Normenkontrollverfahren gegen einen funktionslosen Bebauungsplan – und die Antragsfrist

23. Mai 2016 | Verwaltungsrecht
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Die Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag nur innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden kann, gilt auch dann, wenn der Antragsteller geltend macht, eine städtebauliche Satzung im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO – hier: ein Bebauungsplan – sei nach ihrer Bekanntmachung wegen Funktionslosigkeit unwirksam geworden.

Nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der Fassung des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze vom 01.11.19961 – 6. VwGOÄnderungsG – musste der Antrag innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden (Art. 1 Nr. 2 Buchst. a 6. VwGOÄnderungsG). Für Rechtsvorschriften, die wie hier vor dem 1.01.1997 bekanntgemacht sind, begann die Zwei-Jahres-Frist gemäß Art. 10 Abs. 4 6. VwGOÄnderungsG mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zum 1.01.1997 (Art. 11 6. VwGOÄnderungsG). Diese Frist hat der Antragsteller verstreichen lassen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat im Beschluss vom 29.06.20152 auf eine entsprechende Grundsatzrüge entschieden, dass die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21.12 20063 auf ein Jahr verkürzt worden ist, auch dann gilt und durch die Bekanntmachung ausgelöst wird, wenn der Antragsteller feststellen lassen will, dass eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nach ihrer Bekanntmachung wegen Funktionslosigkeit unwirksam geworden sei:

Der Verwaltungsgerichtshof hat sich zur Begründung seiner Auffassung, dass die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin anwendbar und bereits seit Jahren verstrichen sei, auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.07.20134 gestützt. In diesem Beschluss5 hat sich das Bundesverwaltungsgericht dahingehend festgelegt, dass die Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden kann, jedenfalls für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch dann gelte, wenn der Antragsteller geltend macht, die Rechtsvorschrift sei erst nach ihrer Bekanntmachung infolge einer Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse rechtswidrig geworden. Die in der obergerichtlichen Rechtsprechung und im Schrifttum umstrittene, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts6 bisher offen gelassene Frage, welche Bedeutung dem Fristerfordernis im Fall von Normenkontrollanträgen nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zukommt, wenn die Feststellung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans beantragt wird, hat er demgegenüber ausdrücklich unentschieden gelassen.

Um eine Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO geht es auch im vorliegenden Fall, weil die Baumschutzverordnung, gegen die sich die Antragstellerin wendet, eine andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne dieser Regelung ist. Anders als in der Entscheidung des 7. Bundesverwaltungsgerichts des Bundesverwaltungsgerichts7 beruft sich die Antragstellerin vorliegend allerdings auf die nachträgliche Funktionslosigkeit der von ihr angegriffenen Baumschutzverordnung. Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch angenommen, die Rechtsprechung des 7. Bundesverwaltungsgerichts des Bundesverwaltungsgerichts beanspruche auch insofern Geltung; der Fall der Funktionslosigkeit einer Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei mit demjenigen der nachträglichen Rechtswidrigkeit ‘insoweit vergleichbar’. Dass diese Annahme zutrifft, liegt für das Bundesverwaltungsgericht auf der Hand.

Einer Nichtanwendung des Fristerfordernisses für nachträglich rechtswidrig gewordene Rechtsvorschriften hat das Bundesverwaltungsgericht8 bereits mit Blick auf den Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Absage erteilt und hierbei hervorgehoben, dass dies unabhängig davon gelte, welche Gründe für die Unwirksamkeit der Rechtsnorm der Antragsteller geltend macht. Das weitere Argument9, auch den Gesetzgebungsmaterialien könnten keine Anhaltspunkte für eine einschränkende Auslegung des Fristerfordernisses entnommen werden, im Gegenteil sei die Einführung der Antragsfrist und ihre nachfolgende Verkürzung als Beleg für die Vorstellung des Gesetzgebers anzusehen, dass die prinzipale Normenkontrolle nur in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Erlass der Rechtsvorschrift zulässig sein soll, greift ebenfalls unabhängig von der Art der geltend gemachten nachträglichen Unwirksamkeitsgründe. Auf funktionslos gewordene Rechtsnormen übertragbar ist ferner die Überlegung10, auch Sinn und Zweck der Normenkontrolle rechtfertigten es nicht, das Fristerfordernis auf Anträge, mit denen die nachträglich eingetretene Rechtswidrigkeit einer Rechtsnorm geltend gemacht wird, nicht anzuwenden, obwohl das Fristerfordernis dazu führe, dass ein nachträgliches Rechtswidrigwerden mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO in aller Regel nicht geltend gemacht werden könne. Gleiches gilt für die Erwägung11, den Anforderungen des effektiven Rechtsschutzes (Art.19 Abs. 4 GG) sei genügt, weil die Gerichte im Rahmen der bestehenden Klagemöglichkeiten die Wirksamkeit einer Rechtsvorschrift, soweit entscheidungserheblich, auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO inzident prüfen müssten. Die Begründung12 schließlich, die durch die Nichtanwendung einer Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entstehende Lücke könne im Wege der Rechtsfortbildung nicht ohne weiteres geschlossen werden, weil insbesondere im Falle einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse unklar sei, durch welches Ereignis die Frist (erneut) in Lauf gesetzt werden sollte, und auch der Prüfungsmaßstab zu modifizieren wäre, ist gerade für funktionslos gewordene Rechtsnormen paradigmatisch. Alles zusammengenommen hat der Verwaltungsgerichtshof deshalb zu Recht angenommen, dass auf der Grundlage der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts7 auch im vorliegenden Fall von der Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags wegen Verfristung auszugehen ist.

Gründe, die eine erneute Befassung des Bundesverwaltungsgerichts mit den aufgeworfenen Fragen erforderlich machen könnten13, namentlich neue Gesichtspunkte, die in der Entscheidung des 7. Bundesverwaltungsgerichts nicht angesprochen sind, sieht das Bundesverwaltungsgericht nicht. Soweit vertreten wird, der Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 03.12 199814 angenommen, dass Erfordernisse der Prozessökonomie nicht gegen, sondern für die Prüfung der Funktionslosigkeit im Normenkontrollverfahren sprechen würden, trifft dies für sich genommen zwar zu. Welche Bedeutung die mit dem 6. VwGO-Änderungsgesetz vom 01.11.19961 eingeführte zweijährige Antragsfrist für die Entscheidung über einen Antrag auf Feststellung der Funktionslosigkeit hat, hatte das Bundesverwaltungsgericht jedoch ausdrücklich unentschieden gelassen15; von der durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21.12 20063 geregelten Verkürzung der Antragsfrist auf ein Jahr hatte er im Entscheidungszeitpunkt noch keine Kenntnis. Gerade in der Einführung einer Antragsfrist einschließlich ihrer nachfolgenden Verkürzung hat das Bundesverwaltungsgericht indes – wie dargestellt – einen entscheidenden Anhaltspunkt für die Vorstellung des Gesetzgebers gesehen, dass die prinzipale Normenkontrolle nur in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Erlass der Rechtsvorschrift zulässig sein soll. Dieser auf Herstellung von Rechtssicherheit16 gerichtete aktualisierte gesetzgeberische Wille, mag er auch rechtspolitisch umstritten sein, darf bei der Bestimmung des Zwecks der prinzipalen Normenkontrolle nicht ausgeblendet werden. Es geht dem Gesetzgeber eben nicht mehr allein darum, die Verfahrensökonomie und den Rechtsschutz des Einzelnen zu verbessern17, sondern auch darum, das Instrument der Normenkontrolle generell zeitlich zu beschränken18. Schon von daher verbietet sich eine teleologische Reduktion des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das nimmt die im Schrifttum19 geübte Kritik an der Entscheidung des 7. Bundesverwaltungsgerichts nicht hinreichend zur Kenntnis. Nach Ablauf der Jahresfrist sind Rechtsschutzsuchende generell auf die Möglichkeit einer inzidenten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entscheidungserheblicher untergesetzlicher Rechtsnormen i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu verweisen. Soweit dies in den ‘äußerst seltenen Fällen’ funktionslos gewordener Rechtsnormen dazu führen wird, dass die Feststellung der Unwirksamkeit infolge Funktionslosigkeit im Rahmen der prinzipalen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle ‘in aller Regel’ nicht möglich sein wird20, ist dies als Folge der gesetzgeberischen Entscheidung hinzunehmen. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht21.

Diese Erwägungen sind auf städtebauliche Satzungen nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und damit auf Bebauungspläne übertragbar. Ob dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof darin zu folgen ist, dass ein funktionsloser Bebauungsplan rechtswidrig geworden ist22, kann offen bleiben. Selbst wenn ein funktionsloser Bebauungsplan nicht im engeren Sinne rechtswidrig sein mag, sondern als ein bis zuletzt rechtmäßiger Plan lediglich als Folge veränderter Umstände außer Kraft tritt, so ist er doch jedenfalls unwirksam oder ungültig23. Der Antrag auf Feststellung der Unwirksamkeit einer Rechtsvorschrift kann aber unabhängig davon, welche Gründe für die Unwirksamkeit der Antragsteller vorbringt, nur innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt werden4.

Das Fristerfordernis führt dazu, dass der Eintritt der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO in aller Regel nicht geltend gemacht werden kann. Diese Konsequenz darf jedoch nicht im Interesse der “prozessual sachgerechten Ausstattung” der Rechtsfigur dadurch überspielt werden, dass die Gerichte die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht anwenden24. Der Gesetzgeber hat trotz des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.04.1977 – 4 C 39.7525, in dem die Voraussetzungen für das Außerkrafttreten eines Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit definiert worden sind, den Beginn der durch das 6. VwGO-Änderungsgesetz eingeführten und durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte verkürzten Antragsfrist an den Zeitpunkt der Bekanntmachung des Bebauungsplans geknüpft. Diese bewusste gesetzgeberische Entscheidung ist zu respektieren.

Der Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO und der Wille des Gesetzgebers verbieten es auch, die Antragsfrist mit dem Eintritt der Funktionslosigkeit der untergesetzlichen Rechtsvorschrift beginnen zu lassen26. Hinzu kommt, dass sich der Zeitpunkt, zu dem die tatsächlichen Verhältnisse einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzungen eines Bebauungsplans auf unabsehbare Zeit ausschließt, regelmäßig nicht mit der notwendigen Genauigkeit fixieren lässt.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. April 2016 – 4 CN 3.15

  1. BGBl. I S. 1626
  2. BVerwG, Beschluss vom 29.06.2015 – 4 BN 31.14, NVwZ 2015, 1542
  3. BGBl. I S. 3316
  4. BVerwG, Beschluss vom 22.07.2013 – 7 BN 1.13, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187
  5. BVerwG, a.a.O. Rn. 9 ff.
  6. BVerwG, Urteil vom 03.12 1998 – 4 CN 3.97, BVerwGE 108, 71, 75
  7. BVerwG, a.a.O.
  8. BVerwG, a.a.O. Rn. 10
  9. BVerwG, a.a.O. Rn. 11
  10. BVerwG, a.a.O. Rn. 12
  11. BVerwG, a.a.O. Rn. 13
  12. BVerwG, a.a.O. Rn. 14
  13. vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 27.08.1997 – 1 B 145.97, Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 67
  14. BVerwG, Urteil vom 03.12 1998 – 4 CN 3.97, BVerwGE 108, 71 75 f.
  15. BVerwG, a.a.O. S. 75
  16. BT-Drs. 13/3993 S. 10 und 16/2496 S. 17 f.
  17. so noch BT-Drs. 3/1094 S. 6
  18. BVerwG, Beschluss vom 22.07.2013 – 7 BN 1.13, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 14
  19. namentlich von Schenke, NVwZ 2014, 341, 342
  20. BVerwG, Urteil vom 03.12 1998 – 4 CN 3.97, BVerwGE 108, 71, 75 f.
  21. BVerwG, Beschluss vom 22.07.2013 – 7 BN 1.13, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 13
  22. BayVGH, Urteil vom 23.06.2015 – VGH 15 N 13.1553
  23. BVerwG, Urteil vom 03.12 1998 – 4 CN 3.97, BVerwGE 108, 71, 74
  24. a.A. Steiner, NVwZ 2015, 1543, 1544
  25. BVerwGE 54, 5, 11
  26. so aber Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl.2002, § 16 Rn. 4

 
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