Bahnverspätung – und die Informationspflicht des Bahnhofsbetreibers

13. Januar 2016 | Wirtschaftsrecht
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Die in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 geregelte Verpflichtung des Bahnhofsbetreibers zur Information der Fahrgäste bei Verspätungen steht nicht unter dem Vorbehalt, dass Informationen nur dann aktiv weitergegeben werden müssen, wenn an der betreffenden Station die technischen oder personellen Voraussetzungen hierfür vorliegen.

Im November 2010 verpflichtete das Eisenbahn-Bundesamt die Deutsche Bahn AG unter anderem, ihre Stationen schnellstmöglich mit Dynamischen Schriftanzeigern auszustatten, und zwar die Stationen mit mehr als 300 Reisenden pro Tag spätestens bis zum 31.12 2011 (Ziffer 1 des Tenors), die Stationen mit mehr als 100 und bis zu 300 Reisenden pro Tag spätestens bis zum 31.12 2012 (Ziffer 2) und die Stationen mit 100 oder weniger Reisenden pro Tag spätestens bis zum 31.12 2015 (Ziffer 3). Die Verpflichtungen gelten nach dem Bescheid nicht, wenn die jeweilige Station mit einem anderen technischen Kommunikationsmedium, wie beispielsweise einer funktionstüchtigen Lautsprecheranlage, ausgerüstet ist, die es gestattet, Reisende aktiv über eventuelle Verspätungen und Zugausfälle zu unterrichten. Für den Fall, dass die Deutsche Bahn AG eine Station nicht innerhalb der vorgegebenen Fristen mit Dynamischen Schriftanzeigern ausstattet, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000, 00 € je nicht fristgerecht ausgestatteter Station, insgesamt jedoch höchstens 500.000, 00 € angedroht (Ziffer 5).

Das Bundesverwaltungsgericht billigte nun diesen Bescheid des Eisenbahn-Bundesamtes und wies die hiergegen gerichtete Klage der Deutsche Bahn AG letztinstanzlich ab:

Rechtsgrundlage für die Auferlegung der Verpflichtung zur Ausstattung der Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern oder anderweitiger Sicherstellung einer aktiven Information ist § 5a Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) in der zum Zeitpunkt der angefochtenen Behördenentscheidungen anwendbaren Fassung des Gesetzes vom 30.07.20091. Danach können die Eisenbahnaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber denjenigen, die durch die in § 5 Abs. 1 genannten Vorschriften verpflichtet werden, die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Abs. 1 genannten Vorschriften erforderlich sind. Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 AEG in der hier anwendbaren Fassung wird durch die Eisenbahnaufsicht auch die Beachtung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften, soweit es Gegenstände dieses Gesetzes oder die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 betrifft, überwacht. Das Eisenbahn-Bundesamt hat zu Recht einen Verstoß gegen Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 festgestellt, zu dessen Beseitigung die angeordnete Verpflichtung der DB zur Ausstattung ihrer Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern oder anderweitiger Sicherstellung einer aktiven Information der Fahrgäste über Verspätungen erforderlich ist. Schließlich hat das Eisenbahn-Bundesamt sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt.

Das Eisenbahn-Bundesamt hat zu Recht einen Verstoß der Deutsche Bahn AG gegen Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr2 festgestellt. Nach dieser Bestimmung sind bei einer Verspätung bei der Abfahrt oder der Ankunft die Fahrgäste durch das Eisenbahnunternehmen oder den Bahnhofsbetreiber über die Situation und die geschätzte Abfahrts- und Ankunftszeit zu unterrichten, sobald diese Informationen zur Verfügung stehen. Ein Verstoß gegen die Unterrichtungspflicht liegt entgegen der Auffassung der Deutsche Bahn AG bereits dann vor, wenn der Verpflichtete an einzelnen Stationen weder technische Kommunikationsmittel noch Personal vorhält, um die erforderlichen Informationen an die von der Verspätung betroffenen Fahrgäste weiterzugeben. Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 normiert eine aktive Informationspflicht der Eisenbahnunternehmen bzw. Bahnhofsbetreiber, die nicht unter dem Vorbehalt der vorhandenen Möglichkeiten steht.

Aus Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 folgt eine Pflicht zur “aktiven” Information über Verspätungen. Dies ergibt sich bereits aus dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift. Die Formulierung, dass die Fahrgäste über Verspätungen “zu unterrichten” sind, bringt zum Ausdruck, dass die Initiative zur Übermittlung der betreffenden Informationen nicht von den Fahrgästen ausgeht, sondern von dem über die Information verfügenden Eisenbahnunternehmen oder Bahnhofsbetreiber. Dass der jeweils Verpflichtete die betroffenen Fahrgäste über Verspätungen unaufgefordert in Kenntnis zu setzen hat, wird durch systematische Erwägungen bestätigt. Denn die Verordnung enthält auch Bestimmungen wie Art. 8 Abs. 1 oder Art.20 Abs. 1 und 2, wonach dem Fahrgast “auf Anfrage” bestimmte Informationen zu erteilen sind. Gerade der Vergleich der unterschiedlichen Formulierungen in Art. 8 Abs. 1 und Art.20 der Verordnung einerseits und Art. 18 Abs. 1 oder auch Art. 8 Abs. 2 sowie Art. 29 Abs. 1 und 2 der Verordnung andererseits zeigt, dass dem Verordnungsgeber der Unterschied zwischen einer bloßen Auskunftspflicht und der Pflicht zur aktiven Information der Fahrgäste bewusst war. Nur die Annahme einer Pflicht zur “aktiven” Information über Verspätungen entspricht auch dem – sogleich noch näher zu erörternden – Sinn und Zweck der in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 geregelten Informationspflicht. Die durch den Verordnungsgeber erkennbar angestrebte Verbesserung der Information der Fahrgäste in Verspätungsfällen könnte nicht erreicht werden, wenn die verpflichteten Unternehmen derartige Informationen nicht aus eigener Initiative, sondern nur auf anlassbedingte Nachfrage der konkret betroffenen Fahrgäste erteilen müssten.

Die in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 geregelte Informationspflicht steht entgegen der Auffassung der Deutsche Bahn AG nicht unter dem Vorbehalt, dass Informationen nur dann aktiv weitergegeben werden müssen, wenn an einer Station die technischen oder personellen Voraussetzungen hierfür vorliegen. Diese Frage lässt sich ohne die von der Deutsche Bahn AG angeregte Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV entscheiden. Denn die richtige Anwendung des Unionsrechts ist aus den folgenden Erwägungen derart offenkundig, dass für einen vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt.

Dem Wortlaut des Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 ist kein Anhaltspunkt für die Annahme zu entnehmen, dass die Verpflichtung, Fahrgäste bei einer Verspätung bei der Abfahrt oder der Ankunft durch das Eisenbahnunternehmen oder den Bahnhofsbetreiber über die Situation und die geschätzte Abfahrts- und Ankunftszeit zu unterrichten, entfällt, wenn die Weitergabe der Informationen nicht unter Nutzung ohnehin bestehender technischer Vorrichtungen oder vorhandenen Personals an den Stationen ohne Weiteres möglich ist. Soweit nach dem letzten Halbsatz der Vorschrift die Unterrichtung zu erfolgen hat, “sobald diese Informationen zur Verfügung stehen”, folgt hieraus nicht die von der Deutsche Bahn AG angenommene Einschränkung ihrer Informationspflicht. Rechtliche Voraussetzung für das Entstehen der Unterrichtungspflicht ist lediglich, dass Informationen über eine Verspätung zur Verfügung stehen. Das Vorhandensein der für die Weitergabe dieser Informationen an die Fahrgäste erforderlichen Einrichtungen ist hingegen keine Tatbestandsvoraussetzung, sondern als notwendiger Bestandteil der Informationspflicht der Rechtsfolgenseite der Vorschrift zuzuordnen. Bezugspunkt der Formulierung ist die Kenntnis des verpflichteten Unternehmens. “Zur Verfügung” stehen die Informationen nicht erst dann, wenn sie an einem konkreten Bahnhof oder Haltepunkt an die Fahrgäste weitergegeben werden können, sondern bereits dann, wenn das Eisenbahnunternehmen oder der Bahnhofsbetreiber von ihnen Kenntnis erlangt. Aus dem mit “sobald” eingeleiteten Halbsatz folgt deshalb nicht nur keine Einschränkung der Verpflichtung zur Information der Fahrgäste über Verspätungen, sondern im Gegenteil sogar eine Verschärfung dieser Verpflichtung in zeitlicher Hinsicht. Denn die relevanten Informationen dürfen nicht erst zu einem von dem verpflichteten Unternehmen selbst gewählten Zeitpunkt weitergegeben werden, sondern die Weitergabe muss bereits zu dem Zeitpunkt (“sobald”) erfolgen, in dem das Unternehmen selbst über die Informationen verfügt. Nur solche Informationen, die dem Eisenbahnunternehmen oder Bahnhofsbetreiber selbst (noch) nicht vorliegen, sind – naturgemäß – von der Pflicht zur unverzüglichen Weitergabe an die Fahrgäste ausgenommen.

Die bereits nach dem Wortlaut des Art. 18 Abs. 1 der Fahrgastrechte-Verordnung zwingende Auslegung, dass die Verpflichtung der Eisenbahnunternehmen oder Bahnhofsbetreiber, Fahrgäste aktiv über Verspätungen zu informieren, nicht unter dem Vorbehalt steht, dass an den Stationen die erforderlichen technischen Vorrichtungen oder ausreichendes Personal zur Verfügung stehen, wird durch die innere Systematik des Art. 18 der Verordnung bestätigt. Denn Art. 18 Abs. 2 der Verordnung sieht für die dort geregelten Pflichten derartige “Möglichkeitsvorbehalte” ausdrücklich vor. Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass die in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung geregelte Informationsverpflichtung gerade nicht nur nach Maßgabe der vorhandenen Ressourcen gilt. Anderenfalls hätte der Verordnungsgeber einen solchen Vorbehalt auch im Wortlaut des Absatzes 1 zum Ausdruck gebracht, der jedoch hierfür – wie ausgeführt – keinen Anhaltspunkt enthält. Die unterschiedliche Ausgestaltung der in den ersten beiden Absätzen des Art. 18 der Fahrgastrechte-Verordnung normierten Pflichten ist auch nicht etwa systemwidrig, sondern beruht erkennbar auf ihrer mangelnden Vergleichbarkeit. Denn die Möglichkeit des Angebots von Mahlzeiten und Erfrischungen (Art. 18 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung), der Unterbringung in einem Hotel oder einer anderweitigen Unterkunft (Art. 18 Abs. 2 Buchst. b) oder – bei Blockierung des Zuges auf der Strecke – der Beförderung vom Zug zum Bahnhof, zu einem alternativen Abfahrtsort oder zum Zielort des Verkehrsdienstes (Art. 18 Abs. 2 Buchst. c) hängt von Voraussetzungen ab, die das verpflichtete Eisenbahnunternehmen nicht immer und überall selbst gewährleisten kann, sondern in der Regel unter Nutzung der Angebote von Drittanbietern beschaffen muss (Gastronomie- und Beherbergungsbetriebe, Taxi- oder Busunternehmen). Die Einschränkung, dass Mahlzeiten und Erfrischungen im Zug oder im Bahnhof “verfügbar” bzw. “vernünftigerweise lieferbar” und die Unterbringung in einer Unterkunft oder die anderweitige Beförderung “praktisch durchführbar” sein müssen, ist daher schon deshalb geboten, weil die Erfüllung dieser Verpflichtungen in vielen Fällen mangels entsprechender Angebote von Drittanbietern objektiv unmöglich sein wird. Die Erfüllung der in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 geregelten Informationspflicht hängt hingegen lediglich von solchen technischen oder organisatorischen Voraussetzungen ab, die die jeweils verpflichteten Unternehmen innerhalb ihres eigenen Verantwortungsbereichs selbst schaffen können. Sie betrifft, wie das Eisenbahn-Bundesamt zutreffend bemerkt hat, den Kern des Beförderungsvertrages und ist für den Fahrgast daher von elementarer Bedeutung.

Schließlich würde es auch dem Sinn und Zweck der in Art. 18 Abs. 1 der Fahrgastrechte-Verordnung geregelten Informationspflicht zuwiderlaufen, wenn die dem verpflichteten Unternehmen vorliegenden Informationen über Verspätungen nur in den Fällen (aktiv) weitergegeben werden müssten, in denen an einer Station die technischen oder personellen Voraussetzungen hierfür vorliegen.

Wie sich insbesondere aus den Erwägungsgründen 1 bis 3 ergibt, ist wesentliches Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 der Schutz der Rechte der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr unter Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus3. Als zu schützendes Recht der Nutzer von Eisenbahnverkehrsdiensten wird die Information über den Verkehrsdienst sowohl vor als auch während der Fahrt hervorgehoben; wann immer möglich, sind diese Informationen im Voraus und so schnell wie möglich bereitzustellen (Erwägungsgrund 4). An anderer Stelle wird das Ziel einer “bestmöglichen” Unterrichtung über Verspätungen hervorgehoben (Erwägungsgrund 10). Gegenstand der Verordnung sind nach Art. 1 Buchst. c insbesondere auch die Pflichten von Eisenbahnunternehmen gegenüber den Fahrgästen bei Verspätungen. Der durch den Verordnungsgeber damit erkennbar angestrebten Verbesserung der Information der Fahrgäste in Verspätungsfällen liefe es zuwider, wenn die Informationspflicht in allen Fällen entfiele, in denen die hierfür erforderlichen technischen Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen.

Ein “Vorbehalt der vorhandenen Ressourcen” im Rahmen des Art. 18 Abs. 1 der Fahrgastrechte-Verordnung würde dazu führen, dass die Deutsche Bahn AG an Stationen, an denen bislang keine aktive Information der Fahrgäste über Verspätungen möglich ist, auch zukünftig nicht zu informieren bräuchte. Zudem wäre die Deutsche Bahn AG von ihrer Informationspflicht auch dann befreit, wenn vorhandene technische Einrichtungen – aus welchen Gründen auch immer – entfernt werden oder nicht mehr funktionsfähig sind. In welchem Umfang und zu welchem Zeitpunkt die in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 begründeten Fahrgastrechte verwirklicht werden, hinge letztlich von der freiwilligen Entscheidung des verpflichteten Unternehmens ab, Investitionen in die Errichtung oder Instandsetzung der erforderlichen technischen Anlagen zu tätigen. Ein derartiges Verständnis der Regelung trüge dem Ziel der Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Rechte der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr offensichtlich nicht ausreichend Rechnung.

Die Annahme, Art. 18 Abs. 1 der Fahrgastrechte-Verordnung stehe unter einem Möglichkeitsvorbehalt, kann insbesondere nicht auf den Erwägungsgrund 4 der Verordnung gestützt werden. Zwar wird in Satz 2 dieses Erwägungsgrundes ausgeführt, dass Eisenbahnunternehmen und Fahrkartenverkäufer Informationen über den Verkehrsdienst “wann immer möglich” im Voraus und so schnell “wie möglich” bereitstellen sollten. Der hierdurch zum Ausdruck kommende Vorbehalt des Möglichen bezieht sich jedoch unter Berücksichtigung von Satz 1 des Erwägungsgrundes nicht auf das “Ob”, sondern lediglich auf den Zeitpunkt der Informationserteilung. Diese soll, soweit dies möglich ist, “im Voraus”, d.h. vor der Fahrt, und im Übrigen, also während der Fahrt, so schnell wie möglich erfolgen. Hierdurch wird aber in der Sache keine weitergehende Einschränkung zum Ausdruck gebracht als durch die in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung verwendeten Worte “sobald diese Informationen zur Verfügung stehen”.

Ein Vorbehalt vorhandener Ressourcen für die Bereitstellung der nach Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 geforderten Fahrgastinformationen lässt sich auch nicht aus dem Erwägungsgrund 5 der Verordnung ableiten, wonach ausführlichere Anforderungen für die Bereitstellung von Reiseinformationen in den Technischen Spezifikationen für die Interoperabilität (TSI) nach der Richtlinie 2001/16/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.03.2001 über die Interoperabilität des konventionellen Eisenbahnsystems festgelegt werden.

Dieser Verweis auf die TSI “für die Bereitstellung von Reiseinformationen” betrifft nicht die in Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 geregelte Hilfeleistung bei Verspätungen, sondern bezieht sich auf die in Art. 8 in Verbindung mit Anhang II Teil I und II dieser Verordnung geregelten “Reiseinformationen”, welche die Eisenbahnunternehmen und die Fahrkartenverkäufer, die für ein oder mehrere Eisenbahnunternehmen Beförderungsverträge anbieten, dem Fahrgast mindestens erteilen müssen. Hieran anknüpfend sieht Art. 10 der Verordnung vor, dass die Eisenbahnunternehmen und die Fahrkartenverkäufer zur Erteilung von Informationen und zur Ausgabe von Fahrkarten das rechnergestützte Informations- und Buchungssystem für den Eisenbahnverkehr nutzen, welches nach Art. 3 Nr. 14 der Verordnung Informationen über alle von Eisenbahnunternehmen angebotenen Eisenbahnverkehrsdienste enthält und gemäß Art. 10 Abs. 4 der Verordnung an die in den TSI dargelegten Erfordernissen anzupassen ist. Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, geht es hierbei um den automatisierten Austausch von Informationen, die die internationale Reiseplanung und den Fahrkartenverkauf betreffen, zwischen Eisenbahnunternehmen. Die Pflicht zur Unterrichtung der Fahrgäste über eine Verspätung bei der Abfahrt oder der Ankunft wird hierdurch nicht berührt.

Unabhängig davon sind die im Erwägungsgrund 5 erwähnten TSI für die Auslegung des Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 inhaltlich und systematisch unergiebig. Die Deutsche Bahn AG trägt selbst vor, dass die hier maßgebliche Verordnung (EU) Nr. 454/2011 der Kommission vom 05.05.2011 über die Technische Spezifikation für die Interoperabilität zum Teilsystem “Telematikanwendungen für den Personenverkehr” des transeuropäischen Eisenbahnsystems4 keine Verpflichtung zur Schaffung einer technischen Infrastruktur zur aktiven Information der Fahrgäste an Bahnhöfen regelt. In Erwägungsgrund 5 dieser Verordnung wird als Zweck dieser TSI angegeben, Verfahren und Schnittstellen zwischen allen Akteuren festzulegen, um die Fahrgäste mit Hilfe allgemein verfügbarer Technik mit Informationen und Fahrkarten zu versorgen. Nr. 4.02.12. der TSI regelt die “Information in Bahnhöfen”. In diesem Zusammenhang wird ausgeführt, dass dieser “Eckwert” die Modalitäten der Bereitstellung von Zuglaufinformationen für die Fahrgäste durch den Bahnhofsbetreiber bestimmt. Die Bestimmungen gelten nur bei einer Erneuerung, umfassenden Modernisierung oder Neuinstallation der Lautsprecheranlage und/oder Anzeigesysteme; sie gelten mindestens für Bahnhöfe, in denen internationale Züge halten. Soweit gemäß Nr. 4.02.12.01. der TSI die “Fahrgastinformation im Bahnhof durch den Bahnhofsbetreiber” auch Zuginformationen zu “Planabweichungen” umfasst, zu denen u.a. “wesentliche Verspätungen” gehören, handelt es sich um eine der Modalitäten der Bereitstellung von Informationen für die Fahrgäste durch den Bahnhofsbetreiber, denen im Fall der Erneuerung, umfassenden Modernisierung oder Neuinstallation der Lautsprecheranlage oder Anzeigesysteme Rechnung zu tragen ist. Wie die Deutsche Bahn AG zutreffend ausführt, enthalten die TSI damit ausschließlich Vorgaben für das “Was” und “Wie” der Bereitstellung von Fahrgastinformation im Fall der Erneuerung, umfassenden Modernisierung oder Neuinstallation von Informationssystemen, regeln jedoch nicht, ob und unter welchen Voraussetzungen der Bahnhofsbetreiber zur Erneuerung, Modernisierung oder Neuinstallation verpflichtet ist.

Der Umstand, dass die in der Verordnung (EU) Nr. 454/2011 festgelegten TSI keine Regelungen zum “Ob” der Bereitstellung von Fahrgastinformation enthalten, schließt entgegen der Auffassung der Deutsche Bahn AG nicht aus, dass sich derartige Verpflichtungen aus anderen Normen des Unionsrechts ergeben. Denn der Regelungsgegenstand der Verordnung (EU) Nr. 454/2011 wird durch deren Rechtsgrundlage, die Richtlinie 2008/57/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.06.2008 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft5, von vornherein auf technische Harmonisierungsmaßnahmen beschränkt. Die genannte Richtlinie legt – ebenso wie in der Sache zuvor die inzwischen aufgehobene Richtlinie 2001/16/EG, auf die in Erwägungsgrund 5 der Fahrgastrechte-Verordnung noch Bezug genommen wird – die Bedingungen fest, die für die Verwirklichung der Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Gemeinschaft erfüllt sein müssen (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/57/EG). Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/57/EG wird für jedes Teilsystem eine TSI erstellt. Das Teilsystem “Telematikanwendungen” umfasst gemäß Anhang II Nr. 2.06. Buchst. a)) der Richtlinie 2008/57/EG unter anderem Systeme zur Information der Fahrgäste vor und während der Fahrt. Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2008/57/EG schreibt vor, dass die Teilsysteme im Einklang mit dieser Richtlinie mit den zum Zeitpunkt ihrer Inbetriebnahme, ihrer Erneuerung oder ihrer Umrüstung geltenden TSI übereinstimmen müssen und diese Übereinstimmung während der Verwendung jedes Teilsystems ständig aufrechtzuerhalten ist. Aus diesen Vorgaben folgt, dass der sachliche Anwendungsbereich der TSI erst auf der Umsetzungsebene beginnt. Er umfasst nicht die vorgelagerte Entscheidung, ob ein Teilsystem neu in Betrieb genommen, erneuert oder umgerüstet wird. Die Geltung der TSI setzt mit anderen Worten voraus, dass ein Bahnhofsbetreiber oder ein sonstiger Verpflichteter entweder freiwillig oder aber aufgrund einer rechtlichen Verpflichtung, die sich aus anderen Rechtsnormen ergibt, Lautsprecheranlagen oder Anzeigesysteme erneuert, umfassend modernisiert oder neu installiert. Um eine solche Rechtsnorm handelt es sich bei Art. 18 Abs. 1 der Fahrgastrechte-Verordnung, sofern sich das verpflichtete Unternehmen nicht dazu entschließt, seine Verpflichtung zur unverzüglichen Information über Verspätungen allein durch organisatorische Maßnahmen wie insbesondere den örtlichen Einsatz von Personal zu erfüllen.

Der Annahme, dass aus Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 eine Verpflichtung zur Schaffung einer technischen Infrastruktur zur aktiven Information der Fahrgäste folgt, lässt sich schließlich auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass diese Vorschrift weder Bestandsschutz noch Übergangsfristen regele und sich insoweit von anderen eisenbahnrechtlichen Regelwerken unterscheide, die Investitionsverpflichtungen vorsähen. Abgesehen von der mit zwei Jahren ohnehin auffallend großzügig bemessenen Frist zwischen der Veröffentlichung der Verordnung im Amtsblatt der Europäischen Union und ihrem Inkrafttreten (vgl. Art. 37 der Verordnung) ermächtigt Art. 2 Abs. 4 der Verordnung die Mitgliedstaaten, in transparenter und nicht diskriminierender Weise für einen Zeitraum von höchstens fünf Jahren, der zweimal um höchstens fünf Jahre verlängert werden kann, eine Ausnahme von der Anwendung der meisten Bestimmungen der Verordnung auf inländische Schienenpersonenverkehrsdienste zu gewähren. Der Verordnungsgeber ist erkennbar davon ausgegangen, dass neben dieser zeitlich begrenzten Möglichkeit, unter anderem auch von der Informationspflicht nach Art. 18 Abs. 1 der Verordnung Ausnahmen zu gewähren, weitere Übergangsbestimmungen entbehrlich sind. Von der ihm durch Art. 2 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 für alle Schienenpersonenverkehrsdienste eingeräumten Möglichkeit, die Anwendung der Verordnung zeitlich aufzuschieben, hat der Bundesgesetzgeber jedoch keinen Gebrauch gemacht.

Auf die Regelung besonderer Übergangsfristen oder Ausnahmemöglichkeiten in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 hat der Verordnungsgeber offensichtlich auch im Hinblick auf Art. 2 Abs. 5 der Verordnung bewusst verzichtet. Nach dieser Vorschrift kann ein Mitgliedstaat für die meisten Bestimmungen der Verordnung, darunter auch für Art. 18 Abs. 1, Schienenpersonenverkehrsdienste des Stadtverkehrs, Vorortverkehrs und Regionalverkehrs von der Anwendung der Verordnung ausnehmen. Diese Regelung ermöglicht für die dort genannten Schienenpersonenverkehrsdienste eine gänzliche Ausnahme von der Anwendung, nicht nur einen zeitlichen Aufschub der Anwendung. Von dieser Möglichkeit hat der Bundesgesetzgeber Gebrauch gemacht und in § 1 Abs. 4 AEG bestimmt, dass die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 nach Maßgabe ihres Art. 2 Abs. 5 nicht auf solche Verkehrsdienste des Schienenpersonennahverkehrs anzuwenden ist, die hauptsächlich aus Gründen historischen Interesses oder zu touristischen Zwecken betrieben werden. Für diese Schienenpersonenverkehrsdienste gilt deshalb Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 in Deutschland nicht und damit auch nicht § 5 Abs. 1 Nr. 2 AEG. Daraus folgt umgekehrt, dass der deutsche Gesetzgeber für anderen Stadtverkehr, Vorortverkehr und Regionalverkehr davon ausgegangen ist, dass ihnen die Einhaltung der Verpflichtung aus Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 zumutbar ist, auch wenn gerade diese Verkehre abgelegene und selten genutzte Bahnhöfe und Haltepunkte bedienen.

Hat das Eisenbahn-Bundesamt nach alledem zu Recht einen Verstoß gegen Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 2 AEG festgestellt, handelt es sich bei der angeordneten Verpflichtung der Deutsche Bahn AG zur Ausstattung ihrer Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern oder anderweitiger Sicherstellung einer aktiven Information der Fahrgäste bei Verspätungen um eine Maßnahme, die im Sinne des § 5a Abs. 2 AEG zur Beseitigung des festgestellten Verstoßes und zur Verhütung künftiger Verstöße erforderlich ist. Als durch Art. 18 Abs. 1 der Fahrgastrechte-Verordnung verpflichtete Bahnhofsbetreiberin kommt sie als Adressatin der aufsichtsbehördlichen Maßnahme grundsätzlich in Betracht. Der Inhalt der zu ergreifenden Maßnahmen wird durch die Ermächtigungsgrundlage des § 5a Abs. 2 AEG nicht im Einzelnen geregelt. Sie richtet sich vielmehr ganz allgemein auf die Herbeiführung gesetzmäßiger Zustände, die in der Vornahme oder Unterlassung einer bestimmten Handlung oder der Herstellung oder Rückgängigmachung eines bestimmten Zustands bestehen kann6. Die in den angefochtenen Bescheiden angeordnete Verpflichtung der Deutsche Bahn AG zur Ausstattung ihrer Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern oder anderweitiger Sicherstellung einer aktiven Information hält sich in diesem Rahmen.

Das Eisenbahn-Bundesamt hat bei dem Erlass der angefochtenen Bescheide auch das ihm durch § 5a Abs. 2 AEG eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass weder die Störerauswahl zu beanstanden ist (aa) noch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorliegt (bb).

Die Heranziehung der Deutsche Bahn AG als Ordnungspflichtige ist nicht ermessensfehlerhaft. Das dem Eisenbahn-Bundesamt eingeräumte Auswahlermessen wird entsprechend dem mit Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 verfolgten Ziel, ein hohes Schutzniveau bei der Unterrichtung der Fahrgäste über Verspätungen zu erreichen, durch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte bestimmt. Vor diesem Hintergrund ist es ermessensfehlerfrei, dass das Eisenbahn-Bundesamt die Deutsche Bahn AG in Anspruch genommen und dies damit begründet hat, dass es ihr als Eigentümerin und Betreiberin der Bahnhöfe leichter als den Eisenbahnverkehrsunternehmen möglich sei, den Verpflichtungen zu entsprechen, da sie niemanden um Erlaubnis ersuchen müsse, um der Anordnung nachzukommen. Ihre Auswahl als Störerin steigere die Effizienz der Gefahrenabwehrmaßnahmen. Bereits diese Gründe tragen die Störerauswahl. Insbesondere musste das Eisenbahn-Bundesamt nicht für jeden der ungefähr 5 500 von der Deutsche Bahn AG betriebenen Bahnhöfe und Haltepunkte einzelfallbezogen prüfen, ob eine Inanspruchnahme des Eisenbahnunternehmens zweckmäßiger und effizienter wäre. Ergänzend verweist das Eisenbahn-Bundesamt auf die Möglichkeit der Deutsche Bahn AG, die Aufwendungen in ihre Nutzungsentgelte einzupreisen und damit an die Stationsnutzer weiterzureichen. Demgegenüber trügen die ebenfalls als Pflichtige in Betracht kommenden Eisenbahnverkehrsunternehmen ein hohes Risiko, die installierten Kommunikationsgeräte nach vergleichsweise kurzer Zeit wieder abbauen zu müssen, wenn die Verkehrsleistungen neu vergeben würden. Auch diese Erwägungen des Eisenbahn-Bundesamtes sind geeignet, die Entscheidung über die Störerauswahl zu stützen.

Das Eisenbahn-Bundesamt hat die Grenzen des ihr durch § 5a Abs. 2 AEG eingeräumten Ermessens auch nicht deshalb überschritten, weil die in den angefochtenen Bescheiden getroffene Maßnahme gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstieße.

Die angeordnete Verpflichtung der Deutsche Bahn AG zur Ausstattung ihrer Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern oder anderweitiger Sicherstellung einer aktiven Information ist geeignet und erforderlich, um die Verwirklichung des aus Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 folgenden Rechts der Fahrgäste zu gewährleisten, “aktiv” über Verspätungen informiert zu werden. Ein gleich geeignetes milderes Mittel zur Verwirklichung des Informationsrechts der Fahrgäste ist nicht ersichtlich. Insbesondere stellt etwa die Angabe einer Telefonnummer in den Stationen der Deutsche Bahn AG von vornherein kein geeignetes Mittel zur Gewährleistung der Informationspflicht dar, da die Fahrgäste auf diese Weise nur auf Nachfrage, nicht jedoch aktiv und unmittelbar nach dem Vorliegen der Information bei der Deutsche Bahn AG über Verspätungen informiert werden können.

Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ist ebenfalls gewahrt. Entgegen der Auffassung der Deutsche Bahn AG ist die Erfüllung der ihr auferlegten Verpflichtung zur Ausstattung ihrer Stationen mit Dynamischen Schriftanzeigern oder anderweitiger Sicherstellung einer aktiven Information nicht deshalb unzumutbar, weil sie auch “sehr kleine” Stationen oder solche Stationen erfasst, bei denen ein “unverhältnismäßiger Investitionsaufwand” in Rede steht. Es erscheint schon zweifelhaft, ob sich das Eisenbahn-Bundesamt noch innerhalb der Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens halten würde, wenn sie in den von der Deutsche Bahn AG genannten Fällen von der Anordnung der Sicherstellung einer aktiven Information der Fahrgäste über Verspätungen verzichten würde. Denn eine derartige Ausnahme ist weder in Art. 18 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 noch in einer Regelung des nationalen Rechts auf der Grundlage des Art. 2 Abs. 4 oder Abs. 5 der Verordnung vorgesehen. Diese Frage bedarf jedoch keiner Vertiefung, weil die Unterrichtung der Fahrgäste nicht mit für die Deutsche Bahn AG unzumutbarem Aufwand verbunden ist.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. September 2015 – 6 C 28.2014 –

  1. BGBl. I S. 2497
  2. ABl. L 315 S. 14
  3. vgl. EuGH, Urteil vom 26.09.2013 – C-509/11
  4. ABl. L 123 S. 11
  5. ABl. L 191 S. 1, zuletzt geändert durch Richtlinie 2014/106/EU der Kommission vom 05.12 2014, ABl. L 355 S. 42
  6. vgl. Hermes/Schweinsberg, in: Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl.2014, § 5a Rn. 32

 
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