ArGe ade

Der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat den Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­den meh­re­rer Land­krei­se gegen orga­ni­sa­to­ri­sche Rege­lun­gen des Sozi­al­ge­setz­bu­ches Zwei­tes Buch (Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de) teil­wei­se statt­ge­ge­ben. Soweit sich die Beschwer­de­füh­rer gegen die Zuwei­sung der Zustän­dig­keit für ein­zel­ne Leis­tun­gen der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de („Hartz IV“) ohne voll­stän­di­gen Aus­gleich der sich dar­aus erge­ben­den finan­zi­el­len Mehr­be­las­tun­gen gewandt hat­ten, wur­den die Beschwer­den zurück­ge­wie­sen. Die in § 44b SGB II gere­gel­te Pflicht der Krei­se zur Auf­ga­ben­über­tra­gung der Leis­tun­gen nach dem Sozi­al­ge­setz­buch Zwei­tes Buch (Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de) auf die Arbeits­ge­mein­schaf­ten und die ein­heit­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung von kom­mu­na­len Trä­gern und der Bun­des­agen­tur für Arbeit in den Arbeits­ge­mein­schaf­ten ver­letzt jedoch die Gemein­de­ver­bän­de in ihrem Anspruch auf eigen­ver­ant­wort­li­che Auf­ga­ben­er­le­di­gung und ver­stößt gegen die Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes.

ArGe ade

Die Arbeits­ge­mein­schaf­ten sind als Gemein­schafts­ein­rich­tung von Bun­des­agen­tur und kom­mu­na­len Trä­gern nach der Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes nicht vor­ge­se­hen. Beson­de­re Grün­de, die aus­nahms­wei­se die gemein­schaft­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung in den Arbeits­ge­mein­schaf­ten recht­fer­ti­gen könn­ten, exis­tie­ren nicht. Zudem wider­spricht die Ein­rich­tung der Arbeits­ge­mein­schaft dem Grund­satz eigen­ver­ant­wort­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung, der den zustän­di­gen Ver­wal­tungs­trä­ger ver­pflich­tet, die Auf­ga­ben grund­sätz­lich durch eige­ne Ver­wal­tungs­ein­rich­tun­gen, also mit eige­nem Per­so­nal, eige­nen Sach­mit­teln und eige­ner Orga­ni­sa­ti­on wahr­zu­neh­men. Bis zu einer gesetz­li­chen Neu­re­ge­lung, längs­tens bis zum 31. Dezem­ber 2010, bleibt die Norm jedoch anwend­bar. Dem Gesetz­ge­ber muss für eine Neu­re­ge­lung, die das Ziel einer Bün­de­lung des Voll­zugs der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de ver­folgt, ein der Grö­ße der Umstruk­tu­rie­rungs­auf­ga­be ange­mes­se­ner Zeit­raum belas­sen wer­den.

Die Ent­schei­dung des BVerfG fiel jedoch denk­bar knapp aus. Drei Rich­ter haben dem Urteil eine abwei­chen­de Mei­nung ange­fügt. Sie sind der Auf­fas­sung, dass § 44b SGB II im Rah­men einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken begeg­net.

Der Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

Die Bestim­mung der Krei­se und kreis­frei­en Städ­te zu Trä­gern der Grund­si­che­rung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II ver­letzt nicht das Recht auf kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung. Die Beschwer­de­füh­rer kön­nen sich auch nicht auf eine Ver­let­zung von Art. 84 Abs. 1 GG beru­fen

Das Recht der Selbst­ver­wal­tung ist den Gemein­de­ver­bän­den nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG nur ein­ge­schränkt gewähr­leis­tet. Die Ver­fas­sung beschreibt die Auf­ga­ben der Krei­se nicht selbst, son­dern über­ant­wor­tet dies dem Gesetz­ge­ber. Des­sen Gestal­tungs­spiel­raum bei der Rege­lung des Auf­ga­ben­be­reichs der Krei­se fin­det erst dort Gren­zen, wo ver­fas­sungs­recht­li­che Gewähr­leis­tun­gen des Selbst­ver­wal­tungs­rechts der Krei­se ent­wer­tet wür­den. Ein Ein­griff in das ver­fas­sungs­recht­lich garan­tier­te Selbst­ver­wal­tungs­recht der Gemein­de­ver­bän­de kann bei einer Auf­ga­ben­zu­wei­sung aber erst ange­nom­men wer­den, wenn die Über­tra­gung einer neu­en Auf­ga­be ihre Ver­wal­tungs­ka­pa­zi­tä­ten so sehr in Anspruch nimmt, dass sie nicht mehr aus­rei­chen, um einen Min­dest­be­stand an zuge­wie­se­nen Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben des eige­nen Wir­kungs­krei­ses wahr­zu­neh­men, der für sich genom­men und im Ver­gleich zu zuge­wie­se­nen staat­li­chen Auf­ga­ben ein Gewicht auf­weist, das der insti­tu­tio­nel­len Garan­tie der Krei­se als Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten gerecht wird. Eine sol­che Ver­let­zung des Kern­be­reichs oder Wesens­ge­halts der Selbst­ver­wal­tung durch die Auf­ga­ben­zu­wei­sung haben die Beschwer­de­füh­rer nicht dar­ge­tan.

Offen blei­ben muss nach Ansicht des BVerfG dage­gen die Fra­ge, ob der Bund durch § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II gegen Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ver­sto­ßen hat; denn die Beschwer­de­füh­re­rin­nen kön­nen sich, soweit der Schutz­be­reich der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG nicht berührt ist, im Rah­men einer Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht auf die­se Norm des Grund­ge­set­zes beru­fen. Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ent­hält auch kei­ne Kon­kre­ti­sie­rung des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG. Anders als Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG in der Fas­sung des Geset­zes zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 28. August 2006 (BGBl I, S. 2034) ließ sich der frü­he­ren Fas­sung des Art. 84 Abs. 1 GG kein abso­lu­tes Ver­bot der Auf­ga­ben­zu­wei­sung auf die kom­mu­na­le Ebe­ne ent­neh­men.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind auch unbe­grün­det, soweit sich die Beschwer­de­füh­rer gegen § 46 Abs. 1, 5 bis 10 SGB II wen­den. Die Vor­schrift ord­net eine Geld­zah­lung des Bun­des an die Län­der zur Ent­las­tung der Kom­mu­nen an. Die Norm berech­tigt und ver­pflich­tet allein den Bund und die Län­der. Ansprü­che oder Pflich­ten der Kom­mu­nen wer­den hin­ge­gen nicht gere­gelt.

Dage­gen ver­stößt die in § 44b SGB II getrof­fe­ne Rege­lung, wonach die kom­mu­na­len Trä­ger und die Bun­des­agen­tur für Arbeit zur ein­heit­li­chen Wahr­neh­mung ihrer Auf­ga­ben Arbeits­ge­mein­schaf­ten bil­den sol­len, gegen Art. 28 Abs. 2 GG in Ver­bin­dung mit Art. 83 GG. Das in die­ser Vor­schrift gere­gel­te Zusam­men­wir­ken von Bun­des- und Lan­des­be­hör­den über­schrei­tet die Gren­zen des ver­fas­sungs­recht­lich Zuläs­si­gen:

Nach der Sys­te­ma­tik des Grund­ge­set­zes wird der Voll­zug von Bun­des­ge­set­zen ent­we­der von den Län­dern oder vom Bund, nicht hin­ge­gen zugleich von Bund und Land oder einer von bei­den geschaf­fe­nen drit­ten Insti­tu­ti­on wahr­ge­nom­men. Zwar bedarf das Zusam­men­wir­ken von Bund und Län­dern im Bereich der Ver­wal­tung nicht in jedem Fall einer beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Ermäch­ti­gung. Eine Aus­nah­me bedarf jedoch eines beson­de­ren sach­li­chen Grun­des und kann nur hin­sicht­lich einer eng umgrenz­ten Ver­wal­tungs­ma­te­rie in Betracht kom­men. Die­se Vor­aus­set­zun­gen lie­gen hier nicht vor.

§ 44b SGB II ord­net an, dass die Agen­tu­ren für Arbeit und die kom­mu­na­len Trä­ger zur ein­heit­li­chen Wahr­neh­mung ihrer Auf­ga­ben Arbeits­ge­mein­schaf­ten bil­den. Bei den Arbeits­ge­mein­schaf­ten han­delt es sich nicht ledig­lich um eine räum­li­che Zusam­men­fas­sung ver­schie­de­ner Behör­den. § 44b SGB II sieht viel­mehr eine selb­stän­di­ge, sowohl von der Sozi­al- als auch von der Arbeits­ver­wal­tung getrenn­te Orga­ni­sa­ti­ons­ein­heit vor, die sich nicht auf koor­di­nie­ren­de und infor­mie­ren­de Tätig­kei­ten beschränkt, son­dern die gesam­ten Auf­ga­ben einer hoheit­li­chen Leis­tungs­ver­wal­tung im Bereich der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de umfasst.

Die Arbeits­ge­mein­schaf­ten sind als Gemein­schafts­ein­rich­tung von Bun­des­agen­tur und kom­mu­na­len Trä­gern nach der Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes nicht vor­ge­se­hen. Beson­de­re Grün­de, die aus­nahms­wei­se die gemein­schaft­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung in den Arbeits­ge­mein­schaf­ten recht­fer­ti­gen könn­ten, exis­tie­ren nicht. Bei der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de han­delt es sich sowohl nach der Anzahl der von den Rege­lun­gen betrof­fe­nen Per­so­nen als auch nach dem Finanz­vo­lu­men um einen der größ­ten Sozi­al­ver­wal­tungs­be­rei­che. Dar­über hin­aus fehlt es an einem hin­rei­chen­den sach­li­chen Grund, der eine gemein­schaft­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung in den Arbeits­ge­mein­schaf­ten recht­fer­ti­gen könn­te. Das Anlie­gen, die Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de „aus einer Hand“ zu gewäh­ren, ist zwar ein sinn­vol­les Rege­lungs­ziel. Die­ses kann aber sowohl dadurch erreicht wer­den, dass der Bund für die Aus­füh­rung den Weg der bun­des­ei­ge­nen Ver­wal­tung wählt, als auch dadurch, dass der Gesamt­voll­zug ins­ge­samt den Län­dern als eige­ne Ange­le­gen­heit über­las­sen wird. Die Rege­lung des § 6 a SGB II, wonach anstel­le der Arbeits­ge­mein­schaf­ten in beschränk­ter Anzahl Krei­se und kreis­freie Städ­te die Leis­tun­gen der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de voll­zie­hen kön­nen, zeigt, dass der Bun­des­ge­setz­ge­ber selbst eine in der Natur der Auf­ga­be begrün­de­te Not­wen­dig­keit für eine gemein­sa­me Auf­ga­ben­wahr­neh­mung durch Bun­des­agen­tur und kom­mu­na­le Trä­ger nicht gese­hen hat.

Als sach­li­cher Grund für die Arbeits­ge­mein­schaf­ten kann auch nicht ange­führt wer­den, dass sich die poli­tisch Han­deln­den nicht auf eine allei­ni­ge Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ent­we­der durch die Bun­des­agen­tur oder durch die kom­mu­na­le Ebe­ne eini­gen konn­ten. Man­geln­de poli­ti­sche Eini­gungs­fä­hig­keit kann kei­nen Kom­pro­miss recht­fer­ti­gen, der mit der Ver­fas­sung nicht ver­ein­bar ist.

Die Ein­rich­tung der Arbeits­ge­mein­schaft wider­spricht dar­über hin­aus dem Grund­satz eigen­ver­ant­wort­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung. Die­ser ver­pflich­tet den zustän­di­gen Ver­wal­tungs­trä­ger, sei­ne Auf­ga­ben grund­sätz­lich durch eige­ne Ver­wal­tungs­ein­rich­tun­gen, also mit eige­nem Per­so­nal, eige­nen Sach­mit­teln und eige­ner Orga­ni­sa­ti­on wahr­zu­neh­men.

Eine eigen­ver­ant­wort­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ist in den Arbeits­ge­mein­schaf­ten weder für die Agen­tu­ren für Arbeit noch für die kom­mu­na­len Trä­ger gewähr­leis­tet. In den Arbeits­ge­mein­schaf­ten sind unab­hän­gi­ge und eigen­stän­di­ge Ent­schei­dun­gen über die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung durch den jewei­li­gen Ver­wal­tungs­trä­ger in wei­tem Umfang weder vor­ge­se­hen noch mög­lich. § 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II bestimmt, dass die Auf­ga­ben in den Arbeits­ge­mein­schaf­ten ein­heit­lich wahr­ge­nom­men wer­den. Die­se ein­heit­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung zwingt die bei­den Trä­ger der Grund­si­che­rung für Arbeit­su­chen­de, sich in wesent­li­chen Fra­gen der Orga­ni­sa­ti­on und der Leis­tungs­er­brin­gung zu eini­gen. Inner­halb der Arbeits­ge­mein­schaf­ten sind die Auf­ga­ben der Arbeits­agen­tu­ren und der kom­mu­na­len Trä­ger untrenn­bar ver­bun­den und wer­den inte­griert und ganz­heit­lich wahr­ge­nom­men. Dies führt dazu, dass die Auf­ga­ben nur dann nach den Vor­stel­lun­gen des jewei­li­gen Ver­wal­tungs­trä­gers voll­zo­gen wer­den kön­nen, wenn die­se sich mit den­je­ni­gen des ande­ren Trä­gers decken.

Zudem wider­spricht die Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tur der Arbeits­ge­mein­schaf­ten der eigen­ver­ant­wort­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung. Eigen­ver­ant­wort­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung setzt vor­aus, dass der jeweils zustän­di­ge Ver­wal­tungs­trä­ger auf den Auf­ga­ben­voll­zug hin­rei­chend nach sei­nen eige­nen Vor­stel­lun­gen ein­wir­ken kann. Dar­an fehlt es in der Regel, wenn Ent­schei­dun­gen über Orga­ni­sa­ti­on, Per­so­nal und Auf­ga­ben­er­fül­lung nur in Abstim­mung mit einem ande­ren Trä­ger getrof­fen wer­den kön­nen. Besteht, wie bei den Arbeits­ge­mein­schaf­ten nach § 44b SGB II, kei­ne Letzt­ent­schei­dungs­mög­lich­keit im Rah­men der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung, kann kei­ner der betei­lig­ten Ver­wal­tungs­trä­ger sei­nen eige­nen Auf­ga­ben­be­reich eigen­ver­ant­wort­lich wahr­neh­men.

Die von der Bun­des­agen­tur für Arbeit ein­ge­gan­ge­ne Selbst­be­schrän­kung löst die Pro­ble­me nicht; denn die Selbst­be­schrän­kung eines der Auf­ga­ben­trä­ger ist gleich­zei­tig mit der Nicht­wahr­neh­mung der eige­nen Ver­ant­wor­tung ver­bun­den, so dass inso­weit nicht mehr von einer eigen­ver­ant­wort­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung gespro­chen wer­den kann.

§ 44b SGB II ver­stößt zudem gegen den Grund­satz der Ver­ant­wor­tungs­klar­heit. Die orga­ni­sa­to­ri­sche und per­so­nel­le Ver­flech­tung bei der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung behin­dert eine kla­re Zurech­nung staat­li­chen Han­delns zu einem der bei­den Leis­tungs­trä­ger. Aus­druck der man­gel­haf­ten Zuord­nung von Ver­ant­wort­lich­kei­ten, die mit der unkla­ren Zuord­nung der Arbeits­ge­mein­schaf­ten zur Bun­des- oder zur kom­mu­na­len Ebe­ne zusam­men­hängt, sind ins­be­son­de­re Unsi­cher­hei­ten hin­sicht­lich der Anwend­bar­keit von Bun­des- und Lan­des­recht, wie sie etwa im Voll­stre­ckungs­recht und beim Daten­schutz auf­ge­tre­ten sind. Die Unklar­hei­ten in Bezug auf Ein­wir­kungs­mög­lich­kei­ten und Ver­ant­wor­tungs­zu­rech­nung füh­ren zudem zu Frei­räu­men in den Arbeits­ge­mein­schaf­ten, die die Gefahr einer Ver­selb­stän­di­gung ohne hin­rei­chen­de Kon­trol­le durch einen ver­ant­wort­li­chen Trä­ger mit sich brin­gen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 20. Dezem­ber 2007 – 2 BvR 2433/​04; 2 BvR 2434/​04