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Erneute Entscheidung über vertriebenenrechtliche Aufnahme

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23. Februar 2012 | Verwaltungsrecht
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Wurde die Ab­leh­nung eines An­trags auf Er­tei­lung eines ver­trie­ben­recht­li­chen Auf­nah­me­be­scheids durch rechts­kräf­ti­ges Ur­teil be­stä­tigt, kann eine Sach­ent­schei­dung über einen er­neu­ten ent­spre­chen­den An­trag nur be­an­sprucht wer­den, wenn die Rechts­kraft­bin­dung des Ur­teils nach § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG oder § 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG über­wun­den wird.

Einem Anspruch auf Erteilung des erstrebten Bescheids steht anderenfalls die Rechtskraftbindung nach § 121 VwGO entgegen. Dem Begehren steht damit im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall entgegen, dass die Verpflichtungsklage der Klägerin gegen die Versagung des von ihr im Jahr 1999 beantragten Aufnahmebescheids mit Urteil vom 7. Mai 2004 rechtskräftig abgewiesen wurde.

Das Urteil vom 7. Mai 2004 entfaltet die Wirkung des § 121 Nr. 1 VwGO. Danach binden rechtskräftige Urteile die Beteiligten, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Streitgegenstand einer Verpflichtungsklage ist die Rechtsbehauptung des Klägers, er habe einen Anspruch auf Erlass des beantragten Verwaltungsakts1. Dementsprechend enthält ein eine Verpflichtungsklage abweisendes Sachurteil die Feststellung, dass zum für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt der behauptete Anspruch nicht besteht. Diese Feststellung ist von der Bindungswirkung des § 121 VwGO erfasst. Mit der Bestimmung soll auch verhindert werden, dass die aus einem festgestellten Tatbestand hergeleitete Rechtsfolge, über die durch Sachurteil entschieden worden ist, bei unveränderter Sach- und Rechtslage erneut – mit der Gefahr unterschiedlicher Ergebnisse – zum Gegenstand eines Verfahrens zwischen denselben Parteien gemacht und einer erneuten Sachprüfung zugeführt werden kann2. Soweit und solange das die Verpflichtungsklage abweisende rechtskräftige Urteil nach § 121 VwGO Bindungswirkung entfaltet, ist es demzufolge der Exekutive verwehrt, im Fall eines wiederholten Antrags erneut eine ablehnende Sachentscheidung zu treffen und auf diese Weise die Möglichkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes wieder zu eröffnen3. Die Bindungswirkung des § 121 VwGO tritt ungeachtet der tatsächlichen Rechtslage ein.

Dies entspricht der Funktion der Rechtskraft verwaltungsgerichtlicher Urteile, durch die Maßgeblichkeit und Rechtsbeständigkeit der Entscheidung über den Streitgegenstand Rechtsfrieden zu gewährleisten. Dieser Zweck, der aus dem verfassungsrechtlich geschützten Prinzip der Rechtssicherheit folgt, verbietet es, die Exekutive uneingeschränkt zu einer erneuten Entscheidung über ein Begehren, das dem rechtskräftig entschiedenen Streitgegenstand entspricht, für befugt zu erachten4. Dementsprechend hat der im Vorprozess unterlegene Antragsteller, solange und soweit die Bindungswirkung des klageabweisenden rechtskräftigen Urteils reicht, keinen Rechtsanspruch auf eine erneute Entscheidung in der Sache5.

Daran gemessen steht die Rechtskraftbindung des Urteils vom 7. Mai 2004 einem Anspruch der Klägerin auf Sachentscheidung über den erneuten Antrag auf Erteilung eines Aufnahmebescheids entgegen. Das Antragsbegehren entspricht dem Streitgegenstand, über den rechtskräftig entschieden worden ist. Da die Ablehnung des im Jahr 1999 beantragten Aufnahmebescheids gerichtlich rechtskräftig bestätigt worden ist, kann hier dahingestellt bleiben, welche Auswirkungen es gehabt hätte, wenn die Versagung des Bescheids keiner gerichtlichen Überprüfung unterzogen worden und (lediglich) bestandskräftig geworden wäre.

Die Klägerin kann eine Durchbrechung der Bindungswirkung nicht beanspruchen. Die Wirkung des § 121 VwGO kann nur auf gesetzlicher Grundlage überwunden werden. So liegt es, wenn der Betroffene nach § 51 VwVfG einen Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens hat oder die Behörde das Verfahren im Ermessenswege wieder aufgreift oder aufgreifen muss6. Beides ist hier nicht der Fall.

Die Voraussetzungen eines Rechtsanspruchs auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG liegen nicht vor. Insbesondere ist keine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG zu verzeichnen.

Die Klägerin beruft sich insoweit ohne Erfolg auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Januar 20087. Dort hat das Bundesverwaltungsgericht das Tatbestandsmerkmal der Abstammung im Sinne von § 6 Abs. 2 BVFG dahin ausgelegt, dass der Erwerb der deutschen Volkszugehörigkeit nicht auf die Abstammung von volksdeutschen Eltern begrenzt ist. Es genügt die Herkunft von deutschen Großeltern, um das Abstammungsmerkmal zu erfüllen. Der Klägerin ist darin zu folgen, dass das Bundesverwaltungsgericht in jenem Urteil erstmals eine bis dahin umstrittene Auslegungsfrage höchstrichterlich geklärt hat. Die im Vorprozess ergangenen Urteile des Verwaltungs- und des Oberverwaltungsgerichts stehen mit dieser Rechtsprechung insoweit nicht im Einklang, als in ihnen davon ausgegangen wurde, dass die Klägerin deshalb nicht deutsche Volkszugehörige sei, weil kein Elternteil deutscher Volkszugehöriger gewesen sei.

Gleichwohl sind die Voraussetzungen einer Änderung der Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG nicht erfüllt. Eine solche Änderung erfasst nur einen Wandel der normativen Bestimmung, nicht aber eine Änderung der Norminterpretation. Auch eine Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung und eine erstmalige Klärung einer Rechtsfrage durch diese Rechtsprechung stellen im Rahmen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG keine Änderung der Rechtslage dar8.

Die Klägerin hat auch keinen Anspruch darauf, dass die Rechtskraftbindung im Wege des Wiederaufgreifens des abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens auf der Grundlage des § 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG überwunden wird.

Die in § 51 Abs. 5 VwVfG verankerte Ermächtigung der Behörde, nach pflichtgemäßem Ermessen zugunsten des Betroffenen ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren im Ermessenswege wiederaufzugreifen, ermöglicht auch bei rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungsverfahren die nachträgliche Kontrolle inhaltlich unrichtiger Entscheidungen. Trifft die Behörde eine positive Entscheidung zum Wiederaufgreifen (Stufe 1), wird hierdurch die Rechtskraft durchbrochen und der Weg für eine neue Sachentscheidung eröffnet. Mit der Befugnis zum Wiederaufgreifen korrespondiert ein gerichtlich einklagbarer Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ermessensausübung. Dabei handelt die Behörde grundsätzlich ermessensfehlerfrei, wenn sie ein Wiederaufgreifen im Hinblick auf die rechtskräftige Bestätigung ihrer Entscheidung in dem früheren Verwaltungsverfahren ablehnt. In diesen Fällen bedarf es regelmäßig keiner weiteren ins Einzelne gehenden Ermessenserwägungen der Behörde. Umstände, die ausnahmsweise eine erneute Sachentscheidung und damit ein Wiederaufgreifen gebieten, müssen in ihrer Bedeutung und ihrem Gewicht mit einem der in § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG geregelten zwingenden Wiederaufgreifensgründe vergleichbar sein. Allein der Umstand, dass der rechtskräftig bestätigte Verwaltungsakt – gemessen an den sich aus der aktuellen Rechtsprechung ergebenden Anforderungen – nicht rechtmäßig verfügt werden durfte, genügt hierfür nicht. Dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit kommt nämlich prinzipiell kein größeres Gewicht zu als dem Gebot der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist. Mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit verdichtet sich das Ermessen der Behörde zugunsten des Betroffenen, wenn das Festhalten an dem rechtskräftig bestätigten Verwaltungsakt schlechthin unerträglich wäre9. Daran gemessen ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte mit Bescheid vom 29.10.2009 ein Wiederaufgreifen im weiteren Sinn des abgeschlossenen Verfahrens abgelehnt hat.

Das Bundesvertriebengesetz enthält keine Wertung dahin, dass bei der hier in Rede stehenden Fallgestaltung das Gebot der Rechtssicherheit hinter den Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit zurückzutreten hat. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich aus Art. 116 GG nichts Anderes. Das Festhalten an der rechtskräftig bestätigten Ablehnung eines Aufnahmebescheids erweist sich nicht als schlechthin unerträglich. Ob sich die Aufrechterhaltung eines Verwaltungsaktes als schlechthin unerträglich darstellt, hängt von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte ab. Die Ablehnung eines Wiederaufgreifens des Verfahrens ist insbesondere dann schlechthin unerträglich, wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen. Genauso verhält es sich bei offensichtlicher Fehlerhaftigkeit des rechtskräftigen Urteils, mit dem der frühere Verwaltungsakt bestätigt wurde10. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Nach den den Senat bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) tatsächlichen Feststellungen in dem angefochtenen Beschluss ist für einen Verstoß gegen Treu und Glauben – etwa durch eine Verletzung der der Behörde gegenüber der Klägerin obliegenden Betreuungspflicht11 – nichts ersichtlich. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 07.05.2004 und der dieses bestätigende Beschluss des Oberverwaltungsgerichts erweisen sich auch nicht als offensichtlich fehlerhaft. Das folgt schon daraus, dass sich diese Entscheidungen – wie in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Januar 2008 aufgezeigt wird12 – hinsichtlich der angenommenen Beschränkung des Abstammungsmerkmals auf die Eltern an der Rechtsprechung auch des Bundesverwaltungsgerichts zur früheren Rechtslage orientieren und auf die Gesetzesmaterialien zum Kriegsfolgenbereinigungsgesetz zu berufen vermögen13.

Aus den vorstehenden Gründen stand die Entscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens im Ermessen der Beklagten. Ausweislich der Begründung des Bescheids vom 29.10.2009 war sie sich des ihr von § 51 Abs. 5 VwVfG eingeräumten Ermessenspielraums bewusst. Die Ablehnung des Wiederaufgreifens ist frei von Ermessensfehlern.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Dezember 2011 – 5 C 9.11

  1. vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.10.2006 – 6 B 47.06, Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 1 Rn. 18 m.w.N.
  2. stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Urteile vom 10.05.1994 – 9 C 501.93, BVerwGE 96, 24, 25, vom 18.09.2001 – 1 C 4.01, BVerwGE 115, 111, 114; und vom 22.10.2009 – 1 C 26.08 – a.a.O. Rn. 13, jeweils m.w.N.
  3. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.06.1988 – 2 BvR 260/88, NVwZ 1989, 141, 142
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.2009 – 1 C 26.08, a.a.O. Rn. 14; BVerfG, Kammerbeschluss vom 23.06.1988 a.a.O.
  5. zur zeitlichen Grenze der materiellen Rechtskraft vgl. BVerwG, Urteil vom 18.09.2001 – 1 C 7.01, BVerwGE 115, 118, 120 f. m.w.N.
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.2009 – 1 C 26.08 – a.a.O. Rn. 14
  7. BVerwG, Urteil vom 25.01.2008 – a.a.O. Rn. 12 ff.
  8. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25.05.1981 – 8 B 89.80 u.a., Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 9; und vom 16.02.1993 – 9 B 241.92, Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 29; Urteil vom 22.10.2009 – 1 C 15.08, BVerwGE 135, 121 Rn. 21
  9. vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteile vom 22.10.2009 – 1 C 15.08, a.a.O. Rn. 24; und 1 C 26.08, a.a.O. Rn.19 f., jeweils m.w.N.
  10. vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.07.2004 – 6 C 24.03, BVerwGE 121, 226, 231 m.w.N.; und Urteile vom 27.01.1994 – 2 C 12.92, BVerwGE 95, 86, 92; sowie vom 22.10.2009 – 1 C 15.08, a.a.O. Rn. 34; und 1 C 26.08 – a.a.O. Rn. 24
  11. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.07.1976 – 8 C 90.75
  12. BVerwG, Urteil vom 25.01.2008, a.a.O. Rn. 13 und 17
  13. BT-Drucks 12/3212 S. 23

 
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