Meh­re­re Wahl­vor­schlä­ge einer hoch­schul­po­li­ti­schen Grup­pie­rung

Nach der Wahl­ord­nung der Uni­ver­si­tät Frei­burg ist es hoch­schul­po­li­ti­schen Grup­pie­run­gen nicht ver­wehrt, mit meh­re­ren Wahl­vor­schlä­gen an der Wahl der Stu­den­ti­schen Mit­glie­der des Senats teil­zu­neh­men. Hier­in liegt kein Ver­stoß gegen höher­ran­gi­ges Recht.

Meh­re­re Wahl­vor­schlä­ge einer hoch­schul­po­li­ti­schen Grup­pie­rung

Anders als im Kom­mu­nal­wahl­recht, wo § 13 Satz 3 der Kom­mu­nal­wahl­ord­nung das Gebot ent­hält, dass jede Par­tei oder Wäh­ler­ver­ei­ni­gung nur einen Wahl­vor­schlag ein­rei­chen darf, fin­det sich in der Wahl­ord­nung der Uni­ver­si­tät Frei­burg kei­ne ent­spre­chen­de Rege­lung. Ange­sichts der Rege­lungs­dich­te der Wahl­ord­nung und ange­sichts der Bekannt­heit der Pro­ble­ma­tik, die bei Wah­len auf ande­ren Ebe­nen zu dies­be­züg­li­chen Rege­lun­gen geführt hat, lässt dies nur den Schluss zu, dass der Sat­zungs­ge­ber bei Uni­ver­si­täts­wah­len ein Ver­bot des Dop­pel­auf­tre­tens hoch­schul­po­li­ti­scher Grup­pie­run­gen nicht gewollt hat.

Hier­in kann ein Ver­stoß gegen höher­ran­gi­ges Recht nicht gese­hen wer­den. Als Prü­fungs­maß­stab sind dabei das Ver­fas­sungs­recht und das Lan­des­hoch­schul­ge­setz (LHG) als ein­fa­ches Geset­zes­recht her­an­zu­zie­hen. Eine Ver­pflich­tung des Sat­zungs­ge­bers, ein Ver­bot des Dop­pel­auf­tre­tens zu sta­tu­ie­ren, könn­te sich letzt­lich allen­falls aus dem Grund­satz der Gleich­heit der Wahl erge­ben. Die­ser gebie­tet für Par­la­ments­wah­len, dass jeder­mann das akti­ve und pas­si­ve Wahl­recht in for­mal mög­lichst glei­cher Wei­se aus­üben kann 1. Den glei­chen Anfor­de­run­gen hat das Wahl­recht auch im Hin­blick auf die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en zu genü­gen. Für Ein­schrän­kun­gen bedarf es daher eines zwin­gen­den Grun­des 2. Da der Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit den gesam­ten Wahl­vor­gang erfasst, erge­ben sich aus ihm ins­be­son­de­re auch Anfor­de­run­gen an die Aus­ge­stal­tung des Ver­fah­rens im Vor­feld des eigent­li­chen Wahl­akts, um die Chan­cen­gleich­heit der kon­kur­rie­ren­den Wahl­be­wer­ber zu gewähr­leis­ten.

Die Gegen­an­sicht argu­men­tiert in die­sem Zusam­men­hang mit einer zu einer Gemein­de­rats­wahl ergan­ge­nen Ent­schei­dung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs Baden-Würt­tem­berg vom 7. August 1972 3, die ein Ver­bot des Dop­pel­auf­tre­tens – bei damals noch feh­len­der Rege­lung in der Kom­mu­nal­wahl­ord­nung – aus der "recht­li­chen Aus­ge­stal­tung des Kom­mu­nal­wahl­rechts" abge­lei­tet hat. Jedoch bestehen zwi­schen den Wah­len zum Gemein­de­rat und den Uni­ver­si­täts­wah­len gra­vie­ren­de Unter­schie­de, die eine Über­tra­gung der vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof für das Kom­mu­nal­wahl­recht ent­wi­ckel­ten Ergeb­nis­se auf die Hoch­schul­wah­len ver­bie­ten.

So ist in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts 4 und ihm fol­gend des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts 5 geklärt, dass der gegen­über dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz für Par­la­ments­wah­len ent­wi­ckel­te und weit stär­ker for­ma­li­sier­te ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit für Uni­ver­si­täts­wah­len wegen der dort aus der grund­recht­lich gewähr­leis­te­ten Wis­sen­schafts­frei­heit (Art. 5 Abs. 3 GG) fol­gen­den Beson­der­hei­ten nicht in glei­cher Stren­ge gilt. Bei den Wah­len zum Gemein­de­rat ist dies anders. Hier bestimmt schon Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, dass das Volk in den Län­dern, Krei­sen und Gemein­den eine Ver­tre­tung haben muss, die aus all­ge­mei­nen, unmit­tel­ba­ren, frei­en, glei­chen und gehei­men Wah­len her­vor­ge­gan­gen ist. Damit wird die Gel­tung des strik­ten Grund­sat­zes der Wahl­rechts­gleich­heit auf die Wah­len zu den kom­mu­na­len Ver­tre­tungs­kör­per­schaf­ten erstreckt. Der Gemein­de­rat ist die Volks­ver­tre­tung auf kom­mu­na­ler Ebe­ne, sei­ne Mit­glie­der haben für die Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft ein all­ge­mein poli­ti­sches Man­dat. Der Senat der Hoch­schu­le ist dem­ge­gen­über ein nach § 19 Abs. 2 LHG aus Amts­trä­gern und gewähl­ten Mit­glie­dern zusam­men­ge­setz­tes zen­tra­les Organ der Hoch­schu­le, des­sen sich die­se im Rah­men ihrer Selbst­ver­wal­tung bedient, um ihre Auf­ga­ben in For­schung und Leh­re zu erfül­len. Ange­sichts die­ser Unter­schie­de in Struk­tur und Funk­ti­on des Senats ist hier der Auto­no­mie der Hoch­schu­le und dem­entspre­chend dem Gestal­tungs­spiel­raum des Sat­zungs­ge­bers bei der Rege­lung des Wahl­ver­fah­rens eine wesent­lich höhe­re Bedeu­tung bei­zu­mes­sen.

Maß­geb­lich für die Beur­tei­lung von Hoch­schul­wah­len ist dem­nach allein der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz, der jedoch Dif­fe­ren­zie­run­gen auch hin­sicht­lich des Erfolgs­wer­tes der ein­zel­nen Stim­men nicht schlecht­hin aus­schließt, son­dern die Berück­sich­ti­gung beson­de­rer sach­li­cher Grün­de zulässt 6. Soweit § 9 Abs. 8 Satz 1 LHG bestimmt, dass Wah­len in frei­er, glei­cher und gehei­mer Wahl erfol­gen, ist damit trotz des annä­hernd glei­chen Wort­lauts auch auf ein­fach­ge­setz­li­cher Ebe­ne nur die Gel­tung des all­ge­mei­nen Gleich­heits­sat­zes ange­ord­net wor­den. Dies ergibt sich – wor­auf die Uni­ver­si­tät Frei­burg zu Recht hin­ge­wie­sen hat – ohne Wei­te­res dar­aus, dass die Wah­len zum Senat nach §§ 9 Abs. 8 Satz 2, 19 Abs. 2 Nr. 2 LHG getrennt nach Mit­glie­der­grup­pen erfolgt, was wegen der unter­schied­li­chen nume­ri­schen Stär­ke der Mit­glie­der­grup­pen einer­seits und der Anzahl der von der jewei­li­gen Mit­glie­der­grup­pe zu wäh­len­den Ver­tre­ter im Senat ande­rer­seits eine erheb­li­che Dif­fe­ren­zie­rung im Erfolgs­wert der ein­zel­nen Stim­men mit sich bringt. Nach Auf­fas­sung des Gerichts gilt der Aus­schluss des for­ma­li­sier­ten Grund­sat­zes der Wahl­rechts­gleich­heit bei Hoch­schul­wah­len wegen der geschil­der­ten Beson­der­hei­ten auch für die Wah­len inner­halb der ein­zel­nen Mit­glie­der­grup­pen, so dass auch hier nur der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz zur Anwen­dung kommt.

Aus dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz las­sen sich aber kei­ne beson­de­ren Anfor­de­run­gen an die Aus­ge­stal­tung des Wahl­ver­fah­rens ablei­ten. Er besagt ledig­lich, dass glei­che Sach­ver­hal­te gleich zu behan­deln sind und Ungleich­be­hand­lun­gen durch sach­li­che Grün­de gerecht­fer­tigt wer­den müs­sen. Die­sem Gleich­heits­ge­bot ent­spricht die Uni­ver­si­tät Frei­burg aber schon dadurch, dass sie nach ihrem Vor­brin­gen allen stu­den­ti­schen Grup­pie­run­gen gestat­ten wür­de, meh­re­re Wahl­vor­schlä­ge für die Wah­len der uni­ver­si­tä­ren Gre­mi­en ein­zu­rei­chen. Es besteht kein Anlass, an der Glaub­haf­tig­keit die­ses Vor­trags zu zwei­feln.

Wie die Uni­ver­si­tät Frei­burg über­zeu­gend dar­ge­legt hat, ist es auf Hoch­schul­ebe­ne auch sach­ge­recht, von einem Ver­bot des Dop­pel­auf­tre­tens abzu­se­hen. Dies liegt vor allem dar­an, dass die Grup­pie­run­gen, die sich bei Uni­ver­si­täts­wah­len bewer­ben, pro­gram­ma­tisch und orga­ni­sa­to­risch weit­aus weni­ger ver­fes­tigt sind als etwa Wäh­ler­ver­ei­ni­gun­gen auf kom­mu­na­ler Ebe­ne oder gar poli­ti­sche Par­tei­en. Ande­rer­seits müss­te der Wahl­aus­schuss der Uni­ver­si­tät Frei­burg, der zu strik­ter Neu­tra­li­tät ver­pflich­tet ist und kei­nes­falls eine Grup­pie­rung wegen ihrer poli­ti­schen Rich­tung benach­tei­li­gen darf, for­mal getrenn­te Wahl­vor­schlä­ge ein­deu­tig auf die glei­che Grup­pie­rung zurück­füh­ren kön­nen, um sie zurück­wei­sen zu kön­nen. Dies kann aber in vie­len Fäl­len – wenn auch nicht im vor­lie­gen­den Fall, wo klar ist, dass die bei­den Wahl­vor­schlä­ge von der Grup­pie­rung „buf“ stam­men – zu Abgren­zungs­schwie­rig­kei­ten füh­ren und damit Wahl­an­fech­tun­gen gera­de­zu pro­vo­zie­ren. Vor die­sem Hin­ter­grund ist es nicht zu bean­stan­den, dass sich der Sat­zungs­ge­ber dafür ent­schie­den hat, dem Grund­satz der Frei­heit der Wahl, der zu einer größt­mög­li­chen Zulas­sung von Wahl­vor­schlä­gen ten­diert, Vor­rang ein­zu­räu­men. Wie die Uni­ver­si­tät Frei­burg in der Kla­ge­er­wi­de­rung zutref­fend aus­ge­führt hat, erscheint es sowohl unter dem Gesichts­punkt der Frei­heit der Wahl als auch dem der Gleich­heit weit­aus bedenk­li­cher, einen Wahl­vor­schlag unbe­rech­tig­ter­wei­se nicht zuzu­las­sen, als ein Dop­pel­auf­tre­ten einer poli­ti­schen Grup­pie­rung zu gestat­ten. Im letz­te­ren Fall ist es viel­mehr ange­mes­sen, es der poli­ti­schen Aus­ein­an­der­set­zung im Wahl­kampf und letzt­lich der Ent­schei­dung der Wäh­ler zu über­las­sen, ob eine sol­che Vor­ge­hens­wei­se erfolg­reich ist. Eine Täu­schung der Wäh­ler war hier jeden­falls aus­ge­schlos­sen, da sich die bei­den Wahl­vor­schlä­ge nur durch den Zusatz „a“ bzw. „b“ unter­schie­den haben, so dass für die Wäh­ler ein­deu­tig zu erken­nen war, dass die hoch­schul­po­li­ti­sche Grup­pie­rung „buf“ hin­ter bei­den Wahl­vor­schlä­gen stand.

Ein Ver­bot des Dop­pel­auf­tre­tens lässt sich auch nicht aus der recht­li­chen Aus­ge­stal­tung des Hoch­schul­wahl­rechts in der Wahl­ord­nung der Uni­ver­si­tät Frei­burg ablei­ten. Soweit die­se Begren­zun­gen bei der Zulas­sung von Wahl­vor­schlä­gen vor­nimmt, wird an die Iden­ti­tät von Per­so­nen ange­knüpft und damit ein ein­deu­ti­ges Kri­te­ri­um zur Grund­la­ge einer etwai­gen Ableh­nung des Wahl­vor­schlags gemacht. So darf etwa nach § 10 Abs. 4 WahlO ein Wahl­be­rech­tig­ter für die­sel­be Wahl nicht meh­re­re Wahl­vor­schlä­ge unter­zeich­nen. Ent­spre­chend bestimmt § 10 Abs. 7 WahlO, dass ein Bewer­ber sich nicht in meh­re­re Wahl­vor­schlä­ge für die Wahl des­sel­ben Gre­mi­ums auf­neh­men las­sen darf. Anders als in die­sen bei­den von der Wahl­ord­nung aus­drück­lich gere­gel­ten Fäl­len wür­de ein Ver­bot des Dop­pel­auf­tre­tens poli­ti­scher Grup­pie­run­gen – wie dar­ge­legt – dem Wahl­aus­schuss häu­fig schwie­ri­ge Ent­schei­dun­gen auf­bür­den.

§ 10 Abs. 6 WahlO, wonach ein Wahl­vor­schlag höchs­tens drei­mal so viel Bewer­bun­gen ent­hal­ten darf, wie Mit­glie­der zu wäh­len sind, regelt den Fall des Dop­pel­auf­tre­tens nicht. Der Sinn der Vor­schrift liegt dar­in, den Prü­fungs­auf­wand für den Wahl­aus­schuss zu begren­zen und die ein­zel­nen Lis­ten für die Wäh­ler über­schau­bar zu hal­ten. Zwar ist frag­lich, ob die­se Zie­le letzt­lich erreicht wer­den kön­nen, da auch das Auf­tre­ten einer poli­ti­schen Grup­pie­rung mit meh­re­ren Wahl­vor­schlä­gen die Arbeit des Wahl­aus­schus­ses erhöht und die Über­sicht­lich­keit der Wahl­vor­schlä­ge für die Wäh­ler beein­träch­tigt. Der Umstand, dass die Bestim­mung ihrem Zweck mög­li­cher­wei­se nicht oder nicht ganz gerecht wird, kann aber nicht dazu füh­ren, sie über ihren ein­deu­ti­gen Wort­laut hin­aus aus­zu­deh­nen und ihr ein in der Wahl­ord­nung gera­de nicht gere­gel­tes Ver­bot des Dop­pel­auf­tre­tens poli­ti­scher Grup­pie­run­gen ent­neh­men zu wol­len. Im Übri­gen ist zu berück­sich­ti­gen, dass eine poli­ti­sche Grup­pie­rung sich sehr genau über­le­gen wird, ob sie wirk­lich zwei Lis­ten für die Uni­ver­si­täts­wah­len prä­sen­tie­ren wird. Denn gemäß § 13 Abs. 4 WahlO erfolgt die Ver­tei­lung der Sit­ze nach dem Höchst­zah­len­ver­fah­ren. Wegen der danach für die Ver­tei­lung der Sit­ze ent­schei­den­den Bedeu­tung der Höchst­zah­len kann die Auf­tei­lung von Stim­men auf zwei Lis­ten aber im Ergeb­nis Nach­tei­le mit sich brin­gen 7. Die Vor­stel­lung, dass der Wahl­aus­schuss bzw. die Wäh­ler mit einer Viel­zahl von Wahl­vor­schlä­gen kon­fron­tiert wür­den, die sich letzt­lich nur auf weni­ge poli­ti­sche Grup­pie­run­gen zurück­füh­ren lie­ßen, erscheint somit unrea­lis­tisch. Von daher behält auch die Rege­lung des § 10 Abs. 6 WahlO zumin­dest in gewis­sem Umfang ihre Bedeu­tung, bei einer über­schau­ba­ren Anzahl von Wahl­vor­schlä­gen durch eine Begren­zung der Bewer­ber­zahl pro Wahl­vor­schlag zu einer Ver­ein­fa­chung des Wahl­ver­fah­rens bei­zu­tra­gen.

Ver­wal­tungs­ge­richt Frei­burg, Urteil vom 21. März 2012 – 1 K 1938/​11

  1. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.11.1988, BVerfGE 79, 169, 170; Beschluss vom 12.12.1991, BVerfGE 85, 148, 157[]
  2. vgl. BVerfG, Urteil vom 10.04.1997, BVerfGE 95, 408, 417; Urteil vom 13.02.2008, BVerfGE 120, 82, 104 ff.[]
  3. VGH Bad.-Württ., ESVGH 22, 220[]
  4. BVerfG, Beschluss vom 09.04.1975, BVerfGE 39, 247 ff.[]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.1981 – 7 B 172/​79[]
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.1981, a.a.O.[]
  7. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 07.08.1971, ESVGH 22, 220[]