Grundstücksverkehrsgenehmigung – und die Auktion bei bundeseigenen Landwirtschaftsflächen

22. Juni 2016 | Zivilrecht
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Auf ein grobes Missverhältnis zwischen dem Preis und dem Wert des Grundstücks gestützte Versagungen von Verkäufen an den Meistbietenden in einem offenen, transparenten und bedingungsfreien Ausschreibungsverfahren sind nur dann rechtmäßig, wenn das Höchstgebot nicht den Marktwert widerspiegelt, sondern spekulativ überhöht ist. Maßgebendes Kriterium dafür sind in erster Linie die in dem jeweiligen Verfahren abgegebenen Gebote.

Der Bundesgerichtshof hatte mit Beschluss vom 29.11.20131 dem Gerichtshof der Europäischen Union zur Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV die Frage vorgelegt, ob Art. 107 Abs. 1 AEUV einer nationalen Regelung wie § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG entgegensteht, welche es zur Verbesserung der Agrarstruktur einer dem Staat zuzurechnenden Einrichtung im Ergebnis verbietet, ein zum Verkauf stehendes landwirtschaftliches Grundstück an den Höchstbietenden einer öffentlichen Ausschreibung zu verkaufen, wenn das Höchstgebot in einem groben Missverhältnis zu dem Wert des Grundstücks steht. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat über die Vorlagefrage mit Urteil vom 16.07.20152 entschieden. Dieses Urteil setzt der Bundesgerichtshof nun um:

Die europarechtlichen Vorschriften über die Unzulässigkeit staatlicher Beihilfen (Art. 87, 88 EGV, jetzt Art. 107, 108 AEUV) sind bei der Anwendung und der Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG zu berücksichtigen.

Diese Vorschriften sind nicht – wie das Oberlandesgericht Naumburg3 meint – wie das Beschwerdegericht meint – deshalb unanwendbar, weil die veräußernde Bundesanstalt keine Subventionsabsicht verfolgt, wenn sie landwirtschaftliche Grundstücke zu den in einer öffentlichen Ausschreibung abgegebenen Höchstgeboten verkauft, wodurch sich diese Verkäufe von den begünstigten Veräußerungen im Flächenerwerbsprogramm nach dem Ausgleichsleistungsgesetz unter Abzug eines Abschlags von 35 vom Hundert vom Verkehrswert (§ 3 Abs. 7 Satz 1 AusglLeistG) unterscheiden. Ob die Versagung einer Genehmigung der Verkäufe an den Meistbietenden eine staatliche Beihilfe darstellt, ist nicht nach den Absichten der Verkäuferin, sondern nach den Wirkungen der behördlichen Entscheidung zu beurteilen.

Die auf einen zu hohen Preis gestützte Versagung der Grundstücksverkehrsgenehmigung kann eine staatliche Beihilfemaßnahme darstellen. Die für eine Beihilfe erforderliche Begünstigung ergibt sich daraus, dass die auf § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG gestützte Versagung der Genehmigung einem Dritten die Möglichkeit verschafft, das Grundstück zu Lasten des Staatshaushalts zu einem niedrigeren Preis zu erwerben4. Dies führt dazu, dass der Staat auf die Differenz zwischen dem von der Behörde geschätzten Wert des Grundstücks und dem in der öffentlichen Ausschreibung von dem Meistbietenden gebotenen Preis verzichtet5. Für die Einordnung der Maßnahme als staatliche Beihilfe ist es ebenso unerheblich, dass die Genehmigung zu einem Zeitpunkt versagt wird, in dem noch nicht entschieden wird, an wen das betreffende Grundstück verkauft wird6.

Die Genehmigungsversagung kann sich als staatliche Beihilfe darstellen, obwohl das Grundstückverkehrsgesetz ein allgemeines, für alle Verkäufe land- oder forstwirtschaftlicher Grundstücke geltendes Gesetz ist und auch ein marktwirtschaftlich handelnder privater Grundstücksverkäufer nicht zu einem Preis verkaufen könnte, der in einem groben Missverhältnis zum Wert des betroffenen Grundstücks steht7.

Staatliche Maßnahmen, die auf alle Wirtschaftsteilnehmer unterschiedslos in gleicher Weise anzuwenden sind, stellen allerdings keine Beihilfen im Sinne des Unionsrechts dar8. Der Umstand, dass die staatliche Entscheidung auf ein allgemeines Gesetz gestützt ist, schließt ihre Qualifizierung als Beihilfe jedoch nicht aus. Auch solche Maßnahmen sind Beihilfen, wenn sie selektiv wirken, indem sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige gegenüber anderen, die sich in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, begünstigen9.

So verhält es sich hier, weil das Grundstückverkehrsgesetz nur für die Veräußerungen land- und forstwirtschaftlicher Grundstücke gilt, und die auf einen überhöhten Preis gestützten Versagungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG vor allem kaufinteressierte Land- und Forstwirte begünstigen, indem sie Veräußerungen zu überhöhten Preisen verhindern. Das mit der Vorschrift verfolgte agrarstrukturelle Ziel steht der Qualifikation der Versagungen von Genehmigungen zu den Verkäufen der Bundesanstalt als staatliche Beihilfen nicht entgegen, da Art. 107 Abs. 1 AEUV die Beihilfen nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen, sondern nach ihren Wirkungen beschreibt10.

Die Versagung der Genehmigung wäre, wenn sie eine Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellte, nicht wegen des von dem Gesetz verfolgten agrarstrukturellen Zwecks rechtmäßig.

Die auf ein grobes Missverhältnis des Höchstgebots zu dem durch ein Gutachten ermittelten innerlandwirtschaftlichen Verkehrswert gestützte Genehmigungsversagung entspricht allerdings der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG. Der Wert des Grundstücks im Sinne dieser Vorschrift war danach nach dem Preis zu bestimmen, der bei dem Verkauf von einem Landwirt an einen anderen erzielt wird11. Diese Auslegung beruhte auf dem Zweck des Gesetzes, Erschwerungen des zur Verbesserung der Agrarstruktur erforderlichen Landerwerbs infolge überhöhter Preise zu verhindern12. Die auf den Betriebsertrag angewiesenen Berufslandwirte sollten nicht mit so hohen Anschaffungskosten für den Erwerb ihrer Grundstücke belastet werden, dass die Wirtschaftlichkeit ihrer Betriebe bedroht wäre13. Die Genehmigung konnte danach nicht für Veräußerungen erteilt werden, bei denen der vereinbarte Preis den Ertragswert des Grundstücks weit überstieg und der Mehrpreis nicht durch die Erwartung einer Bebaubarkeit des Grundstücks in absehbarer Zeit gerechtfertigt war14.

Nach der auf den Vorlagebeschluss ergangenen Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann diese Rechtsprechung nicht aufrechterhalten werden. Unter dem Wert des Grundstücks im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG ist nicht mehr dessen innerlandwirtschaftlicher Verkehrswert, sondern dessen Marktwert zu verstehen. Dieser Wert bestimmt sich nach dem Preis, den Kaufinteressenten – auch Nichtlandwirte – für das Grundstück zu zahlen bereit sind.

Eine andere Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG stellte sich bei den Verkäufen durch die Bundesanstalt als eine staatliche Beihilfe zugunsten der landwirtschaftlichen Unternehmen dar.

Ob diese Beihilfe im Hinblick auf den mit dem Grundstückverkehrsgesetz verfolgten agrarstrukturellen Zweck gerechtfertigt ist15, obliegt nicht der Beurteilung der Gerichte. Für diese Entscheidung ist ausschließlich die Kommission zuständig, die dabei der Kontrolle des Unionsrichters unterliegt16.

Eine Fortführung der bisherigen Rechtsprechung zu § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG wäre daher nur dann möglich, wenn die Bundesrepublik Deutschland die Vorschrift als Beihilfemaßnahme bei der Kommission notifiziert und diese deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt nach § 108 Abs. 3 AEUV festgestellt oder nach Ablauf der für die Prüfung erforderlichen Frist sich nicht geäußert hätte17.

Als staatliche Beihilfe können allerdings nur Verkäufe durch eine staatliche Einrichtung, jedoch nicht Verkäufe durch Private qualifiziert werden. Die Bestimmung des Grundstückswerts nach dem innerlandwirtschaftlichen Verkehrswert nur bei den Verkäufen Privater würde indes zu einer Ungleichbehandlung gleichartiger Sachverhalte bei der Anwendung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG führen. Private Eigentümer könnten ihre land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke dann nämlich nicht zu den am Markt erzielbaren Preisen verkaufen, die die Bundesanstalt bei den für Rechnung des Staates durchgeführten Verkäufen durchsetzen kann. Um sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlungen zu vermeiden (Art. 3 Abs. 1 GG), ist die Bestimmung des Grundstückswerts allgemein nicht mehr nach dem innerlandwirtschaftlichen Verkehrswert, sondern nach dem Marktwert vorzunehmen.

Es ist allerdings nicht schon auf Grund des von den Käufern abgegebenen Höchstgebots davon auszugehen, dass der Preis nicht in einem groben Missverhältnis zum Marktwert des Grundstücks steht. Dem steht entgegen, dass der Gerichtshof der Europäischen Union nicht die Rechtsauffassung der Bundesanstalt bestätigt hat, nach der die Versagung der Genehmigung zu einem Verkauf eines land- oder forstwirtschaftlichen Grundstücks an den in einem offenen, transparenten und bedingungsfreien Ausschreibungsverfahren Meistbietenden stets eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt. Nach der Auffassung des Gerichtshofs spricht zwar eine Vermutung dafür, dass das in einem solchen Verfahren abgegebene Höchstgebot dem Marktpreis entspricht18. Diese Vermutung greift aber nicht immer, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Methode des Verkaufs an den Meistbietenden nicht zu einem dem Marktwert des Objektes entsprechenden Preis führt. Das kann der Fall sein, wenn das Höchstgebot auf Grund seines offensichtlich spekulativen Charakters deutlich über den sonstigen im Rahmen einer Ausschreibung abgegebenen Preisgeboten und dem geschätzten Verkehrswert des Grundstücks liegt19.

Ob die Versagung der Genehmigung des Verkaufs an den Meistbietenden durch die Bundesanstalt zu einem Preis führt, der möglichst nahe beim Marktwert des fraglichen Grundstücks liegt und deshalb keine staatliche Beihilfe darstellt, muss gemäß dem Urteil des Gerichtshofs konkretindividuell nach Maßgabe des Sachverhalts und insbesondere der Modalitäten des Ausschreibungsverfahrens entschieden werden20. Der Unionsgerichtshof verweist in diesem Punkt auf die Schlussanträge des Generalanwalts. Dieser unterscheidet danach, ob das Höchstgebot deutlich über den sonstigen Angeboten und dem geschätzten Verkehrswert oder nahe an den anderen Geboten gelegen hat. Nur in dem ersten Fall sei davon auszugehen, dass das Höchstgebot spekulativ sei und der geschätzte Wert eher dem Verkehrswert entspreche, während in dem zweiten Fall diese Annahme nicht gerechtfertigt sei und die streitige Regelung daher Elemente einer staatlichen Beihilfe enthalte21. Sollte schließlich nur ein Angebot abgegeben worden sein, seien wiederum die üblichen Methoden zur Ermittlung des Verkehrswerts durch ein Gutachten heranzuziehen22.

Auf ein grobes Missverhältnis zwischen dem Preis und dem Wert des Grundstücks gestützte Versagungen von Verkäufen an den Meistbietenden in einem offenen, transparenten und bedingungsfreien Ausschreibungsverfahren sind danach nur dann rechtmäßig, wenn das Höchstgebot nicht den Marktwert des Grundstücks widerspiegelt, sondern spekulativ überhöht ist. Das ist in dem Genehmigungsverfahren nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG zu prüfen. Maßgebendes Kriterium dafür sind in erster Linie die in dem jeweiligen Verfahren abgegebenen Gebote. Da es an den erforderlichen Feststellungen zu dem in dem von der Beteiligten zu 1 durchgeführten Bieterverfahren abgegebenen Geboten bislang fehlt, ist dem Bundesgerichtshof eine abschließende Entscheidung nicht möglich.

Um dem Gericht eine Überprüfung zu ermöglichen, sind nicht nur die Gebote, sondern auch die Bieter zu benennen.

a)) Sollte sich danach herausstellen, dass andere landwirtschaftliche Unternehmen annähernd gleiche hohe Gebote wie die (hier: nicht landwirtschaft tätigen) Käufer abgegeben haben, käme eine Versagung nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG – unabhängig von den gutachterlichen Feststellungen zur Höhe des landwirtschaftlichen Verkehrswerts – schon nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs nicht in Betracht23. Das gilt jedoch – abweichend von der bisherigen Rechtsprechung – auch dann, wenn andere Bieter, die nicht Landwirte sind, in dem Ausschreibungsverfahren ebenfalls Gebote in annähernd gleicher Höhe wie die Käufer abgegeben haben sollten, es sei denn, dass diese Gebote auf einer Absprache mit den Käufern beruhten und ihnen kein Erwerbswille zugrunde lag. Da der Marktwert des landwirtschaftlichen Grundstücks – wie ausgeführt – nicht nach dem innerlandwirtschaftlichen Verkehrswert bestimmt werden darf, wäre eine auf § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG gestützte Versagung der Genehmigung zu einem Verkauf zum Höchstgebot durch die Beteiligte zu 1 wegen des Missverhältnisses zum Grundstückswert in diesem Fall als unzulässige Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV zu qualifizieren. Die angefochtenen Entscheidungen müssten dann ebenfalls aufgehoben werden und die Genehmigung wäre zu erteilen.

Sollten die Käufer dagegen die einzigen Bieter gewesen sein, die in dem Ausschreibungsverfahren ein Angebot in dieser Höhe abgegeben haben, wäre die auf § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG gestützte Versagung der Genehmigung des Verkaufs zu dem Meistgebot nicht als eine staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV zu bewerten, wenn das Höchstgebot als ein spekulativ überhöhter Preis anzusehen wäre.

Dazu wäre weiter zu prüfen, ob die von dem Gutachter ermittelten höheren Preise in dem Jahr des Vertragsschlusses bei den Verkäufen der Bundesanstalt für Grundstücke gezahlt wurden, die dem verkauften Grundstück nach Beschaffenheit, Lage und Größe entsprachen, und ob die Zahl dieser Verkaufsfälle eine hinreichend breite Datenbasis für die Ermittlung eines Marktwerts allein anhand der Verkäufe der Bundesanstalt bietet. Sollte das zu bejahen sein, wäre die Versagung der Genehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 GrdstVG nur dann rechtmäßig, wenn der von den Käufern gebotene Preis unter Heranziehung eines nur aus den Verkäufen der Bundesanstalt ermittelten Marktwerts in einem groben Missverhältnis zum Grundstückswert stünde und sich deshalb als ein spekulativ überhöhter Preis darstellte.

Fehlt es an einer solchen Datenbasis für die Ermittlung des Marktwerts allein nach den Verkäufen der Bundesanstalt, müsste auf den nach den Ergebnissen aller Verkäufe24 zu ermittelnden Verkehrswert des Grundstücks zurückgegriffen werden. In diesem Fall wäre nach den Ergebnissen des vom Gericht eingeholten Verkehrswertgutachtens die Genehmigung zu Recht versagt worden.

Bundesgerichtshof, Beschluss vom 29. April 2016 – BLw 2/12

  1. BGH, Beschluss vom 29.11.2013 – BLw 2/12, WM 2014, 907 ff.
  2. EuGH, Urteil vom 16.07.2015 – C39/14, EU:C:2015:470, NVwZ 2015, 1747 und in EuZW 2015, 752
  3. OLG Naumburg, Entscheidung vom 31.07.2012 – 2 Ww 12/10, NL-BzAR 2012, 468 ff.
  4. EuGH, Urteil vom 16.07.2015 – C39/14, aaO Rn. 37
  5. EuGH, aaO Rn. 38
  6. EuGH, aaO, Rn. 53
  7. vgl. Vorlagebeschluss des Bundesgerichtshofs vom 29.11.2013 – BLw 2/12, aaO Rn. 45
  8. vgl. EuGH, Urteil vom 19.09.2000 “Deutschland/Kommission”, C156/00 EU:C:2000:467 Rn. 22; Urteil vom 08.11.2011 “Adria-Wien Pipeline und Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke”, C143/99, EU:C:2001:598 Rn.34, 35
  9. EuGH, Urteil vom 08.11.2011 – C143/99, aaO Rn. 41; Urteil vom 08.09.2005 “Italien/Kommission”, C66/02, EU:C:2005:768; Rn. 96
  10. EuGH, Urteil vom 16.07.2015, C39/14 Rn. 52 unter Hinweis auf das Urteil vom 29.03.2012 “3M Italia”, C417/10, EU:C:2012:184 Rn. 36
  11. BGH, Beschluss vom 02.07.1968 – V BLw 10/68, BGHZ 50, 297, 300; Beschluss vom 27.04.2001 – BLw 14/00, NJW-RR 2001, 1021, 1022; Beschluss vom 25.04.2014 – BLw 5/13, NJW-RR 2014, 1168 Rn. 17
  12. BVerfGE 21, 87, 90; BGH, Beschluss vom 02.07.1968 – V BLw 10/68, BGHZ 50, 297, 299; Beschluss vom 03.06.1976 – V BLw 16/75, WM 1976, 849, 850
  13. BGH, Beschluss vom 12.12 1963 – V BLw 18/63, RdL 1964, 69; Beschluss vom 02.07.1968 – V BLw 10/68, BGHZ 50, 297, 299; Beschluss vom 03.06.1976 – V BLw 16/75, WM 1976, 849, 850; Beschluss vom 25.04.2014 – BLw 5/13, NJW-RR 2014, 1168 Rn. 18
  14. BGH, Beschluss vom 27.04.2001 – BLw 14/00, NJW-RR 2001, 1021, 1022
  15. vgl. den Vorlagebeschluss des Bundesgerichtshofs, Rn. 49
  16. EuGH, Urteil vom 16.07.2015, C39/14 aaO Rn. 52 unter Hinweis auf EuGH, Urteil vom 29.03.2012 “Fallimento Traghetti del Mediterrano”, C140/09, EU:C:2010:335 Rn. 22
  17. EuGH, Urteil vom 11.12 1973 “Lorenz GmbH/Bundesrepublik Deutschland”, C120/73; EU:C:1973:152 Rn. 5; vgl. auch BGH, Urteil vom 04.04.2003 – V ZR 314/02, WM 2003, 1491, 1492
  18. EuGH, Urteil vom 16.07.2015, C39/14, aaO Rn. 14, 15 unter Bezugnahme auf das Urteil vom 24.10.2013 “Burgenland/Kommission”, C214/12 P, C215/12 P und C232/12 P, EU:C:2013:682 Rn. 94, 95
  19. EuGH, Urteil vom 16.07.2015, C39/14, aaO Rn. 39, 40
  20. EuGH, Urteil vom 16.07.2015, C39/14, aaO Rn. 48
  21. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.03.2015, C37/14, EU:C:2015:175 Rn. 71 und 72
  22. EuGH, Schlussanträge, aaO Rn. 74
  23. vgl. BGH, Beschluss vom 25.04.2014 – BLw 5/13, NJW-RR 2014, 1168 Rn. 28
  24. der Bundesanstalt und Privater

 
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