Die verweigerte Aktenvorlage – und der Anspruch auf Informationszugang

26. April 2016 | Verwaltungsrecht
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Der Antrag eines Verfahrensbeteiligten gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf Entscheidung des Fachsenats im selbständigen Zwischenverfahren, ob die Verweigerung der Vorlage der in Rede stehenden Unterlagen rechtmäßig ist, setzt voraus, dass das Gericht der Hauptsache deren Entscheidungserheblichkeit ordnungsgemäß bejaht hat.

Aus der durch § 99 VwGO vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache folgt, dass zunächst das zur Sachentscheidung berufene Gericht zu prüfen und förmlich darüber zu befinden hat, ob und gegebenenfalls welche Informationen aus den Akten für eine Sachentscheidung erforderlich sind, bevor die oberste Aufsichtsbehörde nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO über die Freigabe oder Verweigerung der in Rede stehenden Aktenteile befindet1. Hat das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine andere Beurteilung durch den Fachsenat kommt nur dann in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist. Eine Bindungswirkung entfällt auch dann, wenn das Gericht der Hauptsache seiner Verpflichtung nicht genügt, die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts zu erschöpfen, um auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der Aktenvorlage zu entscheiden2.

Ist ein Anspruch auf Informationszugang – wie hier in Gestalt der Akteneinsicht – Streitgegenstand des Verfahrens vor dem Gericht der Hauptsache, folgt daraus nicht zwingend, dass es für eine Sachentscheidung der Einsicht in die zurückgehaltenen Akten bedarf. Solche Streitigkeiten führen nicht gleichsam automatisch zu einem Verfahren vor dem Fachsenat. Das gilt zunächst hinsichtlich prozeduraler Geheimhaltungsgründe, die sich aus dem jeweiligen den Informationszugang regelnden Fachgesetz ergeben und die – unabhängig vom Inhalt der Akten – darauf zielen, die Art und Weise des Zustandekommens behördlicher Akten und Unterlagen zu schützen, mithin dem Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses dienen. Ebenso kann es Fallgestaltungen geben, bei denen es für die Feststellung materieller Geheimhaltungsgründe auf die Kenntnis des konkreten Akteninhalts nicht ankommt3. Ob es zur Beurteilung des Geheimhaltungsbedarfs als Erkenntnishilfe der streitigen Akten bedarf, kann neben dem Zuschnitt der Geheimhaltungsgründe auch davon abhängen, ob der Akteninhalt seinem Gegenstand nach unstreitig ist und auf dieser Grundlage über die fachgesetzlichen Geheimhaltungsgründe entschieden werden kann4.

Auch wenn das Gericht der Hauptsache zunächst in einem Beweisbeschluss in ausreichender Weise die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen verlautbart, kann es gleichwohl verpflichtet sein, die Entscheidungserheblichkeit aller oder einzelner Unterlagen nach Abgabe der Sperrerklärung nochmals zu überprüfen. Ist erst in der Sperrerklärung der Inhalt der angeforderten Unterlagen inhaltlich jedenfalls stichwortartig näher beschrieben worden, hat zunächst das zur Sachentscheidung berufene Gericht der Hauptsache zu prüfen und förmlich darüber zu befinden, ob es die im Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen ohne Einsichtnahme in die angeforderten Unterlagen auf der Grundlage der abstrakten Umschreibung ihres Inhalts beantworten kann5.

Nach diesen rechtlichen Maßstäben ist der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 21.05.2013 keine ausreichende Grundlage für ein Verfahren vor dem Fachsenat.

Das Verwaltungsgericht hat den Beweisbeschluss erlassen, ohne anhand der damals dem Kläger übermittelten Unterlagen zu prüfen, ob und in welchem Umfang es der genauen Kenntnis des Inhalts der unleserlich gemachten Textstellen und der sonstigen Schwärzungen bedarf, um über den geltend gemachten archivrechtlichen Nutzungsanspruch zu entscheiden. Dies hätte sich dem Verwaltungsgericht aber aufdrängen müssen. So ist bei vielen Schwärzungen offensichtlich, dass es sich dabei um die Namen – und sonstige personenbezogene Daten – natürlicher Personen handelt. Dies gilt etwa bei der Erwähnung von Richtern, Rechtsanwälten, Zeugen und Sachverständigen im Urteil des Landgerichts Frankfurt oder um die Unterzeichnung behördlicher (Fern-)Schreiben. In einer solchen Situation muss das Hauptsachegericht sich rechtliche Klarheit darüber verschaffen, ob nach seiner materiell-rechtlichen Auffassung – d.h. nach Maßgabe der einschlägigen fachgesetzlichen Bestimmungen – die Zulässigkeit einer Offenlegung der Namen von den jeweils konkret betroffenen Personen abhängen kann, oder ob eine diesbezügliche Akteneinsicht schon aus generellen Erwägungen zu bejahen oder zu verneinen ist.

Nach Vorlage der überarbeiteten Ausdrucke war das Verwaltungsgericht gehalten, die detaillierte Überprüfung anhand der Angaben in der Sperrerklärung vorzunehmen. Die Prüfung der Entscheidungserheblichkeit des geschwärzten Akteninhalts war dabei auch auf die sonstigen Schwärzungen zu erstrecken, deren Inhalt in der Sperrerklärung sowie im Schriftsatz des Bundesamts für Verfassungsschutz (“Verdeckung von Kürzeln”) jedenfalls generalisierend umschrieben wird.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom – 20 F 2.15

  1. stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.11.2010 – 20 F 4.10 16
  2. stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.07.2010 – 20 F 11.10, BVerwGE 137, 318 Rn. 7; und vom 03.06.2013 – 20 F 9.13 8
  3. BVerwG, Beschlüsse vom 31.08.2009 – 20 F 10.08, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 55 Rn. 4; und vom 15.03.2013 – 20 F 8.12 12
  4. BVerwG, Beschlüsse vom 02.11.2010 – 20 F 2.10, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 61 Rn. 13; und vom 06.05.2013 – 20 F 12.12 7
  5. BVerwG, Beschlüsse vom 13.04.2011 – 20 F 25.10 9 f.; und vom 03.07.2012 – 20 F 12.11 12

 
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