Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gung für Schlapp­hü­te

Die nur ein­ge­schränk­te Ertei­lung von Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gun­gen sowie die Ver­wei­ge­rung der Her­aus­ga­be von Unter­la­gen an den BND-Unter­su­chungs­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges war zum Teil ver­fas­sungs­wid­rig, wie jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Rah­men eines Organ­streit­ver­fah­rens fest­stell­te, dass von Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten ange­strengt wor­den war.

Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gung für Schlapp­hü­te

Seit dem Jahr 2004 und ins­be­son­de­re im Jahr 2005 berich­te­ten die Medi­en ver­stärkt über Tätig­kei­ten des US-ame­ri­ka­ni­schen und deut­schen Nach­rich­ten­diens­tes (BND) im Zusam­men­hang mit der Abwick­lung von CIA-Flü­gen mit Ter­ror­ver­däch­ti­gen an Bord über deut­sche Flug­hä­fen. Außer­dem gab es Mel­dun­gen über Tätig­kei­ten von BND-Mit­ar­bei­tern wäh­rend des Irak-Krie­ges in Bag­dad, der Ver­schlep­pung deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger oder in Deutsch­land leben­der Per­so­nen durch US-Stel­len und über die Beob­ach­tung von Jour­na­lis­ten durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst. Im Jahr 2005 befass­te sich sowohl der Deut­sche Bun­des­tag als auch das Par­la­men­ta­ri­sche Kon­troll­gre­mi­um mit die­sen The­men. Die Bun­des­re­gie­rung leg­te am 20. Febru­ar 2006 dazu einen abschlie­ßen­den Bericht vor, der vom Par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­gre­mi­um bewer­tet und teil­wei­se ver­öf­fent­licht wur­de1.

Zur Klä­rung offe­ner Fra­gen, vor­zu­neh­men­der Bewer­tun­gen und gebo­te­ner Kon­se­quen­zen im Zusam­men­hang mit die­sem Bericht bean­trag­ten die drei Oppo­si­ti­ons-Frak­tio­nen sowie eine aus drei Abge­ord­ne­ten bestehen­de qua­li­fi­zier­te Min­der­heit des Bun­des­ta­ges (die Antrag­stel­le­rin­nen), die Ein­set­zung eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses. Am 7. April 2006 beschloss das Ple­num die Ein­set­zung die­ses Aus­schus­ses und beauf­trag­te ihn im Wesent­li­chen damit, anhand kon­kre­ter benann­ter Vor­gän­ge und Fra­gen zu klä­ren, „wel­che poli­ti­schen Vor­ga­ben für das Han­deln von Bun­des­nach­rich­ten­dienst (BND), Bun­des­amt für Ver­fas­sungs­schutz (BfV), Mili­tä­ri­schem Abschirm­dienst (MAD), Gene­ral­bun­des­an­walt (GBA) und Bun­des­kri­mi­nal­amt (BKA) gemacht wur­den, und wie die poli­ti­sche Lei­tung und Auf­sicht aus­ge­stal­tet und gewähr­leis­tet wur­de.”

Der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes wies den Vor­sit­zen­den des Aus­schus­ses nach Auf­nah­me sei­ner Arbeit dar­auf­hin, dass die Bun­des­re­gie­rung ange­sichts ihrer Ver­ant­wor­tung für die inne­re und äuße­re Sicher­heit der Bun­des­re­pu­blik Deut­ch­land im Unter­su­chungs­aus­schuss­ver­fah­ren dar­auf ach­ten wer­de, dass hoch­ran­gi­ge staat­li­che Inter­es­sen kei­nen Scha­den erlei­den wer­den. Gleich­zei­tig erhof­fe sie eine am Staats­wohl ori­en­tier­te Zusam­men­ar­beit.

Der Unter­su­chungs­aus­schuss befass­te sich zunächst mit den Kom­ple­xen der Ver­schlep­pung von E. und K. und ver­nahm dazu Ange­hö­ri­ge und Beam­te der Bun­des­re­gie­rung (Antrags­geg­ne­rin) und der ihr nach­ge­ord­ne­ten Behör­den als Zeu­gen. Wie­der­holt ver­wei­ger­ten die Zeu­gen unter Ver­weis auf eine ihnen nur ein­ge­schränkt erteil­te Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gung die wei­te­re Aus­sa­ge oder gaben auf Fra­gen der Mit­glie­der des Unter­su­chungs­aus­schus­ses kei­ne Ant­wort. Wei­ter­hin ver­wei­ger­te die Bun­des­re­gie­rung dem Unter­su­chungs­aus­schuss mehr­mals die Vor­la­ge von Akten oder Akten­be­stand­tei­len.

Die Ein­schrän­kun­gen der Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gun­gen, die Ableh­nung der Her­aus­ga­be der ange­for­der­ten Unter­la­gen und Orga­ni­gram­me und der dazu gege­be­nen Begrün­dung haben die Antrag­stel­le­rin­nen mit ihren ver­schie­de­nen genau bezeich­ne­ten Anträ­gen im Organ­streit­ver­fah­ren vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bean­stan­det.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schied, dass die zuläs­si­gen Anträ­ge über­wie­gend begrün­det sind. Die Bun­des­re­gie­rung (Antrags­geg­ne­rin) hat durch die Beschrän­kung der Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gun­gen für benann­te Zeu­gen, durch die Aus­le­gung die­ser Beschrän­kun­gen und durch die Ver­wei­ge­rung der Vor­la­ge von ange­for­der­ten Akten mit den hier­für gege­be­nen unzu­rei­chen­den Begrün­dun­gen das Infor­ma­ti­ons- und Unter­su­chungs­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus Art. 44 GG ver­letzt. Pau­scha­les Beru­fen auf einen der ver­fas­sungs­recht­li­chen Grün­de – wie den Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung und Grün­de des Staats­wohls -, die dem par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­recht Gren­zen set­zen, genügt in kei­nem Fall.

Die Anträ­ge sind, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­nen Ent­schei­dungs­grün­den, über­wie­gend begrün­det, weil die Bun­des­re­gie­rung den Infor­ma­ti­ons­an­spruch aus Art. 44 GG in unzu­läs­si­ger Wei­se ver­kürzt hat. Die in den Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gun­gen ent­hal­te­nen Ein­schrän­kun­gen in Bezug auf den Kern­be­reich der exe­ku­ti­ven Eigen­ver­ant­wor­tung und Staats­wohl­be­lan­ge und die anläss­lich der Ver­neh­mung der Zeu­gen zuta­ge getre­te­ne Aus­le­gung die­ser Ein­schrän­kun­gen ver­let­zen das Beweis­erhe­bungs­recht des Bun­des­ta­ges. Auch die Aus­le­gung der Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gun­gen, wonach Vor­gän­ge aus der Prä­si­den­ten­run­de und der Nach­rich­ten­dienst­li­chen Lage nicht von der Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gung erfasst sind, ver­kürzt in unzu­läs­si­ger Wei­se das par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­recht.

Durch die Ein­schrän­kung der Beweis­erhe­bung sind die Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges und nicht nur die des Unter­su­chungs­aus­schus­ses ver­letzt; denn der ein­ge­setz­te Unter­su­chungs­aus­schuss übt sei­ne Befug­nis­se als Hilfs­or­gan des Bun­des­ta­ges aus. Im Rah­men sei­nes Unter­su­chungs­auf­tra­ges darf er Regie­rungs­mit­glie­der sowie Beam­te und Ange­stell­te im Ver­ant­wor­tungs­be­reich der Bun­des­re­gie­rung als Zeu­gen ver­neh­men und die­je­ni­gen Bewei­se erhe­ben, die er für erfor­der­lich hält. Auf die durch­zu­füh­ren­den Beweis­erhe­bun­gen fin­den die Vor­schrif­ten der Straf­pro­zess­ord­nung sinn­ge­mäß Anwen­dung. Gehö­ren die vom Unter­su­chungs­aus­schuss zu ver­neh­men­den Zeu­gen einem Per­so­nen­kreis an, der einer beson­de­ren Ver­schwie­gen­heits­pflicht unter­liegt, kann der Zeu­ge nur aus­sa­gen, wenn er eine u.a. auch ein­ge­schränk­te Aus­sa­ge­neh­mi­gung hat.

Die Bun­des­re­gie­rung ist vor­be­halt­lich ver­fas­sungs­recht­li­cher Gren­zen zur Ertei­lung einer sol­chen Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gung für Zeu­gen ver­pflich­tet. Begrenzt wird die Ver­pflich­tung aller­dings zunächst durch den im Ein­set­zungs­be­schluss zu bestim­men­den Unter­su­chungs­auf­trag, der sich im Rah­men der par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­kom­pe­tenz hal­ten und hin­rei­chend deut­lich bestimmt sein muss. Im vor­lie­gen­den Fall ent­hal­ten bereits die Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gun­gen selbst eine zu weit­ge­hen­de Beschrän­kung, indem sie „ins­be­son­de­re Anga­ben über die Wil­lens­bil­dung der Bun­des­re­gie­rung im Kabi­nett oder res­sort­über­grei­fen­de und ‑inter­ne Abstim­mungs­pro­zes­se zur Vor­be­rei­tung von Kabi­nett- und Res­sort­ent­schei­dun­gen“ pau­schal von der Geneh­mi­gung aus­neh­men.

Bei der Aus­le­gung des erteil­ten Unter­su­chungs­auf­tra­ges steht dem Unter­su­chungs­aus­schuss und der Bun­des­re­gie­rung weder ein Ermes­sens­spiel­raum noch eine Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve zu. Aller­dings kön­nen sich Grün­de, einem Unter­su­chungs­aus­schuss Infor­ma­tio­nen vor­zu­ent­hal­ten, aus dem Gewal­ten­tei­lungs­grund­satz erge­ben.

Auch wenn sich die Kon­troll­kom­pe­tenz des Par­la­ments grund­sätz­lich nur auf bereits abge­schlos­se­ne Vor­gän­ge erstreckt, gebie­tet der Gewal­ten­tei­lungs­grund­satz, dass par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le wirk­sam sein muss. Dies wäre nicht der Fall, wenn die dazu nöti­gen Infor­ma­tio­nen aus dem Bereich der Vor­be­rei­tung von Regie­rungs­ent­schei­dun­gen dem Par­la­ment auch nach Abschluss der jewei­li­gen Vor­gän­ge grund­sätz­lich ver­schlos­sen blie­ben. Dem par­la­men­ta­ri­schen Zugriff kön­nen daher grund­sätz­lich auch Infor­ma­tio­nen aus dem Bereich der regie­rungs­in­ter­nen Wil­lens­bil­dung unter­lie­gen. Bei abge­schlos­se­nen Vor­gän­gen kann gegen­über einem Unter­su­chungs­aus­schuss der pau­scha­le Ver­weis dar­auf, dass der Bereich der Wil­lens­bil­dung der Regie­rung betrof­fen sei, die Zurück­hal­tung von Infor­ma­tio­nen nicht recht­fer­ti­gen.

Die Berüh­rung des Kern­be­reichs exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung kann dem par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­recht in Bezug auf abge­schlos­se­ne Vor­gän­ge nur nach Maß­ga­be einer fall­be­zo­ge­nen Abwä­gung zwi­schen dem par­la­men­ta­ri­schen Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­se auf der einen und der Gefahr einer Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit und Eigen­ver­ant­wor­tung durch die ein­engen­den Vor­wir­kun­gen eines Infor­ma­ti­ons­zu­gangs auf der ande­ren Sei­te ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den. Die Not­wen­dig­keit zwi­schen gegen­läu­fi­gen Belan­gen abzu­wä­gen, ent­spricht der dop­pel­ten Funk­ti­on des Gewal­ten­tei­lungs­grund­sat­zes als Grund und Gren­ze par­la­men­ta­ri­scher Kon­troll­rech­te. Dabei ist zu beach­ten, dass je wei­ter ein par­la­men­ta­ri­sches Infor­ma­ti­ons­be­geh­ren in den inners­ten Bereich der Wil­lens­bil­dung der Regie­rung ein­dringt, des­to gewich­ti­ger das par­la­men­ta­ri­sche Infor­ma­ti­ons­be­geh­ren sein muss, um sich gegen ein von der Regie­rung gel­tend gemach­tes Inter­es­se an Ver­trau­lich­keit durch­set­zen zu kön­nen. Die vor­ge­la­ger­ten Bera­tungs- und Ent­schei­dungs­ab­läu­fe sind dem­ge­gen­über einer par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le in einem gerin­ge­ren Maße ent­zo­gen. Beson­ders hohes Gewicht kommt dem par­la­men­ta­ri­schen Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­se zu, soweit es um die Auf­de­ckung mög­li­cher Rechts­ver­stö­ße und ver­gleich­ba­rer Miss­stän­de inner­halb der Regie­rung geht. Damit der Abwä­gungs­vor­gang und die ein­ge­stell­ten Belan­ge über­prüft wer­den kön­nen, ist eine sub­stan­ti­ier­te Begrün­dung der Ableh­nung erfor­der­lich, wenn einem Aus­schuss Infor­ma­tio­nen vor­ent­hal­ten wer­den sol­len.

Eine wei­te­re Gren­ze des Beweis­erhe­bungs­rechts eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses bil­det das Wohl des Bun­des oder eines Lan­des (Staats­wohl), das durch das Bekannt­wer­den geheim­hal­tungs­be­dürf­ti­ger Infor­ma­tio­nen gefähr­det wer­den kann. Das Staats­wohl ist nicht allein der Bun­des­re­gie­rung, son­dern in glei­cher Wei­se auch dem Bun­des­tag anver­traut, so dass der Umgang mit Infor­ma­tio­nen in einem Unter­su­chungs­aus­schuss eige­nen Geheim­schutz­be­stim­mun­gen unter­liegt und dass Beschrän­kun­gen des Infor­ma­ti­ons­zu­gangs eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses unter Beru­fung auf das Staats­wohl daher allen­falls unter ganz beson­de­ren Umstän­den in Betracht kom­men.

Mit­tei­lun­gen über Kon­tak­te mit aus­län­di­schen Geheim­diens­ten sind dem Infor­ma­ti­ons­zu­griff eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses nicht ohne wei­te­res aus Grün­den der Gefähr­dung des Staats­wohls ent­zo­gen. Es liegt nicht auf der Hand, son­dern wäre begrün­dungs­be­dürf­tig gewe­sen, dass das Bekannt­wer­den von Ein­schät­zun­gen US-ame­ri­ka­ni­scher geheim­dienst­li­cher Stel­len, die des­sen Gefähr­lich­keit betra­fen, ori­gi­nä­re Geheim­hal­tungs­in­ter­es­sen die­ser Stel­len berüh­ren und des­halb etwa die not­wen­di­ge künf­ti­ge Zusam­men­ar­beit belas­ten könn­te. In dem blo­ßen Umstand, dass das Bekannt­wer­den der­ar­ti­ger Infor­ma­tio­nen der Bun­des­re­gie­rung selbst im Hin­blick auf ihren eige­nen Umgang mit den betref­fen­den Erkennt­nis­sen Unan­nehm­lich­kei­ten berei­ten könn­te, läge kei­ne Gefähr­dung des Staats­wohls, son­dern eine hin­zu­neh­men­de ver­fas­sungs­ge­woll­te Fol­ge der Aus­übung des par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­rechts.

Die pau­scha­le Behaup­tung der Gefähr­dung des Staats­wohls ist kei­ne Begrün­dung dafür, wes­halb die kon­kret ver­lang­ten Unter­la­gen Sicher­heits­re­le­vanz besit­zen sol­len. Soweit ein Risi­ko des Bekannt­wer­dens geschütz­ter Infor­ma­tio­nen zu befürch­ten ist, kann unter Beru­fung hier­auf die Vor­la­ge von Unter­la­gen jeden­falls nicht ohne Berück­sich­ti­gung etwai­ger zwi­schen­zeit­li­cher Ver­bes­se­rung der orga­ni­sa­to­ri­schen Vor­keh­run­gen im Bereich des Aus­schus­ses und nicht ohne eine Begrün­dung ver­wei­gert wer­den, die erken­nen lässt, wes­halb die frag­li­che Infor­ma­ti­on von sol­cher Bedeu­tung ist, dass auch ein gering­fü­gi­ges Risi­ko des Bekannt­wer­dens unter kei­nen Umstän­den hin­ge­nom­men wer­den kann.

Soweit die Vor­be­rei­tung auf Sit­zun­gen par­la­men­ta­ri­scher Gre­mi­en in den ein­zel­nen Res­sorts dem Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung zuzu­ord­nen und damit in der Vor­be­rei­tungs­pha­se selbst dem par­la­men­ta­ri­schen Infor­ma­ti­ons­zu­griff ent­zo­gen sein mag, gilt das­sel­be nicht ohne wei­te­res auch nach Abschluss des jewei­li­gen Vor­gangs. Viel­mehr bedarf es inso­weit einer Abwä­gung, in die das par­la­men­ta­ri­sche Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­se mit dem ihm zukom­men­den Gewicht ein­zu­stel­len ist.

Das Inter­es­se der Bun­des­re­gie­rung an der Ver­trau­lich­keit von Infor­ma­tio­nen ist umso schutz­wür­di­ger, je wei­ter ein Infor­ma­ti­ons­be­geh­ren in den inners­ten Bereich der Wil­lens­bil­dung der Regie­rung ein­dringt. Auch hier ist eine fall­be­zo­ge­ne Abwä­gung erfor­der­lich, die auch das Gewicht des kon­kre­ten par­la­men­ta­ri­schen Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­ses zu wür­di­gen hat.

Sol­len einem Unter­su­chungs­aus­schuss Unter­la­gen unter Beru­fung auf Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG vor­ent­hal­ten wer­den, bedarf dies daher einer Begrün­dung, die nicht nur spe­zi­fi­ziert, inwie­fern die ent­hal­te­nen Infor­ma­tio­nen auf einem Ein­griff in Art. 10 GG beru­hen, son­dern sub­stan­ti­iert auch dar­legt, war­um die erho­be­nen Infor­ma­tio­nen einem Ver­bot der Ver­wer­tung durch den Aus­schuss unter­lie­gen sol­len.

Art. 44 GG ist schließ­lich auch inso­weit ver­letzt, als die Antrags­geg­ne­rin Beweis­be­schlüs­sen, ganz oder teil­wei­se unter Beru­fung auf feh­len­den Bezug zum Unter­su­chungs­ge­gen­stand nicht nach­ge­kom­men ist. Inso­weit fehlt es bereits an der erfor­der­li­chen Begrün­dung; zudem nimmt die Antrags­geg­ne­rin eine Befug­nis zu enger Aus­le­gung des Unter­su­chungs­auf­tra­ges und restrik­ti­ver Ein­schät­zung der Auf­trags­zu­ge­hö­rig­keit in Anspruch, die ihr nicht zusteht.

Soweit über die orga­ni­sa­ti­ons­be­zo­ge­nen Unter­la­gen hin­aus die erwähn­ten wei­te­ren, per­so­nen­be­zo­ge­nen Unter­la­gen ange­for­dert wur­den, ver­letzt die Ableh­nung der Vor­la­ge das par­la­men­ta­ri­sche Infor­ma­ti­ons- und Kon­troll­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus Art. 44 GG nicht. Das­sel­be gilt für den Umgang der Antrags­geg­ne­rin, die die Vor­la­ge aller Unter­la­gen ver­langt, „die im Rah­men der Pla­nung, Ein­rich­tung und Tätig­keit der ‚Beson­de­ren Auf­bau­or­ga­ni­sa­ti­on USA’ des BKA an US-Stel­len wei­ter­ge­ge­ben wor­den sind, aus der deren jewei­li­ger Inhalt genau her­vor­geht, soweit ein per­sön­li­cher Bezug zu einem oder meh­re­ren Per­so­nen oder Sach­ver­hal­ten der Unter­su­chungs­ge­gen­stän­de. Dafür, dass die Prü­fung von einem Ver­ständ­nis des Unter­su­chungs­auf­tra­ges sei­tens der Bun­des­re­gie­rung bestimmt gewe­sen wäre, das mit dem der Antrag­stel­le­rin­nen nicht über­ein­stimmt, haben die Antrag­stel­le­rin­nen nichts vor­ge­bracht und ist auch nichts ersicht­lich.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 17. Juni 2009 – 2 BvE 3/​07

  1. BT-Drucks. 16/​800