Der Energie- und Klimafonds – und die Kreditermächtigung für 60 Milliarden Euro

Vor dem Bundesverfassungsgericht ist ein mit einem Normenkontrollantrag verbundener Eilantrag von 197 Bundestagsabgeordnete der CDU/CSU-Fraktion gegen die Übertragung einer Kreditermächtigung in Höhe von 60 Milliarden Euro auf den „Energie- und Klimafonds“ ohne Erfolg geblieben.

In der Hauptsache wenden sich die Antragsteller gegen die rückwirkende Änderung des Haushaltsgesetzes 2021 und des Bundeshaushaltsplans 2021 durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vom 18.02.2022. Mit diesem Gesetz wurde eine im Bundeshaushalt 2021 ursprünglich als Reaktion auf die Corona-Pandemie vorgesehene, jedoch nicht benötigte Kreditermächtigung von 60 Milliarden Euro rückwirkend auf den sogenannten „Energie- und Klimafonds“ (EKF), ein unselbständiges Sondervermögen des Bundes, übertragen. Mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung soll der Normenkontrollantrag gesichert werden.

In der Hauptsache ist der Antrag zwar weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Die hier gebotene Folgenabwägung ergibt jedoch, dass die Nachteile, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Normenkontrollantrag in der Hauptsache der Erfolg aber zu versagen wäre, die Nachteile, die zu befürchten sind, wenn der Erlass einer einstweiligen Anordnung unterbliebe, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache jedoch Erfolg hätte, erheblich überwiegen.

Der Energie- und Klimafonds

Das mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verbundene abstrakte Normenkontrollverfahren richtet sich gegen die rückwirkende Änderung des Haushaltsgesetzes 2021 und des Bundeshaushaltsplans 2021 nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vom 18.02.2022¹.

Zahlreiche Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie und zur Milderung ihrer Folgen seit dem Frühjahr des Jahres 2020 brachten erhebliche Belastungen für den Staatshaushalt mit sich.

Ursprünglich hatte das Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2020 (Haushaltsgesetz 2020) vom 21.12.2019² noch keine Nettokreditaufnahme vorgesehen.

In Reaktion auf die einsetzende Corona-Pandemie stellte der Deutsche Bundestag am 25.03.2020 erstmals das Bestehen einer außergewöhnlichen Notsituation gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und 7 des Grundgesetzes fest³.

In der Folge wurden Kreditaufnahmen des Bundes durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2020 vom 27.03.2020⁴ und das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2020 vom 14.07.2020⁵ ermöglicht. Für das Haushaltsjahr 2020 wurde der Bund hierdurch zu einer Nettokreditaufnahme in Höhe von insgesamt etwa 218 Milliarden Euro ermächtigt.

Die Feststellung einer außergewöhnlichen Notsituation wurde mit Beschlüssen des Deutschen Bundestages vom 02.07.2020⁶; und vom 08.12.2020⁷ bestätigt und angepasst.

Der Bundeshaushalt 2021 sah ursprünglich eine Kreditermächtigung in Höhe von etwa 180 Milliarden Euro vor⁸.

Mit dem Nachtragshaushaltsgesetz 2021 wurde die Kreditermächtigung für das Haushaltsjahr 2021 um weitere 60 Milliarden Euro auf insgesamt 240.175.714.000 Euro aufgestockt⁹. Ermöglicht wurde diese Kreditermächtigung durch einen weiteren Beschluss des Deutschen Bundestages gemäß Art. 115 Abs. 2 Satz 6 und 7 GG vom 23.04.2021¹⁰.

Im Verlauf des Haushaltsjahres 2021 zeigte sich, dass die im Nachtragshaushaltsgesetz vorgesehenen Aufstockungen nicht benötigt wurden. Vor diesem Hintergrund entstand im politischen Raum die Idee, die mit dem Nachtragshaushaltsgesetz 2021 eingeräumte Kreditermächtigung in der vollen Höhe von 60 Milliarden Euro auf den „Energie- und Klimafonds“ (nachfolgend: EKF), ein unselbständiges Sondervermögen des Bundes¹¹, zu übertragen.

Aufgrund von Art. 1 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021)¹² wurden das Gesamtvolumen des Bundeshaushalts 2021 von 547.725.714.000 auf 572.725.714.000 Euro und das Volumen des EKF von 42.694.600.000 auf 102.694.600.000 Euro erhöht. Insoweit wurde der Bundeshaushaltsplan 2021 entsprechend angepasst. Nach Art. 2 des Gesetzes trat die Änderung mit Wirkung vom 01.01.2021 und damit rückwirkend in Kraft.

Im Bundeshaushalt wurden eine globale Mehreinnahme in Höhe von 25 Milliarden Euro und eine globale Minderausgabe in Höhe von 35 Milliarden Euro angesetzt (Einzelplan 60 Kapitel 6002).

Die auf der Basis des ersten Nachtragshaushaltsgesetzes vom 03.06.2021 bestehende Ermächtigung zur Nettokreditaufnahme in Höhe von 240.175.714.000 Euro blieb durch das Gesetz unverändert.

Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 hat folgenden Wortlaut:

Artikel 1

Das Haushaltsgesetz 2021 vom 21.12.2020¹³, das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 03.06.2021¹⁴ geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

1. § 1 wird wie folgt geändert:
   1. In Absatz 1 wird die Angabe „547 725 714 000“ durch die Angabe „572 725 714 000“ ersetzt.
   2. In Absatz 3 wird die Angabe „42 694 600 000“ durch die Angabe „102 694 600 000“ ersetzt.
2. Der Bundeshaushaltsplan 2021 wird nach Maßgabe des diesem Gesetz als Anlage beigefügten Nachtrags geändert.

Artikel 2

Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom 01.01.2021 in Kraft.

In ihrem Gesetzentwurf vom 13.12.2021 verweist die Bundesregierung darauf, dass zur Abmilderung der sozialen und wirtschaftlichen Folgen der Pandemie und angesichts des massiven wirtschaftlichen Einbruchs im Jahr 2020 weiterhin umfangreiche angebots- und nachfrageseitige Maßnahmen notwendig seien, um die deutsche Volkswirtschaft wieder auf einen langfristig nachhaltigen Wachstumspfad führen zu können¹⁵. Dabei bedürfe es erheblicher zukunftsgerichteter Impulse „zum Beispiel für den Klimaschutz“. Ein wesentliches Element zur Bewältigung der Pandemie seien konjunkturunterstützende erhöhte staatliche Investitionen sowie die Förderung privatwirtschaftlicher Investitionen. Eine verlässliche staatliche Finanzierung und eine Förderung privatwirtschaftlicher Ausgaben für bedeutende Zukunfts- und Transformationsaufgaben etwa in den Bereichen Klimaschutz und Digitalisierung sei unter den besonderen Bedingungen der Pandemiebewältigung eine wesentliche Voraussetzung, um die Folgen der Krise schnell zu überwinden, die Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft zu sichern und damit das wirtschaftliche Wachstum anzuregen und nachhaltig zu stärken. Viele diesbezügliche Investitionen seien unter dem Einfluss der Pandemie nicht erfolgt. Deshalb bedürfe es einer weiteren Steigerung öffentlicher Investitionen, um gezielt private Investitionen in Zukunftsbereichen zu aktivieren und einen entsprechenden Nachholprozess anzustoßen.

Gemäß der Herbstprojektion der Bundesregierung zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung falle das Wachstum im Jahr 2021 aufgrund bestehender Lieferengpässe geringer aus, als im Frühjahr erwartet. Eine erneut steigende Infektionsdynamik und die Unsicherheiten über eine neu aufgetretene Virusvariante stellten zudem ein hohes Risiko für die weitere Entwicklung dar. Dem Klimaschutz und dem Ausstieg aus der Nutzung fossiler Energiequellen komme zur nachhaltigen Stärkung der Volkswirtschaft auf ihrem Weg aus der Pandemie eine besondere Qualität zu. Das Bundesverfassungsgericht habe diesbezüglich eine explizite verfassungsrechtliche Schutzpflicht des Staates festgestellt.

Mit dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 würden dem EKF in Anknüpfung an die bereits im Jahr 2020 in Zusammenhang mit dem Konjunktur- und Zukunftspaket erfolgte und zur Pandemiebewältigung gewährte Zuweisung erneut zusätzliche Mittel in Höhe von 60 Milliarden Euro zugeführt. Diese Zuweisung an den EKF sei angesichts sich im Haushaltsvollzug abzeichnender Mehreinnahmen und Minderausgaben möglich und erforderlich, um nachhaltige Finanzierungsmöglichkeiten zur „Überwindung des Klimawandels bzw. zur Transformation der deutschen Volkswirtschaft im Rahmen der Bewältigung der Folgen der Corona-Pandemie“ zu schaffen. Die Bundesregierung beabsichtige, den Energie- und Klimafonds zu einem Klima- und Transformationsfonds (KTF) weiterzuentwickeln.

Mit dem Zweiten Nachtragshaushalt 2021 werde die Ermächtigung zur Nettokreditaufnahme nicht erhöht. Die Kreditaufnahme selbst werde – im Unterschied zum bisher beschlossenen Bundeshaushalt – erst in den Folgejahren kassenwirksam werden, wenn der zukünftige KTF die mit dem Zweiten Nachtragshaushalt 2021 zusätzlich erhaltenen Mittel einsetze.

Zwar stelle sich der Haushaltsvollzug des Jahres 2021 besser dar, als es ursprünglich bei der Verabschiedung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 vom 03.06.2021 zu erwarten gewesen sei. Gleichwohl könnten die in der aktuellen Krisensituation erforderlichen Ausgaben weiterhin nicht aus den laufenden Einnahmen im Rahmen der Regelgrenze der Schuldenbremse finanziert werden. Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen stünden dem notwendigen Kurs einer nachhaltigen Stabilisierung entgegen. Insgesamt ergebe sich daraus, dass die geplante Zuweisung zum EKF geeignet, erforderlich und angemessen sei, um zur Überwindung der Folgen der Pandemie beizutragen.

Hinsichtlich der Grenzen für Kreditaufnahmen gemäß Art. 115 GG finden sich in der Begründung des Gesetzentwurfs Erläuterungen, die sich auf die Vorgaben in § 4 der Verordnung über das Verfahren zur Bestimmung der Konjunkturkomponente nach § 5 des Artikel 115-Gesetzes (Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes vom 09.06.2010¹⁶) beziehen¹⁷. Hierbei erfolgt insbesondere eine Anpassung und Neuberechnung der Konjunkturkomponente. Im Ergebnis wird danach die Regelgrenze der zulässigen Nettokreditaufnahme, also der zulässigen strukturellen Nettokreditaufnahme unter Berücksichtigung der Konjunkturkomponente, um 207, 007 Milliarden Euro überschritten.

Zudem ist der Entwurfsbegründung eine rückwirkende Änderung der Buchungssystematik im Hinblick auf Sondervermögen zu entnehmen¹⁷:

Im Unterschied zur bisherigen an den Finanzierungssalden der Sondervermögen orientierten Buchungssystematik, bei der ein Überschuss eines Sondervermögens aus der Zuweisung aus dem Kernhaushalt das entsprechende Defizit bzw. die Nettokreditaufnahme des Kernhaushalts ausgleicht, werden künftig im Ergebnis an Stelle der Finanzierungssalden der Sondervermögen die Zuführungen des Kernhaushalts an die Sondervermögen berücksichtigt. Mit dem künftigen Verfahren werden einerseits Planungsunsicherheiten bei der Aufstellung des Haushalts beseitigt. Im Rahmen der bisherigen Haushaltsaufstellungen mussten Schätzungen zu den Finanzierungssalden der Sondervermögen vorgenommen werden, die sich oft als nicht zutreffend herausgestellt haben. Andererseits werden systematische Inkonsistenzen beseitigt, da damit die Buchungstechnik bei den Sondervermögen der Buchungstechnik beim Kernhaushalt angeglichen wird. Konkret wird die Rücklagenzuführung bei den Sondervermögen in Zukunft genauso gebucht wie bisher schon im Kernhaushalt. Damit diese Umstellung systemgerecht erfolgt und auch die Zuführungen der Vergangenheit korrekt erfasst werden, wird die Umstellung rückwirkend berücksichtigt.

Der Bundesrat verzichtete mit Beschluss vom 17.12.2021 auf eine Stellungnahme zu dem Regierungsentwurf¹⁸.

Nachdem der Haushaltsauschuss am 10.01.2022 eine Sachverständigenanhörung zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung durchgeführt hatte, empfahl er mit Beschluss vom 14.01.2022 die Annahme des Gesetzentwurfs mit wenigen Änderungen¹⁹. Der Entwurf wurde insbesondere um folgende Verbindliche Erläuterungen zum Haushaltstitel über die Zuweisung an den EKF (Titel 614 01) ergänzt²⁰:

Die mit dem Zweiten Nachtragshaushalt 2021 zur Überwindung der Pandemiefolgen zusätzlich zugewiesenen Mittel dienen kurz- und mittelfristig der Finanzierung von Ausgaben zur Abfederung und Überwindung der durch die COVID-19-Pandemie verursachten Notsituation und werden hierbei für zusätzliche Maßnahmen zur Bewältigung des Klimawandels, Maßnahmen zur Transformation der deutschen Wirtschaft und nachholende Investitionen verwendet:

1. Stärkung von Investitionen in Maßnahmen der Energieeffizienz und erneuerbarer Energien im Gebäudebereich,
2. Förderung von Investitionen für eine CO2-neutrale Mobilität,
3. Förderung von Investitionen in neue Produktionsanlagen in Industriebranchen mit emissionsintensiven Prozessen über Klimaschutzverträge (carbon contracts for difference),
4. Förderung von Investitionen zum Ausbau einer Infrastruktur einer CO2-neutralen Energieversorgung,
5. Stärkung der Nachfrage privater Verbraucher und des gewerblichen Mittelstands durch Abschaffung der EEG-Umlage.

Der Titel wird durch BMF [Bundesministerium der Finanzen] bewirtschaftet

Der Haushaltsausschuss berechnete die Zahlen zur Überschreitung der Regelgrenze der zulässigen Nettokreditaufnahme neu und kam hierbei auf eine Überschreitung in Höhe von 208, 865 Milliarden Euro²¹.

Vor dem Hintergrund der Beschlussempfehlung und des Berichts sowie der ergänzenden Beschlussempfehlung²² des Haushaltsausschusses nahm der Deutsche Bundestag in seiner 14. Sitzung am 27.01.2022 den Gesetzentwurf mit den aus einer der Beschlussdrucksache beigefügten Zusammenstellung des „Einzelplans 60“ ersichtlichen Änderungen und den sich daraus ergebenden Änderungen der Abschlusssummen sowie die in der Ergänzungsdrucksache aufgeführten Titel mit den aus einer anliegenden Zusammenstellung ersichtlichen Änderungen an. Der Zweite Nachtrag zum Gesamtplan des Bundeshaushaltsplans 2021 ist der Beschlussdrucksache als Anlage beigefügt²³.

Am 11.02.2022 beschloss der Bundesrat, einen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG auf Einberufung des Vermittlungsausschusses nicht zu stellen²⁴.

Nach Ausfertigung durch den Bundespräsidenten am 18.02.2022 wurde das Gesetz am 25.02.2022 im Bundesgesetzblatt verkündet²⁵.

Der EKF wurde ursprünglich durch das Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ vom 08.12.2010²⁶ als wesentlicher Beitrag zur Umsetzung des langfristigen Energiekonzepts der Bundesregierung errichtet. Das Sondervermögen sollte zusätzliche Programmausgaben zur Förderung einer umweltschonenden, zuverlässigen und bezahlbaren Energieversorgung sowie zum Klimaschutz ermöglichen. Rechtlich und wirtschaftlich sind die Mittel des Sondervermögens vom Bundeshaushalt getrennt zu halten. Die Veranschlagung der EKF-Mittel erfolgt im Wirtschaftsplan des EKF, der jährlich zusammen mit dem Haushaltsgesetz festgestellt wird.

Angesichts der andauernden Corona-Pandemie und wegen der daraus resultierenden Risiken für die Erholung der Wirtschaft und der Staatsfinanzen beschloss der Bundestag am 23.06.2022 das Zweite Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ vom 12.07.2022²⁷. Zweck des Gesetzes ist die Weiterentwicklung des EKF zu einem „Klima- und Transformationsfonds“ (KTF). Das Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ wurde in „Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Klima- und Transformationsfonds“ (Klima- und Transformationsfondsgesetz – KTFG) umbenannt²⁸.

In Folge der Änderung sollen zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen und Maßnahmen zur nachhaltigen Transformation der deutschen Wirtschaft finanziert werden, die geeignet sind, die wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie zu bekämpfen, und die gleichzeitig dazu beitragen, die Klimaschutzziele des Klimaschutzgesetzes zu erreichen. Daneben wurden in § 2a KTFG die vom Haushaltsausschuss eingefügten „Verbindlichen Erläuterungen“ zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ausdrücklich in die Zweckbestimmung des Sondervermögens überführt²⁹.

Das Normenkontrollverfahren

Die Antragsteller, 197 Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages, haben ein Normenkontrollverfahren eingeleitet und beantragen, festzustellen, dass Art. 1 und Art. 2 des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig sind. Sie machen geltend, die darin vorgesehene Zuführung der Kreditermächtigungen an den EKF verstoße gegen Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG. Zudem verfehle die Vorhaltung von Kreditermächtigungen im EKF die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung und den Einsatz von Sondervermögen. Die Ansätze einer globalen Mehreinnahme und einer globalen Minderausgabe seien zu hoch und verstießen gegen das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG. Schließlich trage die Verkündung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 erst nach Abschluss des Haushaltsjahres 2021 den verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätzen nicht Rechnung.

Die Antragsteller haben das Normenkontrollverfahren mit dem Antrag verbunden, im Wege der einstweiligen Anordnung zu regeln, dass die durch Art. 1 und Art. 2 des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 erhöhte Rücklage des Sondervermögens EKF bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nur in Anspruch genommen werden darf, wenn und soweit der Deutsche Bundestag entsprechende Ausgaben zur Finanzierung einer Zuführung zum Sondervermögen im Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2022 beschließt.

Keine einstweilige Anordnung

Ob der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in Bezug auf Art. 1 und 2 des Gesetzes über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 vom 18.02.2022 möglicherweise wegen einer Vorwegnahme der Hauptsache unzulässig ist, konnte das Bundesverfassungsgericht dahinstehen lassen. Er ist jedenfalls unbegründet:

Einstweilige Anordnung im Nornemkontrollverfahren

Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen³⁰. Dies gilt insbesondere, wenn die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt wird. Dabei bleiben die vorgetragenen Gründe für eine Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme grundsätzlich außer Betracht, es sei denn, ein dem Antrag entsprechendes Hauptsacheverfahren erweist sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Nur in besonderen Ausnahmefällen ist eine summarische Prüfung der Rechtslage geboten. Im Übrigen verbleibt es dabei, dass im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile des Erlasses oder Nichterlasses der begehrten Anordnung in Hinblick auf Erfolg oder Nichterfolg der Hauptsache gegeneinander abzuwägen sind.

Prüfungsmaßstab für die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes

Wird mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt, gelten besonders strenge Maßstäbe³¹. Das Bundesverfassungsgericht darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen oder bereits das Inkrafttreten eines Gesetzes vorläufig zu unterbinden, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, weil dies einen erheblichen Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers darstellt³². Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie in einem solchen Fall darüber hinaus besonderes Gewicht haben³³. Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind, um das Aussetzungsinteresse durchschlagen zu lassen³⁴.

Die erhöhten Anforderungen an die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe gelten auch dann, wenn anlässlich eines abstrakten Normenkontrollverfahrens gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG im Wege einer einstweiligen Anordnung die Aussetzung des Vollzugs eines Haushaltsgesetzes gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG oder eines entsprechenden Änderungsgesetzes begehrt wird. Weder im Hinblick auf die Besonderheiten der Verfahrensart der abstrakten Normenkontrolle in der Hauptsache noch hinsichtlich der spezifischen Funktionen des Haushaltsgesetzes sind geringere Anforderungen an die einstweilige Aussetzung des Vollzugs eines formellen Gesetzes zu stellen.

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen ein Parlamentsgesetz stellt einen erheblichen Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers dar³⁵. Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle gelten keine geringeren Anforderungen. Auch wenn Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG den Kreis der Antragsteller eng fasst und damit die Möglichkeit einer Aussetzung eines Gesetzes von vornherein begrenzt, darf die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu einem Mittel werden, mit dem Beteiligte, die im Gesetzgebungsverfahren unterlegen sind, das Inkrafttreten des Gesetzes oder seine Wirksamkeit verzögern können³⁶.

Eine Absenkung der Maßgaben für die Außervollzugsetzung von Gesetzen kann für den Sonderfall des Haushaltsgesetzes weder aus den rechtlichen noch aus den funktionellen Besonderheiten dieses Gesetzes gefolgert werden. Dass das Haushaltsgesetz als staatliches Binnenrecht keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfaltet, führt nicht dazu, dass die Gestaltungsentscheidung des Gesetzgebers im Verhältnis zum Bundesverfassungsgericht und seinen Kompetenzen aus verfassungsrechtlicher Sicht weniger schutzwürdig wäre. Vielmehr bedarf die parlamentarische Gestaltungsfreiheit auch und gerade in solchen Bereichen eines besonderen Schutzes, in denen gesetzgeberischen Entscheidungen typischerweise keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger zukommt. Die Anforderungen an die Außervollzugsetzung von Gesetzen werden sogar weiter verschärft, wenn eine Maßnahme mit völkerrechtlichen oder außenpolitischen Auswirkungen in Rede steht³⁷. Auch bei der Haushaltsgesetzgebung nach Art. 110 Abs. 2 GG kommt dem Gesetzgeber eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zu³⁸. Dieser trifft mit der Entscheidung über den Haushaltsplan, der ein Wirtschaftsplan und zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist, eine wirtschaftliche Grundentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums³⁸. Demnach ist die Aussetzung des Vollzugs eines Haushaltsgesetzes oder eines entsprechenden Änderungsgesetzes an besonders strengen Anforderungen zu messen³⁹.

Der Prüfungsmaßstab für die Entscheidung über eine einstweilige Anordnung gegen ein formelles Gesetz ist auch dann besonders streng, wenn die einstweilige Anordnung zwar nicht unmittelbar auf die Aussetzung des Vollzugs des Gesetzes gerichtet ist, der Sache nach einer förmlichen Außervollzugsetzung jedoch nahekommt. Soll im Wege der einstweiligen Anordnung etwa der Vollzug eines Gesetzes von der Erfüllung bestimmter Bedingungen – wie etwa der erneuten parlamentarischen Zustimmung oder der parlamentarischen Bereitstellung von Haushaltsmitteln – abhängig gemacht werden, kann darin eine intensive Beeinträchtigung der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit liegen. Die Anforderungen an den Erlass einer einstweiligen Anordnung sind daher umso höher, je stärker sich die von einer einstweiligen Anordnung ausgehenden Wirkungen einer Außervollzugsetzung des Gesetzes annähern.
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Keine summarische Prüfung

Bei der Entscheidung über die einstweilige Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahmen vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erweisen sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet⁴⁰.
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Ausnahmekonstellationen

In speziell gelagerten Ausnahmekonstellationen ist es abweichend von diesem Grundsatz ausnahmsweise angezeigt, bereits im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG eine summarische Prüfung anzustellen.

Wird im Hauptsacheverfahren das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag angegriffen, kann es notwendig sein, bereits im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG eine summarische Prüfung anzustellen, ob die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Vertragsgesetzes vorgetragenen Gründe mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit erwarten lassen, dass das Bundesverfassungsgericht das Vertragsgesetz für verfassungswidrig erklären wird. So kann zum einen sichergestellt werden, dass die Bundesrepublik Deutschland keine völkerrechtlichen Bindungen eingeht, die mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind. Zum anderen kann auf diese Weise verhindert werden, dass eine mögliche Rechtsverletzung bei Verweigerung einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, die Entscheidung in der Hauptsache also zu spät käme, wie dies nach der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zu einem völkerrechtlichen Vertrag typischerweise der Fall ist⁴¹.

Bei Angriffen gegen Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen, aber auch gegen ähnliche Maßnahmen – wie etwa das Ratifizierungsgesetz zum Eigenmittelbeschluss der Europäischen Union nach Art. 311 Abs. 3 AEUV – ist eine summarische Prüfung insbesondere dann geboten, wenn eine Verletzung der Schutzgüter des Art. 79 Abs. 3 GG in Rede steht⁴². In einer derartigen Situation ist es Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, die Identität der Verfassung zu schützen⁴¹. Kommt die summarische Prüfung im Eilrechtsschutzverfahren zu dem Ergebnis, dass eine behauptete Verletzung von Art. 79 Abs. 3 GG mit hoher Wahrscheinlichkeit gegeben ist, läge in der Nichtgewährung von Rechtsschutz ein schwerer Nachteil für das gemeine Wohl im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG⁴³. Von einer summarischen Prüfung kann – in einem solchen Fall – nur abgesehen werden, wenn sich Berührungen der Verfassungsidentität im Kontext des einstweiligen Rechtsschutzes durch geeignete Vorkehrungen ausschließen lassen⁴⁴.

Allerdings gibt es keinen allgemeinen Grundsatz, wonach allein wegen der drohenden Schaffung von irreversiblen Folgen durch die angegriffene Maßnahme eine Berücksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache bereits im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG stets geboten wäre. Vielmehr stellt die Frage, ob durch die angegriffene Maßnahme ein endgültiger und nicht wiedergutzumachender Schaden eintreten oder nur unter ganz erheblichen Schwierigkeiten wiederausräumbare vollendete Tatsachen geschaffen würden, einen der Gesichtspunkte dar, welcher im Rahmen der umfassenden – aber ohne Rücksicht auf die Erfolgsaussichten in der Hauptsache vorzunehmenden – Folgenabwägung zu berücksichtigen ist⁴⁵.

Eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache im Verfahren über einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch nicht deshalb generell erforderlich, weil stets zu ermitteln wäre, ob der Antrag in der Hauptsache offensichtlich begründet und deshalb die einstweilige Anordnung zwingend zu erlassen ist. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung Erfolg hat, weil das dazugehörige Hauptsacheverfahren offensichtlich begründet ist⁴⁶. So kann es im Bereich des Grundrechtsschutzes in bestimmten Konstellationen geboten sein, die Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde bereits bei der Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu berücksichtigen⁴⁷. Eine entsprechende Prüfung ist allerdings nur in Ausnahmekonstellationen angezeigt. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Unerheblichkeit der Erfolgsaussichten in der Hauptsache im einstweiligen Rechtsschutzverfahren greift nur in Fällen ein, in denen ein Abwarten den Grundrechtsschutz mit hoher Wahrscheinlichkeit vereitelte⁴⁸. Eine Ausweitung dieser im Hinblick auf die Besonderheiten des Grundrechtsschutzes bestehenden Ausnahme auf sämtliche Fallgestaltungen, in denen der Eintritt von Folgen droht, welche nicht ohne Weiteres behebbar wären, ist nicht angezeigt.

Schließlich bedarf es im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG nicht zwingend einer summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache, wenn eine Verletzung der Schutzgüter des Art. 79 Abs. 3 GG in Rede steht. Zwar vermag eine solche das aus anderen Gründen naheliegende Erfordernis, die Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu berücksichtigen, zusätzlich zu unterstreichen. In diesem Sinne kann insbesondere bei Angriffen gegen Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen oder gegen vergleichbare Maßnahmen wie das Ratifizierungsgesetz zum Eigenmittelbeschluss der Europäischen Union nach Art. 311 Abs. 3 AEUV eine summarische Prüfung geboten sein, wenn eine Verletzung der Schutzgüter des Art. 79 Abs. 3 GG zu befürchten ist. Entscheidender Grund hierfür ist, wie dargelegt, jedoch die nur eingeschränkte Rückholbarkeit solcher Maßnahmen, so dass eine allgemeine Pflicht des Bundesverfassungsgerichts, im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG stets summarisch zu prüfen, wenn eine Verletzung der Schutzgüter des Art. 79 Abs. 3 GG gerügt wird, nicht besteht. Der Möglichkeit der Verletzung grundlegender Verfassungsprinzipien kommt vielmehr im Rahmen der Folgenabwägung besonderes Gewicht zu⁴⁹.

Grundsätze für die Folgenabwägung

Bei offenem Ausgang des Verfahrens hat das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich lediglich im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile abzuwägen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Normenkontrollantrag in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre⁵⁰. Wenn die jeweiligen Nachteile der abzuwägenden Folgenkonstellationen einander in etwa gleichgewichtig gegenüberstehen, verbietet es der Grundsatz der Gewaltenteilung (Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG), das angegriffene Gesetz auszusetzen, bevor geklärt ist, ob es vor der Verfassung Bestand hat⁵¹.

Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021

Nach diesen für die Außervollzugsetzung eines Gesetzes geltenden besonders strengen Maßgaben hat der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im vorliegenden Fall keinen Erfolg. Der Normenkontrollantrag, der mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gesichert werden soll, ist zwar weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Eine Ausnahmekonstellation, in der eine summarische Prüfung des Gesetzes anzustellen wäre, liegt jedoch nicht vor. Die danach gebotene Folgenabwägung ergibt, dass die Nachteile, die sich aus dem Erlass der einstweiligen Anordnung ergeben, die Nachteile deutlich überwiegen, die bei einer Ablehnung des Antrags zu besorgen sind.

Offener Ausgang des Normenkontrollantrags

Der Antrag in der Hauptsache ist weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet.

Offensichtliche Unbegründetheit ist schon deshalb zu verneinen, weil die Tatbestandsvoraussetzungen der maßgeblichen Verfassungsnormen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bislang noch keine Konturierung erfahren haben. Derzeit erscheint es jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass das angegriffene Gesetz den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die notlagenbedingte Kreditaufnahme aus Art. 109 Abs. 3 Sätze 1 und 2, Art. 115 Abs. 2 Sätze 1, 2 und 6 GG nicht in jeder Hinsicht entspricht. Ebenso ist die Möglichkeit nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Zeitpunkt der Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 Art. 110 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG verletzt.

Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG sieht in Konkretisierung des – Bund und Länder adressierenden – allgemeinen Verbots der strukturellen Neuverschuldung aus Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG vor, dass im Rahmen der Haushaltswirtschaft des Bundes Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Nach Art. 109 Abs. 3 Satz 4, Art. 115 Abs. 2 Satz 2 GG ist diesem Gebot für den Bund Genüge getan, wenn die Einnahmen aus Krediten 0, 35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Zusätzlich sind nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 3 GG – im Rahmen einer sogenannten „Konjunkturkomponente“ – bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung die Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen. Die Einzelheiten der Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung regelt nach Art. 115 Abs. 2 Satz 5 GG ein Bundesgesetz (vgl. § 2 Abs. 2, § 5 Artikel 115-Gesetz – G 115 vom 10.08.2009 , zuletzt geändert durch Artikel 245 der Verordnung vom 31.08.2015 ).

Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Sätze 6 bis 8 GG gibt dem Bundestag das Recht, zu beschließen, dass die sich aus den dargestellten Maßgaben ergebenden Kreditobergrenzen im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, überschritten werden dürfen. Über die geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 115 Abs. 2 Sätze 6 bis 8 GG hinaus stellt sich die Frage, ob ein spezifischer Veranlassungszusammenhang zwischen der Notsituation und der Überschreitung der Kreditobergrenzen erforderlich ist und ob insoweit Anforderungen der Verhältnismäßigkeit zu beachten sind. Auch könnten für die Schuldenbremse aus allgemeinen Haushaltsgrundsätzen, wie etwa dem Jährlichkeitsprinzip, weitere verfassungsrechtliche Maßgaben folgen. Sollten diese Anforderungen gelten, bestehen Anhaltspunkte dafür, dass das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ihnen nicht genügt.

Art. 115 Abs. 2 Sätze 6 bis 8 GG formuliert formelle und materielle Voraussetzungen für die Überschreitung der Kreditobergrenze bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen, deren Einhaltung einer abgestuften verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen dürfte.

In formeller Hinsicht verlangt Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG für die Überschreitung der Kreditobergrenze bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen einen Beschluss der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages; dies ist gemäß Art. 121 GG die Mehrheit seiner gesetzlichen Mitgliederzahl. In dem qualifizierten Mehrheitserfordernis kommt die Tragweite der parlamentarischen Entscheidung, eine Ausnahme von der Schuldenbremse zu beschließen, zum Ausdruck.

Der Tatbestand von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG setzt in materieller Hinsicht eine Naturkatastrophe oder eine außergewöhnliche Notsituation voraus , die sich der Kontrolle des Staates entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt. Zudem verlangt Art. 115 Abs. 2 Sätze 7 und 8 GG einen Tilgungsplan zur Kreditrückführung in einem angemessenen Zeitraum.

Das Begriffsverständnis von einer „Naturkatastrophe“ im Sinne von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG dürfte im Wesentlichen an dasjenige anknüpfen, welches sich zu Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG entwickelt hat. Unter den Begriff der „Naturkatastrophe“ werden in diesem Zusammenhang unmittelbar drohende Gefahrenzustände oder Schädigungen von erheblichem Ausmaß, die durch Naturereignisse ausgelöst werden, wie Erdbeben, Hochwasser, Unwetter, Dürre, Massenerkrankungen, gefasst⁵².

Demgegenüber hat der verfassungsändernde Gesetzgeber im Jahr 2009 bei der Schaffung der geltenden Fassung von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG darauf verzichtet, neben dem Begriff der „Naturkatastrophe“ auch denjenigen des „besonders schweren Unglücksfalls“ aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG als Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot struktureller Neuverschuldung aufzugreifen. Der stattdessen verwendete Begriff der „außergewöhnlichen Notsituation“ könnte im Kontext des Staatsschuldenrechts haushaltsrechtsspezifisch zu interpretieren und daher nicht auf die Anwendungsfälle eines „besonders schweren Unglücksfalls“ beschränkt sein, wenngleich er bei haushaltswirtschaftlicher Relevanz auch diese wird umfassen können. Im Hinblick auf Sinn und Zweck von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG, die haushalts- und finanzpolitische Handlungsfähigkeit des Staates zur Krisenbewältigung zu gewährleisten⁵³, könnten darunter weitergehend außergewöhnliche Störungen der Wirtschafts- und Finanzlage zu fassen sein. Dieses Begriffsverständnis entspricht jedenfalls demjenigen der Fraktionen im Deutschen Bundestag, welche den Gesetzentwurf für die Änderung von Art. 109 und 115 GG in den verfassungsändernden Prozess eingebracht haben. Insbesondere vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008 und 2009 sollte danach eine „außergewöhnliche Notsituation“ auch bei einer plötzlichen Beeinträchtigung der Wirtschaftsabläufe in einem extremen Ausmaß aufgrund eines „exogenen Schocks“ vorliegen, falls deshalb aus Gründen des Gemeinwohls aktive Stützungsmaßnahmen des Staates zur Aufrechterhaltung und Stabilisierung der Wirtschaftsabläufe geboten sind⁵³.

Die Naturkatastrophe oder außergewöhnliche Notsituation, welche den Anlass für die Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung geben soll, muss sich nach dem Wortlaut der Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG der Kontrolle des Staates entziehen. Diese zusätzliche Qualifizierung findet eine unionsrechtliche Entsprechung in Art. 122 Abs. 2 AEUV, wonach die Europäische Union einem Mitgliedstaat im Fall von Schwierigkeiten aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, finanziellen Beistand leisten kann⁵⁴. Als bestimmendes Merkmal wird im Schrifttum insoweit ein Moment der Unberechenbarkeit des Ereignisses hervorgehoben, wodurch Ereignisse im Gefolge von mittel- oder längerfristigen Entwicklungen wie etwa einer schleichenden Ausweitung der Staatsschulden ausgeschlossen sein sollen⁵⁵.

Eine weitere Qualifizierung erfährt die Naturkatastrophe oder außergewöhnliche Notsituation im Tatbestand der Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG durch das Erfordernis einer erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage. Dieses Tatbestandsmerkmal könnte einen Bezug zwischen dem von der Notlage ausgelösten Finanzbedarf und der staatlichen Haushaltswirtschaft herstellen. Nach dem Verständnis der Fraktionen im Deutschen Bundestag, welche den Gesetzentwurf für die Änderung von Art. 109 und 115 GG eingebracht haben, sollte sich der relevante Finanzbedarf aus dem Aufwand für die Schadensbeseitigung wie auch aus dem etwaigen Aufwand für vorbeugende Maßnahmen ergeben⁵⁶.

Der Beschluss zur Überschreitung der regulären Verschuldungsgrenzen in Notlagen ist nach Art. 109 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 7 GG mit einem Tilgungsplan zu verbinden. In formeller Hinsicht wird im Schrifttum teilweise gefordert, dass der Tilgungsplan wegen seiner „zukunftsbindend gestaltenden Funktion und Wirkung“ als formelles Gesetz erlassen werden müsse und insoweit – anders als für den Beschluss nach Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG – ein schlichter Parlamentsbeschluss nicht ausreiche⁵⁷.

Materielle Anforderung an den Tilgungsplan ist nach Art. 115 Abs. 2 Satz 8 GG, dass die darin vorgesehene Rückführung der notlagenbedingt aufgenommenen Kredite binnen eines angemessenen Zeitraums zu erfolgen hat. Nach dem Willen der Fraktionen im Deutschen Bundestag, die den Gesetzentwurf für die Änderung von Art. 109, Art. 115 GG eingebracht haben, soll diese Rückführungspflicht ein weiteres Anwachsen der Staatsschulden verhindern⁵⁸.

Das Bundesverfassungsgericht wird zu klären haben, ob die Tatbestandsvoraussetzungen für die notlagenbedingte Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG im Grundsatz verfassungsgerichtlich voll überprüfbar sind (hierfür mit unterschiedlichen Akzenten Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl.2018, Art. 109 Rn. 43; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 389; Seiler, JZ 2009, S. 721 <726>). Einschränkungen der Kontrolldichte könnten für das in Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG vorgesehene Erfordernis einer erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage und für die Ausgestaltung der Rückführung der aufgenommenen Kredite binnen eines angemessenen Zeitraums gelten.

Über die geschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 115 Abs. 2 Sätze 6 bis 8 GG hinaus wird sich im Verfahren über die Hauptsache die Frage stellen, ob ein sachlicher Veranlassungszusammenhang zwischen der Naturkatastrophe oder außergewöhnlichen Notsituation und der Überschreitung der Kreditobergrenzen erforderlich ist und, wenn ja, ob in diesem Fall eine solche verfassungsrechtliche Anforderung weitergehend Elemente der Verhältnismäßigkeit beinhaltet, insbesondere der Erforderlichkeit und Angemessenheit der notlagenbedingten Kreditaufnahme. Ferner werden Darlegungslasten des Gesetzgebers zu erwägen sein, um eine verfassungsgerichtliche Überprüfung der gesetzgeberischen Entscheidungen über die Kreditaufnahme zu ermöglichen.

Sollte bereits nach dem Tatbestand des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG zu prüfen sein, ob gerade die Naturkatastrophe oder außergewöhnliche Notsituation die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt, also eine Kausalbeziehung zwischen der Notlage und dem erhöhten Finanzbedarf besteht, ist offen, ob die konkreten Verschuldungsermächtigungen zusätzlich in einem sachlichen Veranlassungszusammenhang mit der anlassgebenden Notsituation stehen müssen⁵⁹. Auch wenn das Erfordernis eines sachlichen Veranlassungszusammenhangs keine ausdrückliche Stütze im Wortlaut von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG findet, könnte für eine solche Sichtweise sprechen, dass das Tatbestandsmerkmal der erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage in unspezifischer Weise auf den Einfluss der äußeren Krise auf die staatlichen Finanzen abstellt, das Erfordernis des sachlichen Veranlassungszusammenhangs hingegen einen konkreteren Bezug zu den außerregulären Kreditermächtigungen herstellt und eine inhaltliche Prüfung eröffnet, ob die Ermächtigungen gerade auf die Notlage als Anlass rückführbar und deren Verwendungszwecke auf die Bewältigung ihrer Folgen gerichtet sind.

Das Bundesverfassungsgericht könnte sich, wenn er das Erfordernis eines sachlichen Veranlassungszusammenhangs verlangen sollte, zudem damit auseinanderzusetzen haben, ob die Prüfung der Zulässigkeit einer notlagenbedingten Kreditaufnahme Elemente der Verhältnismäßigkeit beinhalten muss. Hiergegen könnte sprechen, dass sich dem Wortlaut des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG eine Heranziehung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht entnehmen lässt⁶⁰ und dem verfassungsändernden Gesetzgeber im Jahr 2009 die Möglichkeit offen gestanden hätte, die neue Vorschrift durch Aufnahme weiterer Kriterien (noch) enger zu fassen. Dessen ungeachtet hat er sich für eine Formulierung ohne explizite Festlegung von Verhältnismäßigkeitskriterien entschieden und ihr als Korrektiv lediglich eine Tilgungsregelung gegenübergestellt.

Auf der anderen Seite wird das Bundesverfassungsgericht im Blick zu behalten haben, dass es sich bei Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG um eine Ausnahmebestimmung handelt, die nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers eng auszulegen ist, um den Zuwachs von Staatsschulden im Gegensatz zu den Vorläuferregelungen wirksam zu begrenzen⁶¹.

Davon ausgehend könnte insbesondere zu klären sein, ob sich die krisenbedingte Kreditaufnahme als erforderlich und angemessen erweisen muss⁶².

Gegenstand des Hauptsacheverfahrens könnte ferner sein, inwieweit mit einem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers Darlegungslasten im Gesetzgebungsverfahren korrespondieren würden⁶³. Mögliche Darlegungserfordernisse könnten sich auf die Diagnose der Notsituation, die Absicht, durch die ausnahmsweise erfolgte erhöhte Kreditaufnahme die Notlage abzuwehren, und die Prognose, dass und wie die mit der erhöhten Kreditaufnahme im Einzelnen finanzierten Maßnahmen zur Bewältigung der Krise geeignet erscheinen, beziehen⁶⁴.

Das Bundesverfassungsgericht wird ferner zu prüfen haben, ob Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG die Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit zu entnehmen sind und ob diese dem grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung zugrunde liegen. Fraglich ist ferner, ob diese Prinzipien auch für die Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen gelten und ob sie – ihre Geltung unterstellt – durch den Einsatz von Sondervermögen umgangen werden können. Schließlich wird zu klären sein, ob die Einhaltung der Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt.

Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass sich die verfassungsrechtlichen Vorgaben zum grundsätzlichen Verbot der strukturellen Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG unter Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung im Sinne von Art. 109 Abs. 3 Satz 2, Art. 115 Abs. 2 Sätze 3 bis 5 GG nach den Prinzipien der Jährlichkeit und Jährigkeit richten.

In einem engen funktionalen Zusammenhang zu dem in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG ausdrücklich verankerten Prinzip der Jährlichkeit der Haushaltsaufstellung steht das Prinzip der Jährigkeit des Haushaltsvollzugs. Während Ersteres Anforderungen an die Periodizität der Aufstellung des Haushalts stellt, adressiert Letzteres die Frage nach dem Geltungszeitraum der Ermächtigungen in den Haushaltsplänen⁶⁵. Das Jährigkeitsprinzip, welches alternativ als Grundsatz der zeitlichen Spezialität⁶⁶ bezeichnet wird, betrifft die Begrenzung des beplanten Zeitraums in materieller (inhaltlicher) Hinsicht, mithin eine zeitliche Beschränkung der Ausgaben- und Kreditermächtigungen⁶⁷ und ist einfach-rechtlich in § 27 Abs. 1 Satz 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG), § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO niedergelegt. Danach dürfen Ermächtigungen nur zu im Haushaltsplan bezeichneten Zwecken und Leistungen, soweit und solange sie fortdauern, und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet oder in Anspruch genommen werden. Nach dem Ende des Haushaltsjahres verfallen Ausgabe- und Verpflichtungsermächtigungen grundsätzlich ersatzlos⁶⁸.

Das Jährlichkeitsprinzip und Jährigkeitsprinzip werden flankiert durch den Haushaltsgrundsatz der Fälligkeit. Dieser findet keine ausdrückliche Erwähnung im Text des Grundgesetzes, ist jedoch der Sache nach in § 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO einfach-rechtlich normiert. Der Grundsatz betrifft die zeitliche Zuordnung der Haushaltsmittel, wobei auf die voraussichtliche Kassenwirksamkeit, also die tatsächlichen Ein- und Auszahlungen von Finanzmitteln, abgestellt wird⁶⁹. Im Haushaltsplan dürfen demnach nur diejenigen Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden, die im Haushaltsjahr voraussichtlich kassenwirksam werden⁷⁰.

Der Fälligkeitsgrundsatz erfährt eine Ausnahme in Gestalt von Verpflichtungsermächtigungen gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 3 in Verbindung mit § 5, § 12 Abs. 2, § 22 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 3 in Verbindung mit §§ 6, 16, 38 BHO. Dabei handelt es sich nach § 5 HGrG, § 6 BHO um Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren. Bei der zeitlichen Zuordnung von Verpflichtungsermächtigungen tritt der Zeitpunkt der obligatorischen Verpflichtung, also eines Vertragsschlusses oder eines sonstigen Leistungsversprechens, an die Stelle der tatsächlichen Kassenwirksamkeit, welche erst in den Folgejahren eintritt⁶⁹.

Indem Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG als Grundnorm des grundgesetzlichen Staatsschuldenrechts statuiert, dass die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind, verknüpft er – über seine Bezugnahme auf die Verpflichtung zur formellen Ausgeglichenheit des Haushalts gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG⁷¹ – die Vorgaben zur Kreditaufnahme mit den vorstehend dargestellten allgemeinen Haushaltsgrundsätzen der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit. Auf diese Weise wird dem Gebot der formellen Ausgeglichenheit des Haushalts gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG das staatsschuldenrechtliche Gebot der materiellen Ausgeglichenheit des Haushalts in Gestalt eines Verbots struktureller Neuverschuldung gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG zur Seite gestellt⁷². Aus dieser Bezugnahme könnte zu folgern sein, dass die Vorgaben zur Kreditaufnahme des Bundes aus Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG den Grundsätzen der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit folgen müssen.

Ebenso bedarf es im Verfahren über die Hauptsache einer Klärung, ob die Grundsätze der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit auch für die Ausnahmeregelung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG für Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen gelten. Zwar rechtfertigen diese Normen gerade die Überschreitung der Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme. In ihrem auf die Durchbrechung der regulären Grenze gerichteten Ausnahmecharakter könnten die genannten Normen aber dennoch auf das jährliche Berechnungssystem der Schuldenbremse bezogen bleiben.

Schließlich wird das Bundesverfassungsgericht zu beurteilen haben, ob auch juristisch unselbständige Sondervermögen als Nebenhaushalte von dem Verbot der Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 GG umfasst werden und inwieweit in diesem Fall die allgemeinen Anforderungen der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit auf sie übertragbar sind.

Schon der Wortlaut von Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG könnte es nahelegen, das Verbot struktureller Neuverschuldung nach Art. 109 Abs. 3 Satz 1, Art. 115 Abs. 2 GG auf unselbständige Nebenhaushalte zu erstrecken (vgl. zu Art. 109 Abs. 3 GG i.V.m. der Landesverfassung von Rheinland-Pfalz VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 01.04.2022 – VerfGH N 7/21, Rn.  97). Denn danach sind die „Haushalte von Bund und Ländern“ umfassend dem Staatsschuldenrecht des Art. 109 Abs. 3 GG unterworfen. Ebenso könnte aus teleologischer Sicht zu erwägen sein, zur effektiven Begrenzung der Nettoneuverschuldung unselbständige Nebenhaushalte deshalb mit der Schuldenbremse zu erfassen, um möglichem Umgehungspotential zu begegnen.

Dabei wird in Rechnung zu stellen sein, dass Sondervermögen – trotz der gegen ihre Verwendung vorgebrachten Einwände insbesondere im Hinblick auf die Haushaltsgrundsätze der Einheit und der Vollständigkeit aus Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 GG⁷³ – nicht per se gegen das Haushaltsverfassungsrecht des Grundgesetzes verstoßen dürften. Dies zeigt sich bereits an ihrer Erwähnung in Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG, der vorsieht, dass bei ihnen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen in den Haushaltsplan einzustellen sind.

Sollten die Prinzipien der Jährlichkeit, Jährigkeit und Fälligkeit auch in der hier gegebenen Konstellation gelten, wird zu klären sein, ob deren Einhaltung einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt.

Im Ergebnis erscheint es jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die im Rahmen des angegriffenen Gesetzes vorgenommene Zuführung von Kreditermächtigungen an den mittlerweile in den KTF überführten EKF nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben an eine notlagenbedingte Kreditaufnahme des Bundes entspricht.

Bereits im Gesetzgebungsverfahren wurden im Rahmen der Sachverständigenanhörung vor dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages verfassungsrechtliche Bedenken geäußert⁷⁴, wenngleich andere Stimmen das Vorgehen des Gesetzgebers für verfassungsgemäß hielten⁷⁵. Ansatzpunkt der verfassungsrechtlichen Kritik war – die Frage des Veranlassungszusammenhangs aufnehmend – die Verknüpfung von Klimaschutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Bewältigung der (wirtschaftlichen) Folgen der Corona-Pandemie⁷⁶. Darüber hinaus wurden Bedenken insbesondere gegen die mangelnde zeitliche Verknüpfung der notlagenbedingten Kreditermächtigungen im Haushaltsjahr 2021 mit den vom Gesetzgeber avisierten tatsächlichen Kreditaufnahmen und Ausgaben ab den Haushaltsjahren 2023, 2024 (und später) geäußert⁷⁷. Weitere Kritikpunkte waren die Einführung der neuen Buchungssystematik⁷⁸ und der Ansatz von jeweils nicht unerheblichen globalen Minderausgaben und globalen Mehrausgaben⁷⁹.

Es ist jedenfalls denkbar, dass die Zuführung an den mittlerweile zum KTF weiterentwickelten EKF den Anforderungen der Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG nicht in jeder Hinsicht entspricht. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf einen etwaigen Verstoß gegen die der Schuldenbremse möglicherweise immanenten Verfassungsgebote der Jährlichkeit und Jährigkeit.

Nach der Gesamtkonzeption des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 werden dem unselbständigen Sondervermögen EKF/KTF des Bundes Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro übertragen, die sich aufgrund der geänderten Buchungssystematik auf die Berechnung der zulässigen Kreditaufnahme für das Jahr 2021 auswirken, während die vom Gesetzgeber zur Krisenbewältigung ins Auge gefassten Maßnahmen, deren Finanzierung die Kreditermächtigungen dienen sollen, für spätere Haushaltsjahre geplant sind. Erst zu diesem Zeitpunkt sollen die Kreditermächtigungen in Anspruch genommen werden. Eine tatsächliche Verschuldung tritt für den Bund also erst ab dem Haushaltsjahr 2022 und dann womöglich über die für das jeweilige Haushaltsjahr geltende verfassungsrechtliche Verschuldungsgrenze hinaus ein. Dabei werden die jetzt geschaffenen Kreditermächtigungen ohne Anrechnung auf die Verschuldungsgrenze des dann geltenden Haushaltsjahres eingesetzt, weil die Anrechnung aufgrund der neuen Buchungssystematik bereits mit der Ermächtigung im Ausnahmejahr 2021, nicht aber mit der späteren Kreditaufnahme selbst erfolgen soll.

Von verfassungsrechtlicher Bedeutung könnte schließlich auch sein, dass die Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 erst im Jahr 2022 erfolgte.

Der Haushaltsplan ist aufgrund des Gebots der Vorherigkeit gemäß Art. 110 Abs. 2 GG grundsätzlich vor Beginn des Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen. Dieses Gebot dient der wirksamen Ausgestaltung des parlamentarischen Budgetrechts, „zielt auf die Sicherung der Budgethoheit des Parlaments in zeitlicher Hinsicht und will insbesondere die Leitungsfunktion des Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr gewährleisten“⁸⁰.

Ob darüber hinaus Art. 110 Abs. 2 GG ein Verfassungsgebot rechtzeitiger, nicht willkürlich verzögerter Korrektur oder Anpassung ursprünglich oder nachträglich realitätsfremder Haushaltsansätze auch für Nachtragshaushalte entnommen werden kann, die wesensgemäß erst während des laufenden Haushaltsjahres eingebracht werden können, hat das Bundesverfassungsgericht bisher offen gelassen⁸¹. Im Hinblick auf den Schutzzweck des Vorherigkeitsgebots, das im Zusammenspiel mit den Grundsätzen der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushalts auf die Gewährleistung der Lenkungs- und Kontrollfunktionen des Haushaltsgesetzes und damit auf die Wirksamkeit der Budgethoheit des Parlaments zielt, ist jedoch eine entsprechende Anwendung auf die Einbringung eines Nachtragshaushalts nicht von vornherein ausgeschlossen.

Es ist vor diesem Hintergrund jedenfalls nicht von der Hand zu weisen, dass die Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 2021 nach Ablauf des Haushaltsjahres 2021 – das Gesetz wurde vom Deutschen Bundestag am 27.01.2022 beschlossen und am 25.02.2022 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht – gegen den verfassungsrechtlich in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnden Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit verstoßen könnte.

Keine Ausnahmekonstellation

Die Notwendigkeit einer summarischen Prüfung besteht nicht. Der vorliegende Fall ist den anerkannten Ausnahmekonstellationen auch nicht hinreichend ähnlich, so dass es bei dem Grundsatz verbleibt, dass die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahmen vorgetragen werden, außer Betracht zu bleiben haben. Das Bundesverfassungsgericht sieht auch in Anbetracht der hiesigen Fallgestaltung keinen Anlass, von seiner insoweit bestehenden Rechtsprechung abzuweichen oder diese zu erweitern.

Bei dem angegriffenen Nachtragshaushaltsgesetz handelt es sich insbesondere nicht um ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag oder um ein ähnliches Gesetz wie ein Ratifizierungsgesetz zum Eigenmittelbeschluss der Europäischen Union nach Art. 311 Abs. 3 AEUV. Die bei solchen Gesetzen typischerweise eintretenden äußeren Bindungswirkungen im völker- oder unionsrechtlichen Verkehr bestehen im Fall des Nachtragshaushaltsgesetzes nicht.

Die Notwendigkeit einer summarischen Prüfung ergibt sich entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht daraus, dass im Falle einer im Hauptsacheverfahren festgestellten Nichtigkeit des angegriffenen Gesetzes für zwischenzeitlich auf seiner Grundlage getätigte ausgabenwirksame Maßnahmen eine Entscheidung des Parlaments fehlte. Eine summarische Prüfung der Erfolgsaussicht im Hauptsacheverfahren kann allenfalls angezeigt sein, wenn die Verletzung von Art. 79 Abs. 3 GG durch die angegriffene Maßnahme selbst droht und auch im Falle ihrer Nichtigkeit – wie beim Eintritt einer völkerrechtlichen oder unionsrechtlichen Bindung – nicht vollständig beseitigt werden könnte. Weder das eine noch das andere ist hier der Fall.

Zum einen liegt eine Art. 79 Abs. 3 GG tangierende Gefährdung der Budgethoheit des Parlaments nicht schon dann vor, wenn dieses beim Erlass des Haushaltsgesetzes verfassungsrechtliche Vorgaben außer Acht lässt. Zum anderen schafft der Deutsche Bundestag durch Haushaltsgesetz und Haushaltsplan nur eine Art staatlicher Binnenrechtsordnung, die auf den organschaftlichen Rechtskreis beschränkt ist⁸². Die dahinterstehenden politischen Entscheidungen des Gesetzgebers sind – anders als in Fällen, in denen etwa Ermächtigungen zu einer Übertragung haushaltsrelevanter Entscheidungen auf fremde Akteure erteilt werden – nicht irreversibel, denn eine Korrektur durch den Gesetzgeber bleibt jederzeit möglich. Es wäre deshalb auch Aufgabe des Parlaments, die Folgen einer etwaigen Nichtigkeit des angegriffenen Nachtragshaushaltsgesetzes zu bewältigen und daraus die nötigen Konsequenzen für die dann laufende Haushaltsplanung zu ziehen. Etwaige faktische Bindungswirkungen betreffen im Bereich der Haushaltsgesetzgebung allenfalls das Verhältnis zwischen früherem und späterem Haushaltsgesetzgeber. Dieser Zusammenhang ist demokratischer Haushaltsgesetzgebung immanent und rechtfertigt keine Abweichung vom herkömmlichen Prüfungsmaßstab. Im Erlass eines Haushaltsgesetzes ist nicht Preisgabe, sondern Ausdruck und Wahrnehmung parlamentarischer Budgethoheit zu sehen. Für einen Schutz des Haushaltsgesetzgebers vor sich selbst durch die zwingende Vornahme einer summarischen Prüfung im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG besteht keine Notwendigkeit.

Folgenabwägung

Die danach anzustellende Folgenabwägung ergibt, dass die Nachteile, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Normenkontrollantrag in der Hauptsache der Erfolg aber zu versagen wäre, die Nachteile, die zu befürchten sind, wenn der Erlass einer einstweiligen Anordnung unterbliebe, der Normenkontrollantrag in der Hauptsache jedoch Erfolg hätte, erheblich überwiegen. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung war mithin abzulehnen.

Erginge die beantragte einstweilige Anordnung, käme dies faktisch einer Außervollzugsetzung des angegriffenen Gesetzes gleich.

Zwar haben die Antragsteller ausdrücklich nicht die Außervollzugsetzung des Gesetzes beantragt, sondern begehren eine Anordnung mit dem Inhalt, dass die durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 aufgestockte Rücklage des Sondervermögens KTF bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nur in Anspruch genommen werden darf, „wenn und soweit der Deutsche Bundestag entsprechende Ausgaben zur Finanzierung einer Zuführung zum Sondervermögen im Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2022 beschließt“. Dahinter steht die Erwägung, dass durch die Inanspruchnahme der aufgestockten Rücklage bei einem (erneuten) Beschluss des Deutschen Bundestages, durch welchen dem KTF Haushaltsmittel in Höhe der beabsichtigten Inanspruchnahme zugeführt würden, weniger intensiv in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingegriffen würde. Eine solche Anordnung hätte aber zur Folge, dass die ursprünglich im Rahmen des angefochtenen Gesetzes für 2021 erfolgte Zuführung von Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro gleichsam unangetastet bleiben müssten. Wirksame Ausgaben und Verpflichtungen könnte der KTF nur eingehen, soweit ihm der Deutsche Bundestag im Jahr 2022 erneut Haushaltsmittel oder Kreditermächtigungen zur Verfügung stellte. Erginge die einstweilige Anordnung, so hätte die ursprüngliche gesetzliche Zuführung damit jedenfalls vorläufig keine realisierbare Aufstockung des KTF bewirkt. Der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung käme deshalb der (faktischen) Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 gleich.

Hinzu kommt, dass nicht ersichtlich ist, mit welchen Haushaltsmitteln aus dem laufenden Bundeshaushalt 2022 der Bundestag eine (erneute) Zuführung an den KTF bestreiten könnte. Eine Aufstockung der Mittel des KTF im Rahmen eines Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 2022 wäre erwartbar nur unter Aufnahme zusätzlicher Kredite möglich. Diese Kredite unterlägen wiederum den Grenzen zulässiger Neuverschuldung aus Art. 115 Abs. 2 GG.

Ein Rückgriff auf Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG, um dadurch erneut eine Zuführung von Kreditermächtigungen in Höhe von bis zu 60 Milliarden Euro an den KTF zu ermöglichen, wäre nicht frei von verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn diese erneute Zuführung diente nicht der Krisenbewältigung im eigentlichen Sinne, sondern der „Absicherung“ der bereits zur Krisenbewältigung durch das angegriffene Gesetz bereitgestellten Kreditermächtigungen. Damit würde der Bundestag – wollte er an der Zielsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 nach Erlass der einstweiligen Anordnung festhalten – dazu veranlasst, den Ausnahmemechanismus aus Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG erneut zu aktivieren, um die Kreditaufnahme „doppelt“ und insbesondere für denselben Zweck zu ermöglichen.

Etwas anderes folgt nicht daraus, dass eine Notlagensituation vom Deutschen Bundestag am 3.06.2022⁸³ für das Haushaltsjahr 2022 bereits beschlossen wurde. Vielmehr stellen sich in diesem Zusammenhang dieselben verfassungsrechtlichen Fragen. Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG ist zu entnehmen, dass eine Neuverschuldung nur insoweit erlaubt ist, als die Aufwendungen für die Bewältigung und Überwindung der jeweils in Rede stehenden tatbestandlichen Naturkatastrophe oder anderen außergewöhnlichen Notsituation die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Offen ist insbesondere, ob eine unter Inanspruchnahme von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG erfolgende Neuverschuldung in einem Verursachungszusammenhang mit der Notsituation stehen muss. Dies wäre für eine erneute – jedenfalls vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache bestehende – Kreditermächtigung in Höhe von 60 Milliarden Euro, die allein zur Absicherung der bereits erfolgten Zuführung an den KTF dienen soll, allenfalls mittelbar der Fall. Damit könnte die Situation eintreten, dass etwaige im Jahr 2022 auf Grundlage der angestrebten einstweiligen Anordnung ergehenden Entschließungen des Bundestages der Verfassungslage ferner stünden als die Bestimmungen des zur Überprüfung gestellten Gesetzes.

Bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung stünden der Bundesregierung die vom Bundestag mit dem Zweiten Nachtragshaushalt 2021 zur Überwindung der Corona-Pandemie bereit gestellten Mittel in Höhe von 60 Milliarden Euro im KTF nicht (mehr) zur Verfügung. Wie sich mit Blick auf § 2a KTFG – aber auch in Ansehung der Stellungnahme der Bundesregierung – ergibt, zöge dies erhebliche Folgen für die von ihr geplanten kurz- und mittelfristigen Programme und Maßnahmen nach sich.

Die Bundesregierung beabsichtigt, hierdurch insbesondere Planungssicherheit für private Investitionen zu gewährleisten, die von der rechtssicheren Verfügbarkeit öffentlicher Fördergelder abhingen. Diese Rechtssicherheit fiele bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung weg, mit entsprechenden Folgen für das Ausbleiben privater Investitionen.

Ohne die hier zur Überprüfung gestellte Zuweisung in Höhe von 60 Milliarden Euro müsste die Finanzplanung für den KTF überarbeitet werden, was die Verhängung entsprechender Haushaltssperren durch das Bundesministerium der Finanzen nach sich ziehen könnte. Als Folge stünden erheblich weniger Haushaltsmittel zur Verfügung. Hiervon betroffen wären die Förderprogramme BEG und Umweltbonus. Die Mittel für diese Programme stünden – auch vorläufig – nicht zur Verfügung. Es erscheint jedenfalls unklar, ob andere Programme – zumindest bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren – zugunsten der Förderprogramme BEG und Umweltbonus eingestellt oder reduziert würden. Ein Ausfall der Programme hätte für die Baubranche und für die Automobilindustrie nach Einschätzung der Bundesregierung erhebliche Folgen. Davon betroffen wären zudem alle Haushalte, die eine Sanierung in Aussicht auf eine Förderung durch das Programm BEG in Auftrag gegeben haben oder planen, und alle potentiellen Käufer von Fahrzeugen mit alternativer Antriebstechnik.

Nach nicht zu widerlegender Einschätzung der Bundesregierung dürfte darüber hinaus das Programm „Dekarbonisierung der Industrie“ in seiner Umsetzbarkeit gefährdet sein. In dessen Rahmen sollen Projekte zur Vermeidung prozessbedingter Emissionen in der energieintensiven Industrie gefördert werden. Diese umfassen die Forschung und Entwicklung, die Erprobung in Versuchs- und Pilotanlagen sowie die Investitionen in Anlagen, die einen Beitrag zur Treibhausgasneutralität in der Industrie leisten. Investitionen könnten hierdurch nur verzögert angestoßen werden oder ganz ausfallen, was einen Wettbewerbsnachteil der Industrie mit sich bringen könnte.

Zudem wird die sogenannte EEG-Umlage seit dem 1.07.2022 mittels der Zuführungen des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 aus dem KTF finanziert. Mit der Abschaffung der EEG-Umlage war eine relative Strompreissenkung für die Verbraucher und Unternehmen verbunden. Seither trägt der KTF die entsprechenden Kosten von insgesamt 6, 6 Milliarden Euro. Stünden diese Mittel in Folge der einstweiligen Anordnung nicht mehr zur Verfügung, wäre dies – würde die Abschaffung der Umlage infolgedessen rückgängig gemacht – mit einer Strompreiserhöhung und damit einer erheblichen Mehrbelastung für Verbraucher und Unternehmen verbunden. Damit fielen wiederum Mittel für Investitionen und die Stimulation der Nachfrage privater Haushalte weg.

Die – auch nur vorübergehende – Einengung des finanziellen Spielraums des Sondervermögens brächte in Folge der Neustrukturierung Kürzungen und Streichungen von anderen Programmen innerhalb des KTF mit sich, was ein Verfehlen von CO2-Minderungszielen nach sich ziehen könnte. Wegen der Verpflichtungen aus dem Klimaschutzgesetz müsste hier über alternative Programme nachgesteuert werden, was neuerliche Haushaltsbelastungen mit sich bringen könnte. Würden die Minderungsziele verfehlt, müssten entsprechende Emissionszertifikate bei anderen EU-Mitgliedstaaten angekauft werden, was ebenfalls Haushaltsbelastungen nach sich zöge.

Zu einem anderen Ergebnis gelangte man auch dann nicht, wenn – anstelle der von den Antragstellern konkret beantragten Anordnung – im Wege der einstweiligen Anordnung die förmliche Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021, soweit damit die erhöhte Rücklage des Sondervermögens EKF geschaffen worden ist, angeordnet würde. Das Bundesverfassungsgericht ist bei seiner Entscheidung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG nicht an den Antrag gebunden⁸⁴. Dafür spricht insbesondere die Tatsache, dass bei einem anhängigen Hauptsacheverfahren gar kein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlich ist, sondern eine solche von Amts wegen erlassen werden kann⁸⁵. Überdies kann das Bundesverfassungsgericht gehalten sein, sich bei mehreren in Betracht kommenden Inhalten einer einstweiligen Anordnung für die Maßnahme zu entscheiden, welche sich im Rahmen der Folgenbewertung am wenigsten nachteilig auswirkt⁸⁶.

Zwar führte eine förmliche Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 dazu, dass dem Haushaltsgesetzgeber des Jahres 2022 aus verfassungsrechtlicher Sicht andere Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen könnten, als dies bei Erlass der beantragten Anordnung der Fall wäre. So hätte die förmliche Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 zur Folge, dass die darin enthaltene Verstärkung der Rücklage des Sondervermögens KTF für die Dauer der einstweiligen Anordnung rechtlich wirkungslos wäre. Stattete der Haushaltsgesetzgeber 2022 in diesem Fall in einem Nachtragshaushaltsgesetz zum Haushalt 2022 die Rücklage des EKF unter erneuter Inanspruchnahme von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG mit den bereits durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 bereitgestellten – aber vorläufig außer Vollzug gesetzten – Kreditermächtigungen aus, so läge darin – anders als in der Konstellation der von den Antragstellern ausdrücklich beantragten Anordnung – keine „doppelte“ Ermöglichung einer Kreditaufnahme für denselben Zweck.

Es bliebe jedoch im Fall einer förmlichen Außervollzugsetzung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 dabei, dass mit ihr ein erheblicher Eingriff in den Gestaltungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers verbunden wäre. Er könnte auch bei Eingreifen des Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG von dieser Ausnahme rechtlich und politisch nur begrenzt Gebrauch machen. Wollte er Kreditermächtigungen, welche durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vorgesehen und im Fall einer Außervollzugsetzung desselben vorläufig wirkungslos wären, durch neue Kreditermächtigungen ersetzen, um die oben beschriebenen Programme und Investitionen abzusichern, so stellten sich zudem in erheblichem Umfang Fragen der haushaltspolitischen Priorisierung für das Haushaltsjahr 2022 neu. Die bereits getroffenen Priorisierungsentscheidungen des Haushaltsgesetzgebers 2022 wären mit dem zusätzlichen Bedarf, der auf die Ersetzung der außer Vollzug gesetzten Kreditermächtigungen entfiele, neu abzuwägen und gegebenenfalls zu korrigieren, worin ein gewichtiger Eingriff in den Gestaltungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers 2022 läge.

Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiesen sich die Regeln des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2021 aber später als verfassungswidrig, könnten die bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nicht in Anspruch genommenen Kreditermächtigungen zurückgenommen werden oder durch – gegebenenfalls kreditfinanzierte – Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt ersetzt werden.

Es bestünde allerdings die Gefahr, dass zwischenzeitlich unter Inanspruchnahme der dann verfassungswidrig erhöhten Rücklage des KTF Kredite im Umfang von bis zu 60 Milliarden Euro aufgenommen oder jedenfalls entsprechende Verpflichtungsermächtigungen ausgebracht würden. Diese Gefahr erscheint auch nicht ganz fernliegend, weil die bestehende Rücklage des Sondervermögens KTF sich ohne Berücksichtigung des Zweiten Nachtragshaushalts 2021 zum Stand 31.12.2021 auf rund 25, 4 Milliarden Euro belief und der Wirtschaftsplan des KTF nach dem beschlossenen Bundeshaushalt des Jahres 2022 Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von insgesamt 67, 4 Milliarden Euro vorsieht⁸⁷. Der Bundeshaushalt würde im Umfang von maximal 60 Milliarden Euro aufgrund einer verfassungswidrigen Zuführung belastet, jedenfalls soweit die übrigen Mittel des Sondervermögens KTF nicht ausreichten, um sämtlichen bis dahin bereits verbindlich eingegangenen Verpflichtungen und Verpflichtungsermächtigungen nachzukommen. Künftige Bundestage verlören entgegen der Zielsetzung der Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG dadurch zudem in Höhe der durch die Kreditaufnahme ausgelösten Belastungen den zur Bewältigung dann anstehender Probleme benötigten Handlungsspielraum.

Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie, wird die Außervollzugsetzung eines Gesetzes begehrt, darüber hinaus besonderes Gewicht haben⁸⁸. Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind, um das Aussetzungsinteresse durchschlagen zu lassen⁸⁹.

Vor dem Hintergrund dieser Maßstäbe führt die Folgenabwägung zu dem Ergebnis, dass die Nachteile bei Erlass einer einstweiligen Anordnung und späterem Misserfolg des Antrags die Nachteile überwiegen, die bei einem Unterlassen der einstweiligen Anordnung und späterem Erfolg des Antrags in der Hauptsache einträten.

Im Falle des Nichterlasses bestünden zwar – verfassungswidrig zustande gekommene – Verpflichtungen des Bundeshaushalts in Höhe von bis zu maximal 60 Milliarden Euro. Gleichwohl ist derzeit davon auszugehen, dass die Kreditermächtigungen bis zur Entscheidung in der Hauptsache nicht in voller Höhe aufgebraucht sein werden. Im Übrigen stehen dem Gesetzgeber unterschiedliche Möglichkeiten der Bewältigung der finanziellen Folgen für den Bundeshaushalt zur Verfügung.

Der Erlass der einstweiligen Anordnung kann hingegen zu einer Situation führen, in welcher die von der Bundesregierung aufgelegten Programme zur Bewältigung der Auswirkungen der Corona-Pandemie nicht weiter finanziert werden könnten. Damit bestünde die erhebliche Gefahr, dass der angeführte Zweck hinter dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 – die Überwindung der Corona-Pandemie in ökonomischer Hinsicht – jedenfalls mittelfristig nicht mehr ohne Weiteres erreicht werden könnte. Die hiermit verbundenen wirtschaftlichen Folgen träfen Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen unmittelbar.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 22. November 2022 – 2 BvF 1/22

1. BGBl I S.194[↩]
2. BGBl I S. 2890[↩]
3. vgl. BT-Drs.19/18108 i.V.m. BT-Drs.19/18131[↩]
4. BGBl I S. 556[↩]
5. BGBl I S. 1669[↩]
6. vgl. BT-Drs.19/20128 i.V.m. BT-Drs.19/20716[↩]
7. vgl. BT-Drs.19/22887 i.V.m. BT-Drs.19/24940[↩]
8. vgl. Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2021 vom 21.12.2020, BGBl I S. 3208[↩]
9. Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2021 vom 03.06.2021, BGBl I S. 1410[↩]
10. vgl. BT-Drs.19/28464 i.V.m. BT-Drs.19/28740[↩]
11. vgl. Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Energie- und Klimafonds“ vom 08.12.2010, BGBl I S. 1807[↩]
12. BGBl I 2022 S.194[↩]
13. BGBl. I S. 3208[↩]
14. BGBl. I S. 1410[↩]
15. vgl. BT-Drs.20/300, S. 4 f.[↩]
16. BGBl I S. 790, zuletzt geändert durch Artikel 245 der Verordnung vom 31.08.2015, BGBl I S. 1474[↩]
17. vgl. BT-Drs.20/300, S. 6[↩][↩]
18. vgl. BT-Drs.20/351, S. 1[↩]
19. vgl. BT-Drs.20/400, S. 1 und BT-Drs.20/401[↩]
20. vgl. BT-Drs.20/400, S. 3[↩]
21. vgl. BT-Drs.20/400, S. 13[↩]
22. vgl. BT-Drs.20/530[↩]
23. vgl. BR-Drs. 33/22[↩]
24. vgl. BR-Drs. 33/22 [↩]
25. vgl. BGBl I S.194[↩]
26. BGBl I S. 1807[↩]
27. vgl. BGBl I S. 1144[↩]
28. vgl. BT-Drs.20/1598, S. 2[↩]
29. vgl. BGBl I 2022 S. 1144 f.[↩]
30. vgl. BVerfGE 55, 1 <3> 82, 310 <312> 94, 166 <216 f.> 104, 23 <27> 106, 51 <58> 143, 65 <87 Rn. 34>[↩]
31. vgl. BVerfGE 55, 1 <3> 82, 310 <312> 94, 166 <216 f.> 104, 23 <27> 106, 51 <58> 121, 1 <17 f.> 122, 342 <361> 131, 47 <61> 140, 99 <106 Rn. 12>[↩]
32. vgl. BVerfGE 131, 47 <61> 140, 99 <106 f. Rn. 12>[↩]
33. vgl. BVerfGE 104, 23 <27 f.> 117, 126 <135> 122, 342 <361 f.>[↩]
34. vgl. BVerfGE 91, 70 <76 f.> 118, 111 <123> 140, 211 <219 f. Rn. 13>[↩]
35. vgl. BVerfGE 104, 23 <27> vgl. ferner BVerfGE 99, 57 <66> für die Konstellation einer – Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG nachgebildeten – Normenkontrolle von Landesrecht nach Art. 99 GG, § 13 Nr. 10 BVerfGG[↩]
36. vgl. BVerfGE 104, 23 <27> 104, 51 <55 f.>[↩]
37. vgl. BVerfGE 35, 193 <196 f.> 83, 162 <171 f.> 88, 173 <179> 89, 38 <43> 108, 34 <41> 118, 111 <122> 125, 385 <393> 126, 158 <167> 129, 284 <298> 132, 195 <232 Rn. 86> 143, 65 <87 Rn. 34> 157, 332 <374 f. Rn. 67> – ERatG – eA[↩]
38. vgl. BVerfGE 45, 1 <32>[↩][↩]
39. vgl. BVerfGE 99, 57 <66> zur landesverfassungsprozessrechtlichen Lage in Nordrhein-Westfalen VerfGH NRW, Beschluss vom 18.01.2011 – 19/10 40[↩]
40. vgl. BVerfGE 89, 38 <44> 103, 41 <42> 118, 111 <122> 143, 65 <87 Rn. 35> 157, 332 <375 Rn. 68> – ERatG – eA; 159, 40 <65 Rn. 71> – Normenkontrolle Wahlrechtsreform 2020 – eA[↩]
41. vgl. BVerfGE 132, 195 <233 Rn. 88>[↩][↩]
42. vgl. BVerfGE 157, 332 <375 f. Rn. 70 f.> – ERatG – eA[↩]
43. vgl. BVerfGE 132, 195 <233 Rn. 88> 157, 332 <375 f. Rn. 70> – ERatG – eA[↩]
44. vgl. BVerfGE 143, 65 <93 Rn. 50, 98 ff. Rn. 66 ff.> 157, 332 <376 Rn. 70> – ERatG – eA[↩]
45. vgl. BVerfGE 91, 70 <76 f.> vgl. ferner BVerfGE 64, 67 <71> 76, 253 <256> 106, 51 <62> Graßhof, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 32 Rn. 120 Schneider, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl.2022, § 32 Rn. 173 ff.[↩]
46. vgl. BVerfGE 104, 23 <28> 108, 34 <43> 157, 394 <406 Rn. 29> – Ausgangsbeschränkungen – eA[↩]
47. vgl. BVerfGE 157, 394 <406 Rn. 29> – Ausgangsbeschränkungen – eA; vgl. ferner BVerfG, Beschluss vom 03.06.2020 – 1 BvR 1246/20, Rn. 11; Beschluss vom 06.02.2021 – 1 BvR 249/21, Rn. 13; Beschluss vom 16.03.2021 – 1 BvR 375/21, Rn. 18[↩]
48. vgl. BVerfGE 157, 394 <406 Rn. 29> – Ausgangsbeschränkungen – eA[↩]
49. vgl. BVerfGE 81, 53 <55> vgl. ferner BVerfGE 7, 367 <373> 86, 390 <395 f.> 99, 57 <67> vgl. Graßhof, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 32 Rn. 121 Schneider, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl.2022, § 32 Rn. 211[↩]
50. vgl. BVerfGE 105, 365 <371> 106, 351 <355> 108, 238 <246> 125, 385 <393> 126, 158 <168> 129, 284 <298> 132, 195 <232 f. Rn. 87> 143, 65 <87 Rn. 35> 157, 332 <377 Rn. 73> – ERatG – eA[↩]
51. vgl. BVerfGE 104, 51 <60> 140, 99 <107 Rn. 12> BVerfG, Beschluss vom 14.07.2022 – 2 BvR 900/22, Rn. 26[↩]
52. vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 11; vgl. auch Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl.2018, Art. 109 Rn. 44[↩]
53. vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 11[↩][↩]
54. vgl. Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl.2018, Art. 109 Rn. 45[↩]
55. vgl. Herrmann/Dausinger, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2017, Art. 122 Rn. 17[↩]
56. vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 11; daran anschließend Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 109 Rn.207 [↩]
57. vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 115 Rn.190 , im Anschluss an Reimer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 115 Rn. 47 , a. A. Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <98>[↩]
58. vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 13[↩]
59. vgl. Gröpl, NJW 2020, S. 2523 <2525> Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <100 f.>[↩]
60. vgl. hierzu für eine strukturähnliche Bestimmung der Landesverfassung VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 01.04.2022 – VGH N 7/21, Rn. 112[↩]
61. vgl. BT-Drs. 16/12410, S. 5[↩]
62. vgl. zum unterschiedlichen Meinungsstand VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 01.04.2022 – VGH N 7/21, Rn. 113; Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl.2018, Art. 115 Rn. 40; Meickmann, NVwZ 2021, S. 97 <101> ders., NVwZ 2022, S. 106 <110> wohl auch Siekmann, in: Sachs, GG, 9. Aufl.2021, Art. 115 Rn. 53[↩]
63. vgl. schon BVerfGE 119, 96 <140>[↩]
64. vgl. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl.2022, Art. 109 Rn. 153; ähnlich Gröpl, NJW 2020, S. 2523 <2525>[↩]
65. vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar, Bd. 21, Art. 110 Rn. 257 [↩]
66. vgl. Heun, in: Dreier, GG, Bd. 3, 3. Aufl.2018, Art. 110 Rn. 24; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 331[↩]
67. vgl. Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl.2019, § 11 Rn. 10[↩]
68. vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar, Bd. 21, Art. 110 Rn. 257 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, 2008, S. 102[↩]
69. vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar, Bd. 21, Art. 110 Rn. 258 [↩][↩]
70. vgl. Tappe, in: Gröpl, BHO/LHO, 2. Aufl.2019, § 11 Rn. 32[↩]
71. vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 335 f.[↩]
72. vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, 2014, S. 336[↩]
73. vgl. nur Heintzen, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl.2021, Bd. 2, Art. 110 Rn. 14 m.w.N.[↩]
74. vgl. Stenografisches Protokoll der 3. Sitzung des Haushaltsausschusses 20/03, S. 8 ff., 22[↩]
75. vgl. Wieland, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 5; Thiele, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, Ziff. 25[↩]
76. vgl. Gröpl, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 2; Schriftliche Stellungnahme des Bundesrechnungshofes zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 2 f.[↩]
77. vgl. Schriftliche Stellungnahme des Bundesrechnungshofes zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 3; Henneke, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 10[↩]
78. vgl. Gröpl, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 3; Henneke, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 10; Schriftliche Stellungnahme des Bundesrechnungshofes zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 6[↩]
79. vgl. Gröpl, Schriftliche Stellungnahme zum zweiten Nachtragshaushaltsentwurf 2021, S. 3[↩]
80. vgl. BVerfGE 119, 96 <120>[↩]
81. vgl. BVerfGE 119, 96 <122 ff.>[↩]
82. vgl. BVerfGE 79, 311 <327>[↩]
83. vgl. BT-Drs.20/2036, S. 3[↩]
84. vgl. BVerfGE 85, 167 <172> Graßhof, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 32 Rn. 115, 158 Schneider, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl.2022, § 32 Rn. 56[↩]
85. vgl. BVerfGE 46, 337 <338>[↩]
86. Graßhof, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 32 Rn. 115 , unter Hinweis auf BVerfGE 81, 53 <57>[↩]
87. vgl. BT-Drs.20/1000, Anlage Einzelplan 60, S. 56[↩]
88. vgl. BVerfGE 104, 23 <27 f.> 117, 126 <135> 122, 342 <361 f.> 157, 332 <374 Rn. 67> – ERatG – eA[↩]
89. vgl. BVerfGE 91, 70 <76 f.> 118, 111 <123> 140, 211 <219 Rn. 13> 157, 332 <374 Rn. 67> – ERatG – eA[↩]