Bemes­sung der Akten­ein­sichts­ge­bühr

Mit dem Ein­gang des Antrags auf Akten­ein­sicht bei der Behör­de und der dar­auf­hin erbrach­ten Akten­ein­sicht, ist die Gebühr für die Gewähr von Akten­ein­sicht in eine Behör­den­ak­te ent­stan­den. Dabei ist es für das Ent­ste­hen der Gebüh­ren­schuld unbe­acht­lich, dass das Akten­ein­sichts­ge­such nur teil­wei­se von der Behör­de erfüllt wird.

Bemes­sung der Akten­ein­sichts­ge­bühr

Auf­grund der Ver­pflich­tung der Behör­de zum Füh­ren der Akte, die das fort­lau­fen­de Pagi­nie­ren umfasst, darf in die Bemes­sung des Ver­wal­tungs­auf­wands nach § 7 Abs. 1 LGebG das Pagi­nie­ren der Behör­den­ak­te nicht ein­ge­stellt wer­den.

In dem hier vom Ver­wal­tungs­ge­richt Karls­ru­he ent­schie­de­nen Fall kann sich der Klä­ger nicht mit Erfolg dar­auf beru­fen, dass ange­sichts der vom Beklag­ten (bis­lang) nur teil­wei­se gewähr­ten Akten­ein­sicht die Gebüh­ren­schuld über­haupt nicht ent­stan­den ist. Auch die von ihm ange­deu­te­ten Beden­ken der Ver­ein­bar­keit der Rah­men­ge­bühr mit höher­ran­gi­gem Recht grei­fen nicht durch. Aller­dings lei­det die kon­kre­te Gebüh­ren­fest­set­zung an einem Ermes­sens­feh­ler.

Nach Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts ist die vom Beklag­ten mit Bescheid fest­ge­setz­te Gebühr ent­stan­den. Nach § 4 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 und 2 LGebG set­zen die Behör­den, die öffent­li­che Leis­tung erbrin­gen, für indi­vi­du­ell zure­chen­ba­re öffent­li­che Leis­tun­gen Gebüh­ren und Aus­la­gen nach die­sem Gesetz fest, wobei die Land­rats­äm­ter für ihren Bereich, sofern sie Auf­ga­ben der unte­ren Ver­wal­tungs­be­hör­den im Sin­ne des Lan­des­ver­wal­tungs­ge­set­zes wahr­neh­men, die gebüh­ren­pflich­ti­gen Tat­be­stän­de und die Höhe der Gebüh­ren fest­set­zen; die Land­rats­äm­ter tref­fen die Fest­set­zun­gen durch Rechts­ver­ord­nung. Die Gebüh­ren- und Aus­la­gen­schuld ent­steht nach § 3 LGebG bei öffent­li­chen Leis­tun­gen, die auf Antrag erbracht wer­den, mit des­sen Ein­gang bei der Behör­de, die nicht antrags­ge­bun­den sind, und bei sons­ti­gen öffent­li­chen Leis­tun­gen mit deren Beginn.

Die Vor­aus­set­zun­gen des § 3 Nr. 1 LGebG sind erfüllt. Bei dem vom Klä­ger gestell­ten Akten­ein­sichts­ge­such nach §§ 29, 79 LVwVfG han­delt es sich um eine öffent­li­che Leis­tung, also um behörd­li­ches Han­deln (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG). Die Hand­lung umfasst bei der Gewähr von Akten­ein­sicht zumin­dest das Zie­hen der Akten sowie ihre Ver­sen­dung.

Die­se öffent­li­che Leis­tung ist dem Klä­ger auch zure­chen­bar. Merk­mal der Gebühr ist, dass sie von dem­je­ni­gen erho­ben wird, in des­sen Inter­es­se oder auf des­sen Ver­an­las­sung die öffent­li­che Leis­tung erbracht wird (vgl. § 2 Abs. 4 LGebG). Indem der Klä­ger einen ent­spre­chen­den Antrag auf Akten­ein­sicht gestellt hat, ist auf sei­ne Ver­an­las­sung hin die Akten­über­sen­dung als öffent­li­che Leis­tung erfolgt.

Bei der Gewähr von Akten­ein­sicht han­delt es sich auch um eine antrags­ge­bun­de­ne öffent­li­che Leis­tung. Zwar nor­mie­ren die §§ 29, 79 LVwVfG nicht aus­drück­lich, dass die Akten­ein­sicht nur auf Antrag erfolgt 1. Denklo­gisch ist ein ent­spre­chen­der aus­drück­li­cher oder auch nur kon­klu­den­ter Antrag aber Vor­aus­set­zung für die Ein­sicht­nah­me in die Akte, da die­se nicht ohne das Zutun der Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten im Sin­ne des § 13 LVwVfG gewährt wird.

Sind die Vor­aus­set­zun­gen des § 3 Nr. 1 LGebG erfüllt, bestimmt die­se Vor­schrift, dass die Gebüh­ren­schuld ent­steht. Das Gesetz sieht in den genann­ten Fäl­len (§ 3 Nr. 1 und Nr. 2 LGebG) also den Gebüh­ren­tat­be­stand bereits dem Grun­de nach als ver­wirk­licht an, mit der Fol­ge der Aus­lö­sung einer Gebüh­ren­pflicht 2. Dass der Beklag­te nach Auf­fas­sung des Klä­gers sei­nem Akten­ein­sichts­ge­such durch das Kopie­ren der Akten nur teil­wei­se nach­ge­kom­men ist, ist für die Ent­ste­hung der Gebüh­ren­schuld dem Grun­de nach uner­heb­lich. Sie ist – das Vor­lie­gen der übri­gen Tat­be­stands­merk­mal vor­aus­ge­setzt – nur von der Antrag­stel­lung abhän­gig, ohne nach Art und Umfang des Antrags zu dif­fe­ren­zie­ren. Der Beklag­te hat aber die­sen Umstand bei der kon­kre­ten Fest­set­zung der Gebüh­ren­hö­he inner­halb des gege­be­nen Gebüh­ren­rah­mens zu berück­sich­ti­gen.

Im Übri­gen bleibt es dem Klä­ger unbe­nom­men, die voll­stän­di­ge Erfül­lung sei­nes Akten­ein­sichts­ge­suchs ein­zu­for­dern und not­wen­di­gen­falls gericht­lich durch­zu­set­zen. Für die­sen Fall wird dem Beklag­ten im Gegen­zug eröff­net wer­den, für die Gewähr der Akten­ein­sicht in die übri­ge Akte eine Gebühr zu ver­lan­gen.

Die vom Klä­ger vor­ge­brach­ten, jedoch nicht näher sub­stan­ti­ier­ten Beden­ken gegen die Ver­ein­bar­keit der Rah­men­ge­bühr mit höher­ran­gi­gem Recht grei­fen nicht durch. Zwar wen­det er zu Recht ein, dass Rah­men­ge­büh­ren imma­nent ist, die kon­kre­te Höhe der Gebühr nicht ein­deu­tig durch den Blick in das Gesetz beant­wor­ten zu kön­nen. In der Recht­spre­chung ist aber geklärt, dass die­se Unbe­stimmt­heit nicht zu einer Ver­let­zung des aus dem Rechts­staats­prin­zip des Art. 20 Abs. 3 GG abge­lei­te­ten Bestimmt­heits­ge­bot führt. § 12 Abs. 4 und § 7 LGebG ste­cken in ver­fas­sungs­kon­for­mer Wei­se die äuße­ren Gren­zen des Spiel­raum der zuläs­si­gen Gebüh­ren­hö­he ab und eröff­nen die Mög­lich­keit rich­ter­li­cher Über­prü­fung der Ein­hal­tung die­ser Gren­zen 3.

Nach die­sen Grund­sät­zen ist auch gegen die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung des Gebüh­ren­rah­mens der Pro­dukt­num­mer 00.00.06 der Anla­ge zur Rechts­ver­ord­nung des Land­rats­am­tes Ras­tatt über die Erhe­bung von Gebüh­ren für die Wahr­neh­mung von Auf­ga­ben als unte­re Ver­wal­tungs­be­hör­de nichts zu erin­nern. Der Gebüh­ren­rah­men ermög­licht es dem Land­rats­amt, das im Gebüh­ren­recht gel­ten­de und aus § 7 Abs. 3 LGebG abzu­lei­ten­de Äqui­va­lenz­prin­zip für jeden Ein­zel­fall kon­se­quent umzu­set­zen 4. Der in der Ver­ord­nung fest­ge­setz­te Gebüh­ren­rah­men, der sich zwi­schen 5 EUR und 100 EUR bewegt, trägt die­ser Vor­ga­be Rech­nung. Für beson­ders ein­fach gela­ger­te Fäl­le, die nur einen gerin­gen Ver­wal­tungs­auf­wand ver­ur­sa­chen, erlaubt er eine beson­ders nied­ri­ge Gebühr. Umge­kehrt ermög­licht der Gebüh­ren­rah­men für außer­or­dent­lich kom­ple­xe und auf­wän­di­ge Fäl­le, die sehr schwie­ri­ge Ermitt­lun­gen erfor­dern und an denen ein über­mä­ßig hohes wirt­schaft­li­ches oder sons­ti­ges Inter­es­se besteht, den Aus­gleich durch Fest­set­zung einer adäquat hohen Gebühr. Nach Auf­fas­sung des Gerichts sind die denk­ba­ren Fall­ge­stal­tun­gen im Zusam­men­hang mit der Gewähr von Akten­ein­sicht der­art viel­fäl­tig, dass nur die gewähl­te wei­te Sprei­zung des Gebüh­ren­rah­mens dem Äqui­va­lenz­prin­zip Rech­nung trägt und daher ohne Wei­te­res mit höher­ran­gi­gem Recht ver­ein­bar ist.

Die Gebüh­ren­fest­set­zung lei­det aber an einem Ermes­sens­feh­ler. Im vor­lie­gen­den Fall einer Rah­men­ge­bühr steht der Behör­de für die Fest­le­gung der kon­kre­ten Gebüh­ren­hö­he ein Ermes­sens­spiel­raum zu 5. Die Ermes­sens­ent­schei­dung unter­liegt der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Kon­trol­le nach § 114 Satz 1 VwGO nur ein­ge­schränkt dahin, ob der Ver­wal­tungs­akt rechts­wid­rig ist, weil die gesetz­li­chen Gren­zen des Ermes­sens über­schrit­ten wur­den oder von dem Ermes­sen in einer dem Zweck der Ermäch­ti­gung nicht ent­spre­chen­den Wei­se Gebrauch gemacht wur­de.

Dabei darf zunächst dahin­ste­hen, ob ein Ermes­sens­feh­ler im Sin­ne des § 114 Satz 1 VwGO schon des­halb vor­liegt, weil aus den Ermes­sens­er­wä­gun­gen nicht zu ent­neh­men ist, ob alle vom Gesetz benann­ten Belan­ge in die Ermes­sens­ent­schei­dung ein­ge­flos­sen sind. Die ober­ge­richt­li­che Recht­spre­chung lässt zwar zur Begrün­dung einen Ver­weis auf die Bemes­sungs­ge­sichts­punk­te des § 7 LGebG genü­gen 6. Einen der­ar­ti­gen Ver­weis ent­hält der Aus­gangs­be­scheid auch. Der Wider­spruchs­be­scheid dage­gen ver­fügt über eine deut­lich aus­führ­li­che­re Begrün­dung der die kon­kre­te Höhe der fest­ge­setz­ten Gebühr begrün­den­den Belan­ge. So setzt er sich mit der Äqui­va­lenz und der Wah­rung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im Sin­ne des § 7 Abs. 3 LGebG zwi­schen fest­ge­setz­ter Gebühr und dem mit der Akten­ein­sicht ver­bun­de­nen Ver­wal­tungs­auf­wand aus­ein­an­der. Indes lässt sich der Begrün­dung nicht ent­neh­men, ob die wirt­schaft­li­che und sons­ti­ge Bedeu­tung der öffent­li­chen Leis­tung für den Gebüh­ren­schuld­ner (vgl. § 7 Abs. 2 LGebG) in die Ermes­sens­ent­schei­dung über­haupt ein­ge­stellt wur­de und wenn ja, mit wel­cher Gewich­tung. Begrün­det die Wider­spruchs­be­hör­de die Höhe der Gebüh­ren­fest­set­zung in die­ser – aus­führ­li­chen – Wei­se, genügt der im Aus­gangs­be­scheid ent­hal­te­ne for­mu­lar­mä­ßi­ge Hin­weis auf die Belan­ge des § 7 Abs. 2 LGebG nicht, um von deren Berück­sich­ti­gung im Rah­men einer sach­ge­rech­ten Ermes­sens­aus­übung aus­ge­hen zu kön­nen.

Die kon­kre­te Gebüh­ren­fest­set­zung ver­letzt jeden­falls das Über­maß­ver­bot. Nach dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit muss jede Ein­schrän­kung eines Grund­rechts, hier der all­ge­mei­nen Hand­lungs­frei­heit nach Art. 2 Abs. 1 GG, in mate­ri­el­ler Hin­sicht den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit wah­ren 7. Vor­aus­set­zung hier­für ist, dass sie durch hin­rei­chen­de Grün­de des All­ge­mein­wohls gerecht­fer­tigt ist, die gewähl­ten Mit­tel zur Errei­chung des ver­folg­ten Zwecks geeig­net und auch erfor­der­lich sind und eine Gesamt­ab­wä­gung zwi­schen der Schwe­re des Ein­griffs und dem Gewicht der ihn recht­fer­ti­gen­den Grün­de ergibt, dass die Gren­ze der Zumut­bar­keit gewahrt ist 8. Grund­rechts­ein­grif­fe dür­fen nicht wei­ter gehen als es ihr Grund, der Schutz des Gemein­wohls, erfor­dert 9, und sie dür­fen ins­be­son­de­re auch nicht im Blick auf den Rege­lungs­zweck zu einer über­mä­ßi­gen Belas­tung füh­ren 10.

Dem Beklag­ten steht zwar bei der Bemes­sung der Gebühr bei Vor­lie­gen eines Gebüh­ren­rah­mens eine Band­brei­te an mög­li­chen Gebüh­ren­fest­set­zun­gen zur Ver­fü­gung, die nicht als ermes­sens­feh­ler­haft bean­stan­det wer­den kön­nen. Denn die Gebüh­ren­be­mes­sung hat ledig­lich anhand – aller – der in § 7 LGebG genann­ten Kri­te­ri­en zu erfol­gen, ohne dass das Gesetz eine indi­vi­du­el­le Gewich­tung oder Wer­tig­keit der ein­zel­nen Belan­ge bestimmt 11.

Aus­ge­hend von der gege­be­nen Begrün­dung zu den Ermes­sens­er­wä­gun­gen ver­letzt die kon­kre­te Gebüh­ren­fest­set­zung aber den Kos­ten­de­ckungs­grund­satz und ist evi­dent über­höht. Der Beklag­te geht von einem Zeit­rah­men von ca. 45 Minu­ten für das Pagi­nie­ren, Kopie­ren und Ver­sen­den der 124 Akten­sei­ten aus. Das Pagi­nie­ren hät­te aller­dings nicht in die Bemes­sung des Ver­wal­tungs­auf­wands ein­ge­stellt wer­den dür­fen. Denn es han­delt sich nicht um eine dem Klä­ger zure­chen­ba­re öffent­li­che Leis­tung (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 LGebG), son­dern um eine sol­che, die ohne Wei­te­res und ohne Ver­an­las­sung von der Behör­de vor­zu­neh­men ist. Denn §§ 29, 79 LVwVfG ist – mit­tel­bar – eine Ver­pflich­tung zum Füh­ren der Akten zu ent­neh­men. Die­se Pflicht gewähr­leis­tet das durch Art. 19 Abs. 4 GG geschütz­te recht­li­che Gehör, indem ein Betei­lig­ter eines Ver­wal­tungs­ver­fah­ren anhand der zu füh­ren­den Ver­wal­tungs­ak­te durch Akten­ein­sicht sich davon über­zeu­gen kann, ob die gegen ihn ange­streb­ten Maß­nah­men recht­mä­ßig sind. Er wird in die Lage ver­setzt, sei­ne Sicht­wei­se gel­tend machen und die Erfolgs­aus­sicht von Rechts­be­hel­fen prü­fen zu kön­nen. Das Gebot der Akten­mä­ßig­keit, also die Ver­pflich­tung zum Füh­ren von Akten, umfasst daher auch das Gebot der Voll­stän­dig­keit der Akten und der Akten­er­hal­tung sowie das Ver­bot der Akten­ver­fäl­schung 12. Letz­tes soll eine wahr­heits­ge­treue Akten­füh­rung gewähr­leis­ten. Hier­zu gehört auch das fort­lau­fen­de Pagi­nie­ren der Behör­den­ak­ten. Es stellt u.a. sicher, dass die Akte nicht vor einer Akten­ein­sicht ver­än­dert wer­den kann, indem unpa­gi­nier­te Bestand­tei­le der Akte ent­fernt oder hin­zu­ge­fügt wer­den. Folg­lich kann das Pagi­nie­ren nicht über Gebüh­ren abge­gol­ten wer­den.

Wei­ter­hin zu bean­stan­den ist, dass die kon­kre­te Gebüh­ren­fest­set­zung auf der Annah­me beruht, für das Pagi­nie­ren, Kopie­ren und Ver­sen­den von 124 Akten­sei­ten sei­en ca. 45 Minu­ten anzu­set­zen. Unge­ach­tet der Tat­sa­che, dass der Zeit­auf­wand für das Pagi­nie­ren schon gar nicht berück­sich­tigt wer­den darf, erlau­ben auf dem Stand der Tech­nik befind­li­che Kopier­ge­rä­te die Sta­pel­ver­ar­bei­tung. Sie sind in der Lage, grö­ße­re Men­gen an Papier­sei­ten im Durch­lauf­ver­fah­ren zu kopie­ren, ohne dass jede ein­zel­ne Sei­te „von Hand“ kopiert wer­den müss­te. Aus­ge­hend von der Anleh­nung der Wider­spruchs­be­hör­de an die Vier­tel­stun­den­ge­bühr von 12,50 EUR, dürf­te die­ser (ein­fa­che) Gebüh­ren­satz dem tat­säch­li­chen Ver­wal­tungs­vor­gang (Zie­hen der Akte, Ent­fer­nen der maß­geb­li­chen Akten­sei­ten, Kopie­ren, Kuver­tie­ren und Ver­sen­den) am nächs­ten kom­men.

Ver­wal­tungs­ge­richt Karls­ru­he, Urteil vom 26. Juli 2011 – 6 K 2797/​10

  1. anders bspw. § 61 LBO, der schon nach dem Geset­zes­wort­laut einen „schrift­li­chen Antrag“ vor­aus­setzt und der des­halb als antrags­ge­bun­de­ne öffent­li­che Leis­tung ver­stan­den wird, vgl. Schla­bach, Ver­wal­tungs­kos­ten­recht, 36. Lfg. April 2011, § 3 LGebG, Rn. 12[]
  2. vgl. Begrün­dung des Regie­rungs­ent­wurfs, LT-Drs. 13/​3477 vom 03.08.2004 zu § 3 LGebG[]
  3. vgl. Schla­bach, Ver­wal­tungs­kos­ten­recht, 36. Lfg. April 2011, § 12 LGebG, Rn. 61 ff. m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.1995 – 2 S 1595/​93NVwZ 1995, 1029,1031 und vom 26.01.2009 – 1 S 1678/​07NVwZ-RR 2009, 329, 330[]
  4. BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 – 2 BvL 5/​76NJW 1979, 1345 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.1995 – 2 S 1595/​93NVwZ 1995, 1029,1031[]
  5. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.03.1991 – A 14 S 2616/​90KStZ 1991, 110; vom 02.03.1995 – 2 S 1595/​93NVwZ 1995, 1029,1031 und vom 26.01.2009 – 1 S 1678/​07NVwZ-RR 2009, 329,331[]
  6. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.03.1991 – A 14 S 2616/​90KStZ 1991, 110[]
  7. BVerfG, Beschluss vom 08.04.1987 – 2 BvR 909/​82 u.a. – BVerfGE 75, 108,154 f.; vom 06.06.1989 – 1 BvR 981/​85 – BVerfGE 80, 137,153 und vom 09.03.1994 – 2 BvL 43/​82 u.a. – BVerfGE 90, 145,172[]
  8. BVerfG, Beschluss vom 17.10.1984 – 1 BvL 18/​82, 1 BvL 46/​83 und 1 BvL 2/​84BVerfGE 68, 155,171; vom 19.11.1985 – 1 BvR 934/​82BVerfGE 71, 183,196 f.; vom 12.02.1986 – 1 BvR 1770/​83BVerfGE 72, 26,31; vom 15.12.1987 – 1 BvR 563/​85 u.a. – BVerfGE 77, 308,332 und vom 23.01.1990 – 1 BvL 44/​86 und 1 BvL 48/​87BVerfGE 81, 156,189[]
  9. BVerfG, Beschluss vom 17.11.1966 – 1 BvL 10/​61BVerfGE 20, 351,361; und vom 12.06.1979 – 1 BvL 19/​76BVerfGE 52, 1,29 f.[]
  10. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2004 – 2 BvR 564/​95BVerfGE 110, 1,33[]
  11. Schla­bach, Ver­wal­tungs­kos­ten­recht, 36. Lfg. April 2011, § 12 LGebG, Rn. 89[]
  12. zu alle­dem Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 29, Rn. 1a[]