Mit dem Eingang des Antrags auf Akteneinsicht bei der Behörde und der daraufhin erbrachten Akteneinsicht, ist die Gebühr für die Gewähr von Akteneinsicht in eine Behördenakte entstanden. Dabei ist es für das Entstehen der Gebührenschuld unbeachtlich, dass das Akteneinsichtsgesuch nur teilweise von der Behörde erfüllt wird.
Aufgrund der Verpflichtung der Behörde zum Führen der Akte, die das fortlaufende Paginieren umfasst, darf in die Bemessung des Verwaltungsaufwands nach § 7 Abs. 1 LGebG das Paginieren der Behördenakte nicht eingestellt werden.
In dem hier vom Verwaltungsgericht Karlsruhe entschiedenen Fall kann sich der Kläger nicht mit Erfolg darauf berufen, dass angesichts der vom Beklagten (bislang) nur teilweise gewährten Akteneinsicht die Gebührenschuld überhaupt nicht entstanden ist. Auch die von ihm angedeuteten Bedenken der Vereinbarkeit der Rahmengebühr mit höherrangigem Recht greifen nicht durch. Allerdings leidet die konkrete Gebührenfestsetzung an einem Ermessensfehler.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die vom Beklagten mit Bescheid festgesetzte Gebühr entstanden. Nach § 4 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 und 2 LGebG setzen die Behörden, die öffentliche Leistung erbringen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach diesem Gesetz fest, wobei die Landratsämter für ihren Bereich, sofern sie Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörden im Sinne des Landesverwaltungsgesetzes wahrnehmen, die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren festsetzen; die Landratsämter treffen die Festsetzungen durch Rechtsverordnung. Die Gebühren- und Auslagenschuld entsteht nach § 3 LGebG bei öffentlichen Leistungen, die auf Antrag erbracht werden, mit dessen Eingang bei der Behörde, die nicht antragsgebunden sind, und bei sonstigen öffentlichen Leistungen mit deren Beginn.
Die Voraussetzungen des § 3 Nr. 1 LGebG sind erfüllt. Bei dem vom Kläger gestellten Akteneinsichtsgesuch nach §§ 29, 79 LVwVfG handelt es sich um eine öffentliche Leistung, also um behördliches Handeln (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG). Die Handlung umfasst bei der Gewähr von Akteneinsicht zumindest das Ziehen der Akten sowie ihre Versendung.
Diese öffentliche Leistung ist dem Kläger auch zurechenbar. Merkmal der Gebühr ist, dass sie von demjenigen erhoben wird, in dessen Interesse oder auf dessen Veranlassung die öffentliche Leistung erbracht wird (vgl. § 2 Abs. 4 LGebG). Indem der Kläger einen entsprechenden Antrag auf Akteneinsicht gestellt hat, ist auf seine Veranlassung hin die Aktenübersendung als öffentliche Leistung erfolgt.
Bei der Gewähr von Akteneinsicht handelt es sich auch um eine antragsgebundene öffentliche Leistung. Zwar normieren die §§ 29, 79 LVwVfG nicht ausdrücklich, dass die Akteneinsicht nur auf Antrag erfolgt1. Denklogisch ist ein entsprechender ausdrücklicher oder auch nur konkludenter Antrag aber Voraussetzung für die Einsichtnahme in die Akte, da diese nicht ohne das Zutun der Verfahrensbeteiligten im Sinne des § 13 LVwVfG gewährt wird.
Sind die Voraussetzungen des § 3 Nr. 1 LGebG erfüllt, bestimmt diese Vorschrift, dass die Gebührenschuld entsteht. Das Gesetz sieht in den genannten Fällen (§ 3 Nr. 1 und Nr. 2 LGebG) also den Gebührentatbestand bereits dem Grunde nach als verwirklicht an, mit der Folge der Auslösung einer Gebührenpflicht2. Dass der Beklagte nach Auffassung des Klägers seinem Akteneinsichtsgesuch durch das Kopieren der Akten nur teilweise nachgekommen ist, ist für die Entstehung der Gebührenschuld dem Grunde nach unerheblich. Sie ist – das Vorliegen der übrigen Tatbestandsmerkmal vorausgesetzt – nur von der Antragstellung abhängig, ohne nach Art und Umfang des Antrags zu differenzieren. Der Beklagte hat aber diesen Umstand bei der konkreten Festsetzung der Gebührenhöhe innerhalb des gegebenen Gebührenrahmens zu berücksichtigen.
Im Übrigen bleibt es dem Kläger unbenommen, die vollständige Erfüllung seines Akteneinsichtsgesuchs einzufordern und notwendigenfalls gerichtlich durchzusetzen. Für diesen Fall wird dem Beklagten im Gegenzug eröffnet werden, für die Gewähr der Akteneinsicht in die übrige Akte eine Gebühr zu verlangen.
Die vom Kläger vorgebrachten, jedoch nicht näher substantiierten Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Rahmengebühr mit höherrangigem Recht greifen nicht durch. Zwar wendet er zu Recht ein, dass Rahmengebühren immanent ist, die konkrete Höhe der Gebühr nicht eindeutig durch den Blick in das Gesetz beantworten zu können. In der Rechtsprechung ist aber geklärt, dass diese Unbestimmtheit nicht zu einer Verletzung des aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Bestimmtheitsgebot führt. § 12 Abs. 4 und § 7 LGebG stecken in verfassungskonformer Weise die äußeren Grenzen des Spielraum der zulässigen Gebührenhöhe ab und eröffnen die Möglichkeit richterlicher Überprüfung der Einhaltung dieser Grenzen3.
Nach diesen Grundsätzen ist auch gegen die konkrete Ausgestaltung des Gebührenrahmens der Produktnummer 00.00.06 der Anlage zur Rechtsverordnung des Landratsamtes Rastatt über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde nichts zu erinnern. Der Gebührenrahmen ermöglicht es dem Landratsamt, das im Gebührenrecht geltende und aus § 7 Abs. 3 LGebG abzuleitende Äquivalenzprinzip für jeden Einzelfall konsequent umzusetzen4. Der in der Verordnung festgesetzte Gebührenrahmen, der sich zwischen 5 EUR und 100 EUR bewegt, trägt dieser Vorgabe Rechnung. Für besonders einfach gelagerte Fälle, die nur einen geringen Verwaltungsaufwand verursachen, erlaubt er eine besonders niedrige Gebühr. Umgekehrt ermöglicht der Gebührenrahmen für außerordentlich komplexe und aufwändige Fälle, die sehr schwierige Ermittlungen erfordern und an denen ein übermäßig hohes wirtschaftliches oder sonstiges Interesse besteht, den Ausgleich durch Festsetzung einer adäquat hohen Gebühr. Nach Auffassung des Gerichts sind die denkbaren Fallgestaltungen im Zusammenhang mit der Gewähr von Akteneinsicht derart vielfältig, dass nur die gewählte weite Spreizung des Gebührenrahmens dem Äquivalenzprinzip Rechnung trägt und daher ohne Weiteres mit höherrangigem Recht vereinbar ist.
Die Gebührenfestsetzung leidet aber an einem Ermessensfehler. Im vorliegenden Fall einer Rahmengebühr steht der Behörde für die Festlegung der konkreten Gebührenhöhe ein Ermessensspielraum zu5. Die Ermessensentscheidung unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nach § 114 Satz 1 VwGO nur eingeschränkt dahin, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde.
Dabei darf zunächst dahinstehen, ob ein Ermessensfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO schon deshalb vorliegt, weil aus den Ermessenserwägungen nicht zu entnehmen ist, ob alle vom Gesetz benannten Belange in die Ermessensentscheidung eingeflossen sind. Die obergerichtliche Rechtsprechung lässt zwar zur Begründung einen Verweis auf die Bemessungsgesichtspunkte des § 7 LGebG genügen6. Einen derartigen Verweis enthält der Ausgangsbescheid auch. Der Widerspruchsbescheid dagegen verfügt über eine deutlich ausführlichere Begründung der die konkrete Höhe der festgesetzten Gebühr begründenden Belange. So setzt er sich mit der Äquivalenz und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit im Sinne des § 7 Abs. 3 LGebG zwischen festgesetzter Gebühr und dem mit der Akteneinsicht verbundenen Verwaltungsaufwand auseinander. Indes lässt sich der Begründung nicht entnehmen, ob die wirtschaftliche und sonstige Bedeutung der öffentlichen Leistung für den Gebührenschuldner (vgl. § 7 Abs. 2 LGebG) in die Ermessensentscheidung überhaupt eingestellt wurde und wenn ja, mit welcher Gewichtung. Begründet die Widerspruchsbehörde die Höhe der Gebührenfestsetzung in dieser – ausführlichen – Weise, genügt der im Ausgangsbescheid enthaltene formularmäßige Hinweis auf die Belange des § 7 Abs. 2 LGebG nicht, um von deren Berücksichtigung im Rahmen einer sachgerechten Ermessensausübung ausgehen zu können.
Die konkrete Gebührenfestsetzung verletzt jedenfalls das Übermaßverbot. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss jede Einschränkung eines Grundrechts, hier der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, in materieller Hinsicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren7. Voraussetzung hierfür ist, dass sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist, die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich sind und eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ergibt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist8. Grundrechtseingriffe dürfen nicht weiter gehen als es ihr Grund, der Schutz des Gemeinwohls, erfordert9, und sie dürfen insbesondere auch nicht im Blick auf den Regelungszweck zu einer übermäßigen Belastung führen10.
Dem Beklagten steht zwar bei der Bemessung der Gebühr bei Vorliegen eines Gebührenrahmens eine Bandbreite an möglichen Gebührenfestsetzungen zur Verfügung, die nicht als ermessensfehlerhaft beanstandet werden können. Denn die Gebührenbemessung hat lediglich anhand – aller – der in § 7 LGebG genannten Kriterien zu erfolgen, ohne dass das Gesetz eine individuelle Gewichtung oder Wertigkeit der einzelnen Belange bestimmt11.
Ausgehend von der gegebenen Begründung zu den Ermessenserwägungen verletzt die konkrete Gebührenfestsetzung aber den Kostendeckungsgrundsatz und ist evident überhöht. Der Beklagte geht von einem Zeitrahmen von ca. 45 Minuten für das Paginieren, Kopieren und Versenden der 124 Aktenseiten aus. Das Paginieren hätte allerdings nicht in die Bemessung des Verwaltungsaufwands eingestellt werden dürfen. Denn es handelt sich nicht um eine dem Kläger zurechenbare öffentliche Leistung (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 LGebG), sondern um eine solche, die ohne Weiteres und ohne Veranlassung von der Behörde vorzunehmen ist. Denn §§ 29, 79 LVwVfG ist – mittelbar – eine Verpflichtung zum Führen der Akten zu entnehmen. Diese Pflicht gewährleistet das durch Art. 19 Abs. 4 GG geschützte rechtliche Gehör, indem ein Beteiligter eines Verwaltungsverfahren anhand der zu führenden Verwaltungsakte durch Akteneinsicht sich davon überzeugen kann, ob die gegen ihn angestrebten Maßnahmen rechtmäßig sind. Er wird in die Lage versetzt, seine Sichtweise geltend machen und die Erfolgsaussicht von Rechtsbehelfen prüfen zu können. Das Gebot der Aktenmäßigkeit, also die Verpflichtung zum Führen von Akten, umfasst daher auch das Gebot der Vollständigkeit der Akten und der Aktenerhaltung sowie das Verbot der Aktenverfälschung12. Letztes soll eine wahrheitsgetreue Aktenführung gewährleisten. Hierzu gehört auch das fortlaufende Paginieren der Behördenakten. Es stellt u.a. sicher, dass die Akte nicht vor einer Akteneinsicht verändert werden kann, indem unpaginierte Bestandteile der Akte entfernt oder hinzugefügt werden. Folglich kann das Paginieren nicht über Gebühren abgegolten werden.
Weiterhin zu beanstanden ist, dass die konkrete Gebührenfestsetzung auf der Annahme beruht, für das Paginieren, Kopieren und Versenden von 124 Aktenseiten seien ca. 45 Minuten anzusetzen. Ungeachtet der Tatsache, dass der Zeitaufwand für das Paginieren schon gar nicht berücksichtigt werden darf, erlauben auf dem Stand der Technik befindliche Kopiergeräte die Stapelverarbeitung. Sie sind in der Lage, größere Mengen an Papierseiten im Durchlaufverfahren zu kopieren, ohne dass jede einzelne Seite „von Hand“ kopiert werden müsste. Ausgehend von der Anlehnung der Widerspruchsbehörde an die Viertelstundengebühr von 12,50 EUR, dürfte dieser (einfache) Gebührensatz dem tatsächlichen Verwaltungsvorgang (Ziehen der Akte, Entfernen der maßgeblichen Aktenseiten, Kopieren, Kuvertieren und Versenden) am nächsten kommen.
Verwaltungsgericht Karlsruhe, Urteil vom 26. Juli 2011 – 6 K 2797/10
- anders bspw. § 61 LBO, der schon nach dem Gesetzeswortlaut einen „schriftlichen Antrag“ voraussetzt und der deshalb als antragsgebundene öffentliche Leistung verstanden wird, vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, 36. Lfg. April 2011, § 3 LGebG, Rn. 12[↩]
- vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, LT-Drs. 13/3477 vom 03.08.2004 zu § 3 LGebG[↩]
- vgl. Schlabach, Verwaltungskostenrecht, 36. Lfg. April 2011, § 12 LGebG, Rn. 61 ff. m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.1995 – 2 S 1595/93 – NVwZ 1995, 1029,1031 und vom 26.01.2009 – 1 S 1678/07 – NVwZ-RR 2009, 329, 330[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 – 2 BvL 5/76 – NJW 1979, 1345 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.03.1995 – 2 S 1595/93 – NVwZ 1995, 1029,1031[↩]
- VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.03.1991 – A 14 S 2616/90 – KStZ 1991, 110; vom 02.03.1995 – 2 S 1595/93 – NVwZ 1995, 1029,1031 und vom 26.01.2009 – 1 S 1678/07 – NVwZ-RR 2009, 329,331[↩]
- VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.03.1991 – A 14 S 2616/90 – KStZ 1991, 110[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 08.04.1987 – 2 BvR 909/82 u.a. – BVerfGE 75, 108,154 f.; vom 06.06.1989 – 1 BvR 981/85 – BVerfGE 80, 137,153 und vom 09.03.1994 – 2 BvL 43/82 u.a. – BVerfGE 90, 145,172[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 17.10.1984 – 1 BvL 18/82, 1 BvL 46/83 und 1 BvL 2/84 – BVerfGE 68, 155,171; vom 19.11.1985 – 1 BvR 934/82 – BVerfGE 71, 183,196 f.; vom 12.02.1986 – 1 BvR 1770/83 – BVerfGE 72, 26,31; vom 15.12.1987 – 1 BvR 563/85 u.a. – BVerfGE 77, 308,332 und vom 23.01.1990 – 1 BvL 44/86 und 1 BvL 48/87 – BVerfGE 81, 156,189[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 17.11.1966 – 1 BvL 10/61 – BVerfGE 20, 351,361; und vom 12.06.1979 – 1 BvL 19/76 – BVerfGE 52, 1,29 f.[↩]
- BVerfG, Beschluss vom 14.01.2004 – 2 BvR 564/95 – BVerfGE 110, 1,33[↩]
- Schlabach, Verwaltungskostenrecht, 36. Lfg. April 2011, § 12 LGebG, Rn. 89[↩]
- zu alledem Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 29, Rn. 1a[↩]
