Mehrere Wahlvorschläge einer hochschulpolitischen Gruppierung

Nach der Wahlordnung der Universität Freiburg ist es hochschulpolitischen Gruppierungen nicht verwehrt, mit mehreren Wahlvorschlägen an der Wahl der Studentischen Mitglieder des Senats teilzunehmen. Hierin liegt kein Verstoß gegen höherrangiges Recht.

Mehrere Wahlvorschläge einer hochschulpolitischen Gruppierung

Anders als im Kommunalwahlrecht, wo § 13 Satz 3 der Kommunalwahlordnung das Gebot enthält, dass jede Partei oder Wählervereinigung nur einen Wahlvorschlag einreichen darf, findet sich in der Wahlordnung der Universität Freiburg keine entsprechende Regelung. Angesichts der Regelungsdichte der Wahlordnung und angesichts der Bekanntheit der Problematik, die bei Wahlen auf anderen Ebenen zu diesbezüglichen Regelungen geführt hat, lässt dies nur den Schluss zu, dass der Satzungsgeber bei Universitätswahlen ein Verbot des Doppelauftretens hochschulpolitischer Gruppierungen nicht gewollt hat.

Hierin kann ein Verstoß gegen höherrangiges Recht nicht gesehen werden. Als Prüfungsmaßstab sind dabei das Verfassungsrecht und das Landeshochschulgesetz (LHG) als einfaches Gesetzesrecht heranzuziehen. Eine Verpflichtung des Satzungsgebers, ein Verbot des Doppelauftretens zu statuieren, könnte sich letztlich allenfalls aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl ergeben. Dieser gebietet für Parlamentswahlen, dass jedermann das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben kann1. Den gleichen Anforderungen hat das Wahlrecht auch im Hinblick auf die Chancengleichheit der Parteien zu genügen. Für Einschränkungen bedarf es daher eines zwingenden Grundes2. Da der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit den gesamten Wahlvorgang erfasst, ergeben sich aus ihm insbesondere auch Anforderungen an die Ausgestaltung des Verfahrens im Vorfeld des eigentlichen Wahlakts, um die Chancengleichheit der konkurrierenden Wahlbewerber zu gewährleisten.

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Die Gegenansicht argumentiert in diesem Zusammenhang mit einer zu einer Gemeinderatswahl ergangenen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 7. August 19723, die ein Verbot des Doppelauftretens – bei damals noch fehlender Regelung in der Kommunalwahlordnung – aus der „rechtlichen Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts“ abgeleitet hat. Jedoch bestehen zwischen den Wahlen zum Gemeinderat und den Universitätswahlen gravierende Unterschiede, die eine Übertragung der vom Verwaltungsgerichtshof für das Kommunalwahlrecht entwickelten Ergebnisse auf die Hochschulwahlen verbieten.

So ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts4 und ihm folgend des Bundesverwaltungsgerichts5 geklärt, dass der gegenüber dem allgemeinen Gleichheitssatz für Parlamentswahlen entwickelte und weit stärker formalisierte verfassungsrechtliche Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit für Universitätswahlen wegen der dort aus der grundrechtlich gewährleisteten Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) folgenden Besonderheiten nicht in gleicher Strenge gilt. Bei den Wahlen zum Gemeinderat ist dies anders. Hier bestimmt schon Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, dass das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Damit wird die Geltung des strikten Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit auf die Wahlen zu den kommunalen Vertretungskörperschaften erstreckt. Der Gemeinderat ist die Volksvertretung auf kommunaler Ebene, seine Mitglieder haben für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ein allgemein politisches Mandat. Der Senat der Hochschule ist demgegenüber ein nach § 19 Abs. 2 LHG aus Amtsträgern und gewählten Mitgliedern zusammengesetztes zentrales Organ der Hochschule, dessen sich diese im Rahmen ihrer Selbstverwaltung bedient, um ihre Aufgaben in Forschung und Lehre zu erfüllen. Angesichts dieser Unterschiede in Struktur und Funktion des Senats ist hier der Autonomie der Hochschule und dementsprechend dem Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers bei der Regelung des Wahlverfahrens eine wesentlich höhere Bedeutung beizumessen.

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Maßgeblich für die Beurteilung von Hochschulwahlen ist demnach allein der allgemeine Gleichheitssatz, der jedoch Differenzierungen auch hinsichtlich des Erfolgswertes der einzelnen Stimmen nicht schlechthin ausschließt, sondern die Berücksichtigung besonderer sachlicher Gründe zulässt6. Soweit § 9 Abs. 8 Satz 1 LHG bestimmt, dass Wahlen in freier, gleicher und geheimer Wahl erfolgen, ist damit trotz des annähernd gleichen Wortlauts auch auf einfachgesetzlicher Ebene nur die Geltung des allgemeinen Gleichheitssatzes angeordnet worden. Dies ergibt sich – worauf die Universität Freiburg zu Recht hingewiesen hat – ohne Weiteres daraus, dass die Wahlen zum Senat nach §§ 9 Abs. 8 Satz 2, 19 Abs. 2 Nr. 2 LHG getrennt nach Mitgliedergruppen erfolgt, was wegen der unterschiedlichen numerischen Stärke der Mitgliedergruppen einerseits und der Anzahl der von der jeweiligen Mitgliedergruppe zu wählenden Vertreter im Senat andererseits eine erhebliche Differenzierung im Erfolgswert der einzelnen Stimmen mit sich bringt. Nach Auffassung des Gerichts gilt der Ausschluss des formalisierten Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit bei Hochschulwahlen wegen der geschilderten Besonderheiten auch für die Wahlen innerhalb der einzelnen Mitgliedergruppen, so dass auch hier nur der allgemeine Gleichheitssatz zur Anwendung kommt.

Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz lassen sich aber keine besonderen Anforderungen an die Ausgestaltung des Wahlverfahrens ableiten. Er besagt lediglich, dass gleiche Sachverhalte gleich zu behandeln sind und Ungleichbehandlungen durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden müssen. Diesem Gleichheitsgebot entspricht die Universität Freiburg aber schon dadurch, dass sie nach ihrem Vorbringen allen studentischen Gruppierungen gestatten würde, mehrere Wahlvorschläge für die Wahlen der universitären Gremien einzureichen. Es besteht kein Anlass, an der Glaubhaftigkeit dieses Vortrags zu zweifeln.

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Wie die Universität Freiburg überzeugend dargelegt hat, ist es auf Hochschulebene auch sachgerecht, von einem Verbot des Doppelauftretens abzusehen. Dies liegt vor allem daran, dass die Gruppierungen, die sich bei Universitätswahlen bewerben, programmatisch und organisatorisch weitaus weniger verfestigt sind als etwa Wählervereinigungen auf kommunaler Ebene oder gar politische Parteien. Andererseits müsste der Wahlausschuss der Universität Freiburg, der zu strikter Neutralität verpflichtet ist und keinesfalls eine Gruppierung wegen ihrer politischen Richtung benachteiligen darf, formal getrennte Wahlvorschläge eindeutig auf die gleiche Gruppierung zurückführen können, um sie zurückweisen zu können. Dies kann aber in vielen Fällen – wenn auch nicht im vorliegenden Fall, wo klar ist, dass die beiden Wahlvorschläge von der Gruppierung „buf“ stammen – zu Abgrenzungsschwierigkeiten führen und damit Wahlanfechtungen geradezu provozieren. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass sich der Satzungsgeber dafür entschieden hat, dem Grundsatz der Freiheit der Wahl, der zu einer größtmöglichen Zulassung von Wahlvorschlägen tendiert, Vorrang einzuräumen. Wie die Universität Freiburg in der Klageerwiderung zutreffend ausgeführt hat, erscheint es sowohl unter dem Gesichtspunkt der Freiheit der Wahl als auch dem der Gleichheit weitaus bedenklicher, einen Wahlvorschlag unberechtigterweise nicht zuzulassen, als ein Doppelauftreten einer politischen Gruppierung zu gestatten. Im letzteren Fall ist es vielmehr angemessen, es der politischen Auseinandersetzung im Wahlkampf und letztlich der Entscheidung der Wähler zu überlassen, ob eine solche Vorgehensweise erfolgreich ist. Eine Täuschung der Wähler war hier jedenfalls ausgeschlossen, da sich die beiden Wahlvorschläge nur durch den Zusatz „a“ bzw. „b“ unterschieden haben, so dass für die Wähler eindeutig zu erkennen war, dass die hochschulpolitische Gruppierung „buf“ hinter beiden Wahlvorschlägen stand.

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Ein Verbot des Doppelauftretens lässt sich auch nicht aus der rechtlichen Ausgestaltung des Hochschulwahlrechts in der Wahlordnung der Universität Freiburg ableiten. Soweit diese Begrenzungen bei der Zulassung von Wahlvorschlägen vornimmt, wird an die Identität von Personen angeknüpft und damit ein eindeutiges Kriterium zur Grundlage einer etwaigen Ablehnung des Wahlvorschlags gemacht. So darf etwa nach § 10 Abs. 4 WahlO ein Wahlberechtigter für dieselbe Wahl nicht mehrere Wahlvorschläge unterzeichnen. Entsprechend bestimmt § 10 Abs. 7 WahlO, dass ein Bewerber sich nicht in mehrere Wahlvorschläge für die Wahl desselben Gremiums aufnehmen lassen darf. Anders als in diesen beiden von der Wahlordnung ausdrücklich geregelten Fällen würde ein Verbot des Doppelauftretens politischer Gruppierungen – wie dargelegt – dem Wahlausschuss häufig schwierige Entscheidungen aufbürden.

§ 10 Abs. 6 WahlO, wonach ein Wahlvorschlag höchstens dreimal so viel Bewerbungen enthalten darf, wie Mitglieder zu wählen sind, regelt den Fall des Doppelauftretens nicht. Der Sinn der Vorschrift liegt darin, den Prüfungsaufwand für den Wahlausschuss zu begrenzen und die einzelnen Listen für die Wähler überschaubar zu halten. Zwar ist fraglich, ob diese Ziele letztlich erreicht werden können, da auch das Auftreten einer politischen Gruppierung mit mehreren Wahlvorschlägen die Arbeit des Wahlausschusses erhöht und die Übersichtlichkeit der Wahlvorschläge für die Wähler beeinträchtigt. Der Umstand, dass die Bestimmung ihrem Zweck möglicherweise nicht oder nicht ganz gerecht wird, kann aber nicht dazu führen, sie über ihren eindeutigen Wortlaut hinaus auszudehnen und ihr ein in der Wahlordnung gerade nicht geregeltes Verbot des Doppelauftretens politischer Gruppierungen entnehmen zu wollen. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass eine politische Gruppierung sich sehr genau überlegen wird, ob sie wirklich zwei Listen für die Universitätswahlen präsentieren wird. Denn gemäß § 13 Abs. 4 WahlO erfolgt die Verteilung der Sitze nach dem Höchstzahlenverfahren. Wegen der danach für die Verteilung der Sitze entscheidenden Bedeutung der Höchstzahlen kann die Aufteilung von Stimmen auf zwei Listen aber im Ergebnis Nachteile mit sich bringen7. Die Vorstellung, dass der Wahlausschuss bzw. die Wähler mit einer Vielzahl von Wahlvorschlägen konfrontiert würden, die sich letztlich nur auf wenige politische Gruppierungen zurückführen ließen, erscheint somit unrealistisch. Von daher behält auch die Regelung des § 10 Abs. 6 WahlO zumindest in gewissem Umfang ihre Bedeutung, bei einer überschaubaren Anzahl von Wahlvorschlägen durch eine Begrenzung der Bewerberzahl pro Wahlvorschlag zu einer Vereinfachung des Wahlverfahrens beizutragen.

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Verwaltungsgericht Freiburg, Urteil vom 21. März 2012 – 1 K 1938/11

  1. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.11.1988, BVerfGE 79, 169, 170; Beschluss vom 12.12.1991, BVerfGE 85, 148, 157[]
  2. vgl. BVerfG, Urteil vom 10.04.1997, BVerfGE 95, 408, 417; Urteil vom 13.02.2008, BVerfGE 120, 82, 104 ff.[]
  3. VGH Bad.-Württ., ESVGH 22, 220[]
  4. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975, BVerfGE 39, 247 ff.[]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.1981 – 7 B 172/79[]
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.1981, a.a.O.[]
  7. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 07.08.1971, ESVGH 22, 220[]