Straßenprostitution – Sperrgebiete und das Kasernierungsverbot

29. April 2016 | Verwaltungsrecht
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Ein Verstoß gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB liegt dann vor, wenn entweder die Ausweisung der Toleranzzonen in einer Weise erfolgt, dass die Ausübung der Prostitution auf wenige Straßenzüge oder Häuserblocks beschränkt wird, oder wenn zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge oder Häuser zu rechnen ist1.

Legt der Verordnungsgeber einen Bereich als Sperrgebiet fest, in dem bisher mangels Sperrgebietsverordnung der Prostitution nachgegangen worden ist, hat er bei der Ausweisung der Toleranzzonen die Belange der betroffenen Prostituierten zu berücksichtigen2.

In die Abwägung, welche Gebiete als Toleranzzonen ausgewiesen werden sollen, sind auch die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution einzustellen. Will der Verordnungsgeber die Prostitution zukünftig nur noch in Gewerbegebieten zulassen, muss er der Frage nachgehen, ob die Ausweisung dieser Gebiete als Toleranzzonen dem Interesse der Prostituierten an einer Fortführung der Wohnungsprostitution gerecht wird oder ob für diese Art der Prostitution anders als für die Bordellprostitution auch Nicht-Gewerbegebiete, etwa Kern- oder Mischgebiete mit vorhandener Wohnnutzung, als Toleranzzonen in Betracht zu ziehen sind.

Die hier vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg beurteilte Sperrgebietsverordnung des Regierungspräsidiums Tübingen für das Gebiet der Stadt Friedrichshafen ist zwar in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Sie hält sich nicht im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 Abs. 1 EGStGB.

Die Sperrgebietsverordnung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Das Regierungspräsidium ist nach § 2 der Verordnung der Landesregierung über das Verbot der Prostitution vom 03.03.19763 für den Erlass einer Sperrgebietsverordnung auf Grund von Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 EGStGB sachlich zuständig. Die örtliche Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen ergibt sich aus §§ 11, 12 Abs. 4, § 13 Satz 1 LVG. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG wurde vom Verordnungsgeber beachtet4. Die Sperrgebietsverordnung ist auch ordnungsgemäß verkündet worden (vgl. §§ 2 und 3 VerkG). Die Verordnung selbst wurde im Gesetzblatt vom 03.06.2013 bekanntgemacht. Die Übersichts- und Teilpläne des Stadtplanungsamts Friedrichshafen, auf denen die Toleranzzonen, wie in § 2 Abs. 3 der Verordnung vorgesehen, als durchbrochen umrandete und schraffierte Flächen ausgewiesen sind, wurden vom 04.06.2013 bis 25.06.2013 beim Regierungspräsidium Tübingen und bei der Stadt Friedrichshafen zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten öffentlich ausgelegt.

Die Sperrgebietsverordnung ist jedoch materiell rechtswidrig. Sie stützt sich zwar mit Art. 297 Abs. 1 EGStGB auf eine taugliche Ermächtigungsgrundlage, ist hinsichtlich ihres Geltungsbereichs hinreichend bestimmt und – mit Ausnahme von zwei als Toleranzzonen ausgewiesenen Bereichen – grundsätzlich auch geeignet, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Der Verordnungsgeber hat indes den Ermächtigungsrahmen unter dem Gesichtspunkt der räumlichen Ausdehnung des Sperrgebiets nicht eingehalten und gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen. Zudem weist die Verordnung im Hinblick auf die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution ein Abwägungsdefizit auf.

Nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB kann durch Rechtsverordnung zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes die Ausübung der Prostitution für das Gebiet von Gemeinden, gestaffelt nach Einwohnerzahl, ganz oder für Teile des Gebiets verboten werden. In einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern darf die Prostitution nach § 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB nicht für das gesamte Gemeindegebiet, sondern nur für Teile dieses Gebiets verboten werden, und auch dies nur insoweit, als es zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands erforderlich ist. Innerhalb des Normzweckes besteht daneben die Möglichkeit eines Verbotes der Straßenprostitution für das gesamte Gebiet nach § 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB. Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind nach § 297 Abs. 3 EGStGB verboten. Diese Vorschriften sind ungeachtet des gesellschaftlichen Wandels in der Bewertung der Prostitution und des am 01.01.2002 in Kraft getretenen Prostitutionsgesetzes vom 20.12.20015 mit verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar und bilden daher weiterhin eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Sperrgebietsverordnung6.

Die Sperrgebietsverordnung ist hinsichtlich ihres Geltungsbereichs hinreichend bestimmt. Der allgemeine Bestimmtheitsgrundsatz, der eine Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips darstellt, verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Klarheit und Justiziabilität entsprechen; erforderlich ist, dass die von der Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können7. Dieses Erfordernis wird durch das in Art. 103 Abs. 2 GG enthaltene besondere Bestimmtheitsgebot für Straf- und Bußgeldtatbestände ergänzt. Der Normgeber ist danach verpflichtet, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder Bußgeldbewehrung so konkret zu umschreiben, dass Anwendungsbereich und Tragweite der Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbestände aus dem Wortlaut der Norm zu erkennen sind oder sich zumindest durch Auslegung ermitteln lassen8. Diesen Anforderungen wird die Ausweisung der Toleranzzonen in der Verordnung gerecht. Denn ihre räumliche Ausdehnung lässt sich anhand der Übersichts- und Teilpläne des Stadtplanungsamts Friedrichshafen in Verbindung mit der zusätzlichen Beschreibung in § 2 Abs. 2 der Verordnung klar ersehen.

Bei Erlass der Sperrgebietsverordnung hat der Verordnungsgeber zunächst zu prüfen, ob sie hinsichtlich der in Rede stehenden Gebiete dem Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands dient. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die zu schützenden Rechtsgüter konkret gefährdet oder gestört sind. Es genügt vielmehr eine abstrakte Gefährdung; die Verordnung muss sich folglich gegen Gefahren richten, die aus Verhaltensweisen oder Zuständen nach den Erfahrungen des täglichen Lebens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit fortdauernd entstehen können. Die Verordnung ist rechtmäßig, wenn ein Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung erkennbar vorliegt und die Norm geeignet erscheint, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Bei der Überprüfung, ob der Verordnungsgeber diese Voraussetzungen eingehalten hat, darf das Gericht nicht dessen Überlegungen durch seine eigenen ersetzen. Die gerichtliche Kontrolle ist vielmehr auf die Nachprüfung beschränkt, ob die Abwägungen und Wertungen des Verordnungsgebers sachlich vertretbar sind und mit verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang stehen4. Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind dabei grundsätzlich die Verhältnisse im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Verordnung9.

Hiernach begegnet die Sperrgebietsverordnung keinen rechtlichen Bedenken, was das Erfordernis des Bezugs auf die gesetzliche Zweckbestimmung betrifft (aa). Die Verordnung ist – mit Ausnahme der als Toleranzzonen ausgewiesenen Gewerbegebiete “Adelheid-/Dietostraße” und “Kitzenwiese” – grundsätzlich auch zur Zweckerreichung geeignet (bb).

Das Regierungspräsidium hat die angefochtene Sperrgebietsverordnung auf Anregung der Stadt Friedrichshafen erlassen. Diese hat auf eine derartige Verordnung im Wesentlichen deshalb gedrängt, weil die bisherige, auf eine Verhinderung der Prostitutionsausübung in den eingemeindeten Ortsteilen ausgerichtete Sperrbezirksverordnung nicht mehr der aktuellen städtebaulichen Entwicklung entspreche. Derzeit würden Wohngebiete nicht von der Sperrbezirksverordnung erfasst, obwohl dort die Prostitution planungsrechtlich verboten sei. Es bestehe daher nicht nur eine abstrakte Jugendgefährdung, weil immer damit zu rechnen sei, dass sich in Wohngebäuden auch Jugendliche aufhielten und der Prostitution erkennbar ausgesetzt würden. Darüber hinaus drohe wegen der besonderen geografischen Lage Friedrichshafens und der sich dort laufend entwickelnden großen Messe eine Überfrachtung der Stadt mit entsprechender Wohnungsprostitution, bordellartigen Betrieben und Betrieben, die jugendgefährdend und dem öffentlichen Anstand zuwiderlaufend in die Öffentlichkeit ausstrahlen und mit allen negativen Begleiterscheinungen zu einer milieubedingten Unruhe führen würden. Um diesen Gefahren entgegenzuwirken, sei es notwendig, die Prostitutionsausübung durch ein grundsätzliches Verbot, verbunden mit der Ausweisung von Toleranzzonen zu kanalisieren.

Diese Darlegungen der Stadt Friedrichshafen, die in Übereinstimmung mit der Auffassung der Polizeidirektion Friedrichshafen stehen, die ebenfalls den Erlass der Sperrgebietsverordnung befürwortet hat, hat das Regierungspräsidium als Verordnungsgeber als eigene Erwägungen übernommen. Sie stimmen unter Berücksichtigung der insoweit nur eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfbarkeit mit dem Normzweck überein und lassen insbesondere den erforderlichen Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung, den Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands, erkennen.

Das Regierungspräsidium hat sich maßgeblich von der Erwägung leiten lassen, dass wegen der geografischen Lage der Stadt Friedrichshafen im Dreiländereck Deutschland-Österreich-Schweiz und der Funktion der Stadt als Messestandort eine “Marktsättigung” im Zusammenhang mit der Prostitutionsausübung nicht festzustellen sei. Vielmehr sei eine stetige Expansion des Prostitutionsgewerbes zu verzeichnen und, wie wiederholte Anfragen auf Betriebsgründungen und -erweiterungen und auf Ausübung von Straßenprostitution belegten, auch weiterhin nachvollziehbar zu erwarten. In Anbetracht der Größe der Stadt und der hohen Anzahl der täglich besetzten Prostitutionsplätze hat das Regierungspräsidium die Gefahr gesehen, dass bei einer unreglementierten weiteren Expansion von Betrieben der Wohnungsprostitution, bordellartigen Betrieben und Bordellen diese aufgrund ihrer Lage oder ihrer weiteren Massierung in die Öffentlichkeit ausstrahlen und Unbeteiligte, insbesondere Kinder und Jugendliche, ohne deren Willen damit konfrontieren würden. Damit bezieht es sich beanstandungsfrei auf Erfahrungssätze, wonach insbesondere die Bordellprostitution mit negativen Begleiterscheinungen – auch einer “milieubedingten Unruhe” – verbunden ist. Hierzu zählen insbesondere das mehr oder minder aufdringliche Werben von Freiern und damit einhergehend anstößiges Verhalten gegenüber Passantinnen und Anwohnerinnen, die Kontaktaufnahme, die sich auch in dieser Situation oft vor den Gebäuden auf den Straßen abspielt, sowie das Anfahren und Abfahren der Freier4.

Das Regierungspräsidium hat dabei nicht verkannt, dass sich die so umschriebene abstrakte Gefahr nicht auf jegliche Erscheinungsform der Prostitution bezieht, sondern nur auf eine solche, die keinen Wert auf Zurückhaltung legt10. Dementsprechend hat es gerade nicht ganz allgemein die Existenz beziehungsweise Neuansiedlung von Bordellen im Visier. Es bezweckt vielmehr, mit der Sperrgebietsverordnung einer starken Vermehrung solcher Einrichtungen und einer damit einhergehenden Entwicklung zu begegnen; denn dies würde seiner Einschätzung nach zu einer Prostitution führen, die nach außen in Erscheinung tritt und deswegen die befürchteten negativen Auswirkungen für die Schutzgüter des Art. 297 EGStGB nach sich zieht. Dass gerade diese prognostische Einschätzung dem Erlass der Sperrgebietsverordnung zugrunde lag, wird dadurch belegt, dass das Regierungspräsidium die zunehmend aufdringlichere Werbung an bestehenden Einrichtungen in seine Bewertung ausdrücklich einbezogen hat11. Dass es, wie seine Bezugnahme auf die Feststellungen der Polizeidirektion Friedrichshafen zu gewaltsamen Auseinandersetzungen im Rotlichtbereich verdeutlicht, darüber hinaus als Nebenzweck auch die Verbesserung der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt hat, ist unschädlich12.

Die in §§ 1 und 2 der Verordnung vorgesehene Gestattung der Prostitution nur noch in bestimmten, als Toleranzzonen ausgewiesenen Bereichen ist grundsätzlich auch geeignet, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Allerdings ist die Ausweisung der Gewerbegebiete “Adelheid-/Dieto-straße” und “Kitzenwiese” als Toleranzzonen nach der Konzeption des Verordnungsgebers sachlich nicht vertretbar.

Gegen die Eignung der Verordnung zur Zweckerreichung spricht nicht schon, dass durch deren § 3 bereits bestehenden Betrieben Bestandsschutz gewährt wird. Zwar weisen die betroffenen Betriebe teilweise eine konkrete Ausgestaltung auf, die mit deutlichen Hinweisen auf den Betriebszweck verbunden ist, so dass die Prostitution nach außen in Erscheinung tritt. Eine Unvereinbarkeit mit dem Verordnungszweck lässt sich gleichwohl nicht feststellen. Die Verordnung zielt nämlich – wie dargelegt – nicht auf die völlige Verdrängung der Prostitution aus Friedrichshafen, sondern auf die Verhinderung der Gefahr einer Veränderung der Auswirkungen der Prostitution. Ein Bestandsschutz ist dann aber aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zum Schutz des Eigentums und der Berufsfreiheit der Betroffenen geboten13.

Der Normzweck des Art. 297 EGStGB ist jedoch dann nicht mehr gewahrt, wenn der Verordnungsgeber einen Bereich als Sperrgebiet ausweist, in dem der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes aus tatsächlichen Gründen obsolet geworden14 oder bei einer konkret gebietsbezogenen Betrachtung eine Gefährdung der Schutzgüter angesichts der örtlichen Verhältnisse nicht zu besorgen ist10. Sieht eine Sperrgebietsverordnung Toleranzzonen vor, so hat der Verordnungsgeber die nach seiner Konzeption hierfür in Betracht kommenden Gebiete insbesondere nach der dort jeweils gegebenen tatsächlichen und baurechtlichen Situation auf ihre Eignung zu überprüfen. Bei der Einschätzung der negativen Auswirkungen von Prostitution in einem Gebiet darf der Verordnungsgeber in der Regel auf die im Zeitpunkt seiner Entscheidung gegebenen tatsächlichen Verhältnisse abstellen. Unter besonderen Voraussetzungen ist er jedoch gehalten, auch die Möglichkeiten zu berücksichtigen, die im Baurecht zur Vermeidung des Störungspotentials einer prostitutiven Nutzung – auch der “milieubedingten Unruhe” – zur Verfügung stehen. Eine vorsorgliche baurechtliche Prüfung hypothetischer Vorhaben ist dabei nicht geboten. Das Baurecht ist jedoch in den Blick zu nehmen, wenn sich baurechtliche Handlungsmöglichkeiten aufdrängen oder ein Vorhaben bereits baurechtlich geprüft worden ist13.

Die Ausweisung des Hafenviertels der Stadt Friedrichshafen – mit dem Grundstück … … – als Sperrgebiet und die Nichtausweisung der ursprünglich in Betracht gezogenen Gewerbegebiete “Rohrbach”, “Allmannsweiler” und “Aistegstraße” als Toleranzzonen sind hiernach nicht zu beanstanden.

Das Hafenviertel der Stadt Friedrichshafen wird durch die bisher nur im Gebäude … … vorhandene Wohnungsprostitution weder in einer Weise geprägt, dass für einen weiteren Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands kein Raum mehr wäre, noch lässt sich feststellen, dass in diesem Bereich eine Gefährdung der Schutzgüter angesichts der örtlichen Verhältnisse nicht zu besorgen wäre. Im Gegenteil war die bislang faktisch geduldete Wohnungsprostitution trotz ihrer geringeren öffentlichen Sichtbarkeit15 in der Vergangenheit mit prostitutionstypischen Begleiterscheinungen verbunden, wie aus den vom Antragsgegner vorgelegten Anliegerbeschwerden und Polizeiberichten hervorgeht. Unter anderem hatten Prostituierte im Mai 2013 im Bereich … männliche Passanten angesprochen, um sie als Kunden zu gewinnen, und Bewohner des Gebäudes … … wiederholt Belästigungen und anstößiges Verhalten durch die Prostitutionsausübung und die im Gebäude herumlaufenden Freier beanstandet. Die Schutzbedürftigkeit des Hafenviertels vor den negativen Auswirkungen einer nach außen in Erscheinung tretenden Prostitution steht mithin außer Frage. Dabei ist unschädlich, dass sich der Erlass der Verordnung insoweit auch als eine Reaktion auf Anliegerbeschwerden darstellt16. Baurechtliche Abhilfemöglichkeiten waren im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung nicht ersichtlich. Insbesondere musste das Regierungspräsidium kein Verbot von Außenwerbung erwägen, nachdem die Wohnungsprostitution im Gebäude … … bislang ohne Hinweis auf den Nutzungszweck erfolgt war17.

Auch gegen die Nichtausweisung der Gewerbegebiete “Rohrbach”, “Allmannsweiler” und “Aistegstraße” als Toleranzzonen ist nichts zu erinnern. Die Gewerbegebiete “Rohrbach” und “Allmannsweiler” weisen bislang keine Prostitutionsbetriebe auf. Dass dort bei einer prostitutiven Nutzung eine belästigende Außenwirkung, die mit der Verordnung abgewehrt werden soll, zu befürchten ist, hat das Regierungspräsidium rechtsfehlerfrei mit der – im Vergleich zu den übrigen Toleranzzonen – besonderen Schutzbedürftigkeit und Sensibilität der Gebiete begründet18. Ob es in diesen Gebieten die Belange des Jugendschutzes und des Schutzes des öffentlichen Anstands mit Blick auf die ihm durch den Gesetzgeber gezogenen räumlichen Grenzen und dessen Entscheidung für eine grundsätzliche Zulassung der Prostitution in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern auch hätte zurückstellen können19, ist in diesem Zusammenhang unerheblich.

Im Gewerbegebiet “Rohrbach” befinden sich eine Einrichtung für behinderte Menschen und eine Ballettschule; zudem grenzt das Gebiet ohne künstliche oder natürliche Trennlinie unmittelbar an Wohnbebauung und einen Kinderspielplatz an, weshalb bei einer prostitutiven Nutzung eine Ausstrahlung des Prostitutionsmilieus zu befürchten wäre. Für das Gewerbegebiet “Allmannsweiler” gilt Entsprechendes. Dort sind die Bernd-Blindow-Schule Friedrichshafen und eine Fachhochschule gelegen; auch dieses Gebiet grenzt unabgeschirmt unmittelbar an Wohnbebauung an. Im Gewerbegebiet “Aistegstraße” wiederum befanden sich im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung zwar bereits drei bordellartige Betriebe beziehungsweise Bordelle; zudem waren zwei weitere Betriebe mit Prostitutionsausübung in unmittelbarer Nähe südlich des Gebiets gelegen. Gleichwohl lässt sich auch insoweit nicht feststellen, dass der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands bis zur Bekanntmachung der Verordnung obsolet geworden wäre. Das Gewerbegebiet “Aistegstraße” stellt trotz der vorhandenen Bordellprostitution kein reines Vergnügungsviertel dar. Im Gegenteil befindet sich dort neben weiteren, nicht mit der Prostitutionsausübung verbundenen gewerblichen Nutzungen das Ausbildungszentrum der … … …, das von – zu einem großen Teil minderjährigen – Auszubildenden und Schülerpraktikanten in hoher Zahl besucht wird. Hinzu kommt, dass nach den Feststellungen der Polizeidirektion Friedrichshafen im Schreiben vom 23.02.2012 die drei vorhandenen Prostitutionsbetriebe ihre Vor-Ort-Werbemaßnahmen in den vergangenen Jahren erheblich intensiviert haben. Angesichts dessen ist die Einschätzung des Regierungspräsidiums, dass mit weiteren Ansiedlungen des Prostitutionsgewerbes in diesem Gebiet eine verstärkte Gefährdung der Belange des Jugendschutzes verbunden wäre, die nunmehr ein verordnungsrechtliches Verbot der Prostitutionsausübung erforderlich macht, nicht zu beanstanden20. Baurechtliche Handlungsmöglichkeiten zur Vermeidung des Störungspotentials einer prostitutiven Nutzung in den Gewerbegebieten “Rohrbach”, “Allmannsweiler” und “Aistegstraße” mussten sich dem Regierungspräsidium nicht aufdrängen.

An der Geeignetheit der Verordnung, dem Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands zu dienen, fehlt es auch, wenn infolge der Neuausweisung einer bisherigen faktischen Toleranzzone als Sperrgebiet bislang von der Prostitutionsausübung nicht betroffene und in nicht geringerem Maße schutzbedürftige Gemeindeteile in Mitleidenschaft gezogen und der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes in diesen Teilen erstmals beeinträchtigt wird. Der Erlass einer Sperrgebietsverordnung darf nämlich nicht in Umkehrung des Normzweckes zu relevanten Beeinträchtigungen von Belangen des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes bei Teilen der Wohnbevölkerung führen, die bisher von solchen Beeinträchtigungen nicht berührt waren21. Dieser Maßgabe ist nicht bereits dadurch Rechnung getragen, dass – wie hier – mit den ausgewiesenen Toleranzzonen die Verlagerung der Prostitutionsszene in Teile des Gemeindegebiets vorgesehen wird, die überwiegend gewerblich-industriell geprägt sind. Der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB ist kein Anhalt dafür zu entnehmen, dass Gewerbegebiete unter dem Gesichtspunkt der Wahrung des Jugendschutzes oder des öffentlichen Anstands von vornherein als schutzbedürftige Gebiete ausfallen22. Hiervon ist das Regierungspräsidium auch nicht ausgegangen, wie die Nichtausweisung der ursprünglich in Betracht gezogenen Gewerbegebiete “Rohrbach”, “Allmannsweiler” und “Aistegstraße” als Toleranzzonen zeigt.

Gemessen daran bestehen gegen die Ausweisung der Gewerbegebiete “Industriegebiet”, “ZF-Werk 1”, “Parkplatz”, und “Entmagnetisierungsanlage” als Toleranzzonen keine rechtlichen Bedenken. Sämtliche Gebiete sind von den seitens der Antragstellerinnen angeführten schutzbedürftigen Einrichtungen in einer Weise abgeschirmt, dass eine Gefährdung der Jugend oder des öffentlichen Anstands nahezu ausgeschlossen werden kann. Soweit es das Gewerbegebiet “Industriegebiet” betrifft, ist eine Abschirmung vom südlich gelegenen Karl-Maybach-Gymnasium durch die an dieser Stelle mehrspurige Bundesstraße (B 31) und den Maybachplatz gewährleistet. Das Gewerbegebiet “ZF-Werk 1” wird vom rückwärtigen Bereich des Städtischen Hallenbades durch die Löwentaler Straße abgegrenzt und weist hierzu einen ausreichenden Abstand auf; hinzu kommt, dass das Hallenbad nicht von der Löwentaler Straße, sondern von der Ehlersstraße aus erschlossen ist. Die Gebäude und Wohnheime der Bernd-Blindow-Schulen in der Allmansweilerstraße …, … und … sind vom Gewerbegebiet “Parkplatz” etwa 400 m beziehungsweise 500 m entfernt und werden gegenüber dem Gewerbegebiet “Entmagnetisierungsanlage” durch den Allmannsweiler Bach natürlich abgeschirmt. Anhaltspunkte für eine besondere Schutzbedürftigkeit oder Sensibilität der Gewerbegebiete “Bunkhofen”, “Gewerbepark Flughafen”, “Marktkauf-Bauhof”, und “Seewiesen”, sind nicht ersichtlich.

Als nach der Konzeption des Verordnungsgebers sachlich nicht vertretbar erweist sich hingegen die Ausweisung der Gewerbegebiete “Adelheid-/Dieto-straße” und “Kitzenwiese” als Toleranzzonen. Im Gewerbegebiet “Adelheid-/Dietostraße” befindet sich in der Adelheidstraße 37 ebenfalls ein Wohnheim der Bernd-Blindow-Schulen; zudem grenzt das Gebiet im südwestlichen Bereich unmittelbar an ein Mischgebiet an, das nicht unerheblich durch Wohnbebauung geprägt ist. Prostitutionsbetriebe waren im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung nicht vorhanden. Die Situation unterscheidet sich insoweit nicht wesentlich von derjenigen in den Gewerbegebieten “Rohrbach” und “Allmannsweiler”, die im Normgebungsprozess als mögliche Toleranzzonen ausgeschieden wurden Das Gewerbegebiet “Kitzenwiese” wiederum weist zwar einen ausreichenden Abstand zu den westlich gelegenen Schulen (Claude-Dornier-Schule; Hugo-Eckener-Schule) auf und wird von diesen zusätzlich durch die Steinbeisstraße abgeschirmt. Allerdings befanden sich im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung im Gebiet mehrere Diskothekenbetriebe in der Anton-Sommer-Straße, während Prostitutionsbetriebe im Gebiet bislang nicht vorhanden waren. Nach den Angaben des Vertreters der Stadt Friedrichshafen in der mündlichen Verhandlung wurde seinerzeit jedenfalls die Diskothek “…” von jugendlichem Publikum besucht. Zum deshalb erstmals gebotenen Schutz dieses Publikums vor den negativen Auswirkungen einer nach außen in Erscheinung tretenden Prostitution hat sich das Regierungspräsidium weder im Normgebungsprozess noch im gerichtlichen Verfahren verhalten.

In der Rechtsprechung ist zwar anerkannt, dass der Verordnungsgeber wegen der grundsätzlichen gesetzgeberischen Zulassung der Prostitution in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern unter Umständen gezwungen sein kann, auch solche Teile des Gemeindegebiets von der Sperre auszunehmen, in denen zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes ein Verbot der Prostitution an sich ebenfalls wünschenswert wäre19. Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass er Erwägungen zur Schutzbedürftigkeit der von ihm ausgewiesenen Toleranzzonen anstellt, anhand derer sich seine Entscheidung, in einzelnen Gebieten dem Jugendschutz und dem Schutz des öffentlichen Anstands im Gegensatz zu anderen Gebieten nicht den Vorrang einzuräumen, nachvollziehen lässt. Denn andernfalls kann seine Einschätzung zur Geeignetheit der Verordnung, diesen Zwecken zu dienen, nicht vollumfänglich auf ihre sachliche Vertretbarkeit und Vereinbarkeit mit verfassungsrechtlichen Vorgaben überprüft werden.

Solche Erwägungen fehlen – wie dargelegt – hinsichtlich des Gewerbegebiets “Kitzenwiese” vollends. Zum Gewerbegebiet “Adelheid-/Dietostraße” hat der Antragsgegner zwar im gerichtlichen Verfahren nachgeschoben, dass die Toleranzzone hinreichend groß sei und dort baurechtlich nur gewerberechtliche Betriebe zulässig seien, die nicht Vergnügungsstätten seien. Allerdings kann auch anhand dieser Darlegungen nicht nachvollzogen werden, weshalb die Toleranzzone im Gegensatz zu den Gewerbegebieten “Rohrbach” und “Allmannsweiler” im Normgebungsprozess nicht ausgeschieden oder räumlich enger gefasst wurde. Dem Umstand, dass im Gewerbegebiet “Adelheid-/Die-tostraße” nur gewerbliche Betriebe zulässig sind, die nicht Vergnügungsstätten sind, kommt insoweit keine Unterscheidungskraft zu. Denn nach dem gegenwärtigen Stand von Rechtsprechung und wissenschaftlicher Literatur ist davon auszugehen, dass Bordelle und bordellartige Betriebe den in einem Gewerbegebiet nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässigen “Gewerbebetrieben aller Art” und nicht den nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nur ausnahmsweise zulässigen “Vergnügungsstätten” zuzuordnen sind23. Dies war dem Regierungspräsidium im Normgebungsprozess auch bekannt, nachdem die Stadt Friedrichshafen mit Schreiben vom 04.07.2012 die nach ihrem Dafürhalten bestehende Notwendigkeit, auch das Gewerbegebiet “Adelheid-/Dietostraße” als Toleranzzone auszuweisen, gerade mit der “neuen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 05.03.2012” begründet hatte. Der Hinweis auf die Ausdehnung des Gewerbegebiets hilft ebenfalls nicht weiter, da die Größe eines Gebiets keinen Rückschluss auf dessen Schutzbedürftigkeit zulässt. Das Vorliegen einer an Inhalt, Zweck und Ausmaß des Art. 297 EGStGB ausgerichteten Erwägung lässt sich mithin auch insoweit nicht feststellen.

Danach fehlt es an einem sachlichen Grund dafür, dass das Regierungspräsidium die Gewerbegebiete “Adelheid-/Dietostraße” und “Kitzenwiese” trotz ihrer Schutzbedürftigkeit als Toleranzzonen ausgewiesen hat, so dass sich die Sperrgebietsverordnung insoweit als ungeeignet erweist, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Dies hat zur Folge, dass diese Gebiete bei der Überprüfung der konkreten Aufnahmefähigkeit der in der Verordnung ausgewiesenen Toleranzzonen und von deren Eignung zur Aufnahme der aus anderen Bereichen verdrängten Prostitution nicht berücksichtigt werden können.

Die Sperrgebietsverordnung muss weiterhin den in Art. 297 Abs. 1 EGStGB enthaltenen Anforderungen an die räumliche Ausdehnung des Sperrgebiets genügen und darf insbesondere nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen.

In einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern darf, um ein unerwünschtes Abgleiten der Prostitution, die vom Gesetzgeber in Gemeinden dieser Größenordnung als unvermeidlich angesehen wird, in die Illegalität zu vermeiden, die Ausübung der Bordell- und Wohnungsprostitution nur für Teile des Gemeindegebietes verboten werden. Hieraus folgt, dass eine Sperrgebietsregelung unzulässig ist, die dazu führt, dass faktisch für das gesamte Gebiet einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern die Ausübung der Prostitution verboten ist. Andererseits ist die Verordnungsermächtigung ersichtlich so weit gefasst, dass der Verordnungsgeber in die Lage versetzt werden soll, die für erforderlich gehaltenen Sperrgebietsregelungen den örtlichen Gegebenheiten und der Struktur des jeweiligen Gemeindegebietes anzupassen. Sofern der Normzweck nicht anders erreicht werden kann, darf auch der weitaus überwiegende Teil des Gemeindegebiets zum Sperrbezirk erklärt werden. Eine bestimmte Mindestgröße des Gebiets beziehungsweise ein bestimmter prozentualer Mindestanteil am gesamten Gemeindegebiet, in dem Prostitution zugelassen werden muss, lässt sich der Ermächtigungsnorm nicht entnehmen24. Diesen Maßstäben wird die angegriffene Verordnung gerecht. Auch bei Nichtberücksichtigung der Gewerbegebiete “Adelheid-/Dietostraße” und “Kitzenwiese” stehen mit den ausgewiesenen Toleranzzonen für die Prostitutionsausübung noch immer Gebiete von einiger Bedeutung und ausreichender Größe zur Verfügung. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass ein erheblicher Teil der vorhandenen Bordelle – konkret geht es um die Prostitutionsbetriebe in bestimmten Straßen – wegen des Bestandsschutzes nicht umgesiedelt werden muss10.

Der Verordnungsgeber muss bei der Ausweisung von Prostitutionssperrgebieten ferner darauf achten, dass die Toleranzzonen nicht überwiegend Gebiete aufweisen, die aus Rechtsgründen für Bordelle und bordellartige Betriebe unbebaubar beziehungsweise nicht nutzbar sind19. Auch dieser Anforderung wird die angegriffene Verordnung prinzipiell gerecht. Die Toleranzzonen sind sämtlich als Gewerbegebiete ausgewiesen oder werden – sofern keine bauplanungsrechtliche Ausweisung erfolgt ist – tatsächlich entsprechend genutzt. In diesen Gebieten ist die Ansiedlung von Bordellen und die Ausübung von Wohnungsprostitution grundsätzlich zulässig25. Dies wird auch von den Antragstellerinnen nicht in Abrede gestellt. Sofern sie bezweifeln, dass die jeweiligen Eigentümer bereit sein werden, bisher gewerblich genutzte Grundstücke an Prostituierte zu veräußern oder zu vermieten, kommt diesem Vortrag im vorliegenden Zusammenhang keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Der Verordnungsgeber kann auf die Eigentumsverhältnisse außerhalb des Sperrgebietes nur sehr eingeschränkt Rücksicht und Einfluss nehmen, so dass ihm eine Garantenstellung gegenüber möglichen Vermietern und Betreibern von Prostituiertenwohnungen und bordellähnlichen Betrieben nicht zukommt26.

Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn sich der überwiegende Teil der in einer Toleranzzone befindlichen Flächen im Eigentum oder der Verfügbarkeit der öffentlichen Hand befindet. In diesem Fall muss vom Verordnungsgeber die tatsächliche Verfügbarkeit für den beabsichtigten Zweck nachgeprüft werden, weil ansonsten die beabsichtigte Regelung ins Leere geht beziehungsweise genau das Gegenteil bewirkt und verdeckt weiteres Sperrgebiet geschaffen wird27. Hiervon könnte allenfalls das Gewerbegebiet “Gewerbepark Flughafen” betroffen sein, von dessen Flächen sich nach Auskunft der Stadt Friedrichshafen vom 08.05.2014 seinerzeit noch etwa 35.000 m² in ihrem Eigentum befanden. Eine Prüfung, ob die Stadt zur Überlassung der betroffenen Grundstücke an potentielle Prostitutionsbetriebe generell bereit wäre28, hat das Regierungspräsidium nicht vorgenommen. Ob eine solche Prüfung hier im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Verordnung erforderlich gewesen wäre oder angesichts des Gewerbeflächenangebots in der Toleranzzone von insgesamt mehr als 80.000 m²29 entbehrlich war, bedarf indes keiner Entscheidung.

Denn gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets “Gewerbepark Flughafen” als Toleranzzone bestehen aus anderen Gründen durchgreifende Bedenken. Der zugehörige – allerdings nicht vollständig gebietskongruente – Bebauungsplan “Gewerbepark am Flughafen” vom 24.10.2005 sieht unter Nummer A.5 der textlichen Festsetzungen eine Mindestgröße für Gewerbegrundstücke im GE 1 von 1.500 m² und im übrigen Gewerbegebiet von 5.000 m² vor. Dieser Gesichtspunkt und die Tatsache, dass die in diesem Gebiet angesiedelten beziehungsweise sich ansiedelnden Unternehmen an einer Grundstücksveräußerung oder -vermietung für Bordelle offensichtlich gar nicht interessiert sind oder sein werden – der Vertreter der Stadt Friedrichshafen hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass das mit der Vermarktung des “Competence Park” Friedrichshafen betraute Unternehmen lediglich Büroflächen vermietet, ist in den Abwägungsvorgang des Regierungspräsidiums nicht eingeflossen. Betrachtet man das Gewerbegebiet “Gewerbepark Flughafen”, so fällt auf, dass sich die Sperrgebietsverordnung nicht in die bauplanungsrechtliche Situation einfügt, sondern dass erst geeignete Flächen – insbesondere für die von den Antragstellerinnen betriebene Wohnungseinzelprostitution – ausgewiesen werden müssten, damit von einer ausgewiesenen Toleranzzone gesprochen werden kann. Bisherige Toleranzzonen können zwar aus übergeordneter stadtplanerischer Sicht bei einer strukturellen Umwandlung eines Stadtgebiets geschlossen werden und genießen damit auch keinen bauplanungsrechtlichen Bestandsschutz. Bei der Abwägung hinsichtlich der Neuausweisung einer Toleranzzone muss jedoch beachtet werden, inwieweit die Toleranzzone auch rein tatsächlich aus planerischer Sicht geeignet ist30. Steht von vornherein fest, dass sich die Prostituierten dort nicht niederlassen können, ist die Ausweisung einer derartigen Toleranzzone sachlich nicht vertretbar. Das Gewerbegebiet “Gewerbepark Flughafen” ist deshalb, soweit sich der Bebauungsplan “Gewerbepark am Flughafen” hierfür Geltung bemisst, bei der weiteren Prüfung, ob die Verordnung mit dem Kasernierungsverbot zu vereinbaren ist, nicht zu berücksichtigen.

Die Verordnung darf weiterhin nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen. Danach sind Beschränkungen verboten, die dazu führen, dass die Ausübung der Prostitution auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks beschränkt wird. Bei der Prüfung, ob die in einer Sperrgebietsverordnung zugelassenen Toleranzzonen gegen dieses Verbot verstoßen, ist von einer konkreten Betrachtung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse auszugehen. Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass der Verordnungsgeber die ausgewiesenen Toleranzzonen nur auf ihre ausreichende flächenmäßige Aufnahmefähigkeit zur Bewältigung des vorhandenen Prostitutionsbedarfs sowie darauf untersuchen kann, ob in ihnen zum überwiegenden Teil die Errichtung von Bordellen planungsrechtlich zulässig ist. Ein Verstoß gegen das Kasernierungsverbot kann deshalb nur dann festgestellt werden, wenn entweder die Ausweisung der Toleranzzonen in einer Weise erfolgt, dass die Ausübung der Prostitution auf wenige Straßenzüge oder Häuserblocks beschränkt wird, oder wenn zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge oder Häuser zu rechnen ist31.

Ausgehend hiervon verstößt die Sperrgebietsverordnung gegen das Kasernierungsverbot, weil im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge zu rechnen war.

Nach dem unbestrittenen, ohne Weiteres nachvollziehbaren Sachvortrag der Antragstellerinnen standen beziehungsweise stehen die Flächen in den Gewerbegebieten “Industriegebiet”, “Bunkhofen”, “ZF Werk 1”, “Parkplatz”, “Entmagnetisierungsanlage” und “Seewiesen” aufgrund der dort angesiedelten Gewerbebetriebe für die Ausübung der Prostitution von vornherein nicht zur Verfügung. Die Toleranzzonen 1, 2, 3, 6, 7 und 9 werden durchwegs von – vorwiegend größeren – ortsansässigen Gewerbebetrieben genutzt, die auf absehbare Zeit an einer Grundstücksveräußerung oder -vermietung kleineren Umfangs offensichtlich nicht interessiert sind. Eine differenzierte Betrachtungsweise beziehungsweise ein Abwägungsvorgang, der diesen tatsächlichen Einschränkungen Rechnung trüge, lässt sich den Verwaltungsakten nicht entnehmen. Soweit der Vertreter der Stadt Friedrichshafen in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, dass die Firma … ihren Geschäftssitz in Friedrichshafen zwischenzeitlich aufgegeben und es für das betroffene Gebäude auch eine Anfrage eines Bordellbetreibers gegeben habe, handelt es sich um einen im Zeitpunkt der Bekanntmachung nicht vorhersehbaren Einzelfall, der keine andere Bewertung rechtfertigt, zumal der Bordellbetreiber letztlich nicht zum Zuge kam.

Die Gewerbegebiete “Adelheid-/Dietostraße” und “Kitzenwiese” sowie – größtenteils – “Gewerbepark Flughafen” sind bei der Überprüfung der konkreten Aufnahmefähigkeit der in der Verordnung ausgewiesenen Toleranzzonen und von deren Eignung zur Aufnahme der aus anderen Bereichen verdrängten Prostitution nicht zu berücksichtigen, da – wie dargelegt – die Sperrgebietsverordnung sich insoweit bereits als ungeeignet erweist, dem Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands zu dienen, beziehungsweise das Regierungspräsidium die durch den Bebauungsplan “Gewerbepark am Flughafen” vorgegebene bauplanungsrechtliche Situation bei seiner Abwägung nicht in Rechnung gestellt hat. Soweit der Bebauungsplan die Toleranzzone Gewerbegebiet “Gewerbepark Flughafen” nicht erfasst, ist das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB ohne Rücksicht darauf, ob sich dort Gebäude befinden, die für die Prostitutionsausübung in Betracht kommen, schon deshalb verletzt, weil die betroffenen Prostituierten auf einen Straßenzug (nördlicher Teil der Barbarossastraße) abgedrängt werden.

Schließlich ist auch das Gewerbegebiet “Marktkauf-Bauhof” nicht geeignet, die aus anderen Bereichen verdrängte Prostitution aufzunehmen. Nach dem zutreffenden Sachvortrag der Antragstellerinnen werden auch die dortigen Flächen überwiegend von ortsansässigen Gewerbebetrieben genutzt, die an der im Raum stehenden Grundstücksveräußerung oder -vermietung kleineren Umfangs erkennbar nicht interessiert sind. Konkret handelt es sich um ein Werksgelände der … … … und das Betriebsgelände der Firma … westlich der Gutenbergstraße sowie die Betriebsgelände der … … …, der … … …, der … …-… …, der … … …, der … … … und der … … … östlich der Gutenbergstraße. Soweit sich im nordöstlichen Bereich der Toleranzzone auch Flächen befinden, die im Eigentum der Stadt Friedrichshafen stehen – nach deren Auskunft vom 08.05.2014 geht es um etwa 19.000 m², handelt es sich um die Städtischen Baubetriebe, in denen der Bauhof, die Stadtgärtnerei und die Friedhofsverwaltung untergebracht sind. Auch diese Flächen stehen mithin aufgrund ihrer Bindung für andere Zwecke für die Ansiedlung von Bordellen oder die Ausübung von Wohnungsprostitution von vornherein nicht zur Verfügung. Jedenfalls hätte es vor der Einschätzung, dass die Flächen zur Aufnahme von Prostitutionsbetrieben geeignet seien, dahingehender Ermittlungen des Regierungspräsidiums bedurft. Im Übrigen würde sich auch insoweit die Möglichkeit zu einer Ausübung des Gewerbes mit Art. 297 Abs. 3 EGStGB unvereinbar auf einen Straßenzug (Rheinstraße) beschränken.

Die Sperrgebietsverordnung darf schließlich nicht gegen sonstige Rechte der von ihr betroffenen Personen verstoßen. In Betracht kommt hier eine Verletzung der Grundrechte, insbesondere der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit der Prostituierten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass angesichts des vom Gesetzgeber verfolgten und als solchen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Ziels, den Landesregierungen – oder den von diesen ermächtigten Behörden – mit der Möglichkeit der Einrichtung von Sperrgebieten ein Instrument an die Hand zu geben, etwaigen mit der Prostitutionsausübung einhergehenden Missständen im konkreten Fall begegnen zu können, und insbesondere angesichts der hohen Bedeutung des Jugendschutzes den Prostituierten und anderen Personen, die im Zusammenhang mit der Prostitution ihren Beruf ausüben, grundsätzlich zumutbar ist, mit einer Sperrgebietsverordnung konfrontiert zu werden. Ihre Belange, insbesondere wenn ein Sperrgebiet festgelegt werden soll, in dem bisher mangels Sperrgebietsverordnung der Prostitution nachgegangen worden ist, sind jedoch beim Erlass von Sperrgebietsverordnungen sowie bei deren gerichtlicher Kontrolle zu berücksichtigen32. Die durch den Verordnungsgeber vorgenommene Ausweisung von Toleranzzonen ist daher darauf zu überprüfen, ob sie sich unter Abwägung aller betroffenen Rechtspositionen und öffentlichen Belange als verhältnismäßig erweist33.

Gemessen daran weist die angegriffene Sperrgebietsverordnung im Hinblick auf die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution ein Abwägungsdefizit auf. Die Wohnungsprostitution ist, auch wenn Belästigungen der Anwohner, milieubedingte Unruhe, das Ansprechen Unbeteiligter sowie das Anfahren und Abfahren der Freier als sichtbare Begleiterscheinungen der Prostitution für diesen Bereich nicht von vornherein als ausgeschlossen betrachtet werden können, typischerweise weniger auffällig als die Straßen- und Bordellprostitution34. Auch bei der von den Antragstellerinnen bislang im Gebäude … … betriebenen Wohnungseinzelprostitution35 blieben in Anbetracht der fehlenden Außenwerbung und der beschränkten Zahl der dort tätigen Prostituierten die störenden Begleiterscheinungen deutlich hinter denjenigen der sonstigen Bordell- und bordellartigen Betriebe zurück. Dieser geringeren öffentlichen Sichtbarkeit der Wohnungsprostitution hätte das Regierungspräsidium beim Ausgleich der betroffenen Belange Rechnung tragen müssen33. Dabei hätte sich ihm insbesondere die Frage aufdrängen müssen, ob die undifferenzierte Ausweisung von grundsätzlich keine Wohnnutzung vorsehenden Gewerbegebieten als Toleranzzonen dem Interesse der Antragstellerinnen an einer Fortführung der Prostitution in einer einzelnen Wohnung, in welcher die Prostituierte wohnt und dabei nebenher der Prostitution nachgeht, gerecht wird oder ob für die Wohnungsprostitution anders als für die Bordellprostitution auch Nicht-Gewerbegebiete, etwa Kern- oder Mischgebiete mit vorhandener Wohnnutzung, als Toleranzzonen in Betracht zu ziehen sind. Ebenso wäre zu erwägen gewesen, ob den Schwierigkeiten, die mit der Anmietung anderer für die Wohnungsprostitution geeigneter Räume verbunden sind und die die betroffenen Prostituierten unter Umständen zur zeitweiligen Einstellung ihrer bislang in erlaubter Weise ausgeübten Berufstätigkeit zwingen können, durch Aufnahme einer Übergangsregelung für diesen Personenkreis Rechnung zu tragen ist36. Dahingehende Erwägungen hat das Regierungspräsidium zu keinem Zeitpunkt angestellt, sondern stattdessen die jeweiligen Vorschläge der Stadt Friedrichshafen ohne eigene Prüfung übernommen. Hierin ist ein Abwägungsdefizit zu erblicken, das dadurch gekennzeichnet ist, dass in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste37.

Verwaltungsgerichtshof Baden -Württemberg, Urteil vom 23. März 2016 – 1 S 410/14

  1. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990 – 11 N 2596/87, NVwZ-RR 1990, 472
  2. vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.04.2009 – 1 BvR 224/07, BVerfGK 15, 377
  3. GBl. S. 290
  4. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2008, a.a.O. m.w.N.
  5. BGBl. I S. 3983
  6. vgl. BVerfG , Beschluss vom 28.04.2009, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2008, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 17.12.2014 – 6 C 28.13, Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 105
  7. vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 07.05.2001 – 2 BvK 1/00, BVerfGE 103, 332 m.w.N.
  8. vgl. nur BVerfG , Beschluss vom 15.09.2011 – 1 BvR 519/10, NVwZ 2012, 504 m.w.N.
  9. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990 – 11 N 2596/87, NVwZ-RR 1990, 472, und Urteil vom 31.10.2003 – 11 N 2952/00, NVwZ-RR 2004, 470; NdsOVG, Urteil vom 24.10.2002, a.a.O.
  10. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2008, a.a.O.
  11. vgl. Verordnungsbegründung S. 2
  12. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O. m.w.N.
  13. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2008, a.a.O.
  14. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2008, a.a.O.; HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urteil vom 24.10.2002, a.a.O.
  15. vgl. dazu HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O.; BVerfG , Beschluss vom 28.04.2009, a.a.O.
  16. vgl. HessVGH, Urteil vom 31.10.2003, a.a.O.
  17. vgl. Übersicht der Stadt Friedrichshafen sowie Stellungnahme der Polizeidirektion Friedrichshafen vom 31.07.2009
  18. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2014, a.a.O.
  19. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O.
  20. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O., und Urteil vom 31.10.2003, a.a.O.
  21. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2008, a.a.O.; HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O., und Urteil vom 31.10.2003, a.a.O.; NdsOVG, Urteil vom 24.10.2002, a.a.O.
  22. HessVGH, Urteil vom 31.10.2003, a.a.O.
  23. vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 05.03.2012 – 5 S 3239/11, VBlBW 2012, 345 m.w.N.
  24. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urteil vom 24.10.2002, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2008, a.a.O.
  25. vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 05.03.2012, a.a.O. m.w.N.
  26. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urteil vom 24.10.2002, a.a.O.
  27. vgl. BayVGH, Urteil vom 24.06.1998 – 24 N 97.655 u.a., BayVBl.1998, 723; vgl. auch HessVGH, Urteil vom 08.12.1992 – 11 N 2041/91, NVwZ-RR 1993, 294
  28. vgl. dazu HessVGH, Urteil vom 08.12.1992, a.a.O.
  29. vgl. Flächennutzungsplan 2015 der Verwaltungsgemeinschaft Friedrichshafen-Immenstaad von Juli 2006, S. 83
  30. vgl. HessVGH, Urteil vom 08.12.1992, a.a.O.; BayVGH, Urteil vom 24.06.1998, a.a.O.
  31. vgl. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urteil vom 24.10.2002, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.12.2008, a.a.O.
  32. vgl. BVerfG , Beschluss vom 28.04.2009, a.a.O.; OVG RP, Urteil vom 10.10.2005 – 12 C 11236/05, GewArch 2006, 262
  33. vgl. BVerfG , Beschluss vom 28.04.2009, a.a.O.
  34. vgl. HessVGH, Beschluss vom 19.02.1990, a.a.O.; BVerfG , Beschluss vom 28.04.2009, a.a.O.
  35. vgl. zu diesem Begriff: BVerwG, Urteil vom 17.12.2014, a.a.O.
  36. vgl. zur verfassungsrechtlichen Notwendigkeit von Übergangsregelungen aus Zumutbarkeitsgründen sowie allgemein zum Gestaltungsspielraum des Normgebers bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse: BVerfG, Beschluss vom 04.05.2012 – 1 BvR 367/12, BVerfGE 131, 47 m.w.N.
  37. vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 – IV C 105.66, BVerwGE 34, 301; Urteil vom 17.07.1980 – 5 C 86.79, juris; Beschluss vom 23.10.2013 – 6 B 16.13, ZUM-RD 2014, 528

 
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