu überzeugen. In seiner Stellungnahme wird ausgeführt, dass bei Formstahlkonstruktionen Verkleidungen und Anstriche erst im Zuge des Ausbaus angebracht werden und diese teilweise noch zu ergänzen sind. Auch im Erörterungstermin hat er auf Frage des Gerichts erklärt, dass die Prüfung, ob tragende Stahlteile tatsächlich feuerbeständig ausgeführt sind, nicht durch den Prüfstatiker erfolgt. Die Bedenken der zuständigen Ämter betreffen aber in erster Linie die Statik im Brandfall, nicht die Statik als solche.

Hinzu kommt der von der Verwaltungsgericht im Augenschein gewonnene Eindruck von der Gesamtanlage. Nach den Feststellungen im Augenschein und den Erklärungen des Vertreters der Brandschutzdirektion sind zwar etliche Beanstandungen mittlerweile behoben. Insbesondere sind die offenen Stahlstützen mit Ausnahme des lichten Bereichs im Hof des Hotels B. nunmehr verkleidet. Die Frage, ob diese Verkleidungen die erforderliche Feuerwiderstandsdauer aufweisen, entzieht sich jedoch einer Beurteilung im Wege des Augenscheins. Bedenken hat der Verwaltungsgericht jedenfalls im Hinblick auf die zweiten Rettungswege im Westflügel des Hotels A., die über eine Metallleiter ohne Rückenschutz von einem ungesicherten Dach in einen Baustellenbereich bzw. über eine Dachluke ohne Feststellvorrichtung geführt werden. Auch der neugeschaffene Fluchtweg vom Innenhof nach Osten in die S. Straße dürfte noch einige brandschutztechnische Mängel aufweisen; so ist dieser Notausgang nur provisorisch gekennzeichnet, der Boden ist nicht befestigt, ein Luftschacht an der Hauswand neben dem Weg nur mit einem Holzbrett abgedeckt und das Offenhalten der Tür vom Sammelplatz zum Nachbargrundstück nicht sichergestellt. Weiterer Prüfung bedarf nach Auffassung des Verwaltungsgerichts auch die Holzkonstruktion, auf der sich der sog. Sammelplatz befindet, angesichts des Umstands, dass sich hier die Rettungswege aus der Versammlungsstätte für mehr als 600 Personen treffen dürften. Darüber hinaus befindet sich nach den Feststellungen im Augenschein in den Untergeschossen der B.-Straße eine – offenbar bisher nicht vorhandene – Schreinerei mit erheblichen Brandlasten. Ob die Trennwände und Türen zum notwendigen Treppenraum N 6 die erforderliche Feuerwiderstandsdauer aufweisen, kann im Wege des Augenscheins nicht festgestellt werden. In diesem Treppenraum wurden jedenfalls offene, augenscheinlich stromführende Kabel und stehendes Wasser festgestellt. Im künftigen Wellness-Bereich befindet zudem sich ein offener, nur notdürftig abgesicherter großer Schacht bis zum Untergeschoss, der nach den Erläuterungen des Vertreters der Brandschutzdirektion im Brandfall erhebliche Gefahren für die Feuerwehrleute in sich birgt.

Entgegen seinem Vortrag wird der Eigentümer nach Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht dadurch entlastet, dass es sich vielfach, insbesondere im künftigen Wellness-Bereich, noch um Baustellen handelt. Denn die Baumaßnahmen finden während des laufenden Hotel- und Gaststättenbetriebs statt; auch die Tiefgarage wird augenscheinlich genutzt. Ein Brand in den Baustellenbereichen in den Untergeschossen würde daher die Gäste der Hotels und der Gaststätte gefährden.

Schließlich sind in dem Verfahren noch zahlreiche weitere brandschutzrechtliche Fragen aufgeworfen, die sich einer Beantwortung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes entziehen und einer eingehenden Prüfung im Hauptsacheverfahren bedürfen, etwa die erforderliche Feuerwiderstandsklasse der Glasüberdachung im Bereich des Biergartens oder die Anforderungen an die neu installierte Brandmeldeanlage, die zwar sachverständig geprüft wurde, aber noch nicht von der Branddirektion abgenommen und nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Baubehörde im Bereich des Hotels A. noch nicht auf die Feuerwehr aufgeschaltet worden ist; zudem ist zwischen den Beteiligten umstritten, ob in Teilen des Gebäudekomplexes eine Brandmeldeanlage der Kategorie 2 ausreicht.

Angesichts der beim Augenschein festgestellten Unübersichtlichkeit und der teilweise beengten Verhältnisse des Gesamtkomplexes einschließlich der Tiefgarage ist es nach Ansicht des Verwaltungsgerichts jedenfalls nicht zu beanstanden, wenn die Baubehörde im Interesse eines effektiven Brandschutzes Kompensationsmaßnahmen verlangt und besondere Anforderungen im Sinne des § 38 LBO stellt.

Nach alledem konnte das Verwaltungsgericht bei summarischer Prüfung trotz unbestrittener Fortschritte beim Brandschutz nicht zu der Feststellung gelangen, dass die Gesamtanlage nunmehr den brandschutzrechtlichen gesetzlichen Vorgaben entspricht.

Unabhängig davon, ob Ziffern 1 – 3 der angegriffenen Verfügung in § 65 Satz 2 LBO, in § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO oder in § 58 Abs. 6 LBO ihre Ermächtigungsgrundlage finden, leidet die Nutzungsuntersagung auch nicht an einem Ermessensfehler im Sinne des § 114 VwGO, insbesondere ist sie auch nach derzeitigem Sach- und Streitstand nicht unverhältnismäßig. Im Hinblick auf die extreme Gefährdung hochrangiger Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit einer unbestimmten Vielzahl von Menschen im Brandfall ist die ordnungsbehördliche Eingriffsschwelle tendenziell niedrig. Die Baubehörde darf Anordnungen treffen, die ohne Eingehung von Kompromissen in jeder Hinsicht auf der sicheren Seite liegen. Dies gilt insbesondere für Sonderbauten im Sinne des § 38 LBO wie die Beherbergungsbetriebe und Gaststätten des Eigentümers, in denen eine Vielzahl von Personen ein- und ausgehen. Ein milderes, aber gleich effektives Mittel als die Untersagung der Nutzung der in Ziffern 1 – 3 genannten Anlagenteile ist im Hinblick auf die Brandgefahren nicht ersichtlich. Lassen sich die erkannten Brandschutzmängel nicht umgehend beheben, so kann die Nutzungsuntersagung eine geeignete und erforderliche Maßnahme sein, den mit Brandschutzmängeln einhergehenden Gefahren zu begegnen. Finanzielle Interessen des betroffenen Eigentümers müssen dabei gegenüber den Interessen an der Minimierung von Brandrisiken und der damit bezweckten Vermeidung von Schäden an Leib und Leben der Benutzer der baulichen Anlage grundsätzlich zurücktreten. Maßgeblich für diese Einschätzung ist die zugrundeliegende Erkenntnis, dass mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet werden muss, selbst wenn in dem betreffenden Gebäude jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist8. Darüber hinaus sind gegen den Eigentümer bereits in der Vergangenheit Verfügungen mit Teilnutzungsuntersagungen oder mit brandschutzrechtlichen Auflagen ergangen, die ohne durchgreifenden Erfolg geblieben sind (vgl. etwa die Verfügungen zur teilweisen Nutzungsuntersagung sowie die 47 brandschutzrechtliche Auflagen). Im Hinblick auf die Vorgeschichte dürfte daher eine Verfügung, mit der dem Eigentümer wiederum lediglich brandschutzrechtliche Auflagen gemacht werden, uneffektiv und zum Zwecke einer effektiven Gefahrenabwehr nicht in gleicher Weise wie die ausgesprochene Nutzungsuntersagung geeignet sein. Auch eine weitere Beschränkung der Nutzungsuntersagung auf einzelne Teile des Gebäudekomplexes erscheint untunlich, da sich brandschutzrechtliche Mängel nach wie vor in allen in Ziffern 1 – 3 genannten Bereichen finden und aufgrund der gemeinsamen Rettungswegführung und der Verbindung der Untergeschosse über die Tiefgarage nicht getrennt betrachtet werden können. Auch nach dem vom Eigentümer vorgelegten Brandschutzkonzept handelt es sich bei der Gesamtanlage um einen Brandabschnitt.

Hinzu kommt, dass es der Eigentümer in der Hand hat, die festgestellten Mängel zu beseitigen und künftig zu vermeiden und deren Behebung nachzuweisen. Das Verwaltungsgericht weist aber darauf hin, dass es zwar in den Pflichtenkreis des Eigentümers fällt, den vollständigen Brandschutznachweis zu erbringen; die Behörde hat aber die Nutzungsuntersagungen wegen ihres Charakters als Dauerverwaltungsakt unter Kontrolle zu halten9. Es fällt daher in den Pflichtenkreis der Baubehörde zu prüfen, ob die brandschutzrechtlichen Vorgaben erfüllt worden sind.

Im Hinblick auf die jahrelangen Beanstandungen der Anlage bei Brandverhütungsschauen und Bauabnahmen kann sich der Eigentümer auch nicht auf Vertrauensschutz berufen, zumal dieser Grundsatz im Gefahrenabwehrrecht ohnehin nur eingeschränkt Geltung hat10.

Nach alledem dürften die Nutzungsuntersagungen in Ziffern 1 – 3 der Verfügung voraussichtlich rechtmäßig sein, allenfalls kann infolge der noch ausstehenden brandrechtlichen Prüfungen und Abnahmen der vom Eigentümer durchgeführten Maßnahmen und vorgelegten Nachweisen von offenen Erfolgsaussichten ausgegangen werden.

Auch bei einer von den Erfolgsaussichten weitgehend unabhängigen Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung gegenüber dem Suspensivinteresse des Eigentümers. Insoweit stehen das elementare öffentliche Interesse an einem effektiven Brandschutz in einem von einer Vielzahl von Personen aufgesuchten Hotel- und Gaststättenkomplex auf der einen und das wirtschaftliche Betriebsinteresse des Eigentümers auf der anderen Seite gegenüber. Da Brandschutzmängel eine Gefahr für das Leben und die Gesundheit von Menschen darstellen, können sie nicht aus rein wirtschaftlichen Erwägungen zurückgestellt werden. Bestehen wie hier konkrete Anhaltspunkte für Brandgefahren, die sich jederzeit realisieren können, ist ein sofortiges bauaufsichtsbehördliches Tätigwerden geboten; daher ist regelmäßig auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung gerechtfertigt. Auch in einer Situation, in der unter den Beteiligten streitig ist, ob Brandschutzvorschriften beachtet wurden, dürfen etwaige Zweifel an der Berechtigung einer Nutzungsuntersagung einer Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben11. Im Übrigen muss sich der Eigentümer entgegenhalten lassen, dass er genügend Zeit hatte, sich auf diese Sachlage und den daraus resultierenden Handlungsbedarf einzustellen; gleichwohl hat er der Baubehörde Anlass zum Einschreiten gegeben.

Danach kann aber kein Zweifel daran bestehen, dass auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO vorliegt.

Auch im Hinblick auf Ziffer 5 der angefochtenen Verfügung ist die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht geboten.

Die Anforderung von Bestandsplänen und eines Brandschutzkonzepts für das Hotel K. dürfte sich voraussichtlich als rechtmäßig erweisen. Nach § 58 Abs. 6 Satz 1 LBO können auch nach Erteilung der Baugenehmigung Anforderungen gestellt werden, um Gefahren von Leib und Leben abzuwenden. Besondere Anforderungen können gemäß § 38 Abs. 1 LBO an die hier streitgegenständlichen Sonderbauten gestellt werden. Wie in der angefochtenen Verfügung zutreffend dargelegt wird, dürfte nach heutiger Rechtslage im Baugenehmigungsverfahren ein Brandschutzkonzept gemäß Ziff. 4 und Ziff. 5 VwV-Brandschutzprüfung vom 17.09.201212 i.V.m. der Anlage zu Ziff. 5 verlangt werden. Wie ausgeführt, haben sich bei der Brandverhütungsschau vom 22.01.2014 auch im Bereich des Hotels K., insbesondere in den Untergeschossen, erhebliche brandschutztechnische Mängel gezeigt. Aufgrund der erheblichen Gefahren für Leib und Leben der Hotelgäste im Brandfall ist es deshalb gerechtfertigt, den Eigentümer Bestandspläne und ein Brandschutzkonzept erstellen zu lassen, um Brandgefahren prüfen und ggf. entsprechende Anordnungen zur effektiven Gefahrenabwehr treffen zu können. Ermessenfehler sind insoweit nicht ersichtlich, insbesondere stellt diese Anordnung das mildere Mittel zu einer sofortigen Nutzungsuntersagung dar und ist geeignet, den zuständigen Ämtern einen Überblick über das Gesamtvorhaben und eine Basis für weitere Entscheidungen zu verschaffen. Zwar macht der Eigentümer geltend, dass für alle Bestandteile des Gebäudekomplexes Baugenehmigungen vorlägen. Die bau- und brandschutzrechtliche Beurteilung der verschiedenen baulichen Ebenen, Gebäude und Nutzungen des umfangreichen Gebäudekomplexes und deren Beziehung zueinander erfordert aber bei dem heutigen Bau- und Planungsstand eine einheitliche Bewertung.

Der Eigentümer hat die Anordnung in Ziffer 5 der Verfügung auch noch nicht erfüllt. Wie ausgeführt, dürften die vorgelegten Übersichtspläne und das Brandschutzkonzept noch unzureichend sein. Abgesehen von der Frage der Maßstäblichkeit hat der Eigentümer noch keine Übersichtspläne und Grundrisse der Obergeschosse und keine Schnitte in ausreichender Zahl vorgelegt. Insoweit wäre es für das weitere Verfahren allerdings hilfreich, wenn eine weitere Konkretisierung der Anforderungen an die vorzulegenden Pläne durch die Baubehörde erfolgt. Denn der gewählte Begriff “Bestandspläne” mag zwar hinreichend bestimmt sein; zur Vermeidung weiterer Streitigkeiten wäre es aber sachdienlich, wenn die Baubehörde – wie schon in ihrer Verfügung vom 30.06.2004 – zum Beispiel festlegt, welche Einzelpläne (Übersichtslageplan, Grundrisse, Schnitte, Ansichten) für welche Geschosse bzw. Gebäudeabschnitte bzw. für welche Himmelsrichtung vorzulegen sind, welchen Maßstab die Einzelpläne jeweils haben sollen, ob besondere Darstellungen enthalten sein müssen, etwa im Hinblick auf die Kennzeichnung vorhandener bzw. genehmigter, aber noch nicht ausgeführter Bauteile, ob die Pläne der Bauvorlagenverordnung entsprechen müssen und ob sie durch einen zugelassenen Planverfasser i.S.d. § 43 LBO zu erstellen sind.

Auch das besondere öffentliche Interesse an der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO liegt vor. Im Interesse der effektiven Gefahrenabwehr ist es dringend geboten, den zuständigen Ämtern eine rasche Beurteilung eventuell bestehender Brandschutzmängel zu ermöglichen und eine Basis für weitere Entscheidungen zu verschaffen. Der damit verbundene Kostenaufwand für den Eigentümer ist demgegenüber zumutbar, zumal eine gesicherte Planungsgrundlage auch für weitere baurechtliche Entscheidungen von Nutzen sein kann.

Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf die Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 9 der Verfügung ist ebenfalls nicht geboten. Die Zwangsgeldandrohungen entsprechen den gesetzlichen Voraussetzungen nach § 2, § 19 Abs. 1, Abs. 2, § 20 LVwVG. Zwar ist dem Eigentümer im Hinblick auf Ziffern 1 – 3 der Verfügung keine Frist gesetzt worden; einer solchen bedarf es aber bei Unterlassungen nicht (§ 20 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LVwVG). Selbst wenn angenommen wird, dass die Nutzungsuntersagung keine reine Unterlassungspflicht beinhaltet, weil bestimmte Vorbereitungsmaßnahmen wie etwa Buchungsstornierungen erforderlich sind, so ist dem Eigentümer jedenfalls faktisch eine großzügige Frist zur Erfüllung der Anordnung eingeräumt worden, weil die Baubehörde auf die Festsetzung von Zwangsgeldern bis zur Entscheidung des Gerichts im vorliegenden Verfahren ausdrücklich verzichtet hat.

Verwaltungsgericht Karlsruhe, Beschluss vom 18. April 2016 – 3 K 2926/15

  1. ständige Rspr., vgl. zum Ganzen VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.03.1997 – 13 S 1132/96, juris m.w.N.
  2. vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.01.1996 – 8 S 2964/95 m.w.N; str.
  3. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.02.2007 – 8 S 2606/06
  4. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2002 – 5 S 149/01
  5. vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.10.1992 – 8 S 2007/92
  6. vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04.07.2014 – 2 B 666/14
  7. VG München, Urteil vom 15.12.2015 – M 1 K 15.4034
  8. vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.08.2001 – 10 A 3051/99
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.1998 – 3 C 6/97 18; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.02.2011 – 5 S 2285/09 32; BayVGH, Urteil vom 15.03.1999 – 14 B 93.1542 26
  10. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 01.04.208 – 10 S 1388/06 50
  11. vgl. OVG NRW, Beschluss vom 08.05.2007 – 10 B 2555/06
  12. GABl.2012, 865

 
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