Die gemein­sa­me Anti­ter­ror-Ver­bund­da­tei von Poli­zei und Nach­rich­ten­diens­ten – und das Data-mining

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat § 6a Abs. 2 Satz 1 des Geset­zes zur Errich­tung einer stan­dar­di­sier­ten zen­tra­len Anti­ter­ror­da­tei von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten von Bund und Län­dern (Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz – ATDG)1 für mit den Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG) unver­ein­bar und damit nich­tig erklärt. Im Übri­gen hält das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt § 6a ATDG für verfassungsgemäß.

Die gemein­sa­me Anti­ter­ror-Ver­bund­da­tei von Poli­zei und Nach­rich­ten­diens­ten – und das Data-mining

Rege­lun­gen, die den Daten­aus­tausch zwi­schen Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten ermög­li­chen, müs­sen den beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung genü­gen („infor­ma­tio­nel­les Tren­nungs­prin­zip“).

  • Für die erwei­ter­te Nut­zung zur Infor­ma­ti­ons­aus­wer­tung muss die­se zur Auf­klä­rung einer bestimm­ten, nach­rich­ten­dienst­lich beob­ach­tungs­be­dürf­ti­gen Akti­on oder Grup­pie­rung im Ein­zel­fall gebo­ten sein; damit wird ein wenigs­tens der Art nach kon­kre­ti­sier­tes und abseh­ba­res Gesche­hen vorausgesetzt.
  • Für die erwei­ter­te Nut­zung zur Gefah­ren­ab­wehr muss eine wenigs­tens hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefahr gege­ben sein.
  • Für die erwei­ter­te Nut­zung zur Ver­fol­gung einer Straf­tat muss ein durch bestimm­te Tat­sa­chen begrün­de­ter Ver­dacht vor­lie­gen, für den kon­kre­te und ver­dich­te­te Umstän­de als Tat­sa­chen­ba­sis vor­han­den sind.

Das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz

Durch das 2006 beschlos­se­ne Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz wur­de die Rechts­grund­la­ge für die Anti­ter­ror­da­tei geschaf­fen, eine der Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus die­nen­de Ver­bund­da­tei von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten des Bun­des und der Län­der2. Ziel­set­zung des zugrun­de­lie­gen­den Gesetz­ent­wurfs war es, „ange­sichts der Bedro­hun­gen durch den inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen Poli­zei­en und Nach­rich­ten­diens­ten wei­ter zu ver­bes­sern„3

Im Regel­fall erlaubt § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buch­sta­be a ATDG den gemäß § 1 ATDG berech­tig­ten Behör­den bei einer Abfra­ge zu Per­so­nen einen unmit­tel­ba­ren Zugriff ledig­lich auf die in der Anti­ter­ror­da­tei zu ihrer Iden­ti­fi­zie­rung gespei­cher­ten Grund­da­ten wie Name, Geschlecht und Geburts­da­tum (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Buch­sta­be a ATDG). Der Zugriff erstreckt sich nicht auch auf die in der Datei gespei­cher­ten erwei­ter­ten Grund­da­ten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Buch­sta­be b ATDG) wie Bank­ver­bin­dun­gen, Fami­li­en­stand und Volks­zu­ge­hö­rig­keit; ihn kann erst die Behör­de, wel­che die Daten ein­ge­ge­ben hat, im Ein­zel­fall auf Ersu­chen nach den jeweils gel­ten­den Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten gewäh­ren (§ 5 Abs. 1 Satz 3 ATDG). Nur im Eil­fall ermög­licht § 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG der abfra­gen­den Behör­de, unter engen Vor­aus­set­zun­gen unmit­tel­bar auf die erwei­ter­ten Grund­da­ten zu einer Per­son zuzu­grei­fen und die­se zu ver­wen­den, wenn dies zur Abwehr einer gegen­wär­ti­gen Gefahr im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus uner­läss­lich ist (§ 6 Abs. 2 ATDG).

§ 6a ATDG ist zum 1.01.2015 durch das Gesetz zur Ände­rung des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes und ande­rer Geset­ze (im Fol­gen­den: Ände­rungs­ge­setz) vom 18.12.20144 in Kraft getre­ten. Damit ein­her gin­gen eine Rei­he von Ände­run­gen im Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz, nach­dem auf eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de des Beschwer­de­füh­rers der Ers­te Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit Urteil vom 24.04.20135 meh­re­re Vor­schrif­ten der ursprüng­li­chen Geset­zes­fas­sung (im Fol­gen­den: ATDG a.F.) für unver­ein­bar mit dem Grund­ge­setz erklärt hat­te. Die Anti­ter­ror­da­tei ver­stieß danach in ihrer ursprüng­li­chen Form ins­be­son­de­re gegen das infor­ma­tio­nel­le Tren­nungs­prin­zip zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Polizeibehörden.

Das Ände­rungs­ge­setz dien­te maß­geb­lich der Umset­zung des Urteils des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts. Im Zuge des­sen wur­de das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz zugleich erst­ma­lig um die Vor­schrift des § 6a ATDG ergänzt, die fast iden­tisch bereits in § 7 des (struk­tur­glei­chen) Geset­zes zur Errich­tung einer stan­dar­di­sier­ten zen­tra­len Datei von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten von Bund und Län­dern zur Bekämp­fung des gewalt­be­zo­ge­nen Rechts­ex­tre­mis­mus (Rechts­ex­tre­mis­mus-Datei-Gesetz – RED‑G) vom 20.08.20126 ent­hal­ten ist. Zuvor hat­te die Bun­des­re­gie­rung im März 2013 – ent­spre­chend Art. 5 Abs. 2 des Geset­zes zur Errich­tung gemein­sa­mer Datei­en von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten des Bun­des und der Län­der (Gemein­sa­me-Datei­en-Gesetz a.F.) vom 22.12.20067 – den Bericht zur Eva­lu­ie­rung des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes vor­ge­legt8. Dar­in heißt es, dass die Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei und die Rück­mel­dung der Anwen­der eine Ver­bes­se­rung der Zusam­men­ar­beit zwi­schen den Behör­den bele­ge und inso­fern das mit dem Gesetz ver­folg­te Ziel errei­che, als Instru­ment zur Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus zu die­nen. Sie wer­de zum Auf­fin­den von Infor­ma­tio­nen mit Bezug auf den inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus genutzt und tra­ge dadurch zu Kon­tak­ten und Daten­flüs­sen zwi­schen den Sicher­heits­be­hör­den bei9.

Indes wur­de die feh­len­de Mög­lich­keit, Daten inner­halb der Anti­ter­ror­da­tei mit­ein­an­der zu ver­knüp­fen und wei­ter­füh­ren­de Ana­ly­sen zu betrei­ben, als ins­ge­samt für die Akzep­tanz und den Nutz­wert der Datei nach­tei­lig wahr­ge­nom­men10. Aus Sicht ihrer Nut­zer, ins­be­son­de­re der Nach­rich­ten­diens­te, bedür­fe es daher einer Wei­ter­ent­wick­lung. Die Anti­ter­ror­da­tei soll­te mit Aus­wer­te- und Ana­ly­se­funk­tio­nen ver­se­hen wer­den. Dadurch könn­ten bereits inner­halb der Ver­bund­da­tei wei­ter­füh­ren­de Erkennt­nis­se gewon­nen und der Infor­ma­ti­ons­aus­tausch noch bes­ser struk­tu­riert wer­den9. Aus fach­li­cher Sicht sei es „wün­schens­wert“, dass zwi­schen Per­so­nen, Grup­pie­run­gen und Objek­ten in der Anti­ter­ror­da­tei Zusam­men­hän­ge für Recher­chen und Ana­ly­sen für die wei­te­re Ermitt­lungs­ar­beit her­ge­stellt wer­den könn­ten10. Dies nahm der Gesetz­ge­ber zum Anlass, mit dem Inkraft­tre­ten des Ände­rungs­ge­set­zes zugleich eine „erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Daten­nut­zung“ in § 6a ATDG zu ermög­li­chen. Anders als § 7 RED‑G a.F. wur­de § 6a ATDG nicht mehr mit kon­kre­ten Pro­ble­men in der Zusam­men­ar­beit von Poli­zei und Nach­rich­ten­diens­ten begrün­det11.

In der Pra­xis wur­de die „erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Daten­nut­zung“ bis­her soweit ersicht­lich weder nach § 6a ATDG noch nach § 7 RED‑G ange­wandt, da die not­wen­di­gen tech­ni­schen Rah­men­be­din­gun­gen noch nicht her­ge­stellt sind. Nach Aus­kunft des Bun­des­kri­mi­nal­amts gegen­über dem Bun­des­be­auf­trag­ten für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit ist die tech­ni­sche Umset­zung der Anfor­de­run­gen des § 6a ATDG erst mit einer Umstel­lung der Anti­ter­ror­da­tei auf einen neu­en Soft­warekern rea­li­sier­bar. Einen Ter­min dafür gebe es noch nicht.

§ 6a ATDG erlaubt unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen im Rah­men eines „Pro­jekts“ eine „erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Nut­zung“ der in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten Grund­da­ten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 Buch­sta­be a ATDG), also das Her­stel­len von Zusam­men­hän­gen zwi­schen Per­so­nen, Per­so­nen­grup­pie­run­gen, Insti­tu­tio­nen, Objek­ten und Sachen, den Aus­schluss unbe­deu­ten­der Infor­ma­tio­nen und Erkennt­nis­se, die Zuord­nung ein­ge­hen­der Infor­ma­tio­nen zu bekann­ten Sach­ver­hal­ten sowie die sta­tis­ti­sche Aus­wer­tung der gespei­cher­ten Daten (§ 6a Abs. 5 Satz 1 ATDG). § 6a ATDG gestat­tet damit die unmit­tel­ba­re Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei nicht bloß zur Vor­be­rei­tung eines Aus­kunfts­er­su­chens (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 ATDG), son­dern zur Gene­rie­rung neu­er Erkennt­nis­se aus den Quer­ver­bin­dun­gen der gespei­cher­ten Datensätze.

§ 6a ATDG gilt unmit­tel­bar nur für an der Anti­ter­ror­da­tei betei­lig­te Behör­den des Bun­des. Sein Absatz 11 ent­hält aller­dings eine Öff­nungs­klau­sel für Ein­griffs­be­fug­nis­se der nach § 1 Abs. 1 ATDG berech­tig­ten Landesbehörden.

Die Zuläs­sig­keit der erwei­ter­ten Daten­nut­zung in § 6a ATDG wird jeweils an for­mel­le und mate­ri­el­le Kri­te­ri­en geknüpft.

In for­mel­ler Hin­sicht ist eine schrift­li­che Anord­nung der die Fach­auf­sicht füh­ren­den obers­ten Behör­de erfor­der­lich (§ 6a Abs. 7 ATDG). Zugleich darf eine ange­ord­ne­te erwei­ter­te Nut­zung im Grund­satz nur mit Zustim­mung der G 10-Kom­mis­si­on voll­zo­gen wer­den (§ 6a Abs. 8 ATDG). Nach § 6a Abs. 6 Satz 1 ATDG ist die Zugriffs­be­rech­ti­gung im Rah­men der pro­jekt­be­zo­ge­nen erwei­ter­ten Nut­zung auf die Per­so­nen zu beschrän­ken, die unmit­tel­bar mit Arbei­ten auf die­sem Anwen­dungs­ge­biet betraut sind. In zeit­li­cher Hin­sicht begrenzt § 6a Abs. 6 Satz 2 ATDG die Pro­jekt­dau­er auf (höchs­tens) zwei Jah­re, wobei zwei­mal die Mög­lich­keit der Ver­län­ge­rung um jeweils ein Jahr besteht.

Mate­ri­el­le Anfor­de­run­gen erge­ben sich aus den in den Absät­zen 1 bis 3 ent­hal­te­nen Ein­griffs­re­ge­lun­gen. Die­se waren im Geset­zes­ent­wurf zunächst Gegen­stand eines ein­zi­gen Absat­zes12. Die Auf­tei­lung in meh­re­re Absät­ze erfolg­te nach der Sach­ver­stän­di­gen­an­hö­rung im Innen­aus­schuss. Die Absät­ze 1 bis 3 unter­schei­den danach, ob die erwei­ter­te Nut­zung im Rah­men eines bestimm­ten ein­zel­fall­be­zo­ge­nen Pro­jekts zur Samm­lung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen über eine inter­na­tio­na­le ter­ro­ris­ti­sche Bestre­bung erfor­der­lich ist, bei der bestimm­te Tat­sa­chen die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass Straf­ta­ten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus nach den §§ 129a, 129b und 211 des Straf­ge­setz­buchs (StGB) began­gen wer­den sol­len und dadurch Gefah­ren für Leib, Leben oder Frei­heit von Per­so­nen dro­hen (Abs. 1), oder ob die erwei­ter­te Nut­zung für die Ver­fol­gung qua­li­fi­zier­ter Straf­ta­ten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus (Abs. 2 Satz 1) oder ob sie für die Ver­hin­de­rung von qua­li­fi­zier­ten Straf­ta­ten (Abs. 3 Satz 1) im Ein­zel­fall erfor­der­lich ist, um wei­te­re Zusam­men­hän­ge des Ein­zel­falls auf­zu­klä­ren. Qua­li­fi­zier­te Straf­ta­ten sind Taten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus, die einen Straf­tat­be­stand nach den §§ 89a, 89b, 91, 102, 129a, 129b, 211 oder 212 StGB erfül­len (§ 6a Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 ATDG). In den Absät­zen 4 und 5 defi­niert der Gesetz­ge­ber die Begrif­fe Pro­jekt und erwei­ter­te Nutzung.

Die Defi­ni­ti­on des Pro­jekts wur­de nach der Sach­ver­stän­di­gen­an­hö­rung im Innen­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges in § 6a Abs. 4 ATDG auf­ge­nom­men13. Hier­nach ist ein Pro­jekt eine gegen­ständ­lich abgrenz­ba­re und auf bestimm­te Zeit­räu­me bezo­ge­ne Auf­ga­be, der durch die Gefahr oder den dro­hen­den Scha­den, die am Sach­ver­halt betei­lig­ten Per­so­nen, die Ziel­set­zung der Auf­ga­be oder deren Fol­ge­wir­kun­gen eine beson­de­re Bedeu­tung zukommt. Zu § 6a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 ATDG heißt es in der Ent­wurfs­be­grün­dung zum Ände­rungs­ge­setz14: „Ein Ein­zel­fall­pro­jekt zur Samm­lung und Aus­wer­tung ist nur dann mög­lich, wenn zu der inter­na­tio­na­len ter­ro­ris­ti­schen Bestre­bung Tat­sa­chen bekannt sind, wel­che die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass bestimm­te Straf­ta­ten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus began­gen wer­den sol­len und dass dadurch bestimm­te Gefah­ren dro­hen. Die Kata­lo­ge der in § 6a Absatz 1 auf­ge­führ­ten Straf­ta­ten und Gefah­ren sind abschlie­ßen­der Natur. Durch die­se Ein­schrän­kun­gen ist sicher­ge­stellt, dass eine erwei­ter­te Daten­nut­zung nur dann mög­lich ist, wenn es um „greif­ba­re“ Gefah­ren für Leib, Leben oder Frei­heit von Per­so­nen geht. Ein­zel­fall­be­zo­gen bedeu­tet, dass nicht all­ge­mein bestimm­te Phä­no­me­ne oder his­to­ri­sche Ent­wick­lun­gen aus­ge­wer­tet wer­den dür­fen, son­dern das Pro­jekt sich auf kon­kre­te Straf­ta­ten, Täter oder Grup­pie­run­gen bezie­hen muss.“

Von der erwei­ter­ten Nut­zung aus­ge­nom­men sind die nach § 4 ATDG ver­deckt gespei­cher­ten Daten (§ 6a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, Abs. 7 Satz 6 ATDG). 

Die ange­grif­fe­ne Vor­schrift des § 6a ATDG ist in ihrer hier maß­geb­li­chen Fas­sung vom 18.12.2014 zum 1.01.2015 in Kraft getre­ten und seit­her unver­än­dert geblieben.

Im Rah­men des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens sprach sich der Bun­des­rat für eine Strei­chung des § 6a ATDG aus15. Die­se Vor­schrift die­ne nicht der Umset­zung des Urteils des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Anti­ter­ror­da­tei, so dass kein Zeit­druck bestehe. Die Not­wen­dig­keit für eine der­ar­ti­ge Rege­lung, ins­be­son­de­re für die vor­ge­se­he­nen Anwen­dungs­fäl­le, gehe weder aus der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs noch aus dem dort ange­spro­che­nen Eva­lua­ti­ons­be­richt hin­rei­chend sub­stan­ti­iert her­vor. Zudem lie­ge die vor­ge­schrie­be­ne Eva­lua­ti­on des Rechts­ex­tre­mis­mus-Datei-Geset­zes noch nicht vor. 

Ver­fas­sungs­recht­lich sei zu beden­ken, dass mit der erwei­ter­ten Daten­nut­zung die Kon­zep­ti­on der Anti­ter­ror­da­tei als Ver­bund­da­tei, die im Kern auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränkt sei und eine Nut­zung der Daten zur ope­ra­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung nur in drin­gen­den Aus­nah­me­fäl­len vor­se­he, zumin­dest auf­ge­weicht wer­de. Denn die Aus­nah­me sei nun nicht mehr auf die eng begrenz­ten Eil­fäl­le im Sin­ne von § 5 Abs. 2 ATDG beschränkt, son­dern umfas­se auch bestimm­te ein­zel­fall­be­zo­ge­ne Pro­jek­te. Dane­ben löse sie sich von dem Prin­zip der Ein­zel­ab­fra­ge. Bei­de Ele­men­te sei­en für die posi­ti­ve Bewer­tung der Anti­ter­ror­da­tei durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt maß­geb­lich gewe­sen. Außer­dem sei die Aus­ga­be von Grund­da­ten bei Invers­su­chen durch § 6a ATDG kri­tisch zu beur­tei­len. Es bedür­fe genau­er Prü­fung, ob die in § 6a ATDG vor­ge­se­he­nen sehr hohen inhalt­li­chen und ver­fah­rens­recht­li­chen Ein­griffs­schwel­len und die Her­aus­nah­me der teil­wei­se beson­ders sen­si­blen ver­deckt gespei­cher­ten Daten aus dem Anwen­dungs­be­reich die­se Gesichts­punk­te aufwögen.

Die im Innen­aus­schuss ange­hör­ten Sach­ver­stän­di­gen äußer­ten über­wie­gend Kri­tik und ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken. § 6a ATDG ver­sto­ße gegen den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz und gegen das Gebot der Nor­men­klar­heit und ‑bestimmt­heit. Die Vor­schrift sei daher ver­fas­sungs­wid­rig16. Ein Sach­ver­stän­di­ger ver­trat die Auf­fas­sung, dass jeden­falls die mate­ri­el­len und pro­ze­du­ra­len Hür­den, die bereits in § 6a ATDG ein­ge­zo­gen sei­en, den „zen­tra­len Vor­ga­ben des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nach ins­be­son­de­re Nor­men­be­stimmt­heit <…> sehr deut­lich“ genüg­ten17.

Nach Auf­fas­sung der Stän­di­gen Ver­tre­te­rin des Vize­prä­si­den­ten des Bun­des­amts für Ver­fas­sungs­schutz ist die Ein­füh­rung der Daten­nut­zung im Sin­ne des § 6a ATDG mit einem „erheb­li­chen Mehr­wert“ ver­bun­den. Man kön­ne sicher­heits­be­hör­den­über­grei­fend Bezü­ge her­stel­len und ana­ly­sie­ren, aktu­ell vor allem bezo­gen auf Syri­en­rei­sen­de, Irakrei­sen­de sowie Ter­ro­ris­mus­un­ter­stüt­zer. Die Ana­ly­se, die in die­sem Zusam­men­hang oft müh­se­lig durch hän­di­sche Zusam­men­stel­lung von Daten durch­ge­führt wer­den müs­se, wer­de deut­lich erleich­tert, wenn die Anti­ter­ror­da­tei auch dafür genutzt wer­den könn­te. Ins­be­son­de­re wäre es so mög­lich, Quer­schnitts­ana­ly­sen über Schwer­punk­te oder über Kon­takt­sze­na­ri­en der Akteu­re zu erstel­len, die wesent­li­che Ermitt­lungs­an­sät­ze für die Auf­klä­rung von Netz­werk­struk­tu­ren lie­fern könn­ten. Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben aus der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts sei­en beach­tet18.

Der ehe­ma­li­ge Prä­si­dent des Bun­des­kri­mi­nal­amts sprach sich gleich­falls für das Vor­ha­ben des Gesetz­ge­bers zur „erwei­ter­ten Daten­nut­zung“ aus. Ange­sichts der (aktu­el­len) Bedro­hungs­la­ge durch die Ter­ror­mi­liz Isla­mi­scher Staat (IS) und die Rück­kehr kampf­erfah­re­ner Dschi­ha­dis­ten aus Syri­en oder dem Irak sei eine Infor­ma­ti­ons­ver­net­zung wei­ter­hin unab­ding­lich. Als Pro­jekt sei etwa „an die Finan­zie­rung des Ter­ro­ris­mus, an die Radi­ka­li­sie­rung von jun­gen Leu­ten in Deutsch­land, an Schleu­s­er­we­ge – Wie kom­me man nach Soma­lia, nach Syri­en, al-Nus­ra oder al-Qai­da? -, an Waf­fen­de­lik­te oder an Straf­ta­ten aus der rech­ten Sze­ne zu den­ken.“ Die­se Infor­ma­tio­nen sei­en zwar in einem ein­zel­nen Sach­ver­halt vor­han­den, müss­ten aber in Form eines Pro­jekts gesam­melt und ana­ly­siert wer­den. Sol­che Pro­jek­te leis­te­ten einen erheb­li­chen Bei­trag zur Auf­klä­rung von Gefah­ren­la­gen19.

Eine Eva­lu­ie­rung des Anti­ter­ror­da­tei­ge­set­zes ist unter Gel­tung des § 6a nicht erfolgt. Nach Inkraft­tre­ten des Ände­rungs­ge­set­zes und damit auch des § 6a ATDG wur­de aller­dings das Rechts­ex­tre­mis­mus-Datei-Gesetz eva­lu­iert20. Dem Abschluss­be­richt zufol­ge bestehen ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken im Hin­blick auf die Erfor­der­lich­keit der Rege­lung, die Ver­ein­bar­keit von § 7 RED‑G mit den Anfor­de­run­gen der Zweck­bin­dung und dem Tren­nungs­prin­zip, die ver­fah­rens­recht­li­chen Absi­che­run­gen, die Ver­ein­bar­keit mit dem Über­maß­ver­bot und die Bestimmt­heit. Von vorn­her­ein ver­fas­sungs­recht­lich aus­ge­schlos­sen dürf­te eine sol­che Rege­lung jedoch nicht sein21.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de

Der Beschwer­de­füh­rer rügt mit sei­ner Ver­fas­sungs­be­schwer­de, die sich aus­schließ­lich gegen § 6a ATDG rich­tet, eine Ver­let­zung des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG.

Die Begrün­dung der Verfassungsbeschwerde

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de sei zuläs­sig. Ins­be­son­de­re sei der Beschwer­de­füh­rer durch die ange­grif­fe­ne Vor­schrift unmit­tel­bar, per­sön­lich und gegen­wär­tig betrof­fen. Er beruft sich dabei im Wesent­li­chen auf die Erwä­gun­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts im ATDG, Urteil aus dem Jah­re 201322.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de kön­ne unmit­tel­bar gegen § 6a ATDG gerich­tet wer­den. Zwar bedür­fe es noch eines Voll­zugs­ak­tes, näm­lich der Ein­stel­lung sei­ner Daten in die Anti­ter­ror­da­tei. Doch wer­de ihm dies nicht zwin­gend mit­ge­teilt. Er habe des­halb kei­ne Gele­gen­heit, vor, wäh­rend oder nach dem gerüg­ten Grund­rechts­ein­griff eine gericht­li­che Kon­trol­le her­bei­zu­füh­ren. Zwar kön­ne er nach § 10 Abs. 3 ATDG um Aus­kunft ersu­chen und gege­be­nen­falls dann den Rechts­weg beschrei­ten. Die­se Rechts­schutz­mög­lich­keit grei­fe aber zu kurz. Selbst wenn ihm an einem Tag mit­ge­teilt wer­de, nicht in die Anti­ter­ror­da­tei auf­ge­nom­men zu sein, kön­ne schon am nächs­ten Tag das Gegen­teil zutref­fen. Zudem sei­en die­se Ersu­chen in Bezug auf die ver­deckt gespei­cher­ten Daten bei mehr als 40 ver­schie­de­nen Behör­den zu stellen.

Dar­über hin­aus wer­de er „mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit durch Maß­nah­men, die auf der ange­grif­fe­nen Rechts­norm bezie­hungs­wei­se auf §§ 2, 3, 6a ATDG beruh­ten“, in sei­nen Grund­rech­ten berührt. Sowohl pri­va­te oder öffent­li­che Äuße­run­gen, anony­me Hin­wei­se, ein aus Sicht des Ver­fas­sungs­schut­zes auf­fäl­li­ges Inter­es­se an bestimm­ten Infor­ma­tio­nen als auch Bezie­hun­gen zu Per­so­nen, zu denen er enge­ren sozia­len Umgang pfle­ge, könn­ten dazu füh­ren, dass ihn Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den zum Bei­spiel heim­lich belausch­ten, dabei erlang­te Daten spei­cher­ten und die­se in die Anti­ter­ror­da­tei ein­stell­ten. Die­se Daten wür­den damit prin­zi­pi­ell auch Poli­zei­be­hör­den zugäng­lich gemacht, die die­se ihn betref­fen­den Infor­ma­tio­nen selbst nicht hät­ten erhe­ben dür­fen und ohne das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz nicht zur Kennt­nis bekom­men hät­ten. Sol­che Daten wür­den auch bei der erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Daten­nut­zung nach § 6a ATDG verwendet.

Glei­ches gel­te für sei­ne kri­ti­schen Äuße­run­gen zu unzu­läs­si­gen Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fun­gen der Nach­rich­ten­diens­te, sei­ne akti­ve Bekämp­fung der Vor­rats­da­ten­spei­che­rung oder sei­ne akti­ve Unter­stüt­zung der „Digi­tal­Cou­ra­ge“; bei allen die­sen Bestre­bun­gen kön­ne er – etwa auf Demons­tra­tio­nen – in Kon­takt zu Extre­mis­ten und dadurch in das Visier und die Daten­spei­che­rung der Nach­rich­ten­diens­te gera­ten sein. Fer­ner sei es auf­grund sei­ner in jün­ge­rer Zeit geknüpf­ten Kon­tak­te zu Syrern, die in Berüh­rung mit Kampf­hand­lun­gen der Ter­ror­or­ga­ni­sa­ti­on „Isla­mi­scher Staat“ gekom­men sei­en, mög­lich, dass Daten über ihn in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­chert wür­den. Dadurch ver­an­lass­te oder jeden­falls nicht aus­zu­schlie­ßen­de Spei­che­run­gen sei­ner Daten ver­letz­ten sein grund­rechts­glei­ches Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de sei auch begrün­det. § 6a ATDG, ins­be­son­de­re des­sen Absät­ze 1 bis 3, ver­let­ze sein infor­ma­tio­nel­les Selbstbestimmungsrecht.

Der Beschwer­de­füh­rer kön­ne als unbe­schol­te­ner Bür­ger und durch ein völ­lig lega­les Ver­hal­ten jeder­zeit in den Blick­punkt der Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den gera­ten und zum Objekt nach­rich­ten­dienst­li­cher Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fun­gen wer­den. Die gesetz­li­chen Anfor­de­run­gen sei­en beson­ders gering. Die Schwel­le lie­ge weit unter­halb der all­ge­mei­nen und poli­zei­li­chen Gefah­ren­ab­wehr und der Strafverfolgung.

Die­sem die Grund­rech­te der Bür­ger in einem beson­de­ren Maße gefähr­den­den Zustand tra­ge das soge­nann­te „Tren­nungs­prin­zip“ Rech­nung, das Grund­rechts­ein­grif­fe des Ver­fas­sungs­schut­zes ent­schär­fe. Damit wür­de ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­miert, dass die so gewon­ne­nen Daten im Bereich des Ver­fas­sungs­schut­zes zu ver­blei­ben hät­ten und ins­be­son­de­re auch nicht den Poli­zei­be­hör­den zur Ver­fü­gung gestellt wer­den dürf­ten. Andern­falls ver­schwöm­men die Ein­griffs­be­fug­nis­se der ein­zel­nen Behör­den und die Poli­zei erhiel­te Infor­ma­tio­nen, die sie nicht besit­zen dürf­te, wenn nur die für sie gel­ten­den gesetz­li­chen Bestim­mun­gen ange­wen­det wür­den. Letz­te­re wür­den damit im Ergeb­nis teil­wei­se ausgehöhlt.

Das Tren­nungs­ge­bot sei vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in der Ent­schei­dung zum Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz als Grund­satz aner­kannt wor­den. Das Gericht habe des­sen Rege­lun­gen mit bestimm­ten Maß­ga­ben als „aus­nahms­wei­se zuläs­sig“ ange­se­hen. Hier­für habe es ent­schei­dend dar­auf abge­stellt, dass die Anti­ter­ror­da­tei in ihrem Kern auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränkt sei. Nach dem Urteil sei­en jedoch ins­be­son­de­re Ras­te­run­gen, Sam­mel­ab­fra­gen oder die über­grei­fen­de Ermitt­lung von Zusam­men­hän­gen zwi­schen Per­so­nen durch Ver­knüp­fung von Daten­fel­dern der Anti­ter­ror­da­tei unzulässig.

Weil dar­über hin­aus die über ihn in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten bezie­hungs­wei­se jeder­zeit spei­cher­ba­ren Daten betrof­fen sei­en, ver­letz­ten ihn ins­be­son­de­re § 6a Abs. 1 bis 3 ATDG in sei­nem Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Denn der neue § 6a ATDG die­ne gera­de nicht der Vor­be­rei­tung eines Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs. Viel­mehr erlau­be er einen sol­chen aus­drück­lich, ins­be­son­de­re in Form einer „über­grei­fen­den Ermitt­lung von Zusam­men­hän­gen zwi­schen Per­so­nen und Ver­knüp­fung von Daten­fel­dern“ (vgl. § 6a Abs. 5 Satz 2 ATDG). Die Bestim­mung gestat­te die Gewin­nung neu­er Infor­ma­tio­nen durch infor­ma­ti­ons­tech­nisch nach bestimm­ten Ras­tern durch­ge­führ­te, umfas­sen­de Aus­wer­tun­gen sämt­li­cher gespei­cher­ter Daten­be­stän­de, die poli­zei­li­che und geheim­dienst­li­che Behör­den zusam­men­ge­tra­gen hät­ten („Data-mining“). Dies wider­spre­che der bis­he­ri­gen und nur so vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Grund­satz gebil­lig­ten Kon­zep­ti­on der Anti­ter­ror­da­tei als einer Ver­bund­da­tei, die im Kern auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränkt sei und eine Nut­zung der Daten zur ope­ra­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung nur in drin­gen­den Aus­nah­me­fäl­len vor­se­he wie im Eil­fall nach § 5 Abs. 2 ATDG. § 6a ATDG mache den Daten­zu­griff dage­gen nicht von des­sen Uner­läss­lich­keit abhängig.

Die Ein­griffs­tie­fe von § 6a ATDG wer­de auch nicht dadurch erheb­lich ver­rin­gert, dass die Pro­jek­te nach Absatz 6 befris­tet sei­en. Denn die Frist betra­ge zwei Jah­re und kön­ne zwei­mal um je ein Jahr ver­län­gert wer­den, wofür neben dem Fort­be­stehen der anfäng­li­chen Vor­aus­set­zun­gen ledig­lich erfor­der­lich sei, dass sich ein „Bedürf­nis“ der Fort­füh­rung erge­be. Die erwei­ter­te Daten­nut­zung kön­ne folg­lich auf einen lan­gen Zeit­raum von bis zu vier Jah­ren erstreckt wer­den. Eine Par­al­le­le zu der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gebil­lig­ten „uner­läss­li­chen“ Eil­fall­re­ge­lung23 bestehe damit gera­de nicht.

Die Ermög­li­chung einer lang­jäh­ri­gen erwei­ter­ten Daten­nut­zung nach § 6a ATDG begrün­de zudem die „Gefahr, dass sich die zur Eil­fall­re­ge­lung beton­te nur aus­nahms­wei­se Über­win­dung des infor­ma­tio­nel­len Tren­nungs­prin­zips zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei mit beson­ders schwe­rem Ein­griffs­ge­wicht zu insti­tu­tio­na­li­sie­ren dro­he“. Die neue Qua­li­tät, die das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz durch § 6a erfah­re, ste­he mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben nicht in Ein­klang. § 6a ATDG ver­sto­ße gegen das Tren­nungs­ge­bot und ver­let­ze damit das infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mungs­recht des Beschwerdeführers.

Die Ein­griffs­tie­fe von § 6a ATDG wer­de auch nicht durch die wei­te­ren for­ma­len Vor­aus­set­zun­gen der erwei­ter­ten Daten­nut­zung ver­rin­gert, etwa durch die Schrift­lich­keit des Antrags, die Anord­nungs­be­fug­nis der obers­ten Bun­des­be­hör­den oder die per­so­na­le Ein­gren­zung der Zugriffs­be­rech­ti­gung. Auch die Erfor­der­lich­keit einer Geneh­mi­gung durch die geheim tagen­de G 10-Kom­mis­si­on sei inso­weit ohne Relevanz.

Dar­über hin­aus ver­sto­ße § 6a ATDG gegen das Gebot der Nor­men­klar­heit und ‑bestimmt­heit. Die in § 6a Abs. 4 ATDG ent­hal­te­ne Defi­ni­ti­on eines Pro­jekts sei in ihrer vagen sprach­li­chen Fas­sung weder ver­ständ­lich noch bestimmt. Nament­lich kön­ne unter einer „Auf­ga­be“, der „beson­de­re Bedeu­tung“ zukom­me, jede erdenk­li­che Auf­ga­be ver­stan­den werden.

Die Stel­lung­nah­me der Bundesregierung

Zu der Ver­fas­sungs­be­schwer­de haben die Bun­des­re­gie­rung, die dama­li­ge Bun­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit, die Baye­ri­sche Staats­re­gie­rung sowie der Baye­ri­sche Lan­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz Stel­lung genommen.

Nach Ansicht der Bun­des­re­gie­rung bestehen bereits erheb­li­che Zwei­fel an der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de. Der Beschwer­de­füh­rer kön­ne nicht plau­si­bel dar­le­gen, dass er „mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit“ durch auf § 6a ATDG beru­hen­de Maß­nah­men selbst und gegen­wär­tig betrof­fen sein kön­ne. Schon 2013 habe das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dar­auf hin­ge­wie­sen, dass der Beschwer­de­füh­rer „eine spe­zi­fi­sche Wahr­schein­lich­keit“, von der Spei­che­rung betrof­fen zu wer­den, „nur begrenzt“ auf­zei­gen kön­ne. Das Gericht habe sei­ne Aus­füh­run­gen sei­ner­zeit nur als „ange­sichts der gro­ßen Streu­brei­te der von der Spei­che­rung in der Anti­ter­ror­da­tei mög­li­cher­wei­se erfass­ten Per­so­nen noch aus­rei­chend“ bezeich­net24. Der Gesetz­ge­ber habe nach dem Urteil zum Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz (a.F.) die dar­in auf­ge­stell­ten Anfor­de­run­gen an den erfass­ten Per­so­nen­kreis mit der Neu­fas­sung des § 2 ATDG umge­setzt. Nun­mehr sei der Kreis poten­ti­el­ler Per­so­nen, die in der Datei gespei­chert wür­den, erheb­lich ver­rin­gert. Ins­be­son­de­re die soge­nann­ten „undo­lo­sen“ Kon­takt­per­so­nen (vgl. § 2 Nr. 3 ATDG a.F.) sei­en jetzt nicht mehr oder nur ver­deckt speicherbar.

Fol­ge­rich­tig müs­se die dar­zu­le­gen­de Wahr­schein­lich­keit einer spe­zi­fi­schen Betrof­fen­heit höher anzu­set­zen sein. Hier blie­ben die Aus­füh­run­gen des Beschwer­de­füh­rers, die sich nicht vom Beschwer­de­vor­brin­gen des vor­he­ri­gen Ver­fah­rens unter­schie­den, noch hin­ter dem zurück, was das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt 2013 als gera­de noch aus­rei­chend ange­se­hen habe. Eine spe­zi­fi­sche Wahr­schein­lich­keit, von der erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Daten­nut­zung (§ 6a ATDG) selbst betrof­fen zu sein, lege der Beschwer­de­füh­rer nun­mehr nicht ein­mal mehr „begrenzt“, son­dern über­haupt nicht mehr dar.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de sei jeden­falls unbe­grün­det, weil § 6a ATDG mit dem Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG) ver­ein­bar und ins­be­son­de­re auch ver­hält­nis­mä­ßig und hin­rei­chend bestimmt sei. § 6a ATDG sei in den Tat­be­stands­vor­aus­set­zun­gen sehr eng gefasst. Dass der Zugriff der Daten nicht „uner­läss­lich“ im Sin­ne der Eil­fall­re­ge­lung (§ 5 Abs. 2 ATDG) sein müs­se, sei uner­heb­lich, denn dies wer­de durch die Absät­ze 6 bis 8 kompensiert.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Beschwer­de­füh­rers sei die in § 6a Abs. 4 ATDG ent­hal­te­ne Legal­de­fi­ni­ti­on des „Pro­jekts“ auch nicht zu unbe­stimmt. Pro­jek­te zur Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus sei­en ihrer Natur nach ganz unter­schied­lich und erfor­der­ten mit Blick auf die Eigen­art der Mate­rie Raum für die Berück­sich­ti­gung zahl­rei­cher im Vor­aus nicht nor­mier­ter Gesichts­punk­te durch die Behör­den. Eine noch bestimm­te­re Wort­fas­sung als die von § 6a Abs. 4 ATDG sei des­halb schwer vor­stell­bar. Der Gesetz­ge­ber habe den Begriff des „Pro­jekts“ aus der Orga­ni­sa­ti­ons­leh­re über­nom­men. „Pro­jekt“ sei dort ein inhalt­lich kla­rer Begriff, der in Abgren­zung zu all­ge­mei­nen Dau­er­auf­ga­ben eine im Ziel spe­zi­el­le, zeit­lich begrenz­te und in der Durch­füh­rung beson­ders orga­ni­sier­te, hier­durch begrenz­te Auf­ga­be zum Gegen­stand habe. Hier gehe es um ein beson­de­res Erkennt­nis­ziel jen­seits der all­ge­mei­nen Dau­er­auf­ga­ben. Die Zusät­ze „bestimm­te ein­zel­fall­be­zo­ge­ne“ in den Absät­zen 1 bis 3 des § 6a ATDG bekräf­tig­ten den Pro­jekt­cha­rak­ter. In den Absät­zen 1 bis 3 des § 6a ATDG erschlie­ße sich außer­dem, dass Pro­jekt­ge­gen­stand jeweils die Auf­klä­rung bestimm­ter Straf­ta­ten sei, auch hin­sicht­lich wei­te­rer Zusam­men­hän­ge oder einer kon­kre­ti­sier­ten Gefahr und der Ver­hin­de­rung ihrer Rea­li­sie­rung. Es gehe also jeweils um kon­kre­ti­sier­te Lebens­sach­ver­hal­te, die pro­jekt­haft mit dem Ziel der Stö­rungs­ver­hin­de­rung oder Straf­ver­fol­gung auf­ge­klärt würden.

Auch das Kri­te­ri­um der „beson­de­ren Bedeu­tung“ (§ 6a Abs. 4 ATDG) sei hin­rei­chend bestimmt. Es ver­deut­li­che, dass unter Pro­jekt kei­ne Rou­ti­ne­auf­ga­ben zu ver­ste­hen sei­en wie etwa die Erstel­lung eines Lage­bil­des beim Bun­des­kri­mi­nal­amt. Umstän­de, die zur beson­de­ren Bedeu­tung eines Pro­jekts führ­ten, wür­den in § 6a Abs. 1 bis 3 ATDG hin­rei­chend bestimmt beschrie­ben. Die beson­de­re Bedeu­tung erge­be sich aus den in § 6a Abs. 1 bis 3 ATDG auf­ge­führ­ten tat­be­stand­li­chen Voraussetzungen.

Die Stel­lung­nah­me der Bundesdatenschutzbeauftragten

Die frü­he­re Bun­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit äußer­te ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken. Die For­mu­lie­rung des § 6a ATDG zur erwei­ter­ten Daten­nut­zung stel­le nicht nur eine beson­de­re Form der Aus­wer­tung, son­dern ein neu­es Daten­mo­dell dar. Die­ses ent­spre­che den zuneh­mend neu ein­ge­führ­ten ereig­nis­ori­en­tier­ten Datenbanken. 

§ 6a ATDG durch­bre­che das infor­ma­tio­nel­le Tren­nungs­prin­zip. Der Grund­rechts­ein­griff sei daher erheb­lich und nicht gerecht­fer­tigt. Ins­be­son­de­re rei­che es für die Annah­me der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Erfor­der­lich­keit der Norm nicht aus, dass die­se als sinn­voll erach­tet wer­de. Die von der Bun­des­re­gie­rung behaup­te­te Not­wen­dig­keit und Dring­lich­keit sei nicht nach­voll­zieh­bar. Die bis­her nicht erfolg­te Anwen­dung der mit § 6a ATDG geschaf­fe­nen Befug­nis­se unter­maue­re die Kri­tik. Den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts von 2013 wer­de nicht Rech­nung getra­gen. Dar­in habe es zu § 5 ATDG aus­ge­führt, dass die Zugriffs­be­fug­nis auf die in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten unter ande­rem des­halb ver­fas­sungs­ge­mäß sei, da sie ledig­lich Ein­zel­ab­fra­gen erlau­be, nicht aber auch eine Ras­te­rung, Sam­mel­ab­fra­gen oder die über­grei­fen­de Ermitt­lung von Zusam­men­hän­gen zwi­schen Per­so­nen durch Ver­knüp­fung von Daten­fel­dern25. Zudem habe es das Gericht als ver­fas­sungs­ge­mä­ße Begren­zung ange­se­hen, dass kei­ne Abfra­ge mit unvoll­stän­di­gen Daten mög­lich sei.

Mit den in § 6a ATDG nor­mier­ten erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Daten­nut­zun­gen könn­ten nun aber die in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten Daten ana­ly­siert und hier­aus neue Erkennt­nis­se (soge­nann­te Mehr­wer­te) gewon­nen wer­den. Die­se Nut­zungs­mög­lich­keit erwei­te­re erheb­lich die grund­sätz­lich auf Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränk­te Funk­ti­on der Anti­ter­ror­da­tei. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt habe gera­de aus die­ser Funk­ti­ons­be­schrän­kung eine ent­schei­den­de Min­de­rung des Ein­griffs­ge­wichts der Anti­ter­ror­da­tei gefol­gert, zumal bereits die Auf­nah­me in eine sol­che Datei für die Betref­fen­den erheb­lich belas­ten­de Wir­kung haben kön­ne und sich aus die­ser Spei­che­rung für die Betrof­fe­nen weit­rei­chen­de Kon­se­quen­zen erge­ben könnten.

Mit Blick auf § 6a Abs. 4 ATDG sei nicht ersicht­lich, wann eine „beson­de­re Bedeu­tung“ im Sin­ne der Legal­de­fi­ni­ti­on des „Pro­jek­tes“ gege­ben sei. Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung habe immer eine beson­de­re Bedeu­tung. Nicht klar sei daher, wie sich die beson­de­re Bedeu­tung des Pro­jekts von der stets gege­be­nen Bedeu­tung abgren­zen sol­le. Es sei frag­lich, ob über­haupt ein der Auf­ga­ben­er­fül­lung die­nen­der Sach­ver­halt vor­stell­bar sei, der sich nicht unter § 6a Abs. 4 ATDG sub­su­mie­ren las­se. Gleich­falls frag­lich sei, wel­che Daten über­haupt mit­ein­an­der abge­gli­chen wer­den dürf­ten, ins­be­son­de­re ob § 6a ATDG ledig­lich einen inter­nen Daten­ab­gleich erlau­ben wol­le oder ob nach § 6a Abs. 5 Satz 2 ATDG Daten­ver­ar­bei­tun­gen außer­halb der Anti­ter­ror­da­tei in den Abgleich ein­zu­be­zie­hen sei­en. Eine Ver­knüp­fung sei jedoch mit einer wei­te­ren Spei­che­rung ver­bun­den. Im Ergeb­nis rege­le § 6a ATDG ein neu­es Daten­mo­dell, das den zuneh­mend neu ein­ge­führ­ten ereig­nis­ori­en­tier­ten Daten­ban­ken entspreche.

Wei­te­re Stellungnahmen

Die Baye­ri­sche Staats­re­gie­rung teilt die Ansicht der Bun­des­re­gie­rung, die Ver­fas­sungs­be­schwer­de sei unzu­läs­sig; jeden­falls aber sei sie unbe­grün­det. § 6a ATDG genü­ge den vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt for­mu­lier­ten stren­gen Anfor­de­run­gen an einen aus­nahms­wei­se zuläs­si­gen Aus­tausch per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten zwi­schen Poli­zei und Nach­rich­ten­diens­ten. Das gel­te unab­hän­gig davon, ob der im Urteil von 2013 zugrun­de geleg­te Maß­stab für die Zuläs­sig­keit eines Daten­aus­tauschs zwi­schen Poli­zei und Nach­rich­ten­diens­ten oder die im Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zum Bun­des­kri­mi­nal­amts­ge­setz26 fort­ent­wi­ckel­ten Grund­sät­ze für maß­geb­lich erach­tet würden. 

Die im Urteil zum Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz von 2013 vor­ge­nom­me­ne Typi­sie­rung der Auf­ga­ben und Befug­nis­se von Poli­zei und Ver­fas­sungs­schutz sei zu über­den­ken. Tat­säch­lich bestün­den erheb­li­che Über­schnei­dun­gen der Auf­ga­ben­be­rei­che. Dar­über hin­aus sei zu erwä­gen, den Maß­stab aus dem Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zum Bun­des­kri­mi­nal­amts­ge­setz anzu­wen­den. Danach dürf­ten Daten zwi­schen den Sicher­heits­be­hör­den grund­sätz­lich aus­ge­tauscht wer­den, wenn es sich um Infor­ma­tio­nen han­de­le, aus denen sich im Ein­zel­fall kon­kre­te Ermitt­lungs­an­sät­ze zur Auf­de­ckung von ver­gleich­bar gewich­ti­gen Straf­ta­ten oder zur Abwehr von zumin­dest auf mitt­le­re Sicht dro­hen­den Gefah­ren für ver­gleich­bar gewich­ti­ge Rechts­gü­ter wie die­je­ni­gen ergä­ben, zu deren Schutz die ent­spre­chen­de Daten­er­he­bung zuläs­sig sei. § 6a ATDG genüg­te dann erst recht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anforderungen.

Trotz des qua­li­ta­ti­ven Unter­schieds zwi­schen dem „nor­ma­len“ Zugriff auf die in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten Daten nach § 5 ATDG und der erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Nut­zung nach § 6a ATDG bestün­den gegen die Daten­nut­zung nach § 6a ATDG kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Der Gesetz­ge­ber habe durch sehr restrik­ti­ve Vor­aus­set­zun­gen sicher­ge­stellt, dass die Vor­aus­set­zun­gen für die Daten­über­mitt­lung im Ein­zel­fall stets gewahrt blie­ben. Die gesetz­li­chen Anfor­de­run­gen des § 6a ATDG anti­zi­pier­ten damit gleich­sam die sonst nach § 5 Abs. 1 ATDG anzu­stel­len­de Prü­fung der Übermittlungsvoraussetzungen.

Das ver­fas­sungs­recht­li­che Gewicht der Zwe­cke, zu denen eine sol­che erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Nut­zung zuläs­sig sei, ent­spre­che min­des­tens dem Gewicht der Daten­spei­che­rung in der Anti­ter­ror­da­tei. Bei § 6a Abs. 1 ATDG wür­den die Daten nur zum Schut­ze höchs­ter Rechts­gü­ter genutzt. Auch bei § 6a Abs. 2 und 3 ATDG gehe es um Straf­ta­ten, die höchs­te Schutz­gü­ter beträ­fen und mit­hin zu den Ver­fas­sungs­gü­tern von beson­ders hohem Rang zähl­ten. Dabei erfor­der­ten sowohl die Ein­stel­lung der Daten in die Anti­ter­ror­da­tei als auch ihr Abruf zur erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Nut­zung eine hin­rei­chen­de Tat­sa­chen­ba­sis. Damit sei sicher­ge­stellt, dass die Daten nicht unter dem Stich­wort „Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung“ belie­big abge­ru­fen wer­den könn­ten. Limi­tie­rend kom­me außer­dem hin­zu, dass die erwei­ter­te Nut­zung auf Pro­jek­te beschränkt sei, die gegen­ständ­lich und zeit­lich begrenzt sei­en (§ 6a Abs. 4 ATDG). Dadurch wer­de der Daten­ab­ruf wie­der stark an die ein­zel­fall­be­zo­ge­ne Daten­über­mitt­lung ange­nä­hert. Flan­kiert wer­de die Befug­nis zur erwei­ter­ten Nut­zung außer­dem durch stren­ge Ver­fah­rens­vor­schrif­ten, ins­be­son­de­re das Erfor­der­nis der Zustim­mung durch die G 10-Kom­mis­si­on (§ 6a Abs. 8 ATDG).

Dem­ge­gen­über hebt der Baye­ri­sche Lan­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz her­vor, § 6a ATDG zie­le struk­tu­rell auf die Schaf­fung von Datei­en ab, die den poli­zei­li­chen Fall­da­tei­en ähnel­ten. Der­ar­ti­ge Fall­da­tei­en soll­ten ins­be­son­de­re dazu bei­tra­gen, die Struk­tu­ren orga­ni­sier­ter Kri­mi­na­li­tät auf­zu­de­cken. Dem­entspre­chend beschränk­ten sich die­se Datei­en nicht nur auf per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten, die sich in ers­ter Linie auf ein kon­kre­tes Ziel­pro­jekt (zum Bei­spiel eine Per­son) bezö­gen. Viel­mehr wür­den Daten typi­scher­wei­se aus allen mög­li­chen Ermitt­lungs­ver­fah­ren zu einem Delikts­be­reich zusam­men­ge­tra­gen, um etwa even­tu­ell über­ein­stim­men­de Tat­be­ge­hungs­mus­ter auf­zu­de­cken. Die­se Ziel­set­zung bil­de der letz­te Halb­satz in § 6a Abs. 1 ATDG ab.

Der Lan­des­be­auf­trag­te gibt zu beden­ken, dass jeden­falls in der poli­zei­li­chen Pra­xis zu befürch­ten sei, dass der Ein­zel­fall im Sin­ne des § 6a Abs. 1 ATDG regel­mä­ßig sehr weit ange­wen­det wer­de. Pro­jekt­be­zo­ge­ne Daten im Sin­ne von § 6a ATDG dürf­ten sich nur inso­weit wesent­lich von den poli­zei­li­chen Fall­da­tei­en unter­schei­den, als auch Nach­rich­ten­diens­te zu dem Kreis der Zugriffs­be­rech­tig­ten gehörten.

Bis­lang kön­ne er nicht erken­nen, dass die Anti­ter­ror­da­tei einen nen­nens­wer­ten Nut­zen für die Sicher­heits­be­hör­den des Frei­staats Bay­ern erbrin­ge. Es lie­ge die Ver­mu­tung nahe, dass die­se Ein­schät­zung auch für die Sicher­heits­be­hör­den des Bun­des gel­te. § 6a ATDG ver­su­che inso­weit, das ungüns­ti­ge Ver­hält­nis zwi­schen erheb­li­chem Befül­lungs- und Pfle­ge­auf­wand einer­seits und gerin­gem Nut­zen ande­rer­seits zu ver­än­dern, indem die Nut­zungs­mög­lich­kei­ten der Datei erwei­tert würden.

Die Zuläs­sig­keit der Verfassungsbeschwerde

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de, wel­che § 6a ATDG in Gän­ze angreift, ist zuläs­sig. Der Beschwer­de­füh­rer ist beschwer­de­be­fugt (I). Das Sub­si­dia­ri­täts­er­for­der­nis ist gewahrt (II). Schließ­lich ist die Mate­rie nicht vom Uni­ons­recht deter­mi­niert und damit einer Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zugäng­lich (III). 

Die Beschwer­de­be­fug­nis

Der Beschwer­de­füh­rer ist beschwer­de­be­fugt (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG). Eine Ver­let­zung des Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG erscheint auf Grund­la­ge sei­ner Anga­ben mög­lich. Unter Berück­sich­ti­gung der Unkennt­nis der ein­ge­stell­ten Daten und der Streu­brei­te der Daten­nut­zung ist der Beschwer­de­füh­rer auch unmit­tel­bar, selbst und gegen­wär­tig betroffen.

Der Beschwer­de­füh­rer macht eine mög­li­che Ver­let­zung des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG durch Spei­che­rung und Ver­wen­dung sei­ner Daten gel­tend. Das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung schützt auch vor der Ver­knüp­fung von Daten­be­stän­den27, wie sie § 6a Abs. 1 bis 3 ATDG im Wege der erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Daten­nut­zung vorsieht. 

Die ange­grif­fe­ne Vor­schrift betrifft den Beschwer­de­füh­rer unmit­tel­bar, selbst und gegen­wär­tig. Sei­ne Ver­fas­sungs­be­schwer­de erfüllt auch die spe­zi­fi­schen Anfor­de­run­gen, die für unmit­tel­bar gegen Geset­ze gerich­te­te Ver­fas­sungs­be­schwer­den gelten.

Zwar ist ein Beschwer­de­füh­rer nur dann von einer gesetz­li­chen Rege­lung unmit­tel­bar betrof­fen, wenn die­se in sei­nen Rechts­kreis ein­greift, ohne dass es eines wei­te­ren Voll­zugs­ak­tes bedürf­te. Erfor­dert das Gesetz zu sei­ner Durch­füh­rung rechts­not­wen­dig oder auch nur nach der tat­säch­li­chen staat­li­chen Pra­xis einen beson­de­ren; vom Wil­len der voll­zie­hen­den Stel­le beein­fluss­ten Voll­zugs­akt, müs­sen Beschwer­de­füh­ren­de grund­sätz­lich zunächst die­sen Akt angrei­fen und den gegen ihn eröff­ne­ten Rechts­weg erschöp­fen, bevor sie Ver­fas­sungs­be­schwer­de erhe­ben28. Von einer unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit durch ein voll­zie­hungs­be­dürf­ti­ges Gesetz ist aber auch dann aus­zu­ge­hen, wenn Beschwer­de­füh­ren­de den Rechts­weg nicht beschrei­ten kön­nen, weil sie kei­ne Kennt­nis von der Maß­nah­me erlan­gen, oder wenn eine nach­träg­li­che Bekannt­ga­be zwar vor­ge­se­hen ist, von ihr aber auf­grund weit­rei­chen­der Aus­nah­me­tat­be­stän­de auch lang­fris­tig abge­se­hen wer­den kann29. Der Beschwer­de­füh­rer erlangt hier durch ein an das Bun­des­kri­mi­nal­amt oder eine betei­lig­te Behör­de zu rich­ten­des Aus­kunfts­ver­lan­gen nach § 10 Abs. 3 ATDG weder von den über ihn gespei­cher­ten Daten selbst noch über deren erwei­ter­te Nut­zung ver­läss­lich Kennt­nis30.

Der Beschwer­de­füh­rer ist durch die ange­grif­fe­ne Rege­lung auch selbst betrof­fen. Da er weit­hin kei­ne ver­läss­li­che Kennt­nis von den Voll­zugs­ak­ten erlangt, genügt es, wenn er dar­legt, mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit von sol­chen Maß­nah­men berührt zu wer­den. Dies hat er hier noch aus­rei­chend getan. Inso­weit sind Dar­le­gun­gen, durch die sich Beschwer­de­füh­ren­de selbst einer Straf­tat bezich­ti­gen müss­ten, zum Beleg der Selbst­be­trof­fen­heit eben­so wenig erfor­der­lich wie der Vor­trag, für sicher­heits­ge­fähr­den­de oder nach­rich­ten­dienst­lich rele­van­te Akti­vi­tä­ten ver­ant­wort­lich zu sein31.

Der Beschwer­de­füh­rer ist von der ange­grif­fe­nen Rege­lung auch gegen­wär­tig betrof­fen32, obwohl § 6a ATDG soweit ersicht­lich noch nicht zur Anwen­dung gekom­men ist. Die Bun­des­re­gie­rung hat nicht vor­ge­tra­gen, die Befug­nis­se aus § 6a ATDG end­gül­tig nicht mehr nut­zen zu wol­len, son­dern nur, dass bis­her kei­ne Pro­jek­te initi­iert oder durch­ge­führt wor­den sei­en. Die tech­ni­schen Vor­aus­set­zun­gen kön­nen jedoch jeder­zeit geschaf­fen wer­den, ohne dass die Öffent­lich­keit oder der Beschwer­de­füh­rer hier­von Kennt­nis erlang­ten, eben­so wenig wie von Daten­spei­che­run­gen und der erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Nut­zung die­ser Daten nach § 6a Abs. 1 bis 3 ATDG. Daher steht die bis­lang unter­blie­be­ne Anwen­dung der ange­grif­fe­nen Norm der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht entgegen.

Das Sub­si­dia­ri­täts­er­for­der­nis

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de genügt den Anfor­de­run­gen der Sub­si­dia­ri­tät (§ 90 Abs. 2 BVerfGG). Auch vor Erhe­bung von Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­den sind grund­sätz­lich alle Mit­tel zu ergrei­fen, die der gel­tend gemach­ten Grund­rechts­ver­let­zung abhel­fen kön­nen. Zu den zumut­ba­ren Rechts­be­hel­fen kann die Erhe­bung einer Fest­stel­lungs- oder Unter­las­sungs­kla­ge gehö­ren, die eine fach­ge­richt­li­che Klä­rung ent­schei­dungs­er­heb­li­cher Tat­sa­chen- oder Rechts­fra­gen des ein­fa­chen Rechts ermög­licht33. Anders liegt dies jedoch, soweit es allein um die sich unmit­tel­bar aus der Ver­fas­sung erge­ben­den Gren­zen für die Aus­le­gung der Nor­men geht. Soweit die Beur­tei­lung einer Norm allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf­wirft, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu beant­wor­ten hat, ohne dass von einer vor­aus­ge­gan­ge­nen fach­ge­richt­li­chen Prü­fung ver­bes­ser­te Ent­schei­dungs­grund­la­gen zu erwar­ten wären, bedarf es einer vor­an­ge­hen­den fach­ge­richt­li­chen Ent­schei­dung nicht34. Eine Pflicht zur Anru­fung der Fach­ge­rich­te kann auch sonst unzu­mut­bar sein35.

Danach muss­te der Beschwer­de­füh­rer vor Erhe­bung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de kei­nen fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz gegen die ange­grif­fe­ne Vor­schrift suchen. Die aus­schließ­lich gegen § 6a ATDG gerich­te­te Ver­fas­sungs­be­schwer­de wirft im Kern allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu beant­wor­ten hat, ohne dass von einer vor­aus­ge­gan­ge­nen fach­ge­richt­li­chen Prü­fung sub­stan­ti­ell ver­bes­ser­te Ent­schei­dungs­grund­la­gen zu erwar­ten wären. Ange­sichts der Legal­de­fi­ni­ti­on des Pro­jekts in § 6a Abs. 4 ATDG ist auch dies­be­züg­lich kei­ne wei­te­re fach­ge­richt­li­che Klä­rung zu erwarten.

Dass der Beschwer­de­füh­rer gemäß § 10 Abs. 3 ATDG auf Antrag die Mög­lich­keit hat, Aus­kunft über die Spei­che­rung der Daten zu erhal­ten und anschlie­ßend gegen die Spei­che­rung die Gerich­te anzu­ru­fen, steht dem Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät gleich­falls nicht ent­ge­gen. Denn auf die­sem Weg kann er ledig­lich dage­gen gericht­lich vor­ge­hen, dass zu einem bestimm­ten Zeit­punkt Daten über ihn tat­säch­lich gespei­chert sind, nicht aber dage­gen, dass eine Spei­che­rung jeder­zeit erneut mög­lich ist, ohne dass er hier­auf Ein­fluss hät­te oder hier­von Kennt­nis erlang­te. Die Mög­lich­keit, eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen ein Gesetz zu erhe­ben, das zu heim­li­chen Maß­nah­men berech­tigt, ent­fällt jeden­falls in der Regel nur dann, wenn die Betrof­fe­nen durch eine akti­ve Infor­ma­ti­ons­pflicht des Staa­tes recht­lich gesi­chert von der Maß­nah­me spä­ter Kennt­nis erlan­gen36. Eine sol­che Infor­ma­ti­ons­pflicht sieht das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz indes weder für die Spei­che­rung der Daten noch für deren Nut­zung auf der Grund­la­ge von § 6a ATDG vor.

Kei­ne uni­ons­recht­li­che Determinierung

Die Zustän­dig­keit des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts für die Prü­fung am Maß­stab der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes ist eröff­net, da § 6a ATDG kein zwin­gen­des Uni­ons­recht in deut­sches Recht umsetzt37. Rechts­vor­schrif­ten der Euro­päi­schen Uni­on ent­hal­ten kei­ne Bestim­mun­gen, wel­che die Ein­rich­tung einer Anti­ter­ror­da­tei von Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten erfor­der­ten oder gar abschlie­ßend regelten.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de wäre nur unzu­läs­sig, wenn Vor­schrif­ten zu über­prü­fen wären, die durch das Uni­ons­recht voll­stän­dig deter­mi­niert sind. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt übt grund­sätz­lich kei­ne Kon­trol­le über uni­ons­recht­li­ches Fach­recht aus und über­prüft die­ses Recht nicht am Maß­stab der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes, solan­ge die Uni­ons­grund­rech­te einen wirk­sa­men Schutz der Grund­rech­te gene­rell bie­ten, der dem vom Grund­ge­setz jeweils als unab­ding­bar gebo­te­nen Grund­rechts­schutz im Wesent­li­chen gleich zu ach­ten ist, zumal den Wesens­ge­halt der Grund­rech­te gene­rell ver­bürgt; maß­geb­lich ist inso­weit eine auf das jewei­li­ge Grund­recht des Grund­ge­set­zes bezo­ge­ne gene­rel­le Betrach­tung38. Die­se Grund­sät­ze gel­ten auch für die Über­prü­fung inner­staat­li­cher Rechts­vor­schrif­ten, die zwin­gen­de Vor­ga­ben in deut­sches Recht umset­zen39. Ver­fas­sungs­be­schwer­den, die sich gegen in die­sem Sin­ne ver­bind­li­ches Fach­recht der Euro­päi­schen Uni­on rich­ten, sind danach grund­sätz­lich unzu­läs­sig40.

Han­delt es sich aber wie hier um inner­staat­li­che Nor­men im nicht oder nicht voll­stän­dig ver­ein­heit­lich­ten Bereich, prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die ange­grif­fe­nen Nor­men am Maß­stab der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes. Das gilt unab­hän­gig davon, ob und wie­weit die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nach der Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on zugleich als Durch­füh­rung des Uni­ons­rechts im Sin­ne des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh ange­se­hen wer­den könn­ten41 und des­halb dane­ben auch die Uni­ons­grund­rech­te Gel­tung bean­spru­chen könn­ten42.

Danach ist die ange­grif­fe­ne Vor­schrift am Maß­stab des Grund­ge­set­zes zu über­prü­fen, denn sie dient von vorn­her­ein nicht der Umset­zung von Uni­ons­recht. Eine uni­ons­recht­li­che Deter­mi­nie­rung ergibt sich weder aus der „ePrivacy“-Richtlinie noch aus der JI-Daten­schutz­richt­li­nie noch aus der Terrorbekämpfungs-Richtlinie.

Unab­hän­gig von der Fra­ge ihrer gene­rel­len Anwend­bar­keit auf Sicher­heits- und Nach­rich­ten­diens­te im Lich­te von Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV bezieht sich die Daten­schutz­richt­li­nie für elek­tro­ni­sche Kom­mu­ni­ka­ti­on („ePri­va­cy“-Richt­li­nie)43 nach ihrem Art. 1 Abs. 1 nur auf die Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten im Bereich der elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­on sowie den frei­en Ver­kehr die­ser Daten und von elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­rä­ten und ‑diens­ten in der Uni­on und damit nicht auf die staat­li­che Nut­zung von den Sicher­heits­be­hör­den gespei­cher­ter Daten44.

Die Richt­li­nie (EU) 2016/​680 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 27.04.2016 zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch die zustän­di­gen Behör­den zum Zwe­cke der Ver­hü­tung, Ermitt­lung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten oder der Straf­voll­stre­ckung sowie zum frei­en Daten­ver­kehr und zur Auf­he­bung des Rah­men­be­schlus­ses 2008/​977/​JI des Rates45 (im Fol­gen­den: JI-Daten­schutzRL) ent­hält aus­weis­lich ihres Art. 1 Abs. 1 Bestim­mun­gen zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch die zustän­di­gen Behör­den zum Zwe­cke der Ver­hü­tung, Ermitt­lung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten oder der Straf­voll­stre­ckung, ein­schließ­lich des Schut­zes vor und der Abwehr von Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit. Art. 8 JI-Daten­schutzRL ver­langt die Erfor­der­lich­keit einer Daten­ver­ar­bei­tung für die Auf­ga­ben­er­fül­lung der zustän­di­gen Behör­de zu den Zwe­cken der Straf­ver­fol­gung und der Gefah­ren­ab­wehr gemäß Art. 1 Abs. 1 JI-Daten­schutzRL. Art. 11 JI-Daten­schutzRL schließt nach­tei­li­ge Fol­gen auto­ma­ti­scher Daten­ver­ar­bei­tung ohne gesetz­li­che Grund­la­ge und Garan­tien für die Rech­te und Frei­hei­ten der betrof­fe­nen Per­son aus, Art. 12 ff. JI-Daten­schutzRL regeln Rech­te der betrof­fe­nen Per­son, Art.19 ff. JI-Daten­schutzRL die Pflich­ten der Ver­ant­wort­li­chen und Auf­trags­ver­ar­bei­ter. § 6a ATDG dient offen­sicht­lich nicht der Umset­zung die­ser Maß­ga­ben, die wei­ter­hin kei­ne Vor­ga­ben für die Ein­rich­tung und Aus­ge­stal­tung einer Anti­ter­ror­da­tei und die Ver­ar­bei­tung die­ser Daten ent­hal­ten46.

Die Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fungs-Richt­li­nie [Richt­li­nie (EU) 2017/​541 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 15.03.2017 zur Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung und zur Erset­zung des Rah­men­be­schlus­ses 2002/​475/​JI des Rates und zur Ände­rung des Beschlus­ses 2005/​671/​JI des Rates47, im Fol­gen­den: Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fungs­RL] ent­hält nach ihrem Arti­kel 1 „Min­dest­vor­schrif­ten für die Defi­ni­ti­on von Straf­tat­be­stän­den und die Fest­le­gung von Sank­tio­nen auf dem Gebiet von ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten, Straf­ta­ten im Zusam­men­hang mit einer ter­ro­ris­ti­schen Ver­ei­ni­gung und Straf­ta­ten im Zusam­men­hang mit ter­ro­ris­ti­schen Akti­vi­tä­ten sowie Maß­nah­men zum Schutz, zur Unter­stüt­zung und zur Hil­fe der Opfer des Ter­ro­ris­mus.“ Kei­ne der Vor­schrif­ten betrifft unmit­tel­bar die Gefah­ren­ab­wehr oder auch die Straf­ver­fol­gung als sol­che. Art.20 Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fungs­RL stellt ledig­lich fest, dass die Mit­glied­staa­ten die erfor­der­li­chen Maß­nah­men tref­fen, damit wirk­sa­me Ermitt­lungs­in­stru­men­te zur Ver­fü­gung ste­hen. Art. 2 des Beschlus­ses 2005/​671/​JI des Rates vom 20.09.2005 über den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch und die Zusam­men­ar­beit betref­fend ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten48 sieht vor, dass die Mit­glied­staa­ten nach Maß­ga­be der inner­staat­li­chen Vor­schrif­ten alle ein­schlä­gi­gen Infor­ma­tio­nen über die von ihren Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den durch­ge­führ­ten Ermitt­lun­gen zu ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten und über deren Ergeb­nis­se an Euro­just, Euro­pol und die ande­ren Mit­glied­staa­ten wei­ter­zu­lei­ten haben. Der Beschluss ver­pflich­tet die Mit­glied­staa­ten weder zur Ein­rich­tung und Regu­lie­rung von Anti­ter­ror­da­tei­en und deren Ver­ar­bei­tung noch macht er ihnen sonst hier­zu abschlie­ßen­de Vorgaben.

Die erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Datennutzung

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist teil­wei­se begrün­det. Die erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Daten­nut­zung nach § 6a ATDG greift in das Recht des Beschwer­de­füh­rers auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG ein. Die Rege­lung ist zwar for­mell ver­fas­sungs­ge­mäß, aber in ihrer Aus­ge­stal­tung in Absatz 2 Satz 1 unverhältnismäßig.

Der Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung

Das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung trägt Gefähr­dun­gen und Ver­let­zun­gen der Per­sön­lich­keit Rech­nung, die sich unter den Bedin­gun­gen moder­ner Daten­ver­ar­bei­tung aus infor­ma­ti­ons­be­zo­ge­nen Maß­nah­men erge­ben49. Die freie Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit setzt den Schutz des Ein­zel­nen gegen unbe­grenz­te Erhe­bung, Spei­che­rung, Ver­wen­dung und Wei­ter­ga­be sei­ner per­sön­li­chen Daten vor­aus. Die­ser Schutz ist von dem Grund­recht aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG umfasst. Das Grund­recht gewähr­leis­tet inso­weit die Befug­nis des Ein­zel­nen, grund­sätz­lich selbst über die Preis­ga­be und Ver­wen­dung sei­ner per­sön­li­chen Daten zu bestim­men. Die Gewähr­leis­tung greift ins­be­son­de­re, wenn die Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit dadurch gefähr­det wird, dass per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen von staat­li­chen Behör­den in einer Art und Wei­se genutzt und ver­knüpft wer­den, die Betrof­fe­ne weder über­schau­en noch beherr­schen kön­nen50.

§ 6a Abs. 1 bis 3 ATDG greift in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG ein, indem er den betei­lig­ten Behör­den eine erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Nut­zung der in der Datei nach § 3 ATDG gespei­cher­ten Daten­ar­ten erlaubt51.

Der Ein­griff liegt hier nicht nur in der wei­te­ren Ver­wen­dung vor­mals getrenn­ter Daten, son­dern in dem dar­über hin­aus­ge­hen­den Zugriff, den die „erwei­ter­te Nut­zung“ ermög­licht. § 6a Abs. 5 Satz 1 ATDG beschreibt die­se als „das Her­stel­len von Zusam­men­hän­gen zwi­schen Per­so­nen, Per­so­nen­grup­pie­run­gen, Insti­tu­tio­nen, Objek­ten und Sachen, de[n] Aus­schluss von unbe­deu­ten­den Infor­ma­tio­nen und Erkennt­nis­sen, die Zuord­nung ein­ge­hen­der Infor­ma­tio­nen zu bekann­ten Sach­ver­hal­ten sowie die sta­tis­ti­sche Aus­wer­tung der gespei­cher­ten Daten.“ Die betei­lig­ten Behör­den kön­nen damit aus den zur Ver­fü­gung ste­hen­den Daten mit prak­tisch allen infor­ma­ti­ons­tech­nisch mög­li­chen Metho­den weit­rei­chen­de Erkennt­nis­se abschöp­fen (vgl. § 6a Abs. 5 Satz 2 ATDG) sowie aus der Daten­aus­wer­tung neue Zusam­men­hän­ge erschlie­ßen. Die Ver­knüp­fung von Daten ermög­licht etwa mehr­stu­fi­ge Ana­ly­sen, die neue Ver­dachts­mo­men­te erst erzeu­gen, sowie wei­te­re Ana­ly­se­schrit­te oder auch dar­an anschlie­ßen­de ope­ra­ti­ve Maß­nah­men. Die Nach­tei­le, die Betrof­fe­nen auf Grund einer Maß­nah­me nach § 6a ATDG dro­hen, kön­nen daher erheb­lich sein und das Gewicht der indi­vi­du­el­len Beein­träch­ti­gung bedeu­tend erhö­hen52.

Bei der in § 6a ATDG gere­gel­ten „erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Daten­nut­zung“ han­delt es sich damit um einen typi­schen Fall von „Data-mining“. Ein sol­ches liegt nach einer Defi­ni­ti­on der Bun­des­re­gie­rung vor, wenn Ver­fah­ren und Metho­den ein­ge­setzt wer­den, „mit deren Hil­fe bereits vor­han­de­ne gro­ße Daten­be­stän­de, zumeist auf sta­tis­tisch-mathe­ma­ti­schen Ver­fah­ren basie­rend, selb­stän­dig auf Zusam­men­hän­ge ana­ly­siert wer­den, um auf die­sem Wege ‚neu­es Wis­sen’ zu gene­rie­ren„53. Vor Ein­fü­gung des § 6a ATDG war eine sol­che erwei­ter­te Nut­zung nicht erlaubt. Eine Ras­te­rung, Sam­mel­ab­fra­gen oder die über­grei­fen­de Ermitt­lung von Zusam­men­hän­gen zwi­schen Per­so­nen durch Ver­knüp­fung von Daten­fel­dern sah das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz bis­lang gera­de nicht vor54. Die Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei war dar­über hin­aus auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränkt. Ledig­lich in Eil­fäl­len erlaub­ten § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG den Zugriff auf (erwei­ter­te) Grund­da­ten und deren Ver­wen­dung auch zur ope­ra­ti­ven Aufgabenwahrnehmung.

Die for­mel­le Verfassungsgemäßheit

In Grund­rech­te darf nur durch ein ins­ge­samt ver­fas­sungs­mä­ßi­ges Gesetz ein­ge­grif­fen wer­den55. Das schließt die for­mel­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit, ins­be­son­de­re die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit des Bun­des, ein. Der Bund ist für § 6a ATDG gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG (1) und Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und 5 GG (2) zuständig.

Soweit das Gesetz die erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Daten­nut­zung durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt, das Bun­des­amt für Ver­fas­sungs­schutz sowie die Öff­nung der Daten für die erwei­ter­te Nut­zung durch die Lan­des­kri­mi­nal­äm­ter und die Lan­des­ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den (vgl. § 6a Abs. 11 ATDG) regelt, folgt die Kom­pe­tenz zur Rege­lung der behörd­li­chen Zusam­men­ar­beit aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buch­sta­be a bis c GG. Die­se Zusam­men­ar­beit umfasst die lau­fen­de gegen­sei­ti­ge Unter­rich­tung und Aus­kunfts­er­tei­lung, die wech­sel­sei­ti­ge Bera­tung sowie gegen­sei­ti­ge Unter­stüt­zung und Hil­fe­leis­tung in den Gren­zen der je eige­nen Befug­nis­se und erlaubt funk­tio­nel­le und orga­ni­sa­to­ri­sche Ver­bin­dun­gen, gemein­schaft­li­che Ein­rich­tun­gen und gemein­sa­me Infor­ma­ti­ons­sys­te­me. Hier­un­ter fällt auch die durch das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz vor­ge­se­he­ne Zusam­men­ar­beit56.

Die Kom­pe­tenz für die Zusam­men­ar­beit zwi­schen den ver­schie­de­nen Poli­zei­be­hör­den beschränkt sich dabei nicht auf die Straf­ver­fol­gung. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG soll die Mög­lich­keit schaf­fen, föde­ra­le Zustän­dig­keits­gren­zen bei der Erfül­lung repres­si­ver und prä­ven­ti­ver Auf­ga­ben zu lockern. Der Begriff „Kri­mi­nal­po­li­zei“ in Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buch­sta­be a GG schließt nicht aus, dass der Bund eine Zusam­men­ar­beit auch zur Ver­hin­de­rung von Straf­ta­ten regeln kann, son­dern dient ledig­lich der Beschrän­kung auf Rege­lun­gen, die sich auf bedeut­sa­me Straf­ta­ten von Gewicht bezie­hen57. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG erlaubt sol­che fach­über­grei­fen­den Rege­lun­gen58. Dabei muss es sich aller­dings um Straf­tat­be­stän­de han­deln, bei denen es der durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG erlaub­ten Zusam­men­ar­beit bedarf oder eine sol­che nahe­liegt. Aus­ge­schlos­sen sind von vorn­her­ein die all­ge­mei­ne Gefah­ren­ab­wehr oder die Bekämp­fung von Klein­kri­mi­na­li­tät, erst recht die Bekämp­fung von Ordnungswidrigkeiten.

Dem­nach bestehen an einer Bun­des­kom­pe­tenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG mit Blick auf § 6a ATDG kei­ne Beden­ken. Ins­be­son­de­re hat sich der Gesetz­ge­ber in des­sen Absät­zen 1 bis 3 „auf bedeut­sa­me Straf­ta­ten von Gewicht“ im vor­ge­nann­ten Sin­ne beschränkt. Straf­ta­ten (des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus) gemäß § 129a StGB (Bil­dung ter­ro­ris­ti­scher Ver­ei­ni­gun­gen), § 129b StGB (Kri­mi­nel­le und ter­ro­ris­ti­sche Ver­ei­ni­gun­gen im Aus­land) und § 211 StGB (Mord) (§ 6a Abs. 1 und 2 Satz 2 ATDG) erfül­len die Vor­aus­set­zun­gen des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG eben­so wie § 212 StGB (Tot­schlag), § 89a StGB (Vor­be­rei­tung einer schwe­ren staats­ge­fähr­den­den Gewalt­tat), § 89b StGB (Auf­nah­me von Bezie­hun­gen zur Bege­hung einer sol­chen Tat), § 91 StGB (Anlei­tung zur Bege­hung einer sol­chen Tat) und § 102 StGB (Angrif­fe gegen Orga­ne und Ver­tre­ter aus­län­di­scher Staa­ten), die bei § 6a Abs. 2 und 3 ATDG hin­zu­kom­men. Auch letz­te­re Straf­vor­schrift bezieht sich auf Angrif­fe auf Leib oder Leben eines aus­län­di­schen Staats­or­gans und fällt damit unter die Straf­ta­ten von Gewicht, die eine behörd­li­che Zusam­men­ar­beit nahelegen.

Soweit das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz als wei­te­re Behör­den den Bun­des­nach­rich­ten­dienst, den Mili­tä­ri­schen Abschirm­dienst, das Zoll­kri­mi­nal­amt und die Bun­des­po­li­zei ein­be­zieht, ord­net Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und 5 GG die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz dem Bund zu59.

Die Bun­des­kom­pe­tenz für die Ein­be­zie­hung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes ergibt sich aus der Zustän­dig­keit des Bun­des für die Rege­lung der aus­wär­ti­gen Bezie­hun­gen gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG. Rege­lun­gen dafür müs­sen in einen Rege­lungs- und Ver­wen­dungs­zu­sam­men­hang ein­ge­bet­tet sein, der auf die Aus­lands­auf­klä­rung bezo­gen ist60. Dabei kann der Bun­des­nach­rich­ten­dienst zwar nicht mit all­ge­mei­nen Befug­nis­sen zur Ver­hü­tung, Ver­hin­de­rung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten als sol­chen betraut wer­den, son­dern nur mit Befug­nis­sen von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung, die eine inter­na­tio­na­le Dimen­si­on auf­wei­sen. Dies schließt jedoch ein, dass dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst als eige­ne Auf­ga­be die Früh­erken­nung sol­cher aus dem Aus­land dro­hen­der Gefah­ren anver­traut wer­den kann, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stel­lung Deutsch­lands in der Staa­ten­ge­mein­schaft aus­wir­ken kön­nen und gera­de in die­sem Sin­ne von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung sind, wie etwa Gefah­ren durch staa­ten­über­grei­fen­de Netz­wer­ke der orga­ni­sier­ten Kri­mi­na­li­tät oder den Ter­ro­ris­mus61.

Hier eröff­net § 6a ATDG dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst den Zugriff auf die in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten Daten. Die­ser ist aber nur für die Auf­ga­ben der jeweils abfra­gen­den Behör­den eröff­net; dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst wer­den damit also kei­ne wei­te­ren, all­ge­mein auf die Ver­hin­de­rung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus gerich­te­ten Befug­nis­se zugewiesen.

Hier­mit ver­ein­bar ist auch, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst sei­ne eige­nen Daten durch Ein­stel­lung in die Datei ande­ren Behör­den zugäng­lich macht. Denn das Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz begrün­det kei­ne neu­en, durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht mehr gedeck­ten Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se, son­dern knüpft an die für die eige­ne Auf­ga­ben­er­fül­lung erho­be­nen Daten an und ver­pflich­tet ledig­lich dazu, die­se Daten ande­ren Behör­den für deren Auf­ga­ben zugäng­lich zu machen. Die Rege­lung des Umfangs einer sol­chen zweck­än­dern­den Bereit­stel­lung von Daten für ande­re Auf­ga­ben­trä­ger ist kraft Sach­zu­sam­men­hangs Teil der jewei­li­gen Kom­pe­tenz für die Daten­er­he­bung und den damit kor­re­spon­die­ren­den Daten­schutz. Der Gesetz­ge­ber gestal­tet hier­durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst nicht in eine vor­ge­la­ger­te Poli­zei­be­hör­de um62. Ent­spre­chend kann der Bund die Betei­li­gung des Mili­tä­ri­schen Abschirm­diens­tes auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG (Ver­tei­di­gung) und der Bun­des­po­li­zei sowie des Zoll­kri­mi­nal­amts auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG (Zoll- und Grenz­schutz) stüt­zen. Die Vor­schrif­ten tra­gen auch die Eröff­nung eines Zugriffs die­ser Behör­den auf die Daten der Anti­ter­ror­da­tei63.

Die Unver­hält­nis­mä­ßig­keit der erwei­ter­ten pro­jekt­be­zo­ge­nen Datennutzung

Die erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Daten­nut­zung im Rah­men der Anti­ter­ror­da­tei genügt in ihrer kon­kre­ten Aus­ge­stal­tung jedoch in mate­ri­el­ler Hin­sicht teil­wei­se nicht den Anfor­de­run­gen aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Der damit ver­bun­de­ne Grund­rechts­ein­griff in Gestalt der erwei­ter­ten Daten­nut­zung durch Behör­den, die die­se Daten nicht selbst in die Datei ein­ge­stellt haben, steht man­gels Rege­lung dafür erfor­der­li­cher Ein­griffs­schwel­len in § 6a Abs. 2 ATDG mit dem Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nicht in Ein­klang. Die ange­streb­te Ein­gren­zung der erwei­ter­ten Daten­nut­zung durch ein Pro­jekt im Sin­ne des § 6a Abs. 4 ATDG ver­mag die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des Ein­griffs in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung nicht zu gewähr­leis­ten; die Bestim­mun­gen der Absät­ze 6 bis 8 ändern dar­an nichts.

Ein­grif­fe in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung bedür­fen wie jede Grund­rechts­be­schrän­kung einer gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung, die einen legi­ti­men Gemein­wohl­zweck ver­folgt und im Übri­gen den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit wahrt64. Sie müs­sen daher zur Errei­chung des legi­ti­men Zwecks geeig­net, erfor­der­lich und ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne sein65. Dabei bedür­fen sie einer gesetz­li­chen Grund­la­ge, wel­che die Daten­ver­wen­dung auf spe­zi­fi­sche Zwe­cke hin­rei­chend begrenzt66.

Alle ange­grif­fe­nen Befug­nis­se sind zudem am Grund­satz der Bestimmt­heit und Nor­men­klar­heit zu mes­sen, der der Vor­her­seh­bar­keit von Ein­grif­fen für die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger, einer wirk­sa­men Begren­zung der Befug­nis­se gegen­über der Ver­wal­tung sowie der Ermög­li­chung einer effek­ti­ven Kon­trol­le durch die Gerich­te dient67.

Bei der Bestimmt­heit geht es vor­nehm­lich dar­um, dass Regie­rung und Ver­wal­tung im Gesetz steu­ern­de und begren­zen­de Hand­lungs­maß­stä­be vor­fin­den und dass die Gerich­te eine wirk­sa­me Rechts­kon­trol­le vor­neh­men kön­nen. Der Gesetz­ge­ber ist dabei gehal­ten, sei­ne Rege­lun­gen so bestimmt zu fas­sen, wie dies nach der Eigen­art des zu ord­nen­den Lebens­sach­ver­halts mit Rück­sicht auf den Norm­zweck mög­lich ist68. Dabei reicht es aus, wenn sich im Wege der Aus­le­gung der ein­schlä­gi­gen Bestim­mung mit Hil­fe der aner­kann­ten Aus­le­gungs­re­geln fest­stel­len lässt, ob die tat­säch­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für die in der Rechts­norm aus­ge­spro­che­ne Rechts­fol­ge vor­lie­gen. Ver­blei­ben­de Unsi­cher­hei­ten dür­fen nicht so weit gehen, dass die Vor­her­seh­bar­keit und Jus­ti­zia­bi­li­tät des Han­delns der durch die Norm ermäch­tig­ten staat­li­chen Stel­len gefähr­det sind69. Dem Bestimmt­heits­er­for­der­nis ist genügt, wenn die Aus­le­gungs­pro­ble­me mit her­kömm­li­chen juris­ti­schen Metho­den bewäl­tigt wer­den kön­nen70.

Bei der Nor­men­klar­heit steht die inhalt­li­che Ver­ständ­lich­keit der Rege­lung im Vor­der­grund, ins­be­son­de­re damit Bür­ge­rin­nen und Bür­ger sich auf mög­li­che belas­ten­de Maß­nah­men ein­stel­len kön­nen71. Bei der heim­li­chen Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung, die tief in die Pri­vat­sphä­re ein­wir­ken kön­nen, stellt sie beson­ders stren­ge Anfor­de­run­gen. Da deren Hand­ha­bung von den Betrof­fe­nen weit­ge­hend nicht wahr­ge­nom­men und ange­grif­fen wer­den kann, kann ihr Gehalt nur sehr ein­ge­schränkt im Wech­sel­spiel von Anwen­dungs­pra­xis und gericht­li­cher Kon­trol­le kon­kre­ti­siert wer­den. Im Ein­zel­nen unter­schei­den sich hier­bei die Anfor­de­run­gen aller­dings maß­geb­lich nach dem Gewicht des Ein­griffs und sind inso­weit mit den jewei­li­gen mate­ri­el­len Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit eng ver­bun­den72.

Weil die Grund­rech­te hier ohne Wis­sen der Bür­ge­rin­nen und Bür­ger und oft ohne die Erreich­bar­keit gericht­li­cher Kon­trol­le durch die Ver­wal­tung, durch Poli­zei und Nach­rich­ten­diens­te ein­ge­schränkt wer­den, muss der Inhalt der ein­zel­nen Norm ver­ständ­lich und ohne grö­ße­re Schwie­rig­kei­ten durch Aus­le­gung zu kon­kre­ti­sie­ren sein. So mag eine Rege­lung durch Aus­le­gung bestimm­bar oder der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung zugäng­lich und damit im Ver­fas­sungs­sin­ne bestimmt sein, jedoch geht damit nicht zwin­gend auch ihre Nor­men­klar­heit für die Adres­sa­ten ein­her. So hat die Recht­spre­chung etwa lan­ge und intrans­pa­ren­te Ver­wei­sungs­ket­ten als Ver­stoß gegen die Nor­men­klar­heit ange­se­hen73.

Aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prin­zip fol­gen dar­über hin­aus im Bereich des Daten­schut­zes spe­zi­fi­sche Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le74, wel­che sich im Ein­zel­nen nach dem Ein­griffs­ge­wicht der Rege­lun­gen bemes­sen. Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le kön­nen dabei die Ein­hal­tung ver­hält­nis­mä­ßi­ger Vor­ga­ben nur sichern, nicht aber die­se Vor­ga­ben erset­zen. Ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten sind auch trag­fä­hi­ge Rege­lun­gen zur Nut­zung der Daten sowie zur Daten­lö­schung75.

Die erwei­ter­te Daten­nut­zung nach § 6a ATDG ver­folgt zwar ein legi­ti­mes Ziel und ist hier­für geeig­net und erfor­der­lich. Den Anfor­de­run­gen an die Ange­mes­sen­heit hält § 6a Abs. 2 Satz 1 ATDG aller­dings ange­sichts des erheb­li­chen Gewichts des mit der erwei­ter­ten Daten­nut­zung ver­bun­de­nen Ein­griffs in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung nicht stand.

Die Anti­ter­ror­da­tei ist auf ein legi­ti­mes Ziel gerich­tet76. Das gilt auch für die erwei­ter­te Nut­zung nach § 6a ATDG. Die Vor­schrift zielt dar­auf ab, effek­tiv den Ter­ro­ris­mus zu bekämp­fen77 und damit ein­her­ge­hend den Bestand und die Sicher­heit des Staa­tes sowie Leib, Leben und Frei­heit der Bevöl­ke­rung zu schüt­zen78. Straf­ta­ten mit dem Geprä­ge des Ter­ro­ris­mus zie­len auf eine Desta­bi­li­sie­rung des Gemein­we­sens und umfas­sen hier­bei in rück­sichts­lo­ser Instru­men­ta­li­sie­rung ande­rer Men­schen Angrif­fe auf Leib und Leben belie­bi­ger Drit­ter. Sie rich­ten sich gegen die Grund­pfei­ler der ver­fas­sungs­recht­li­chen Ord­nung und das Gemein­we­sen als Gan­zes. Die Bereit­stel­lung wirk­sa­mer Auf­klä­rungs­mit­tel zu ihrer Abwehr ist ein legi­ti­mes Ziel und für die demo­kra­ti­sche und frei­heit­li­che Ord­nung von gro­ßem Gewicht79

§ 6a ATDG ist auch dazu geeig­net, die­sen Zweck zu för­dern. Durch die Her­stel­lung von Zusam­men­hän­gen zwi­schen Per­so­nen, Per­so­nen­grup­pie­run­gen, Insti­tu­tio­nen, Objek­ten und Sachen, den Aus­schluss unbe­deu­ten­der Infor­ma­tio­nen und Erkennt­nis­se, die Zuord­nung ein­ge­hen­der Infor­ma­tio­nen zu bekann­ten Sach­ver­hal­ten sowie eine sta­tis­ti­sche Aus­wer­tung der in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten Daten von Poli­zei und Nach­rich­ten­diens­ten ermög­licht die erwei­ter­te Daten­nut­zung in § 6a ATDG die Her­stel­lung vor­her nicht bekann­ter Zusam­men­hän­ge zwi­schen ver­schie­de­nen in der Anti­ter­ror­da­tei gespei­cher­ten Per­so­nen und deren Daten („Data-mining“), wel­che sowohl die Straf­ver­fol­gung und die Gefah­ren­ab­wehr als auch die wei­te­re nach­rich­ten­dienst­li­che Auf­klä­rung ent­spre­chen­der Struk­tu­ren erleich­tern können.

Es man­gelt auch nicht an der Erfor­der­lich­keit der Rege­lung. Ein mil­de­res Mit­tel, das gleich effek­tiv wäre, um sol­che Zusam­men­hän­ge her­zu­stel­len, ist weder vor­ge­tra­gen noch ersicht­lich. Die blo­ße Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei als Index­datei ver­lang­samt die Her­stel­lung sol­cher Zusam­men­hän­ge nicht nur, sie dürf­te sie im Regel­fall sogar ganz ver­hin­dern, wenn zum Bei­spiel Kon­takt­per­so­nen getrennt von dem mut­maß­li­chen Gefähr­der gespei­chert sind.

§ 6a Abs. 2 Satz 1 ATDG genügt jedoch im Hin­blick auf sei­ne Ange­mes­sen­heit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht.

Die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne ver­langt ins­be­son­de­re, dass die Ein­bu­ßen an grund­recht­lich geschütz­ter Frei­heit in kei­nem unan­ge­mes­se­nen Ver­hält­nis zu den Gemein­wohl­zwe­cken ste­hen, denen eine Grund­rechts­be­schrän­kung dient. Der Gesetz­ge­ber muss zwi­schen All­ge­mein- und Indi­vi­dual­in­ter­es­sen einen ange­mes­se­nen Aus­gleich her­bei­füh­ren. Dabei muss das Über­maß­ver­bot gewahrt blei­ben. Hier­für sind in einer Abwä­gung Reich­wei­te und Gewicht des Ein­griffs der Bedeu­tung der Rege­lung für eine wirk­sa­me staat­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung gegen­über­zu­stel­len. Im Hin­blick auf die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne hat der Gesetz­ge­ber die Aus­ge­wo­gen­heit zwi­schen der Art und Inten­si­tät der Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung einer­seits und den zum Ein­griff berech­ti­gen­den Tat­be­stands­ele­men­ten ande­rer­seits zu wah­ren; zu letz­te­ren gehö­ren die Ein­griffs­schwel­le, die erfor­der­li­che Tat­sa­chen­ba­sis und das Gewicht der geschütz­ten Rechts­gü­ter80.

Das hier­bei ein­zu­stel­len­de Ein­griffs­ge­wicht wird vor allem durch Art, Umfang und denk­ba­re Ver­wen­dung der Daten sowie die Gefahr ihres Miss­brauchs bestimmt81. Dabei ist unter ande­rem bedeut­sam, wie vie­le Grund­rechts­trä­ger wie inten­si­ven Beein­träch­ti­gun­gen aus­ge­setzt sind und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen dies geschieht, ins­be­son­de­re ob die­se Per­so­nen hier­für einen Anlass gege­ben haben. Maß­ge­bend sind also die Gestal­tung der Ein­griffs­schwel­len, die Zahl der Betrof­fe­nen und die Inten­si­tät der indi­vi­du­el­len Beein­träch­ti­gung im Übri­gen. Für das Gewicht der indi­vi­du­el­len Beein­träch­ti­gung ist erheb­lich, ob die Betrof­fe­nen als Per­so­nen anonym blei­ben, wel­che per­sön­lich­keits­be­zo­ge­nen Infor­ma­tio­nen erfasst wer­den und wel­che Nach­tei­le den Grund­rechts­trä­gern auf­grund der Maß­nah­men dro­hen oder von ihnen nicht ohne Grund befürch­tet wer­den82. Dabei führt ins­be­son­de­re die Heim­lich­keit einer staat­li­chen Ein­griffs­maß­nah­me eben­so zur Erhö­hung ihrer Inten­si­tät83 wie die fak­ti­sche Ver­weh­rung vor­he­ri­gen Rechts­schut­zes und die Erschwe­rung nach­träg­li­chen Rechts­schut­zes, wenn er über­haupt zu erlan­gen ist84.

Wird eine erwei­ter­te Nut­zung exis­tie­ren­der Daten­be­stän­de durch eine Stel­le zuge­las­sen, die die Daten nicht selbst erho­ben hat, so rich­tet sich die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne nach den Kri­te­ri­en der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung85.

Erlaubt der Gesetz­ge­ber die wei­te­re Nut­zung vor­han­de­ner Daten­be­stän­de, müs­sen die Ver­wen­dungs­re­ge­lun­gen ver­hält­nis­mä­ßig aus­ge­stal­tet sein. Der Gesetz­ge­ber muss die Wei­ter­ver­wen­dung an den Schutz hin­rei­chend gewich­ti­ger Rechts­gü­ter86 und hin­rei­chen­de Ein­griffs­schwel­len87 bin­den88. Die Vor­aus­set­zun­gen für die Daten­ver­wen­dung und deren Umfang in den betref­fen­den Rechts­grund­la­gen müs­sen umso enger begrenzt wer­den, je schwe­rer der in der ers­ten Erhe­bung lie­gen­de Ein­griff wiegt. Anlass, Zweck und Umfang des jewei­li­gen Ein­griffs sowie die ent­spre­chen­den Ein­griffs­schwel­len sind dabei durch den Gesetz­ge­ber bereichs­spe­zi­fisch, prä­zi­se bestimmt und nor­men­klar zu regeln89.

Dabei hat der Gesetz­ge­ber sicher­zu­stel­len, dass dem Ein­griffs­ge­wicht der Daten­er­he­bung auch bei der Nut­zung der Daten zu neu­en Zwe­cken oder durch ande­re Stel­len Rech­nung getra­gen wird90. Ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­aus­set­zun­gen für die Erhe­bung, Spei­che­rung und Ver­ar­bei­tung von Daten dür­fen nicht dadurch unter­lau­fen wer­den, dass Behör­den, für die auf­grund ihrer Auf­ga­ben­stel­lung weni­ger stren­ge Anfor­de­run­gen gel­ten, Daten im Wege der Über­mitt­lung an Behör­den wei­ter­lei­ten, die ihrer­seits stren­ge­ren Anfor­de­run­gen unter­lie­gen91. Maß­geb­lich ist inso­weit nach dem Grund­satz der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung, ob die ent­spre­chen­den Daten nach ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben auch für den geän­der­ten Zweck neu erho­ben wer­den dürf­ten92.

Der Grund­satz der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung gilt aller­dings nicht sche­ma­tisch abschlie­ßend und schließt die Berück­sich­ti­gung wei­te­rer Gesichts­punk­te nicht aus. So steht die Tat­sa­che, dass die Ziel­be­hör­de einer Daten­über­mitt­lung bestimm­te Daten­er­he­bun­gen, zu denen die Aus­gangs­be­hör­de berech­tigt ist, ihrer­seits wegen ihres Auf­ga­ben­spek­trums nicht vor­neh­men darf, einem Daten­aus­tausch nicht prin­zi­pi­ell ent­ge­gen. Auch kön­nen Gesichts­punk­te der Ver­ein­fa­chung und der Prak­ti­ka­bi­li­tät bei der Schaf­fung von Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten es recht­fer­ti­gen, dass nicht alle Ein­zel­an­for­de­run­gen, die für die Daten­er­he­bung erfor­der­lich sind, in glei­cher Detail­liert­heit für die Über­mitt­lung der Daten gel­ten. Das Erfor­der­nis einer Gleich­wer­tig­keit der neu­en Nut­zung bleibt hier­von jedoch unbe­rührt93. Soweit Infor­ma­tio­nen nicht durch Wohn­raum­über­wa­chung oder den Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me erlangt wur­den, müs­sen die Vor­aus­set­zun­gen einer Zweck­än­de­rung mit denen einer Daten­er­he­bung hin­sicht­lich des erfor­der­li­chen Kon­kre­ti­sie­rungs­gra­des der Gefah­ren­la­ge oder des Tat­ver­dachts nicht in jedem Fall iden­tisch sein94.

Rege­lun­gen, die den Aus­tausch von Daten zwi­schen Poli­zei­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten ermög­li­chen, unter­lie­gen dabei beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen95 („infor­ma­tio­nel­les Tren­nungs­prin­zip“).

Gestei­ger­te ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen gel­ten für Vor­schrif­ten, wel­che die Nut­zung nach­rich­ten­dienst­li­cher Infor­ma­tio­nen durch Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den ermög­li­chen. Die Auf­ga­be der Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den, Straf­ta­ten zu ver­hü­ten, zu ver­hin­dern und zu ver­fol­gen sowie Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung abzu­weh­ren, ist geprägt von einer ope­ra­ti­ven Ver­ant­wor­tung und der Befug­nis, gegen­über Ein­zel­nen Maß­nah­men erfor­der­li­chen­falls auch mit Zwang durch­zu­set­zen. Daher sind die Befug­nis­se hier­zu eng und prä­zi­se zu fas­sen. Die Daten­ver­ar­bei­tung setzt grund­sätz­lich einen kon­kre­ten Anlass wie Anhalts­punk­te für einen Tat­ver­dacht oder eine Gefahr vor­aus96.

Dem­ge­gen­über die­nen die Nach­rich­ten­diens­te pri­mär der Infor­ma­ti­on der poli­ti­schen Ent­schei­dungs­trä­ger. Ent­spre­chend die­ser Auf­ga­be poli­ti­scher Vor­feld­auf­klä­rung ver­fü­gen sie über weit­rei­chen­de, nur an gerin­ge Ein­griffs­schwel­len geknüpf­te Befug­nis­se zur Daten­samm­lung97.

Die Wei­te der Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se der Nach­rich­ten­diens­te wird grund­sätz­lich dadurch kom­pen­siert, dass ihnen über die Auf­ga­be der Vor­feld­auf­klä­rung hin­aus kei­ne ope­ra­ti­ve Ver­ant­wor­tung zukommt98. Aller­dings sind die Nach­rich­ten­diens­te nicht not­wen­dig auf die poli­ti­sche Vor­feld­auf­klä­rung beschränkt. So über­nimmt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst als eige­ne Auf­ga­be ver­mehrt auch die Früh­erken­nung von aus dem Aus­land dro­hen­den Gefah­ren von inter­na­tio­na­ler Dimen­si­on61 und die Wei­ter­lei­tung von Infor­ma­tio­nen aus der Gefah­ren­früh­erken­nung an Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den (vgl. §§ 24 f. BNDG; § 19 BVerfSchG; § 11 MADG). Dadurch mag sich der Abstand zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Poli­zei­be­hör­den ver­rin­gern99. Das ändert aber nichts dar­an, dass den Nach­rich­ten­diens­ten für die Gefah­ren­früh­erken­nung ver­gleich­bar weit­rei­chen­de Befug­nis­se zur Daten­samm­lung zur Ver­fü­gung ste­hen wie bei der poli­ti­schen Vor­feld­auf­klä­rung und dass sie im Gegen­zug nicht ope­ra­tiv tätig werden.

Die Unter­schie­de bei der Auf­ga­ben­stel­lung und die dar­aus fol­gen­de Gefahr des Unter­lau­fens spe­zi­fi­scher Anfor­de­run­gen an die Samm­lung und Ver­wer­tung von Daten bedin­gen gestei­ger­te ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen an Vor­schrif­ten, wel­che die Nut­zung nach­rich­ten­dienst­li­cher Infor­ma­tio­nen durch Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den ermög­li­chen. Das ent­spricht dem Erfor­der­nis eines her­aus­ra­gen­den öffent­li­chen Inter­es­ses und hin­rei­chend kon­kre­ter und qua­li­fi­zier­ter Über­mitt­lungs­schwel­len95.

Ande­res gilt für die Nut­zung der Daten von Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den durch die Nach­rich­ten­diens­te. Die­se Daten wur­den bereits nach den stren­ge­ren Anfor­de­run­gen erho­ben, die für ope­ra­tiv täti­ge Behör­den mit der Befug­nis zu Zwangs­maß­nah­men gegen­über Ein­zel­nen gel­ten. Die­se Anfor­de­run­gen kön­nen also durch eine Nut­zung der Daten durch Nach­rich­ten­diens­te nicht unter­lau­fen wer­den. Zudem kön­nen die­se Daten von den mit der Auf­ga­be der Vor­feld­auf­klä­rung betrau­ten Nach­rich­ten­diens­ten nicht ope­ra­tiv für Zwangs­maß­nah­men gegen­über Ein­zel­nen ver­wen­det werden

Wel­che Anfor­de­run­gen nach dem Grund­satz der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung an die Aus­ge­stal­tung einer Befug­nis hin­sicht­lich Rechts­gü­ter­schutz und Ein­griffs­schwel­le im Ein­zel­nen zu stel­len sind, rich­tet sich nach der kon­kre­ten Belas­tungs­wir­kung. Die erwei­ter­te Nut­zung einer Ver­bund­da­tei gemein­sam durch Nach­rich­ten­diens­te und Poli­zei­be­hör­den nach § 6a Abs. 5 ATDG hat, ins­be­son­de­re im Ver­gleich zur ein­fa­chen Nut­zung nach § 5 ATDG100, gestei­ger­te Belastungswirkung.

Wie schon bei der ein­fa­chen Nut­zung einer Ver­bund­da­tei, wie sie § 5 ATDG vor­sieht, ent­steht die Belas­tung zunächst dadurch, dass Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den Zugriff auf von den Nach­rich­ten­diens­ten gewon­ne­ne Daten erhal­ten. Die Befug­nis zur erwei­ter­ten Nut­zung von Daten durch Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den nach § 6a Abs. 2 und 3 ATDG umfasst – mit Aus­nah­me der nach § 4 ATDG ver­deckt gespei­cher­ten Daten – alle in die Anti­ter­ror­da­tei ein­ge­spei­cher­ten Daten­ar­ten nach § 3 ATDG und damit auch Daten, die die Nach­rich­ten­diens­te mit den ihnen zur Ver­fü­gung ste­hen­den Instru­men­ten der Vor­feld­auf­klä­rung erho­ben haben. Daher gel­ten zur Ver­mei­dung des Unter­lau­fens der den Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den vor­ge­ge­be­nen qua­li­fi­zier­ten Ein­griffs­schwel­len inso­weit gestei­ger­te ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen für die erwei­ter­te Nut­zung durch die­se Behörden.

Das Ein­griffs­ge­wicht wird zudem sowohl bei der Nut­zung durch Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den als auch bei der Nut­zung durch Nach­rich­ten­diens­te durch das so ermög­lich­te „Data-mining“ erhöht. Wer­den in einer Datei gespei­cher­te Daten aus ver­schie­de­nen nach­rich­ten­dienst­li­chen und poli­zei­li­chen Quel­len im Wege der Ver­knüp­fung zur Erzeu­gung neu­er Erkennt­nis­se und Zusam­men­hän­ge genutzt (erwei­ter­te Nut­zung), so kommt dem grund­sätz­lich eine gestei­ger­te Belas­tungs­wir­kung zu.

Das Ein­griffs­ge­wicht der Anti­ter­ror­da­tei war ursprüng­lich dadurch gemin­dert, dass sie als Ver­bund­da­tei in ihrem Kern auf die Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung beschränkt war und eine Nut­zung der Daten zur ope­ra­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung nur in drin­gen­den Aus­nah­me­fäl­len vor­sah101. Dem­ge­gen­über ermög­licht eine erwei­ter­te pro­jekt­be­zo­ge­ne Nut­zung, wie sie nun­mehr § 6a Abs. 5 ATDG beschreibt und die von allen an der Anti­ter­ror­da­tei betei­lig­ten Behör­den heim­lich durch­ge­führt wird, nicht nur eine Infor­ma­ti­ons­an­bah­nung nach Maß­ga­be des Fach­rechts, son­dern als Ergeb­nis einer auto­ma­ti­sier­ten Ver­knüp­fung und Ana­ly­se der von ver­schie­de­nen Behör­den in die Anti­ter­ror­da­tei ein­ge­speis­ten Daten auch die Erzeu­gung neu­er Erkennt­nis­se und Zusam­men­hän­ge („Data-mining“), die eine erheb­li­che Per­sön­lich­keits­re­le­vanz auf­wei­sen kön­nen102.

Soweit sol­che neu­en Erkennt­nis­se und Zusam­men­hän­ge gemäß § 6a Abs. 2 und 3 ATDG von Poli­zei- und Sicher­heits­be­hör­den gene­riert wer­den, wird das Ein­griffs­ge­wicht dadurch wei­ter erhöht, dass die­se neu­en Erkennt­nis­se unmit­tel­bar zu ope­ra­ti­ven Zwe­cken ver­wen­det wer­den können.

Letz­te­res ist nicht der Fall, wenn die selbst nicht ope­ra­tiv täti­gen Nach­rich­ten­diens­te die Anti­ter­ror­da­tei nach § 6a Abs. 1 ATDG für das „Data-mining“ nut­zen. Inso­weit flie­ßen die neu erzeug­ten Erkennt­nis­se ledig­lich in die wei­te­re Vor­feld­auf­klä­rung ein. Aber auch hier ist zu berück­sich­ti­gen, dass die Nach­rich­ten­diens­te selbst im Wege der erwei­ter­ten Nut­zung neue Erkennt­nis­se und Zusam­men­hän­ge von mög­li­cher­wei­se erheb­li­cher Per­sön­lich­keits­re­le­vanz erzeu­gen kön­nen102. Dies könn­te ein Gefühl des unkon­trol­lier­ba­ren Beob­ach­tet­wer­dens her­vor­ru­fen und nach­hal­ti­ge Ein­schüch­te­rungs­ef­fek­te auf die Frei­heits­wahr­neh­mung ent­fal­ten103, weil, ohne dass die Ein­zel­nen davon Kennt­nis erlan­gen, in den Datei­en gespei­cher­te Daten ver­schie­de­nen Ursprungs und Gewichts zu ver­schie­de­nen Zwe­cken kom­bi­niert wer­den können.

Gemin­dert wird das Ein­griffs­ge­wicht aller­dings inso­weit, als die Nach­rich­ten­diens­te und Sicher­heits­be­hör­den durch die erwei­ter­te Daten­nut­zung gemäß § 6a Abs. 1 bis 3 in Ver­bin­dung mit § 4 Abs. 3 ATDG nicht auf ver­deckt gespei­cher­te Daten zurück­grei­fen kön­nen, die durch die beson­ders gewich­ti­gen Ein­grif­fe in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis oder das Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung (ins­be­son­de­re durch Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons- oder Wohn­raum­über­wa­chung) sowie in das Grund­recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG (wie bei der Online-Durch­su­chung) gewon­nen wur­den. Sol­che Daten kön­nen regel­mä­ßig nur unter stren­gen Maß­ga­ben erho­ben wer­den104.

Auch wenn die­se soge­nann­ten ver­deck­ten Daten (§ 4 ATDG) bei der erwei­ter­ten Nut­zung außen vor blei­ben, sind die in der Datei nach § 3 ATDG gespei­cher­ten Daten, ins­be­son­de­re die erwei­ter­ten Grund­da­ten im Sin­ne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buch­sta­be b ATDG, aller­dings von erheb­li­cher Bedeu­tung. Der Infor­ma­ti­ons­ge­halt der erwei­ter­ten Grund­da­ten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buch­sta­be b ATDG reicht inhalt­lich weit und kann höchst­per­sön­li­che sowie die Bio­gra­phie der Betref­fen­den nach­zeich­nen­de Infor­ma­tio­nen ent­hal­ten105.

Nach der so bestimm­ten Belas­tungs­wir­kung bemes­sen sich nun dem Grund­satz der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung gemäß die kon­kre­ten Anfor­de­run­gen an die Rechts­gü­ter und die Eingriffsschwellen.

Bei die­sem Ein­griffs­ge­wicht muss die Erzeu­gung neu­er Erkennt­nis­se und Zusam­men­hän­ge durch Ver­knüp­fung von in einer Datei gespei­cher­ten Daten aus ver­schie­de­nen nach­rich­ten­dienst­li­chen und poli­zei­li­chen Quel­len einem her­aus­ra­gen­den öffent­li­chen Inter­es­se die­nen106 und ist daher nur zum Schutz von beson­ders gewich­ti­gen Rechts­gü­tern wie Leib, Leben und Frei­heit der Per­son sowie Bestand oder Sicher­heit des Bun­des oder eines Lan­des zuläs­sig107.

Der Ein­griff durch erwei­ter­te Nut­zung muss an hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Ein­griffs­schwel­len für die erwei­ter­te Nut­zung zu Zwe­cken der Gefah­ren­ab­wehr, Straf­ver­fol­gung sowie der Auf­ga­ben­er­fül­lung von nicht ope­ra­tiv tätig wer­den­den Behör­den wie den Nach­rich­ten­diens­ten auf der Grund­la­ge nor­men­kla­rer Rege­lun­gen gebun­den sein108.

Für die erwei­ter­te Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei zum Zwe­cke der Gefah­ren­ab­wehr muss wegen der beschrie­be­nen Belas­tungs­wir­kung eine wenigs­tens hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefahr in dem Sin­ne gege­ben sein, dass zumin­dest tat­säch­li­che Anhalts­punk­te für die Ent­ste­hung einer kon­kre­ten Gefahr vor­lie­gen109. Soweit wie bei ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten beson­ders gewich­ti­ge Rechts­gü­ter wie Leib, Leben, Frei­heit der Per­son, Bestand oder Sicher­heit des Bun­des oder eines Lan­des betrof­fen sind, ist die kon­kre­ti­sier­te Gefahr als Ein­griffs­schwel­le aller­dings auch aus­rei­chend110.

Die­se ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen gel­ten grund­sätz­lich für alle Ein­griffs­er­mäch­ti­gun­gen mit prä­ven­ti­ver Ziel­rich­tung, also auch für die Ver­wen­dung die­ser Daten durch Nach­rich­ten­diens­te. Auch für ihre Tätig­kei­ten sind inso­weit tat­säch­li­che Anhalts­punk­te erfor­der­lich111. Bei nicht tief in die Pri­vat­sphä­re ein­grei­fen­den und ins­ge­samt weni­ger gewich­ti­gen Ein­grif­fen kann es jedoch genü­gen, dass eine Aus­kunft zur Auf­klä­rung einer bestimm­ten, nach­rich­ten­dienst­lich beob­ach­tungs­be­dürf­ti­gen Akti­on oder Grup­pie­rung im Ein­zel­fall gebo­ten ist, denn damit wird ein wenigs­tens der Art nach kon­kre­ti­sier­tes und abseh­ba­res Gesche­hen vor­aus­ge­setzt112. Die­se zur Bestands­da­ten­aus­kunft for­mu­lier­ten Maß­stä­be gel­ten auch für die erwei­ter­te Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei durch Nach­rich­ten­diens­te. Zum einen haben die­se von vorn­her­ein die Auf­ga­be, beson­ders gewich­ti­ge Rechts­gü­ter zu schüt­zen113. Zum ande­ren han­delt es sich zwar hier nicht um „nicht tief in die Pri­vat­sphä­re ein­grei­fen­de und ins­ge­samt weni­ger gewich­ti­ge“ Ein­grif­fe. Maß­geb­lich ist hier indes­sen, dass bei deren ers­ten Erhe­bung durch die Poli­zei­be­hör­den bereits die Ein­griffs­schwel­le für die ope­ra­ti­ven Tätig­kei­ten der Poli­zei über­schrit­ten wer­den muss­te und die­se nicht auch für die wei­te­re Nut­zung der erho­be­nen Daten gilt114.

Für die erwei­ter­te Nut­zung von Daten zur Straf­ver­fol­gung genü­gen die Anfor­de­run­gen nicht, die § 152 Abs. 2 StPO an die Ein­lei­tung eines Ermitt­lungs­ver­fah­rens stellt (zurei­chen­de tat­säch­li­che Anhalts­punk­te). Der Gesetz­ge­ber muss als Ein­griffs­schwel­le viel­mehr fest­le­gen, dass bestimm­te, den Ver­dacht begrün­den­de Tat­sa­chen vor­lie­gen müs­sen. Das bedeu­tet, dass inso­weit kon­kre­te und in gewis­sem Umfang ver­dich­te­te Umstän­de als Tat­sa­chen­ba­sis für den Ver­dacht vor­han­den sein müs­sen115.

Die­sen dif­fe­ren­zier­ten Anfor­de­run­gen wird § 6a ATDG nicht in vol­lem Umfang gerecht. Zwar ent­spricht § 6a ATDG den hier zu wah­ren­den Anfor­de­run­gen an den Rechts­gü­ter­schutz, da er die erwei­ter­te Nut­zung nur zum Schutz von Rechts­gü­tern zulässt, die beson­ders gewich­tig sind wie Leib, Leben und Frei­heit der Per­son sowie Bestand oder Sicher­heit des Bun­des oder eines Lan­des. Der Befug­nis nach § 6a Abs. 2 Satz 1 ATDG fehlt jedoch eine hin­rei­chend qua­li­fi­zier­te Eingriffsschwelle.

Den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen hat der Gesetz­ge­ber dadurch Rech­nung zu tra­gen gesucht, dass er für Daten­ver­knüp­fung und „Data-mining“ in ein­zel­fall­be­zo­ge­nen Pro­jek­ten zur Samm­lung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen, zur Straf­ver­fol­gung und zur Gefah­ren­ab­wehr unter­schied­li­che Rege­lun­gen zur Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus vor­ge­se­hen hat (§ 6a Abs. 1, 2 und 3 ATDG). Zwar stel­len die Auf­klä­rung und Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus mit Bezug zur Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land (§ 1 Abs. 1 ATDG) ein her­aus­ra­gen­des öffent­li­ches Inter­es­se dar. Das Feh­len hin­rei­chend qua­li­fi­zier­ter Ein­griffs­schwel­len in § 6a Abs. 2 ATDG ver­stößt jedoch gegen das Über­maß­ver­bot. Die erwei­ter­te Daten­nut­zung ist inso­weit auch mit der Bin­dung an ein Pro­jekt im Sin­ne von § 6a Abs. 4 ATDG nicht mit den erfor­der­li­chen Ein­griffs­schwel­len ver­se­hen. Der für die Nut­zung zum Zwe­cke der Straf­ver­fol­gung (§ 6a Abs. 2 ATDG) gebo­te­ne ver­dich­te­te Tat­ver­dacht wird nicht nor­men­klar fest­ge­legt. Auch die Bestim­mun­gen zu Auf­sicht (§ 6a Abs. 7 ATDG) und Rechts­kon­trol­le (§ 6a Abs. 8 ATDG) kön­nen mate­ri­el­le Anfor­de­run­gen nicht ersetzen.

§ 6a Abs. 1 ATDG erweist sich aller­dings inso­weit als ver­fas­sungs­ge­mäß, als er unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen, die im Ein­klang mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen aus­zu­le­gen sind, Behör­den des Bun­des, ins­be­son­de­re Nach­rich­ten­diens­ten, den Zugriff auf die nicht ver­deckt gespei­cher­ten Daten der Anti­ter­ror­da­tei zur Samm­lung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen über eine inter­na­tio­na­le ter­ro­ris­ti­sche Bestre­bung erlaubt. Die Vor­schrift regelt noch hin­rei­chend bestimmt und nor­men­klar, dass sie nur auf Behör­den anwend­bar ist, soweit die­se Infor­ma­tio­nen sam­meln, jedoch nicht selbst ope­ra­tiv tätig sind, also ins­be­son­de­re Nach­rich­ten­diens­te, aber auch etwa das Bun­des­kri­mi­nal­amt als Zen­tral­stel­le (§ 2 BKAG). Sie ent­hält auch eine hin­rei­chen­de Rege­lung der kon­kre­ten Eingriffsschwelle.

Der Anwen­dungs­be­reich von § 6a Abs. 1 ATDG erfasst – neben der Öff­nung der Daten für eine Ver­wen­dung durch berech­tig­te Lan­des­be­hör­den (vgl. § 6a Abs. 11 ATDG) – sämt­li­che „betei­lig­te Behör­den des Bun­des“ gemäß § 1 ATDG, sofern die­se „zur Erfül­lung ihrer gesetz­li­chen Auf­ga­ben“ han­deln. Ent­spre­chend der Zweck­set­zung des Pro­jekts muss die Auf­ga­be, zu deren Erfül­lung die Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei erfor­der­lich sein soll, in der „Samm­lung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen“ über eine inter­na­tio­na­le ter­ro­ris­ti­sche Bestre­bung bestehen. Dies trifft vor­nehm­lich auf Nach­rich­ten­diens­te zu, deren Auf­ga­be in ers­ter Linie in der Samm­lung, Aus­wer­tung und Wei­ter­ga­be von Infor­ma­tio­nen besteht. Eine Beschrän­kung auf Nach­rich­ten­diens­te ent­hält die Vor­schrift jedoch nicht.

In Reak­ti­on auf die Kri­tik an der Bestimmt­heit des Ent­wurfs der Bun­des­re­gie­rung wur­den die „bis­lang im Absatz 1 des Ent­wurfs zusam­men­ge­fass­ten drei Fall­grup­pen auf drei Absät­ze auf­ge­teilt„116. Eine klar­stel­len­de Beschrän­kung von Absatz 1 auf Nach­rich­ten­diens­te erfolg­te aber nicht. § 6a Abs. 1 ATDG erfasst somit etwa auch das Bun­des­kri­mi­nal­amt, soweit es als Zen­tral­stel­le für den poli­zei­li­chen Infor­ma­ti­ons­ver­bund befugt ist, zur Unter­stüt­zung der Poli­zei­en des Bun­des und der Län­der bei der Ver­hü­tung und Ver­fol­gung von Straf­ta­ten mit län­der­über­grei­fen­der, inter­na­tio­na­ler oder erheb­li­cher Bedeu­tung, alle hier­für erfor­der­li­chen Infor­ma­tio­nen zu sam­meln und aus­zu­wer­ten (§ 2 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, §§ 29 ff. BKAG). Aller­dings muss die Auf­ga­be, zu deren Erfül­lung die Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei erfor­der­lich sein soll, nach dem Geset­zes­wort­laut in der „Samm­lung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen“ über eine inter­na­tio­na­le ter­ro­ris­ti­sche Bestre­bung bestehen. Es darf sich nicht um eine ope­ra­ti­ve Auf­ga­be han­deln. Das ergibt sich aus der Sys­te­ma­tik des § 6a ATDG, wel­cher zwi­schen erwei­ter­ter Nut­zung zur Infor­ma­ti­ons­samm­lung und ‑aus­wer­tung (Absatz 1), zur Straf­ver­fol­gung (Absatz 2) und zur Gefah­ren­ab­wehr (Absatz 3) unter­schei­det. Die erwei­ter­te Nut­zung zum Zwe­cke der Straf­ver­fol­gung und zur Gefah­ren­ab­wehr rich­tet sich nicht nach § 6a Abs. 1 ATDG, son­dern nach § 6a Abs. 2 und 3 ATDG. Dies schließt also eine erwei­ter­te Nut­zung im Rah­men von Befug­nis­sen zur Straf­ver­fol­gung und zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus auf der Grund­la­ge von Absatz 1 aus.

Der Bestim­mung in § 6a Abs. 1 ATDG ist im Wege der Aus­le­gung eine hin­rei­chend nor­men­klar gere­gel­te Ein­griffs­schwel­le zu ent­neh­men, wel­che den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt. § 6a Abs. 1 ATDG ver­langt, dass die erwei­ter­te Nut­zung im Sin­ne von § 6a Abs. 5 ATDG im Ein­zel­fall zur Samm­lung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen über eine inter­na­tio­na­le ter­ro­ris­ti­sche Bestre­bung durch die Nach­rich­ten­diens­te erfor­der­lich ist, um wei­te­re Zusam­men­hän­ge des Ein­zel­falls auf­zu­klä­ren, wenn bestimm­te Tat­sa­chen die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass Straf­ta­ten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus nach den §§ 129a, 129b und 211 StGB began­gen wer­den sol­len und dadurch Gefah­ren für Leib, Leben oder Frei­heit von Per­so­nen dro­hen. Inso­weit ergibt sich aus dem Erfor­der­nis der Erfor­der­lich­keit der Auf­klä­rung wei­te­rer Zusam­men­hän­ge des Ein­zel­falls, dass eine Nut­zung zur Auf­klä­rung einer bestimm­ten, nach­rich­ten­dienst­lich beob­ach­tungs­be­dürf­ti­gen Akti­on oder Grup­pie­rung gebo­ten sein muss117. Dar­in ist das erfor­der­li­che Merk­mal der Gebo­ten­heit im Ein­zel­fall ent­hal­ten. Das genügt den Anfor­de­run­gen an eine Ein­griffs­schwel­le für das blo­ße Sam­meln und Aus­wer­ten von Infor­ma­tio­nen ohne ope­ra­ti­ve Kom­po­nen­te; soweit neben den Nach­rich­ten­diens­ten auch ande­re Behör­den nicht ope­ra­tiv tätig wer­den, gilt dies entsprechend.

In der Rege­lung des § 6a Abs. 2 Satz 1 ATDG feh­len hin­ge­gen die erfor­der­li­chen Ein­griffs- bezie­hungs­wei­se Ver­dachts­schwel­len. § 6a Abs. 2 ATDG dient der Erfül­lung repres­si­ver Auf­ga­ben. In den Anwen­dungs­be­reich fal­len damit klas­si­scher­wei­se die betei­lig­ten Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den, nicht jedoch die Nach­rich­ten­diens­te. Die Mög­lich­keit der erwei­ter­ten Nut­zung von Daten, die sei­tens der Nach­rich­ten­diens­te in die Anti­ter­ror­da­tei ein­ge­stellt wur­den, durch die Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den führt dazu, dass qua­li­fi­zier­te Ein­griffs­schwel­len erfor­der­lich sind. Es bedarf bestimm­ter den Ver­dacht begrün­den­der Tat­sa­chen. Dar­an fehlt es bei § 6a Abs. 2 ATDG.

§ 6a Abs. 2 Satz 1 ATDG for­dert für die erwei­ter­te Nut­zung hin­sicht­lich der qua­li­fi­zier­ten Straf­ta­ten kei­ner­lei begrün­de­ten Ver­dacht, son­dern lässt die „Erfor­der­lich­keit im Ein­zel­fall“ zur Auf­klä­rung „weitere[r] Zusam­men­hän­ge des Ein­zel­falls“ genü­gen. Aus dem gesetz­li­chen Tat­be­stands­merk­mal der Erfor­der­lich­keit im Ein­zel­fall könn­te hier zwar mög­li­cher­wei­se gefol­gert wer­den, dass zumin­dest ein Anfangs­ver­dacht im Sin­ne von § 152 Abs. 2 StPO vor­lie­gen muss117. Doch auch dies genüg­te als Ein­griffs­schwel­le für eine erwei­ter­te Daten­nut­zung zum Zwe­cke der Straf­ver­fol­gung nicht. § 6a Abs. 2 ATDG bestimmt nicht in der gebo­te­nen nor­men­kla­ren Wei­se, dass es eines vom straf­pro­zes­sua­len Anfangs­ver­dacht ver­schie­de­nen ver­dich­te­ten Tat­ver­dachts bedarf. Das gilt trotz der Bin­dung an ein Pro­jekt nach § 6a Abs. 4 ATDG.

§ 6a Abs. 3 ATDG erweist sich bei einer Aus­le­gung am Maß­stab der Ver­fas­sung im Ergeb­nis als ver­hält­nis­mä­ßig. Die Vor­schrift rich­tet sich an betei­lig­te Poli­zei­be­hör­den, denen die erwei­ter­te Nut­zung von Daten, die unter ande­rem sei­tens der Nach­rich­ten­diens­te in die Anti­ter­ror­da­tei ein­ge­stellt wur­den, mit dem Ziel der Ver­hin­de­rung von qua­li­fi­zier­ten Straf­ta­ten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus ermög­licht wird. Auch inso­fern bedarf es qua­li­fi­zier­ter Ein­griffs­schwel­len. Dafür muss eine wenigs­tens hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefahr gege­ben sein.

§ 6a Abs. 3 ATDG ermäch­tigt die Behör­den zur erwei­ter­ten Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei für die Ver­hin­de­rung von qua­li­fi­zier­ten Straf­ta­ten des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus, wenn Tat­sa­chen die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass eine sol­che Straf­tat began­gen wer­den soll. Den Anfor­de­run­gen an das Vor­lie­gen einer kon­kre­ti­sier­ten Gefahr genügt es nicht, wenn das Gesetz allein ver­langt, dass Tat­sa­chen vor­lie­gen, die die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass eine Straf­tat began­gen wer­den soll, weil dies nicht aus­schließt, dass sich die behörd­li­che Pro­gno­se allein auf Erfah­rungs­sät­ze stützt118. Die Befug­nis nach § 6a Abs. 3 ATDG ist jedoch inso­fern enger gefasst, als die erwei­ter­te Nut­zung der Anti­ter­ror­da­tei dafür erfor­der­lich sein muss, wei­te­re Zusam­men­hän­ge des Ein­zel­falls auf­zu­klä­ren. Letz­te­res muss bei durch den Grund­satz der Nor­men­klar­heit nicht aus­ge­schlos­se­ner ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung von § 6a Abs. 3 ATDG so ver­stan­den wer­den, dass eine wei­te­re Nut­zung der Datei erst zuläs­sig ist, wenn die Behör­de bereits ein wenigs­tens sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und abseh­ba­res Gesche­hen erkennt oder erkennt, dass das indi­vi­dua­li­sier­te Ver­hal­ten einer Per­son die kon­kre­te Wahr­schein­lich­keit begrün­det, dass sie in abseh­ba­rer Zeit ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten begeht119. Die erwei­ter­te Nut­zung setzt dem­nach eine sol­cher­ma­ßen kon­kre­ti­sier­te Gefahr vor­aus, zu deren wei­te­rer Auf­klä­rung sie, was hin­rei­chend klar erkenn­bar ist, die­nen muss.

Dabei darf das gesetz­li­che Tat­be­stands­merk­mal „um wei­te­re Zusam­men­hän­ge des Ein­zel­falls auf­zu­klä­ren“ nicht so ver­stan­den wer­den, als erlaub­te die Bestim­mung die erwei­ter­te Nut­zung für eine blo­ße Vor- oder Umfel­der­mitt­lung ohne Bezug zu einer zumin­dest kon­kre­ti­sier­ten Gefahr. Bei einer sol­chen Les­art wäre § 6a Abs. 3 ATDG verfassungswidrig.

Auch die Bin­dung an ein Pro­jekt im Sin­ne des § 6a Abs. 4 ATDG ändert nichts an der ver­fas­sungs­recht­li­chen Unzu­läng­lich­keit der in § 6a Abs. 2 ATDG genann­ten Eingriffsvoraussetzungen.

Das Feh­len einer hin­rei­chen­den Ein­griffs­schwel­le ist auch nicht wegen der per­sön­li­chen und zeit­li­chen Ein­gren­zung in § 6a Abs. 6 Satz 2 ATDG auf ins­ge­samt vier Jah­re ver­fas­sungs­recht­lich unbedenklich.

Die in § 6a Abs. 7 und 8 ATDG nor­mier­ten Anfor­de­run­gen an indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le genü­gen den aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz im Bereich der infor­ma­tio­nel­len Selbst­be­stim­mung fol­gen­den Maß­ga­ben120. Dabei ergän­zen sich admi­nis­tra­ti­ve und gerichts­ähn­li­che Rechts­kon­trol­le121. Hier erscheint eine vor­he­ri­ge Rechts­kon­trol­le aller­dings ins­be­son­de­re in Eil­fäl­len nicht unbe­dingt erfor­der­lich122. Daher stößt das dif­fe­ren­zier­te Kon­troll­ver­fah­ren, das eine auf­sicht­li­che (Absatz 7) und eine grund­sätz­lich vor­he­ri­ge Rechts­kon­trol­le durch die G 10-Kom­mis­si­on (Absatz 8) ver­bin­det, die bei Gefahr im Ver­zug nach­ge­holt wer­den kann, nicht auf ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken. Die blo­ße Kon­trol­le kann aller­dings das Feh­len ein­schrän­ken­der mate­ri­el­ler Kri­te­ri­en für die erwei­ter­te Daten­nut­zung nach § 6a Abs. 2 ATDG nicht erset­zen, da die Ein­hal­tung der Gren­zen des Pro­jekts und der Ein­griffs­be­fug­nis­se nur anhand mate­ri­el­ler Bestim­mun­gen kon­trol­liert wer­den kann123.

Die Fol­gen de Grundrechtsverstoßes

Dem­nach ver­stößt § 6a Abs. 2 Satz 1 ATDG gegen das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Der Ver­stoß einer Norm gegen das Grund­ge­setz hat im Grund­satz deren Nich­tig­keit zur Fol­ge (§ 95 Abs. 3 BVerfGG; vgl. BVerfGE 65, 325 <357> 114, 316 <338>). Aus­nahms­wei­se kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ihre Unver­ein­bar­keit mit dem Grund­ge­setz (Ver­fas­sungs­wid­rig­keit) fest­stel­len (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 2, § 79 Abs. 1 BVerfGG). Grün­de, war­um die Norm einst­wei­len fort­gel­ten soll­te, sind hier aller­dings nicht ersichtlich. 

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 10. Novem­ber 2020 – 1 BvR 3214/​15

  1. vom 22.12.2006 BGBl. I S. 3409[]
  2. vgl. BVerfGE 133, 277 <280 Rn. 3>[]
  3. BT-Drs. 16/​2950, S. 1[]
  4. BGBl I S. 2318[]
  5. BVerfG, Urteil vom 24.04.2013 – 1 BvR 1215/​07, BVerfGE 133, 277 ff.[]
  6. BGBl I S. 1798[]
  7. BGBl I S. 3409[]
  8. vgl. BT-Drs. 17/​12665 [neu][]
  9. BT-Drs. 17/​12665 [neu], S. 5[][]
  10. BT-Drs. 17/​12665 [neu], S. 54[][]
  11. vgl. dazu BT-Drs. 17/​8672, S.19[]
  12. vgl. BT-Drs. 18/​1565, S. 7[]
  13. vgl. zum Geset­zes­ent­wurf BT-Drs. 18/​1565, S. 7[]
  14. BT-Drs. 18/​1565, S.19[]
  15. BT-Drs. 18/​1565, S. 25 f.[]
  16. vgl. dazu Arzt, Aus­schuss-Drs. 18(4)144 A; Bäcker, Aus­schuss-Drs. 18(4)144 B; Ros­si, Aus­schuss-Drs. 18(4)144 F; Wolff, Aus­schuss-Drs. 18(4)144 E[]
  17. vgl. Schwarz, Aus­schuss-Drs. 18(4)144 C, S. 10; Wort­laut­pro­to­koll der 22. Sit­zung des Innen­aus­schus­ses vom 22.09.2014, Pro­to­koll-Nr. 1822, S.19[]
  18. vgl. Rie­band, Aus­schuss-Drs. 18(4)144 D; Wort­laut­pro­to­koll der 22. Sit­zung des Innen­aus­schus­ses vom 22.09.2014, Pro­to­koll-Nr. 1822, S. 12, 24[]
  19. vgl. Ziercke, Aus­schuss-Drs. 18(4)144 G; Wort­laut­pro­to­koll der 22. Sit­zung des Innen­aus­schus­ses vom 22.09.2014, Pro­to­koll-Nr. 1822, S. 24[]
  20. vgl. BT-Drs. 18/​8060[]
  21. vgl. BT-Drs. 18/​8060, S. 115 ff.[]
  22. vgl. BVerfGE 133, 277 <311 ff. Rn. 82 ff.>[]
  23. BVerfGE 133, 277 <364 f. Rn.201 ff.>[]
  24. BVerfGE 133, 277 <313 Rn. 87>[]
  25. BVerfGE 133, 277 <361 Rn.194>[]
  26. BVerfGE 141, 220 ff.[]
  27. vgl. zum Gewähr­leis­tungs­ge­halt BVerfGE 133, 277 <317 Rn. 95>[]
  28. vgl. BVerfGE 1, 97 <101 ff.> 109, 279 <306> stRspr[]
  29. vgl. BVerfGE 150, 309 <324 Rn. 35> stRspr[]
  30. vgl. auch BVerfGE 133, 277 <312 Rn. 84> 150, 309 <324 f. Rn. 36>[]
  31. vgl. BVerfGE 130, 151 <176 f.> 133, 277 <312 Rn. 86> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 75 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  32. vgl. dazu auch BVerfGE 64, 301 <319>[]
  33. vgl. BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 41 ff.> stRspr[]
  34. vgl. BVerfGE 123, 148 <172 f.> 143, 246 <322 Rn. 211> 150, 309 <326 f. Rn. 44> stRspr[]
  35. vgl. BVerfGE 150, 309 <327 f. Rn. 45>[]
  36. vgl. BVerfGE 133, 277 <312 Rn. 84>[]
  37. vgl. bereits BVerfGE 133, 277 <313 ff. Rn. 88 ff.>[]
  38. vgl. BVerfGE 73, 339 <387> 102, 147 <162 f.> 125, 260 <306> 152, 216 <235 f. Rn. 47 a.E.> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 84 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  39. vgl. BVerfGE 118, 79 <95 ff.> BVerfG, Beschluss vom 11.03.2020 – 2 BvL 5/​17, Rn. 65[]
  40. vgl. BVerfGE 118, 79 <95> 152, 216 <237 Rn. 51> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 84 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  41. vgl. dazu aber BVerfGE 133, 277 <315 Rn. 90>[]
  42. vgl. BVerfGE 152, 152 <168 Rn. 39> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 87, 261 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  43. Richt­li­nie 2002/​58/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 12.07.2002 über die Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und den Schutz der Pri­vat­sphä­re in der elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­on, ABl. L 201 vom 31.07.2002, S. 37[]
  44. vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.2020, Pri­va­cy Inter­na­tio­nal, – C‑623/​17, EU:C:2020:790, Rn. 48; Urteil vom 06.10.2020, La Qua­dra­tu­re du Net, – C‑511/​18, – C‑512/​18 und – C‑520/​18, EU:C:2020:791, Rn. 103[]
  45. ABl. L 119 vom 04.05.2016, S. 89[]
  46. vgl. bereits BVerfGE 133, 277 <315 Rn. 90>[]
  47. ABl. L 88 vom 31.03.2017, S. 6[]
  48. ABl. L 253 vom 29.09.2005, S. 22 in der Fas­sung der Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fungs­RL[]
  49. vgl. BVerfGE 65, 1 <42 f.> stRspr[]
  50. vgl. BVerfGE 118, 168 <184> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 92 m.w.N. – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  51. zum Ein­griffs­cha­rak­ter der Wei­ter­ver­wen­dung von Daten BVerfGE 133, 277 <317 Rn. 95> stRspr[]
  52. vgl. zur inso­weit ver­gleich­ba­ren Ras­ter­fahn­dung auch BVerfGE 115, 320 <347, 351 ff.>[]
  53. Ant­wort der Bun­des­re­gie­rung auf die Klei­ne Anfra­ge der Abge­ord­ne­ten Jel­pke et al. und der Frak­ti­on DIE LINKE, BT-Drs. 17/​11582, S. 3[]
  54. vgl. BVerfGE 133, 277 <361 Rn.194>[]
  55. vgl. BVerfGE 6, 32 <37 ff.> 80, 137 <153> stRspr[]
  56. vgl. BVerfGE 133, 277 <317 f. Rn. 96 ff.>[]
  57. vgl. BVerfGE 133, 277 <318 Rn. 98>[]
  58. vgl. aus­führ­lich BVerfGE 133, 277 <318 Rn. 99> m.w.N.[]
  59. vgl. BVerfGE 133, 277 <319 f. Rn. 100 ff.>[]
  60. vgl. BVerfGE 100, 313 <370 f.>[]
  61. vgl. BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 128[][]
  62. vgl. BVerfGE 133, 277 <319 f. Rn. 101>[]
  63. vgl. BVerfGE 133, 277 <320 Rn. 102> hier­zu auch BVerfGE 125, 260 <315> 130, 151 <193>[]
  64. vgl. BVerfGE 65, 1 <44> 100, 313 <359 f.> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 123 – Bestands­da­ten­aus­kunft II; stRspr[]
  65. vgl. BVerfGE 141, 220 <265 Rn. 93> stRspr[]
  66. BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 123 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  67. vgl. BVerfGE 113, 348 <375 ff.> 120, 378 <407 f.> 133, 277 <336 f. Rn. 140> 141, 220 <265 Rn. 94> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 123 – Bestands­da­ten­aus­kunft II; vgl. auch EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, – C‑362/​14, EU:C:2015:650, Rn. 91; EGMR (GK), S. and Mar­per v. The United King­dom, Urteil vom 04.12.2008, Nr. 30562/​04 u.a., § 99[]
  68. BVerfGE 145, 20 <69 f. Rn. 125> m.w.N.[]
  69. vgl. BVerfGE 134, 141 <184 Rn. 126> 145, 20 <69 f. Rn. 125> m.w.N.[]
  70. BVerfGE 134, 141 <184 f. Rn. 127> m.w.N.[]
  71. vgl. BVerfGE 145, 20 <69 f. Rn. 125>[]
  72. BVerfGE 141, 220 <265 Rn. 94> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 133 – Bestands­da­ten­aus­kunft II; jeweils m.w.N.; stRspr[]
  73. vgl. BVerfGE 110, 33 <57, 62 f.> BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 215[]
  74. vgl. BVerfGE 125, 260 <344 ff.> 150, 244 <285 Rn. 101> BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 265; Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn.203 – Bestands­da­ten­aus­kunft II; stRspr[]
  75. vgl. BVerfGE 65, 1 <46> 150, 244 <285 Rn. 101>[]
  76. BVerfGE 133, 277 <321 Rn. 106>[]
  77. sie­he dazu BT-Drs. 18/​1565, S.19[]
  78. vgl. auch BVerfGE 133, 277 <321 Rn. 106, 333 f. Rn. 133> 141, 220 <266 Rn. 96>[]
  79. vgl. BVerfGE 115, 320 <357 f.> 120, 274 <319> 133, 277 <333 f. Rn. 133> 141, 220 <266 Rn. 96> m.w.N.[]
  80. vgl. BVerfGE 100, 313 <392 ff.> 115, 320 <360> 141, 220 <270 ff. Rn. 106 ff.> 150, 244 <281 Rn. 91> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 130 m.w.N. – Bestands­da­ten­aus­kunft II; stRspr[]
  81. vgl. BVerfGE 65, 1 <45 f.> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 129 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  82. BVerfGE 115, 320 <347> m.w.N.[]
  83. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 129 m.w.N. – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  84. vgl. BVerfGE 113, 348 <383 f.> 118, 168 <197 f.> 120, 378 <403>[]
  85. vgl. BVerfGE 141, 220 <327 f. Rn. 287>[]
  86. vgl. BVerfGE 141, 220 <270 f. Rn. 106 ff.> stRspr[]
  87. vgl. BVerfGE 141, 220 <271 ff. Rn. 109 ff.> stRspr[]
  88. vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 130 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  89. vgl. BVerfGE 125, 260 <328> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 133 – Bestands­da­ten­aus­kunft II; jeweils m.w.N.[]
  90. vgl. BVerfGE 100, 313 <389 f.> 109, 279 <377> 120, 351 <369> 130, 1 <33 f.> 133, 277 <372 f. Rn. 225> 141, 220 <326 f. Rn. 284>[]
  91. BVerfGE 133, 277 <323 f. Rn. 114>[]
  92. vgl. BVerfGE 125, 260 <333> 133, 277 <373 ff. Rn. 225 f.> 141, 220 <327 ff. Rn. 287 ff.> BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 216[]
  93. BVerfGE 141, 220 <327 f. Rn. 287> m.w.N.[]
  94. vgl. BVerfGE 141, 220 <328 f. Rn. 289 und 291>[]
  95. vgl. BVerfGE 133, 277 <329 Rn. 123> BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 218 f.[][]
  96. vgl. BVerfGE 133, 277 <327 f. Rn. 120>[]
  97. vgl. BVerfGE 133, 277 <325 f. Rn. 117> BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 150 ff.[]
  98. vgl. BVerfGE 133, 277 <326 f. Rn. 118 f.>[]
  99. vgl. Schwa­ben­bau­er, Heim­li­che Grund­rechts­ein­grif­fe, 2013, S. 17 ff.[]
  100. vgl. dazu BVerfGE 133, 277 <322 ff. Rn. 110 ff.>[]
  101. vgl. BVerfGE 133, 277 <329 Rn. 124>[]
  102. vgl. zur Ras­ter­fahn­dung BVerfGE 115, 320 <350 f.>[][]
  103. vgl. BVerfGE 125, 260 <332>[]
  104. vgl. BVerfGE 133, 277 <372 ff. Rn. 224 ff.> m.w.N.[]
  105. BVerfGE 133, 277 <363 f. Rn.199>[]
  106. vgl. BVerfGE 133, 277 <329 Rn. 123>[]
  107. vgl. auch BVerfGE 133, 277 <365 Rn.203> 141, 220 <270 f. Rn. 108; 328 ff. Rn. 288, 292> BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 221[]
  108. vgl. BVerfGE 133, 277 <329 Rn. 123> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn.197 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  109. vgl. BVerfGE 141, 220 <271 f. Rn. 111 f.> BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 222; zu den weni­ger stren­gen Anfor­de­run­gen für den ein­fa­chen Zugriff nach § 5 Abs. 1 ATDG vgl. BVerfGE 133, 277 <360 ff. Rn.193 ff.>[]
  110. vgl. BVerfGE 141, 220 <270 f. Rn. 108, 272 f. Rn. 112> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 147 f. – Bestands­da­ten­aus­kunft II; vgl. bereits BVerfGE 115, 320 <364 f.> zur Ras­ter­fahn­dung[]
  111. zu den Beson­der­hei­ten der nach­rich­ten­dienst­li­chen Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung vgl. jedoch BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 155 ff.[]
  112. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 151 m.w.N. – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  113. vgl. BVerfGE 141, 220 <339 f. Rn. 320> vgl. auch BVerfGE 133, 277 <326 Rn. 118>[]
  114. vgl. inso­weit BVerfGE 141, 220 <328 f. Rn. 289>[]
  115. vgl. BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 222 m.w.N.[]
  116. BT-Drs. 18/​2902, S. 12; vgl. auch Eva­lu­ie­rung des Rechts­ex­tre­mis­mus-Datei-Geset­zes, BT-Drs. 18/​8060, S. 113, 119[]
  117. vgl. dazu BVerfGE 130, 151 <206>[][]
  118. vgl. BVerfGE 141, 220 <291 Rn. 165> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 225 f. – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  119. vgl. BVerfGE 141, 220 <272 f. Rn. 112, 290 f. Rn. 164> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 226 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  120. vgl. BVerfGE 133, 277 <365 ff. Rn.204 ff.> m.w.N.[]
  121. vgl. BVerfGE 133, 277 <369 Rn. 213> BVerfG, Urteil vom 19.05.2020 – 1 BvR 2835/​17, Rn. 274[]
  122. vgl. BVerfGE 133, 277 <369 Rn. 213> BVerfG, Beschluss vom 27.05.2020 – 1 BvR 1873/​13 und 1 BvR 2618/​13, Rn. 254 – Bestands­da­ten­aus­kunft II[]
  123. vgl. dazu auch BVerfGE 110, 33 <67 f.> 120, 274 <331>[]