An­for­de­run­gen an die Be­stimmt­heit kom­mu­na­ler Ab­ga­ben­be­schei­de

Die An­for­de­run­gen an die Be­stimmt­heit von kom­mu­na­len Ab­ga­ben­be­schei­den rich­ten sich nach Lan­des­recht; so­weit das ein­schlä­gi­ge Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­setz auf §§ 119, 157 Abs. 1 AO ver­weist, kom­men auch diese Vor­schrif­ten als Lan­des­recht zur An­wen­dung. Bun­des­recht­lich ist des­halb le­dig­lich zu prü­fen, ob die Aus­le­gung und An­wen­dung von Lan­des­recht mit den An­for­de­run­gen, die das all­ge­mei­ne Rechts­staats­prin­zip (Art. 20 Abs. 3 GG) an die Be­stimmt­heit von Ab­ga­ben­be­schei­den stellt, ver­ein­bar ist.

An­for­de­run­gen an die Be­stimmt­heit kom­mu­na­ler Ab­ga­ben­be­schei­de

Dem rechts­staat­li­chen Be­stimmt­heits­ge­bot lässt sich nicht ent­neh­men, dass es in Fäl­len der Rechts­nach­fol­ge von Ver­fas­sungs wegen aus­ge­schlos­sen ist, einen an ein er­lo­sche­nes Rechts­sub­jekt als Bei­trags­schuld­ner adres­sier­ten Ab­ga­ben­be­scheid im Wege der Aus­le­gung als an den Rechts­nach­fol­ger des Adres­sa­ten ge­rich­tet zu ver­ste­hen.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall bedeutet dies, dass die vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg vertretene Auffassung, die Beitragsbescheide der Beklagten, die an eine schon mehrere Jahre zuvor durch gesellschaftsrechtliche Verschmelzung erloschene und damit als Rechtssubjekt nicht mehr existente GmbH adressiert sind, seien inhaltlich hinreichend bestimmt, weil sich die Rechtsnachfolgerin der Gesellschaft als Inhaltsadressatin ansehen musste, im Ausgangspunkt irrevisibles Landesrecht betrifft. Denn die Anforderungen an die Bestimmtheit von Heranziehungsbescheiden zu Abwasserbeiträgen ergeben sich hier zunächst aus § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b, Nr. 4 Buchst. c des baden-württembergischen Kommunalabgabengesetzes in Verbindung mit § 119 Abs. 1, § 157 Abs. 1 Satz 2 der kraft Verweisung im Kommunalabgabengesetz ebenfalls nur als Landesrecht zur Anwendung kommenden Abgabenordnung1. Unter bundesrechtlichen und damit revisiblen Gesichtspunkten ist deshalb lediglich fraglich, ob die Auslegung und Anwendung von Landesrecht mit den Anforderungen, die das allgemeine Rechtsstaatsprinzip (Art.20 Abs. 3 GG) an die Bestimmtheit von Abgabenbescheiden stellt, vereinbar ist. Dies ist der Fall.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Adressat eines Verwaltungsakts zwar einerseits hinreichend bestimmt bezeichnet sein muss, dass aber andererseits ein Verwaltungsakt mit Blick auf die Bezeichnung des Inhaltsadressaten auslegungsfähig sein und die Auslegung etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigen kann. Dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern allein wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den Verwaltungsakt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste. Die Annahme der Nichtigkeit eines Abgabenbescheides wegen Unbestimmtheit scheidet danach aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheides etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt2. Diese Auslegungsgrundsätze hat das Berufungsgericht seinem Urteil zugrunde gelegt.

Weiter gehende Anforderungen an die Auslegung von Bescheiden aufgrund des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots folgen nicht aus der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zur Unbestimmtheit und Nichtigkeit von an den nicht mehr existenten Rechtsvorgänger des Steuerschuldners adressierten Steuerbescheiden. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht der Bundesfinanzhof davon aus, dass konstituierender Bestandteil jedes Verwaltungsakts die Angabe des Inhaltsadressaten ist, d.h. desjenigen, dem gegenüber der Einzelfall geregelt werden soll3. Weiterhin in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bestimmtheit von Verwaltungsakten lässt der Bundesfinanzhof es grundsätzlich genügen, wenn die Identität des Inhaltsadressaten eines Steuerverwaltungsakts durch Auslegung anhand der dem Betroffenen bekannten Umstände einschließlich dem Bescheid beigefügten Unterlagen und zeitlich vorhergehender Bescheide hinreichend sicher bestimmt werden kann4. Diese Grundsätze erfahren nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs jedoch dann eine Einschränkung, wenn sich der in seiner Bezeichnung des Adressaten eindeutige Abgabenbescheid gegen ein nicht oder nicht mehr existierendes Steuersubjekt richtet. Das ist unter anderem dann der Fall, wenn der Adressat des Abgabenbescheides eine Gesellschaft ist, die bei Erlass des Bescheides durch Umwandlung erloschen war5. Ferner können nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs Fehler in der Bezeichnung des Steuerschuldners im Fall der Rechtsnachfolge im weiteren Verfahren nicht geheilt werden6. Die Tatsache, dass sich der Empfänger eines Bescheides mit unrichtiger Bezeichnung des Steuerschuldners als Adressat angesehen hat, sei unbeachtlich, weil die objektive Richtigkeit oder Unrichtigkeit eines Bescheides nicht vom Verhalten der Beteiligten abhängen könne. Eine Auslegung eines Steuerbescheides hinsichtlich des Inhaltsadressaten kommt danach nur dann in Betracht, wenn dessen Bezeichnung im Bescheid selbst mehrdeutig ist7.

Die Frage, ob das Berufungsgericht bei seiner Auslegung diesen vom Bundesfinanzhof für die Fälle der Rechtsnachfolge entwickelten Grundsätzen gerecht geworden ist, stünde einer revisionsgerichtlichen Überprüfung nur dann offen, wenn die vom Bundesfinanzhof vorgenommenen Einschränkungen der allgemeinen Auslegungsregeln bei der Ermittlung des Inhaltsadressaten eines Abgabenverwaltungsakts durch den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz geboten und damit Teil des Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) wären. Dies ist nicht der Fall.

Das Bundesverfassungsgericht hat das im allgemeinen Rechtsstaatsprinzip (Art.20 Abs. 3 GG) wurzelnde, der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit dienende Bestimmtheitsgebot vor allem im Zusammenhang mit der hinreichenden Bestimmtheit von Gesetzen konturiert. Danach sind gesetzliche Tatbestände so zu fassen, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen sind, lässt sich indes nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt auch von der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und dem Zweck der betroffenen Norm8 sowie den jeweiligen Grundrechtsauswirkungen und der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab9. Auch bei öffentlichrechtlichen Abgaben kommt es für die hinreichende Bestimmtheit des Gesetzes auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs wie auf das Betroffensein von Grundrechten an. Für alle Abgaben gilt als allgemeiner Grundsatz, dass abgabenbegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, dass der Abgabenpflichtige die auf ihn entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen kann. Dabei genügt es im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts, dass für den Abgabenschuldner die Höhe der zu erwartenden Abgabe im Wesentlichen abschätzbar ist, so dass für ihn unzumutbare Unsicherheiten nicht entstehen können10.

Aus diesen Grundsätzen lassen sich Rückschlüsse auf die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit von Verwaltungsakten ziehen. Auch bei ihnen dient das Bestimmtheitsgebot der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit und verlangt, dass ein rechtsstaatlicher Mindeststandard eingehalten wird11. Der Adressat muss in der Lage sein zu erkennen, was von ihm gefordert wird; zudem muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts12. Dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot lässt sich von daher nicht entnehmen, dass es in Fällen der Rechtsnachfolge von Verfassungs wegen ausgeschlossen ist, einen an ein erloschenes Rechtssubjekt als Beitragsschuldner adressierten Abgabenbescheid im Wege der Auslegung als an den Rechtsnachfolger des Adressaten gerichtet zu verstehen. Bei Beachtung der anerkannten Auslegungsgrundsätze ist auch in diesen Fällen in einer dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot genügenden Weise gesichert, dass für den durch Auslegung des Bescheides ermittelten Inhaltsadressaten keine unzumutbaren Unsicherheiten über seine Betroffenheit sowie über Grund, Höhe und Fälligkeit der Abgabenschuld entstehen. Die von dem Bundesfinanzhof in Auslegung einfachrechtlicher Normen der Abgabenordnung vertretene Auffassung, ein im Fall der Rechtsnachfolge an den Rechtsvorgänger gerichteter Abgabenbescheid sei unwirksam und könne nicht dahin ausgelegt werden, dass Inhaltsadressat der Rechtsnachfolger sei, geht mithin über das durch Bundes(verfassungs)recht Gebotene hinaus und ist damit einer revisionsgerichtlichen Überprüfung hier entzogen.

Die Auslegung der angefochtenen Beitragsbescheide durch das Berufungsgericht hält einer revisionsgerichtlichen Überprüfung ebenfalls stand. Dabei kann offen bleiben, ob das Revisionsgericht zur selbständigen Auslegung von Verwaltungsakten befugt ist13 oder ob es jedenfalls dann, wenn das Berufungsgericht ein Auslegungsergebnis – wie hier – näher begründet hat, darauf beschränkt ist, die Auslegung des Tatrichters daraufhin zu überprüfen, ob sie auf einem Rechtsirrtum beruht oder ob sie einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen lässt oder einen umstrittenen Prozessstoff zu Unrecht unberücksichtigt gelassen hat14. Denn die Vorinstanz ist ohne Verstoß gegen die anerkannten Auslegungsregeln oder einen sonstigen Rechtsverstoß zu einer Auslegung der angegriffenen Beitragsbescheide gelangt, die der Senat teilt.

Die Rüge der Revision, die Bescheide seien aufgrund der Adressierung an die „… Baustoff- und Kalkwerk … GmbH“ hinsichtlich ihres Inhaltsadressaten eindeutig und daher nicht der Auslegung zugänglich, übersieht, dass nach der Ermittlung des Wortlauts einer Erklärung in einem zweiten Schritt auch die außerhalb der Begleitumstände liegenden Umstände in die Auslegung einzubeziehen sind, soweit sie einen Schluss auf den Sinngehalt der Erklärung zulassen. Selbst ein klarer Wortlaut einer Erklärung stellt keine Grenze für die Auslegung anhand der Gesamtumstände dar. Die Feststellung, dass eine Erklärung eindeutig ist, lässt sich erst durch eine alle Umstände berücksichtigende Auslegung treffen15. Eine solche umfassende Auslegung hat der Verwaltungsgerichtshof vorgenommen, indem er berücksichtigt hat, dass der Klägerin ihre Eigentümerstellung hinsichtlich der in der Anlage zu den Bescheiden genau bezeichneten Grundstücke ebenso bekannt war wie ihre Beitragspflicht aufgrund des Anschlusses ihres Betriebs an die neu errichtete Schmutzwasserentsorgungsanlage der Beklagten. Als weiteren wesentlichen und der Klägerin bekannten Teil der Vorgeschichte der Bescheide hat der Verwaltungsgerichtshof den an die „… Baustoff- und Kalkwerk … GmbH“ gerichteten und beglichenen Vorausleistungsbescheid vom 14.12.2001 und insbesondere das nach Erlöschen der „… Baustoff- und Kalkwerk … GmbH“ an deren Rechtsnachfolgerin gerichtete Schreiben der Beklagten vom 28.08.2002, mit dem die Klägerin als Grundstückseigentümerin über ihre bevorstehende Heranziehung zu den Kosten des Klärwerks informiert wurde, angesehen. Die Schlussfolgerung des Berufungsgerichts, der Rechtsvorgängerin der Klägerin habe aufgrund dieser Umstände bei Erhalt der Bescheide „auf den ersten Blick“ klar sein müssen, dass sie selbst als aktuelle Eigentümerin der Grundstücke des Kalkwerks und nicht die bereits seit Jahren erloschene „… Baustoff- und Kalkwerk … GmbH“ herangezogen werden sollte und lediglich die Adressierung versehentlich fehlerhaft war, weist einen Rechtsfehler nicht auf.

Die Rüge der Klägerin, bei einer eindeutigen Adressierung eines Bescheides könne sich aus einem zeitlich vorangehenden Bescheid allenfalls ergeben, dass unklar sei, welches Rechtssubjekt der später ergangene Bescheid betreffe, übersieht, dass die Auslegung stets einer Gesamtbetrachtung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls bedarf und das Berufungsgericht gerade nicht nur auf die Ankündigung der Beklagten, die Rechtsvorgängerin der Klägerin heranziehen zu wollen, sondern zusätzlich darauf abgestellt hat, dass für die Klägerin ohne Weiteres erkennbar war, dass sie für den ihr gewährten Vorteil des Anschlusses an die kommunale Kläranlage beitragspflichtig und daher Adressatin der Beitragsforderung war. Ohne Erfolg bleibt auch die Rüge der Klägerin, bei einer Auslegung nach § 133 BGB sei der wirkliche Wille des Erklärenden zu erforschen und der Sachbearbeiter der Beklagten habe nach den tatrichterlichen Feststellungen des Berufungsgerichts in den Bescheiden bewusst und gewollt die „… Baustoff- und Kalkwerk … GmbH“ als Adressatin bezeichnet. Entsprechend den zu empfangsbedürftigen Willenserklärungen im Zivilrecht entwickelten Grundsätzen ist bei Verwaltungsakten nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden (sog. natürliche Auslegung), sondern – wie oben dargelegt – auf die objektive Erklärungsbedeutung (sog. normative Auslegung), wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen16. Dass der Abgabenbescheid Grundlage für die Zwangsvollstreckung gegen den Abgabenschuldner ist, führt zu keiner anderen Beurteilung. Soweit die Klägerin unter Hinweis auf zivilrechtliche Grundsätze geltend macht, aufgrund der Formenstrenge des Zwangsvollstreckungsverfahrens komme eine Auslegung eines Titels durch außerhalb des Titels liegende Umstände nicht in Betracht, übersieht sie, dass auch im Zivilrecht Umstände außerhalb des Titels berücksichtigt werden können, wenn dem nicht berechtigte Schutzinteressen des Vollstreckungsschuldners entgegenstehen. Solche verneint der Bundesgerichtshof dann, wenn Prozess- und Vollstreckungsgericht identisch sind und daher auch das Vollstreckungsgericht über die für die Auslegung des Titels erforderlichen Kenntnisse verfügt17. Hiermit vergleichbar ist die Situation bei der zwangsweisen Durchsetzung öffentlichrechtlicher Abgaben durch die den Abgabenbescheid erlassende Behörde, die zudem bei der Vollstreckung weitergehenden rechtlichen Bindungen als ein privater Gläubiger unterworfen ist.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7.11

  1. stRspr; vgl. Beschlüsse vom 02.07.1990 – 5 B 37.90, Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 160 S.10 und vom 25.03.1996 – 8 B 48.96, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 79 S. 53; Urteil vom 19.03.2009 – 9 C 10.08, Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 135 Rn. 9[]
  2. BVerwG, Urteil vom 25.02.1994 – 8 C 2.92, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 68 S. 4; Beschlüsse vom 25.03.1996 a.a.O. S. 53 f. und vom 06.09.2008 – 7 B 10.08[]
  3. BFH, Urteil vom 13.12.2007 – IV R 91/05[]
  4. BFH, Beschluss vom 29.06.1988 – IV B 70/88; und Urteil vom 01.12.2004 – II R 10/02, m.w.N. []
  5. BFH, Beschluss vom 21.10.1985 – GrS 4/84, BFHE 145, 110, BStBl II 1986, 230; Urteil vom 25.01.2006 IR 52/05[]
  6. BFH, Beschluss vom 21.10.1985, a.a.O.[]
  7. BFH, Urteil vom 13.12.2007, a.a.O. Rn. 16, 19[]
  8. BVerfG, Beschlüsse vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/99 u.a., BVerfGE 108, 186, 235 und vom 18.05.2004 – 2 BvR 2374/99, BVerfGE 110, 370, 396 f.[]
  9. BVerfG, Beschluss vom 24.11.1981 – 2 BvL 4/80, BVerfGE 59, 104, 114; Urteil vom 27.07.2005 – 1 BvR 668/04, BVerfGE 113, 348, 375 f.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1997 – 8 B 170.97, BVerwGE 105, 144, 147[]
  10. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 a.a.O. S. 236; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1997 a.a.O. S. 148 f.[]
  11. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl.2011, § 37 Rn. 2[]
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 – 8 C 43.95, BVerwGE 104, 301 = Buchholz 401.0 § 191 AO Nr. 7[]
  13. so BVerwG, Urteile vom 14.12.2005 – 10 C 6.04, BVerwGE 125, 9 Rn.19 und vom 25.02.1994 a.a.O.[]
  14. BVerwG, Urteil vom 04.12.2001 – 4 C 2.00, BVerwGE 115, 274, 280; vgl. auch Neumann, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl.2010, § 137 Rn. 166 ff.[]
  15. BGH, Urteile vom 19.01.2000 – VIII ZR 275/98 – NJW-RR 2000, 1002, 1003 und vom 19.12.2001 – XII ZR 281/99 – NJW 2002, 1260, 1261[]
  16. stRspr, Urteil vom 02.09.1999 – 2 C 22.98, BVerwGE 109, 283, 286; BFH, Urteil vom 26.08.1982 – IV R 31/82 – BFHE 136, 351 m.w.N; vgl. zum Zivilrecht Ellenberger, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 71. Aufl.2012, § 133 Rn. 7, 9[]
  17. BGH, Beschluss vom 23.10.2003 – I ZB 45/02 – BGHZ 156, 339[]

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