Nachträgliche Beschränkung des Asylantrags auf die Gewährung subsidiären Schutzes – und das Dublin-II-Verfahren

27. April 2016 | Verwaltungsrecht
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Stimmt ein von Deutschland ersuchter EU-Mitgliedstaat der Aufnahme eines Asylantragstellers auf der Grundlage der Dublin II-Verordnung zu, ist eine Überstellung in den um Aufnahme ersuchten Mitgliedstaat auch dann noch möglich, wenn ein Antragsteller nach der Zustimmung seinen Asylantrag auf die Gewährung subsidiären Schutzes beschränkt.

Die Abschiebungsanordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylG. Ihr Erlass setzt voraus, dass der Antragsteller in den sicheren Drittstaat (§ 26a AsylG) oder in den für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Staat (§ 27a AsylG) abgeschoben werden kann. Durch den Verweis auf § 26a AsylG und § 27a AsylG kennzeichnet § 34a Abs. 1 AsylG die Voraussetzungen, die für den Erlass einer Abschiebungsanordnung vorliegen müssen. § 27a AsylG sieht einen Ausschluss vom Zugang zu einer inhaltlichen Überprüfung eines Asylantrags u.a. für diejenigen Antragsteller vor, für die ein anderer Staat aufgrund von unionsrechtlichen Vorschriften zuständig ist. Hierbei bestimmt die Dublin-Verordnung die Kriterien zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats.

Für die Beurteilung der internationalen Zuständigkeit ist im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall weiterhin die Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18.02.2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist1 – Dublin II-VO – maßgeblich. Dies ergibt sich aus der Übergangsregelung in Art. 49 Abs. 2 der am 19.07.2013 in Kraft getretenen Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.06.2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist2 – Dublin III-VO -. Danach ist die Dublin III-VO erst auf Anträge zur Erlangung internationalen Schutzes anwendbar, die ab dem 1.01.2014 gestellt werden. Seit diesem Zeitpunkt gilt sie außerdem – ungeachtet des Zeitpunkts der Antragstellung – für alle Gesuche um Aufnahme und Wiederaufnahme von Antragstellern. Hier wurden der Asylantrag und das Aufnahmegesuch vor diesem Stichtag gestellt.

Dabei konnte die kurzzeitige faktische Nichtanwendung der Dublin-Regeln im September/Oktober 2015 nicht zu einer für das Gericht normativ beachtlichen Außerkraftsetzung der Dublin-Verordnung führen, da diese verbindlich ist und unmittelbar in jedem EU-Mitgliedstaat gilt (Art. 288 Abs. 2 AEUV).

Nach den in der Dublin II-Verordnung festgelegten Kriterien obliegt Spanien die Prüfung der klägerischen Anträge. Die originäre Zuständigkeit Spaniens ergibt sich aus Art. 9 Abs. 2 Dublin II-VO. Die Zuständigkeit ist nicht nachträglich auf die Bundesrepublik Deutschland übergegangen, und zwar weder wegen Überschreitens der sogenannten Überstellungsfrist (Art.19 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 Dublin II-VO) noch durch die Rücknahme der klägerischen Asylanträge und die Beschränkung ihrer Anträge auf die Gewährung subsidiären Schutzes.

Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 Dublin II-VO wird der Asylantrag von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft, der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird. Die Kriterien zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats werden in der in Kapitel III der Verordnung niedergelegten Reihenfolge geprüft (vgl. Art. 5 Abs. 1 Dublin II-VO). Maßgeblich hierfür ist die Situation, die zu dem Zeitpunkt gegeben ist, zu dem der Asylbewerber seinen Antrag zum ersten Mal in einem Mitgliedstaat stellt (sogenannte Versteinerungsregel)3. Nach Art. 9 Abs. 2 Dublin II-VO bestimmt sich die Zuständigkeit eines Staats aufgrund eines von ihm ausgestellten Visums, wenn der Asylbewerber eines der in Art. 2 Buchst. k Dublin II-VO genannten Visa besitzt. Ausweislich der Behördenakte verfügen die Asylbewerber über spanische Schengen-Visa, die nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AufenthG für die Durchreise oder für Kurzaufenthalte bis zu drei Monaten im Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten erteilt werden. Spanien ist daher nach Art. 9 Abs. 2 Dublin II-VO als der für die Durchführung des Asylverfahrens zuständige Mitgliedstaat anzusehen.

Die Zuständigkeit ist nicht nachträglich auf die Bundesrepublik Deutschland übergegangen. Ein Übergang der Zuständigkeit ist zunächst nicht deswegen gegeben, weil die Überstellung nach Spanien nicht innerhalb einer Frist von sechs Monaten erfolgt ist. Art.19 Abs. 3 Satz 1 Dublin II-VO bestimmt, dass die Überstellung in den zuständigen Mitgliedstaat spätestens innerhalb einer Frist von sechs Monaten ab der Annahme des Antrags auf Aufnahme oder der Entscheidung über den Rechtsbehelf erfolgt, wenn dieser aufschiebende Wirkung hat. Mit “Entscheidung über den Rechtsbehelf” ist nicht die gerichtliche Entscheidung in dem zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemeint, mit der die Durchführung der Überstellung in den zuständigen Mitgliedstaat ausgesetzt wird, sondern die Entscheidung, mit der das Gericht “über die Rechtmäßigkeit des Verfahrens” entscheidet und die der Durchführung des Überstellungsverfahrens nicht mehr entgegenstehen kann4. Wird die aufschiebende Wirkung – wie hier durch Beschluss des Verwaltungsgerichts – gewährt, so beginnt die Überstellungsfrist erst mit der Entscheidung in der Hauptsache zu laufen, da erst ab diesem Zeitpunkt die erforderlichen organisatorischen Maßnahmen zur Überstellung getroffen werden können5.

Vorliegend ist die Zuständigkeit Spaniens auch nicht durch die Rücknahme der klägerischen Asylanträge und die Beschränkung der Anträge auf die Gewährung subsidiären Schutzes wieder entfallen.

Zwar bezeichnet der Begriff “Asylantrag” im Sinne von Art. 2 Buchst. c Dublin II-VO nur Anträge, mit denen die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft begehrt wird, und auf den unionsrechtlichen subsidiären Schutz beschränkte Anträge nicht mit einschließt. Dass die Dublin II-VO nicht für Personen gilt, die ausschließlich subsidiären Schutz beantragen, bestätigt der Bericht der Kommission der Europäischen Gemeinschaft zur Bewertung des Dublin-Systems vom 06.06.20076. Hierin wird u.a. ausgeführt, dass im Zeitpunkt der Annahme der Verordnung ein subsidiäres Schutzkonzept noch nicht Teil des gemeinschaftsrechtlichen Besitzstandes war. Erst mit der Annahme der Richtlinie 2004/83/EG des Rates über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes vom 29.04.20047 – sogenannte Qualifikationsrichtlinie – wurde das Konzept des subsidiären Rechtsschutzes zu einem Bestandteil des EU-Rechtsrahmens im Asylbereich.

Die ücknahme der Asylanträge führt aber nicht dazu, dass die Anwendbarkeit der Dublin II-VO nachträglich entfällt mit der Folge, dass nicht Spanien, sondern die Bundesrepublik Deutschland für die Prüfung des subsidiären Schutzanspruchs zuständig wäre. Denn im Zeitpunkt der Rücknahme der Asylanträge durch die Asylbewerber war die Annahme des Übernahmegesuchs durch Spanien bereits erfolgt und das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats damit abgeschlossen. Denn mit der Zustimmung steht der für die Prüfung des Asylantrags zuständige Mitgliedstaat fest8.

Für eine auch nach Rücknahme des auf den Flüchtlingsschutz gerichteten Begehrens beachtliche Wirkung der Zustimmung zur Übernahme seitens des ersuchten Mitgliedstaats spricht auch Folgendes: Zwar bestimmen allein die Kriterien des Kapitels III der Dublin II-Verordnung die Zuständigkeit für die Prüfung des Asylantrags. An diese im Zeitpunkt einer Asylantragstellung bestehende Zuständigkeit eines Staats knüpfen die Verpflichtungen zur Aufnahme oder Wiederaufnahme des Asylbewerbers an (Art. 16 Abs. 1 Dublin II-VO; Hermann, Das Dublin System, 2008, S. 54 f.). Art. 16 Dublin II-VO ist erst dann anzuwenden, wenn die Zuständigkeit anlässlich der ersten Asylantragstellung in einem Mitgliedstaat (Art. 4 Abs. 2 Dublin II-VO) nach den Kriterien des Kapitels III oder IV, entweder durch Nichteinleitung eines Aufnahmeverfahrens (wegen angenommener eigener Zuständigkeit oder Ausübung des Selbsteintrittsrechts nach Art. 3 Abs. 2 Dublin II-VO) durch den Mitgliedstaat des ersten Asylantrags oder durch Zustimmung des ersuchten Mitgliedstaats zu einem Aufnahmeersuchen nach Art. 17 und 18 Dublin II-VO anerkannt worden ist. Die Feststellung der Zuständigkeit zur Prüfung des Asylantrags im Sinne des Art. 16 Abs. 1 Dublin II-VO bedingt somit einen Akt eines Mitgliedstaats9. Die ausschließliche Zuständigkeit eines Mitgliedstaats wird durch die Zustimmungserklärung zur Übernahme eines Asylbewerbers begründet.

Auch systematische Gründe sprechen für die konstitutive Wirkung der Zuständigkeitserklärung. So sieht Art. 18 Abs. 7 Dublin II-VO vor, dass das Einverständnis des ersuchten Mitgliedstaats mit einer Aufnahme fingiert wird, wenn innerhalb einer bestimmten Frist keine Antwort erteilt wird. Bei Verstreichenlassen der in Art. 18 Abs. 7 Dublin II-VO genannten Frist wird der ersuchte Mitgliedstaat daher ex lege zuständig (Zuständigkeit infolge Verfristung)10. Die Zustimmungsfiktion begründet somit die Zuständigkeit des ersuchten Mitgliedstaats, ohne dass es darauf ankommt, ob die Voraussetzungen der Zuständigkeitskriterien des Kapitels III der Dublin II-VO erfüllt sind. Entsprechendes muss für die innerhalb der Frist erteilte Zustimmung des ersuchten Mitgliedstaats gelten. Denn die Zuständigkeitsbestimmungen dienen in ihrer Gesamtheit dem Ziel, eine rasche Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats zu ermöglichen, um den effektiven Zugang zu den Verfahren zur Bestimmung der Flüchtlingseigenschaft zu gewährleisten und das Ziel einer zügigen Bearbeitung der Asylanträge nicht zu gefährden11.

Aufgrund des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 03.05.201212 ist es als geklärt anzusehen, dass es in den Fällen einer Asylantragsrücknahme für die Anwendbarkeit der Zuständigkeitsbestimmungen der Dublin II-VO maßgeblich darauf ankommt, wann der für die Prüfung des Antrags zuständige Mitgliedstaat der Aufnahme zugestimmt hat. Die Folgen einer Rücknahme des Asylantrags sind in der Dublin II-VO nur für die Fälle geregelt, in denen einer von mehreren Anträgen zurückgenommen wird (vgl. Art. 4 Abs. 5 und Art. 16 Satz 1 Buchst. d und Abs. 4 Dublin II-VO), nicht aber für Sachverhalte wie den vorliegenden, in denen der Asylbewerber den Antrag zurückgenommen hat, ohne in zumindest einem anderen Mitgliedstaat auch einen solchen Antrag gestellt zu haben. Für die Fälle der Rücknahme eines einzigen im Unionsgebiet gestellten Asylantrags hat der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 03.05.201213 entschieden, dass die Dublin II-VO nicht mehr anzuwenden ist, wenn die Rücknahme des Asylantrags erfolgt, bevor der für die Prüfung dieses Antrags zuständige Mitgliedstaat der Aufnahme des Antragstellers zugestimmt hat. Zur Begründung führt der Gerichtshof aus, dass in diesem Fall der Hauptzweck der Verordnung, d.h. die Ermittlung des für die Prüfung des Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats, um den effektiven Zugang zu den Verfahren zur Beurteilung der Flüchtlingseigenschaft zu gewährleisten, nicht mehr erreicht werden kann14. In diesem Fall ist es Sache des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet der Antrag gestellt wurde, die durch die Rücknahme veranlassten Entscheidungen zu treffen und insbesondere die Antragsprüfung einzustellen15. Das Berufungsgericht hat dem Abstellen auf den Zeitpunkt der Rücknahme bzw. Beschränkung des Antrags zu Recht – im Umkehrschluss – die Entscheidung entnommen, dass in Fällen wie den vorliegenden, in denen die Rücknahme des Asylantrags nach Zustimmung zur Übernahme erfolgt, die Dublin II-VO weiter Anwendung findet. Wegen der Zweistufigkeit des Verfahrens – Klärung der unionsrechtlichen Zuständigkeit und sodann Durchführung des Verfahrens – steht mit der Zustimmung zur Übernahme der für die Prüfung des Asylantrags zuständige Mitgliedstaat fest und das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats ist abgeschlossen. Die nachträgliche Rücknahme des Asylantrags kann der Erfüllung des Hauptzwecks der Dublin II-Verordnung, der Ermittlung des zuständigen Mitgliedstaats, nicht mehr entgegenstehen.

Die Anwendbarkeit der Dublin II-VO im Falle der Rücknahme des (einzigen) Asylantrags hängt nicht davon ab, ob man der Antragsrücknahme ex tunc- oder ex nunc-Wirkung beimisst. Denn eine – wirksame – Rücknahme des Asylantrags führt nicht ipso jure zum Abschluss des Asylverfahrens. Vielmehr ist dies erst dann der Fall, wenn die zuständige mitgliedstaatliche Behörde eine abschließende Entscheidung getroffen hat. Für den Fall der Rücknahme des Asylantrags bestimmt Art.19 der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 01.12 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft16, dass, soweit die Mitgliedstaaten in den nationalen Rechtsvorschriften die Möglichkeit einer ausdrücklichen Rücknahme vorsehen, sichergestellt werden muss, dass die Asylbehörde im Fall der ausdrücklichen Rücknahme eines Asylantrags die Entscheidung trifft, entweder die Antragsprüfung einzustellen oder den Antrag abzulehnen. Hat aber die zuständige Asylbehörde im Fall der Rücknahme des Asylantrags noch eine verfahrensbeendende Entscheidung herbeizuführen, setzt dies voraus, dass trotz Rücknahmeerklärung des Asylbewerbers noch die zuständige Asylbehörde nach den Vorgaben der Dublin II-VO bestimmt werden kann. Diese Auslegung deckt sich auch mit dem Ziel der Dublin II-VO, die Zuständigkeiten eines Mitgliedstaats möglichst rasch allein anhand objektiver Kriterien zu begründen und dem Asylbewerber insoweit jeden Einfluss durch die Stellung mehrere Anträge zu nehmen.

Ob eine wirksame Rücknahme der Asylanträge nicht vorliegt, da die Asylbewerber ihr ursprüngliches Schutzbegehren inhaltlich unverändert aufrechterhalten haben bzw. Anhaltspunkte für eine rechtsmissbräuchliche Antragsrücknahme vorliegen, kann hier offenbleiben. Wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, hat die Rücknahme oder Beschränkung der Asylanträge auch dann, wenn sie nach der Zuständigkeitserklärung durch einen anderen Mitgliedstaat noch wirksam gegenüber dem ersuchenden Mitgliedstaat erklärt werden kann, die Anwendbarkeit der Dublin II-VO unberührt gelassen, da das Zuständigkeitsbestimmungsverfahren zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen war.

Schließlich ist es den Asylbewerbern auch sonst verwehrt, gegen eine Überstellung nach Spanien vorzugehen.

Durch die allgemeinen Zuständigkeitskriterien der Dublin-Verordnung werden dem Einzelnen keine Rechtspositionen des Gemeinschaftsrechts verliehen. Das Dublin-Verfahren dient der Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats mit dem Ziel, durch eine zwischen den Mitgliedstaaten verbindlich vereinbarte Zuständigkeitsregelung unkontrollierte Weiterwanderungsbewegungen innerhalb der EU zu vermeiden und mehrfache oder sukzessive Asylanträge auszuschließen. Die Zuständigkeitsregelungen sind als zwischen den Mitgliedstaaten wirkende Organisationsvorschriften konzipiert, die einer zeitnahen Feststellung des zuständigen Mitgliedstaats dienen. Ein allgemeines individualschützendes Recht auf Prüfung des Asylantrags durch einen bestimmten Mitgliedstaat besteht nicht17.

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil in der Rechtssache “Abdullahi” entschieden, dass in einer Situation wie der vorliegenden, in der der ersuchte Mitgliedstaat der Aufnahme des Asylbewerbers zugestimmt hat, der Betroffene der Entscheidung, den Asylantrag nicht zu prüfen und den Asylbewerber in einen anderen Mitgliedstaat zu überstellen, nur damit entgegentreten kann, dass er systemische Mängel des Asylverfahrens und der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber in diesem Mitgliedstaat geltend macht, die ernsthafte und durch Tatsachen bestätigte Gründe für die Annahme darstellen, dass er tatsächlich Gefahr läuft, einer unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung im Sinne von Art. 4 GRC ausgesetzt zu werden18. Derartige systemische Mängel sind im vorliegenden Fall für Spanien weder gerichtlich festgestellt noch von den Verfahrensbeteiligten vorgetragen worden.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. März 2016 – 1 C 10.15

  1. ABl. L 050 S. 1
  2. ABl. L 180 S. 31
  3. vgl. EuGH, Urteil vom 06.06.2013 – C-648/11 [ECLI:EU:C:2013:367], MA u.a., Rn. 45; Filzwieser/Liebminger, Dublin II-Verordnung, 2. Aufl.2007, Art. 5 Anm. K4
  4. vgl. zur entsprechenden Frist in Art.20 Abs. 1 Buchst. d Dublin II-VO: EuGH, Urteil vom 29.01.2009 – C-19/08 [ECLI:EU:C:2009:41], Petrosian u.a., Rn. 53; BVerwG, Beschluss vom 07.12 2015 – 1 B 66.15 9
  5. so auch Hailbronner, AuslR, Stand November 2015, § 27a AsylVfG Rn. 49
  6. KOM, 2007 299 endg.02.03.1
  7. ABl. L 304 S. 12, ber. ABl. L 204 S. 24
  8. vgl. auch: Hailbronner, AuslR, Stand November 2015, § 27a AsylVfG Rn. 59; Bergmann, ZAR 2015, 81, 88
  9. vgl. in diesem Sinne auch: Filzwieser/Sprung, Dublin II-Verordnung, 3. Aufl.2010, Art. 16 Anm. K2
  10. vgl. Filzwieser/Sprung, Dublin II-Verordnung, 3. Aufl.2010, Art. 18 Anm. K16
  11. 4. Erwägungsgrund der Dublin II-VO
  12. EuGH, Urteil vom 03.05.3012 – C-620/10 [ECLI:EU:C:2012:265], Kastrati u.a.
  13. EuGH, Urteil vom 03.05.2012 – C-620/10, (Rn. 47
  14. EuGH, Urteil vom 03.05.2012 – C-620/10, Rn. 42
  15. EuGH, Urteil vom 03.05.2012 – C-620/10, Rn. 48
  16. ABl. L 326, S. 13
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.10.2015 – 1 C 32.14 20; Bergmann, in: Bergmann/Dienelt, AuslR, 11. Aufl.2016, § 34a AsylG Rn. 22
  18. EuGH, Urteil vom 10.12 2013 – C-394/12, Rn. 60

 
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