Der Landtag Rheinland-Pfalz durfte einen Untersuchungsausschuss zur Überprüfung der Verwendung von Fraktionsgeldern durch die CDU-Fraktion in den Jahren 2003 bis 2006 einsetzen. In Bezug auf Kreditaufnahmen der Fraktion, die CDU-Fraktionsvorsitzendenkonferenz sowie die strafrechtlichen Verfehlungen ihres früheren Geschäftsführers zu ihren Lasten ist das Untersuchungsrecht des Landtags allerdings eingeschränkt. Dies entschied jetzt der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz.

Mit ihrer gegen den Landtag Rheinland-Pfalz erhobenen Organklage wandte sich die CDU-Fraktion in dem vom Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz entschiedenen Fall gegen den Untersuchungsausschuss „CDU-Fraktionsfinanzen der Jahre 2003 bis 2006”. Dieser wurde am 25. Juni 2010 auf Antrag und mit den Stimmen der SPD-Mehrheit im Landtag mit dem Ziel eingesetzt, die Verwendung von Fraktionsgeldern durch die CDU in der vorhergehenden Legislaturperiode zu überprüfen.

Dieses Organklageverfahren warf bislang weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur geklärte verfassungsrechtliche Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, insbesondere zur Zulässigkeit eines gegen die Opposition gerichteten Untersuchungsausschusses, auf.

Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses[↑]

In seinem Bericht über die Prüfung von Geld- und Sachleistungen an die Fraktionen des Landtags Rheinland-Pfalz für die Haushaltsjahre 2003 bis 2006 (bis zum Ende der 14. Wahlperiode) vom 26. März 2010 stellte der Rechnungshof Rheinland-Pfalz fest, die damalige CDU-Fraktion habe im Prüfungszeitraum erhebliche Geldleistungen entgegen den Bestimmungen des Fraktionsgesetzes verwendet. Davon seien hauptsächlich Beratungsleistungen finanziert worden, die entweder der Partei zugute gekommen seien oder deren Fraktionsbezug nicht hinreichend nachgewiesen sei. Des Weiteren habe der damalige Fraktionsgeschäftsführer Mittel der Fraktion für eigene Zwecke verwandt.

Der Landtag Rheinland-Pfalz beschloss daraufhin in seiner Sitzung vom 25. Juni 2010 auf Antrag der SPD-Fraktion die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses „CDU-Fraktionsfinanzen der Jahre 2003 bis 2006“. Danach soll sich der Ausschuss mit der Vergabe von Beratungsleistungen, dem Verhalten des damaligen Fraktionsgeschäftsführers, mit der Frage einer etwaigen Kreditaufnahme durch die CDU-Fraktion sowie der Finanzierung der Fraktionsvorsitzendenkonferenz der Union befassen und hierzu Einsicht auch in staatsanwaltschaftliche Ermittlungsakten sowie in Unterlagen der Fraktion nehmen.¹.

Das Organklage-Verfahren[↑]

Mit ihrer gegen den Landtag erhobenen Organklage begehrt die CDU-Fraktion die Feststellung, dass die Einsetzung des Untersuchungsausschusses verfassungswidrig ist. Sie macht unter Hinweis auf zwei Rechtsgutachten geltend, das parlamentarische Untersuchungsrecht sei von jeher als Instrument der Regierungskontrolle verstanden worden. Dieser Zweck werde in sein Gegenteil verkehrt, wenn die regierungstragende Mehrheitsfraktion – und damit letztlich die Landesregierung – durch die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses die Arbeit einer Oppositionsfraktion kontrollieren könne. Die Überprüfung der Verwendung von Fraktionsgeldern obliege zudem nach der Landesverfassung allein dem Landesrechnungshof, der diese Vorgänge schon hinreichend aufgeklärt habe. Im Übrigen habe sie bereits aufgrund der Feststellungen des Rechnungshofes die Rückzahlung der gerügten Beträge an den Landtag zugesagt.

Der Landtag Rheinland-Pfalz und die SPD-Fraktion sind hingegen der Ansicht, die Einsetzung des Untersuchungsausschusses sei verfassungsgemäß. Zur Wahrung des Ansehens des Landtages werde die Verwendung öffentlicher Mittel durch eine Fraktion vom parlamentarischen Untersuchungsrecht erfasst. Weder die Fraktionsautonomie noch die Freiheit des Abgeordnetenmandates gewährleiste eine unbeschränkte und unkontrollierte Verwendung öffentlicher Mittel. Dies gelte auch für Oppositionsfraktionen. Etwas anderes folge nicht aus dem Prüfungsrecht des Rechnungshofs, zumal sein Bericht die Mittelverwendung durch die CDU-Fraktion nicht vollständig aufgeklärt habe.

Nach Ansicht der FDP-Landtagsfraktion könne im Einzelfall ein Untersuchungsausschuss auch zur Wahrung des Ansehens des Landtages eingesetzt werden. Sei jedoch eine Oppositionsfraktion Gegenstand der Untersuchung, müsse die Beeinträchtigung der Fraktionsrechte durch öffentliche Interessen von hinreichendem Gewicht gerechtfertigt sein. Solche Interessen lägen hier nicht vor, weil der Untersuchungsausschuss im Vorfeld der bevorstehenden Landtagswahl parteipolitisch motiviert sei. Außerdem habe der Rechnungshof die ihm durch die Landesverfassung zugewiesene Kontrolle der Fraktion wirksam ausgeübt.

Das Urteil des Verfassungsgerichtshofs[↑]

In seinem heutigen Urteil wies der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz die Organklage überwiegend ab, stellte aber zugleich fest, dass der Untersuchungsauftrag des Landtags teilweise zu weit gefasst ist. Dabei hat der Verfassungsgerichtshof erstmals das Verhältnis zwischen dem Untersuchungsrecht des Landtages und dem Schutz der Verfassungsrechte einer (Oppositions-)Fraktion geklärt.

Der Landtag habe nach der Landesverfassung das Recht, durch einen Untersuchungsausschuss auch Verstöße einer Fraktion gegen das Fraktionsrecht aufzuklären. Nach allen maßgeblichen Auslegungskriterien beschränke die Landesverfassung das parlamentarische Untersuchungsrecht nicht auf die Überwachung der Exekutive. Vielmehr könne ein Untersuchungsausschuss aufgrund der Parlamentsautonomie auch zur Untersuchung parlamentsinterner Vorgänge eingesetzt werden. Das Untersuchungsrecht diene insoweit der Wahrung des Vertrauens der Bevölkerung in die Funktionsfähigkeit und Integrität des Parlaments. Der Landtag könne dauerhaft nur dann den Rechtsgehorsam gegenüber den von ihm verabschiedeten Gesetzen einfordern, wenn seine Mitglieder ebenfalls die für sie geltenden Vorschriften befolgten.

Allerdings schränke der über eine (Oppositions-)Fraktion eingesetzte Untersuchungsausschuss deren Möglichkeiten insbesondere bei der Kontrolle der Regierung ein. Denn die Fraktion sei gezwungen, einen Teil ihrer Kräfte auf ihre Verteidigung zu verwenden und unter Umständen Fraktionsinterna offen zu legen. Bei der Auflösung dieses in der Landesverfassung angelegten Spannungsverhältnisses zwischen dem Untersuchungsrecht des Landtages und dem Schutz der (Oppositions-)Fraktion könne keine Seite absoluten Vorrang beanspruchen. Deshalb sei der mit der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gegenüber einer (Oppositions-)Fraktion verbundene Eingriff in ihre Verfassungsrechte nur dann gerechtfertigt, wenn der Verdacht von Missständen oder Rechtsverletzungen hinreichend konkret und diese so gewichtig seien, dass das öffentliche Interesse an einer Aufklärung den Schutz der Fraktions- und Oppositionsrechte überwiege.

Danach reiche die vage Vermutung eines beanstandungswürdigen Handelns nicht aus. Vielmehr müssten tatsachengestützte Anhaltspunkte gegeben sein, die bei objektiver Betrachtung auf Missstände oder Rechtsverletzungen hindeuteten. Ein öffentliches Interesse an einer Aufklärung liege insbesondere vor, wenn die vermeintlichen Verfehlungen nicht nur das Ansehen der betroffenen Fraktion, sondern auch den Ruf und die Funktionsfähigkeit des gesamten Parlaments beeinträchtigen könnten. Das öffentliche Interesse entfalle hingegen, wenn der Sachverhalt bereits umfassend aufgeklärt sei. Zusätzlich dürfe der Kernbereich der inneren Willensbildung der (Oppositions-)Fraktion, insbesondere ihre Überlegungen zu politischen Strategien und Taktiken, grundsätzlich nicht ausgeforscht werden. Schließlich müssten bei der Durchführung des Untersuchungsverfahrens die Arbeitsfähigkeit und die Mitwirkungsrechte der betroffenen Fraktion sowie ihrer Mitglieder gewahrt werden.

Die Befassung mit Missständen bei der Verwendung von Fraktionsgeldern sei nicht durch die Überprüfung der Fraktionsfinanzen durch den Landesrechnungshof ausgeschlossen. Hiermit habe der Verfassungsgesetzgeber eine zusätzliche öffentlichkeitswirksame Kontrolle der Verwendung der Fraktionsgelder geschaffen, ohne das Untersuchungsrecht des Landtages einzuschränken. Auch folge die Kontrolle durch den Rechnungshof haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten, wohingegen ein Untersuchungsausschuss vorrangig der Aufklärung der politischen Verantwortlichkeit diene. Das dem Ausschuss hierfür zur Verfügung stehende Instrumentarium gehe zudem über die Möglichkeiten des Rechnungshofs hinaus.

Den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Einsetzung eines Unter-suchungsausschusses gegen eine (Oppositions-)Fraktion werde der Untersuchungsausschuss „CDU-Fraktionsfinanzen 2003 bis 2010” weitgehend, aber nicht umfassend gerecht:

Zulässig sei die parlamentarische Untersuchung der Inanspruchnahme von Beratungsleistungen durch die CDU-Fraktion sowie deren Rechnungslegung und Buchführung. Insoweit ergäben sich ausreichende Hinweise auf Missstände und Rechtsverletzungen aus dem Bericht des Rechnungshofs vom 26. März 2010. Dieser habe die Vorgänge mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln nicht vollständig aufklären können. Die Angaben der Betroffenen zu den Beratungsleistungen seien nach den Feststellungen des Rechnungshofs nicht schlüssig und teilweise widersprüchlich gewesen. Außerdem habe er entsprechend seiner Aufgabenstellung Fragen der politischen und persönlichen Verantwortlichkeit nicht geprüft. Das demnach bestehende Aufklärungsinteresse überwiege die schutzwürdigen Belange der CDU-Fraktion. Soweit von der Untersuchung möglicherweise Fraktionsinterna erfasst würden, seien diese untrennbar mit dem Verdacht der missbräuchlichen Verwendung von Fraktionsgeldern verbunden. Wegen der besonderen Bedeutung des Umgangs politischer Institutionen mit öffentlichen Mitteln berührten die Vorgänge nicht nur das Ansehen der betroffenen Fraktion, sondern des gesamten Parlaments.

Der Vorwurf, der Untersuchungsausschuss sei auch aus (partei-)politischen Erwägungen eingesetzt worden, begründe keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Das Untersuchungsrecht des Landtags sei ein Element des parlamentarischen politischen Prozesses und der parteiendemokratischen Auseinandersetzung. Der Zeitpunkt der Einsetzung des Ausschusses im Vorfeld einer Landtagswahl sei von der Veröffentlichung des Berichts des Rechnungshofs bestimmt worden und deshalb nicht dem Landtag anzulasten. Unabhängig davon beinhalte die Autonomie des Parlaments notwendig die Befugnis zur politisch-parlamentarischen Auseinandersetzung über die Dauer der gesamten Legislaturperiode hinweg.

Des Weiteren lägen hinsichtlich der Fragen der Geltendmachung von Regressansprüchen durch die CDU-Fraktion die Voraussetzungen für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses vor. Denn unter Umständen stelle der Verzicht auf die Durchsetzung bestehender Forderungen eine neuerliche zweckwidrige Verwendung von Fraktionsgeldern dar.

Nur eingeschränkt zuständig sei der Untersuchungsausschuss hingegen für die Kontrolle der CDU-Fraktionsvorsitzendenkonferenz. Insoweit dürften lediglich die wechselseitigen Finanzflüsse zwischen der CDU-Landtagsfraktion und der Fraktionsvorsitzendenkonferenz untersucht werden.

Von der Überprüfung der Rolle des ehemaligen Fraktionsgeschäftsführers müssten diejenigen Untreue- und Betrugshandlungen zu Lasten der Fraktion ausgenommen werden, die Gegenstand rechtskräftiger strafgerichtlicher Verurteilung gewesen seien. Der nach den Regelungen der Strafprozessordnung vom Strafgericht erforschte und rechtskräftig abgeurteilte Tatkomplex sei insoweit offenkundig. Er begründe in diesem Umfang kein zusätzliches Kontrollbedürfnis des Landtags. Der Untersuchungsausschuss habe daher seinen etwaigen weitergehenden Nachforschungen und politischen Bewertungen das landgerichtliche Urteil zugrunde zu legen. Darüber hinaus habe die Beweisaufnahme einschließlich der Anforderung und Herausgabe der Strafakten Persönlichkeitsrechte Dritter zu wahren. Aufklärungsmaßnahmen, die bereits durch ihre Einleitung geeignet seien, Dritte in ihrem Ruf nachhaltig zu schädigen, seien deshalb nur zulässig, wenn vernünftigerweise zu erwarten sei, dass eine Untersuchung durch den Ausschuss zu Feststellungen führe, die über die im Strafverfahren gewonnenen Erkenntnisse hinausgingen.

Verfassungsrechtlich unzulässig sei schließlich die Untersuchung einer durch die CDU-Fraktion erfolgten Kreditaufnahme zur Refinanzierung der Fraktionsarbeit und zur Rückzahlung zweckwidrig verwendeter Beträge. Weder die Landesverfassung noch das Fraktionsgesetz ließen ein Verbot der Kreditaufnahme erkennen. Hinreichende Anhaltspunkte für einen Missstand oder einen Rechtsverstoß durch die CDU-Fraktion lägen in diesem Zusammenhang nicht vor. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung ziele der Untersuchungsauftrag insoweit auf rechtspolitische Fragestellungen ab. Für ihre Beantwortung bedürfe es keines Untersuchungsausschusses. Ob hinsichtlich einer Kreditaufnahme durch Fraktionen Gesetzgebungsbedarf bestehe, könne nämlich im Rahmen allgemeiner parlamentarischer Beratungen geprüft werden.

Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11. Oktober 2010 – VGH O 24/10

1. Der Untersuchungsauftrag im Einzelnen ergibt sich aus der LT-Drs. 15/4763↩