Gestaltungsvorschriften in der Friedhofssatzung – und die Berufsfreiheit des Steinmetzes

21. September 2016 | Verwaltungsrecht
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Ein Steinmetz ist durch in einer Friedhofssatzung enthaltene Vorschriften über Grabeinfassungen und die Größe von Grabmalen regelmäßig nicht in seiner Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG betroffen.

Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Steinmetzs offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können1. Die Umstände, die eine Rechtsverletzung möglich erscheinen lassen, muss der Steinmetz hinreichend substantiiert vortragen2.

Ist der Antrag auf eine künftige Anwendung der Rechtsvorschrift gestützt, besteht die Antragsbefugnis, wenn die Anwendung der Norm hinreichend wahrscheinlich ist3. Das ist der Fall, wenn die Rechtsverletzung nach den gegebenen Umständen bereits vorausgesehen werden kann, weil die Rechtsverletzung mit hinreichender Gewissheit für so nahe Zukunft droht, dass ein vorsichtig und vernünftig Handelnder sich schon jetzt zur Antragstellung entschließen darf4. Es reicht nicht aus, dass nur eine mehr oder weniger entfernte Möglichkeit des Beeinträchtigungseintritts besteht, dessen Zeitpunkt noch völlig offen ist, oder das zukünftige Betroffensein durch die Norm noch von ungewissen Ereignissen abhängt5.

Nach diesem Maßstab ist die Antragsbefugnis der Steinmetzin nicht gegeben. Diese ergibt sich weder aus Art. 12 Abs. 1 GG noch aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG noch aus einer sonstigen Rechtsposition.

Es fehlt es an einem finalen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Ein solcher ist gegeben bei Bestimmungen, die sich gerade auf die berufliche Betätigung beziehen und diese unmittelbar zum Gegenstand haben6. Es muss sich um eine Maßnahme handeln, die sich auf die Berufstätigkeit selbst bezieht7. Das ist hier nicht der Fall. § 13 Abs. 7, 8 FS regelt das Benutzungsverhältnis zwischen Grabnutzungsberechtigtem und der Gemeinde. Im Hinblick auf den Widmungszweck eines Friedhofs, den Angehörigen eines Verstorbenen eine angemessene Leichenbestattung sowie eine dem Gedenken an den Verstorbenen entsprechende würdige Ausgestaltung der Grabstätte zu ermöglichen, sind nur die Grabstätteninhaber, jedoch nicht Gewerbetreibende wie Steinmetze und Gärtner Benutzer des Friedhofs8. Die streitige Norm regelt, wie die Grabnutzungsberechtigten auf den Friedhöfen der Gemeinde Grabmale ausgestalten dürfen, eine unmittelbare Regelung der Berufstätigkeit von Steinmetzen erfolgt jedoch nicht9.

Die Steinmetzin ist auch nicht mittelbar in ihrer Berufsfreiheit betroffen. Der Schutz der Berufsfreiheit erfasst, wie das Verwaltungsgerichtshof bereits mehrfach zu Regelungen der gewerblichen Tätigkeit in Friedhofssatzungen entschieden hat, auch die gewerbliche Betätigung innerhalb einer öffentlichen Einrichtung, die mit Anstaltscharakter betrieben wird10. Ein solcher mittelbarer Eingriff ist zu bejahen, wenn die Regelung in einem engen Zusammenhang mit der Berufsausübung steht oder objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt11. Der Berufsbezug ist gegeben, wenn eine Norm die Berufstätigkeit selbst unberührt lässt, aber im Blick auf den Beruf die Rahmenbedingungen verändert, unter denen er ausgeübt werden kann12. An der für die Grundrechtsbindung maßgebenden eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer nicht berufsspezifisch ausgerichteten, sondern anderen Zwecken dienenden gesetzlichen Regelung sind13.

An einem solchen Berufsbezug fehlt es vorliegend. Die hier streitigen Vorschriften über Grabeinfassungen und die Größe von Grabmalen führen auch nicht zu einer mittelbaren Betroffenheit in der Berufsfreiheit von Steinmetzen.Die typischerweise mit solchen Vorschriften verfolgten Zwecke – Beschleunigung der Verwesungsdauer und Durchsetzung gestalterischer Vorstellungen – haben keine berufsregelnden Zielsetzungen im Hinblick auf Steinmetze. Die unternehmerische Betätigungsfreiheit der Steinmetzbetriebe einschließlich ihrer Erwerbsmöglichkeiten wird insofern lediglich reflexartig betroffen. Es liegt daher keine gezielte Änderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu Lasten der Steinmetzbetriebe vor14. Etwas anderes folgt entgegen der Auffassung der Steinmetzin auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs zu Verwendungsverboten für Grabsteine aus ausbeuterischer Kinderarbeit in Friedhofssatzungen. Die mittelbare Betroffenheit in der Berufsfreiheit ergibt sich in jenen Fällen zum einen daraus, dass Steinmetze mit den Kosten und Mühen der Nachweisbeschaffung belastet werden15. Zum anderen werden Grabnutzungsberechtigte bei Vertragsschluss mit einem Steinmetz regelmäßig verlangen, dass dieser nur Steine verwendet, die dem Verwendungsverbot entsprechen, und dass er hierüber einen ausreichenden Nachweis vorlegt. Folglich wird sich für Steinmetze Bezug und Lagerhaltung von Steinen zu einem erheblichen Teil an diesen Erfordernissen orientieren, was deutliche spürbare Auswirkungen auf die Berufsausübung haben kann16. An vergleichbaren Auswirkungen fehlt es hier.

Eine mittelbare Betroffenheit in der Berufsfreiheit ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass aufgrund des Verbots von Vollabdeckungen die Steinmetzin als Steinmetzbetrieb geringere Umsätze machen kann und Angehörige von Verstorbenen sich für eine Bestattung des Verstorbenen im Friedwald entscheiden. Vor solchen Auswirkungen von Normen schützt das Grundgesetz nicht. Denn das Grundgesetz gewährt kein Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfangs und der Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten17. Die eigene Wettbewerbsposition und damit Umsätze und Erträge unterliegen dem Risiko laufender Veränderungen18.

Durch die Regelungen wird der einzelne Steinmetz auch in tatsächlicher Hinsicht nicht gehindert, am Wettbewerb um Grabmalgestaltungsaufträge weiterhin uneingeschränkt teilzunehmen19. Dies gilt auch, wenn – wie in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht – in anderen Gemeinden im Umkreis vergleichbare Größenbeschränkungen nicht bestehen sollten. Auf unterschiedliche Vorschriften über Grabmalgrößen in unterschiedlichen Gemeinden muss sich jeder Steinmetz einstellen, ohne dass ortsansässige Steinmetze insoweit besonders betroffen wären. Denn jeder Steinmetz, der Kundenaufträge für Grabmale auf dem Friedhof der Gemeinde erhalten will, muss sich an die Friedhofssatzung der Gemeinde halten und hat andererseits die Möglichkeit, Kundenaufträge für Grabmale auf anderen Friedhöfen zu erhalten. Auf den – von der Steinmetzin pauschal behaupteten, von der Gemeinde bestrittenen – Umstand, dass nicht ortsansässige Steinmetze auf dem Friedhof der Gemeinde verbotene Vollabdeckungen verlegen und die Gemeinde hiergegen nicht vorgeht, kann sich die Steinmetzin insoweit nicht berufen; für ein generelles Vollzugsdefizit ist nichts ersichtlich. Für die behauptete mittelbare Betroffenheit der Steinmetzin in der Berufsfreiheit aufgrund ihrer Ortsansässigkeit und großzügigerer Regelungen in Nachbargemeinden von Nufringen ist auch deswegen nichts erkennbar, weil die Steinmetzin nicht ortsansässig ist, sondern ihren Sitz über 15 km entfernt von Nufringen hat.

Auch eine aus dem Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG folgende Antragsbefugnis fehlt. Ein Eingriff der Neuregelung in bestehende Verträge der Steinmetzin oder in andere durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Rechtspositionen ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Verwaltungsgerichtshof Baden -Württemberg, Urteil vom 28. Juni 2016 – 1 S 1244/15

  1. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 – 1 S 2200/08ESVGH 60, 65 = VBlBW 2010, 29 <30>; Urteil vom 28.07.2009 – 1 S 2340/08ESVGH 60, 125 = VBlBW 2010, 33; Urteil vom 24.10.2013 – 1 S 347/13 42; Urteil vom 29.04.2014 – 1 S 1458/12VBlBW 2014, 462; BVerwG, Urteil vom 24.09.1998 – 4 CN 2.98, BVerwGE 107, 215 <217 ff.>; Beschluss vom 29.12.2011 – 3 BN 1.11, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1998 – 1 CN 1.98, BVerwGE 108, 182 <184>, m.w.N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 47 Rn.202; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 44
  3. vgl. BVerwG, Beschluss vom 03.11.1993 – 7 NB 3.93, NVwZ-RR 1994, 172 <173>
  4. vgl. HessVGH, Beschluss vom 28.09.1976 – V N 3/76 23; Beschluss vom 03.11.1980 – VIII N 2/79NJW 1981, 779; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 47 Rn. 60
  5. vgl. Ziekow, a.a.O., Rn. 180; Ger-hardt/Bier, a.a.O., Rn. 48
  6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.10.1961 – 1 BvR 833/59, BVerfGE 13, 181 <185>
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2004 – 1 BvR 1298/94 u.a., BVerfGE 111, 191 <213>
  8. vgl. BayVGH, Urteil vom 08.03.1968 – 214 IV 64 – VGH n.F. 21, 47 <48 f.>
  9. ebenso HessVGH, Beschluss vom 27.07.1988 – 11 N 216/84, NVwZ-RR 1989, 360 <360 f.> zu § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. zu einer Vorschrift über die Größe von Grababdeckplatten; HessVGH, Beschluss vom 28.07.1988 – 11 N 873/85 28, zu § 47 Abs. 2 VwGO a.F. beim Ausschluss von Aluminium bei der Aufstellung von Grabmalen
  10. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.06.2002 – 1 S 2785/00VBlBW 2003, 65 <66>; Urteil vom 29.03.2007 – 1 S 179/06VBlBW 2007, 353 <354 f.>; ebenso: OVG NRW, Beschluss vom 21.02.2011 – 19 A 2437/08 38; noch a.A. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.12.1986 – 1 S 667/86, NVwZ 1987, 723 <725>
  11. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.11.1982 – 1 BvL 4/78, BVerfGE 61, 291 <308>; Beschluss vom 12.06.1990 – 1 BvR 355/86, BVerfGE 82, 209 <223 f.>; Beschluss vom 08.04.1997 – 1 BvR 48/94, BVerfGE 95, 267 <302>; Beschluss vom 12.04.2005 – 2 BvR 1027/02, BVerfGE 113, 29 <48>
  12. vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.04.1997, a.a.O.
  13. vgl. BVerfG, Urteil vom 17.12.2002 – 1 BvL 28/95 u.a., BVerfGE 106, 275 <299>; Beschluss vom 11.07.2006 – 1 BvL 4/00, BVerfGE 116, 202 <222>
  14. vgl. zu Regelungen der Größe von Abdeckplatten: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.08.2007 – 1 S 1808/06 – juris; HessVGH, Beschluss vom 27.07.1988, a.a.O., S. 361; Beschluss vom 28.07.1998, a.a.O., Rn. 30; OVG NRW, Urteil vom 30.10.1978 – VIII A 1033/77 – BWGZ 1980, 55
  15. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 – 8 CN 1.12, BVerwGE 148, 133 24
  16. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.04.2014, a.a.O.
  17. vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.02.1973 – 1 BvR 426/72 u.a., BVerfGE 34, 252 <256>; Urteil vom 17.12.2002, a.a.O.
  18. vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 – 1 BvR 558/91 u.a., BVerfGE 105, 252 <265>
  19. anders bei Verwendungsverboten für Grabmale aus ausbeuterischer Kinderarbeit, vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.04.2014, a.a.O., m.w.N.

 
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