All­ge­mein­ver­bind­li­cherklä­rung von Tarif­ver­trä­gen – und das öffent­li­che Inter­es­se

Bei der Fra­ge, ob die All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung eines Tarif­ver­trags im öffent­li­chen Inter­es­se gebo­ten erscheint, hat der betei­lig­te Arbeits­mis­ter eigen­ver­ant­wort­lich zu prü­fen, ob die Vor­tei­le der All­ge­meins­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung eines Tarif­ver­trags etwai­ge Nach­tei­le über­wie­gen.

All­ge­mein­ver­bind­li­cherklä­rung von Tarif­ver­trä­gen – und das öffent­li­che Inter­es­se

Hier­bei sind sowohl die Inter­es­sen der tarif­ge­bun­de­nen als auch die­je­ni­gen der nicht tarif­ge­bun­de­nen Arbeit­neh­mer und Arbeit­ge­ber gegen­über­zu­stel­len.

Allein das Inter­es­se der Tarif­ver­trags­par­tei­en, wel­ches sie mit ihrem All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung-Antrag zum Aus­druck brin­gen, genügt eben­so wenig wie das posi­ti­ve Votum des Tarif­aus­schus­ses 1.

Das "öffent­li­che Inter­es­se" kann nicht all­ge­mein­gül­tig defi­niert wer­den 2. Unter ande­rem sind gesamt­wirt­schaft­li­che Daten und die gesam­ten wirt­schaft­li­chen und sozia­len Ver­hält­nis­se und Eigen­ar­ten des betref­fen­den Wirt­schafts­zweigs zu berück­sich­ti­gen 3 sowie arbeits­markt- oder sons­ti­ge sozi­al­po­li­ti­sche Erwä­gun­gen anzu­stel­len 4. Das Nach­voll­zie­hen eines aner­kann­ten Inter­es­ses des Gesetz­ge­bers spricht regel­mä­ßig für ein öffent­li­ches Inter­es­se 5. Der demo­kra­tisch legi­ti­mier­te Gesetz­ge­ber ist in beson­de­rem Maße dazu beru­fen zu defi­nie­ren, wel­che Maß­nah­men im öffent­li­chen Inter­es­se lie­gen. Soweit auf die­ser Ebe­ne schon eine par­la­men­ta­risch kon­trol­lier­te Ent­schei­dung getrof­fen wur­de, spricht der ers­te Anschein dafür, dass eine norm­set­zen­de Maß­nah­me des Minis­te­ri­ums, wel­che auf die Errei­chung des vom Gesetz­ge­ber vor­ge­ge­be­nen Ziels gerich­tet ist, eben­falls im öffent­li­chen Inter­es­se liegt.

Die Ent­schei­dung des Arbeits­mi­nis­ters, ein öffent­li­ches Inter­es­se für die All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung anzu­neh­men, ist nur in beschränk­tem Umfang gericht­lich nach­prüf­bar, da ihm ein wei­ter Beur­tei­lungs­spiel­raum zukommt 6. Die­ser wei­te Beur­tei­lungs­spiel­raum ist eine Aus­prä­gung des auch mit Recht­set­zungs­ak­ten der Exe­ku­ti­ve typi­scher­wei­se ver­bun­de­nen nor­ma­ti­ven Ermes­sens 7 und kann nicht mit ver­wal­tungs­recht­li­chen Maß­stä­ben gleich­ge­setzt wer­den 8. Fer­ner gibt der Wort­laut des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TVG aF ("gebo­ten erscheint") zu erken­nen, dass es sich beim öffent­li­chen Inter­es­se nicht um einen exakt fest­zu­stel­len­den und über­prüf­ba­ren Begriff han­delt, son­dern um das Ergeb­nis einer Wer­tung, wel­che der Gesetz­ge­ber dem Betei­lig­ten zu 4. über­tra­gen hat 9.

Der dem Arbeits­mi­nis­ter ein­ge­räum­te Beur­tei­lungs­spiel­raum wird erst dann rechts­wid­rig aus­ge­übt, wenn die getrof­fe­ne Ent­schei­dung in Anbe­tracht des Zwecks der Ermäch­ti­gung in § 5 TVG und der hier­nach zu berück­sich­ti­gen­den öffent­li­chen und pri­va­ten Inter­es­sen – ein­schließ­lich der Inter­es­sen der Tarif­ver­trags­par­tei­en – schlech­ter­dings unver­tret­bar oder unver­hält­nis­mä­ßig ist 10. Durch die Stel­lung­nah­me- und Ein­spruchs­rech­te, wie sie in § 5 Abs. 2 und Abs. 3 TVG gere­gelt sind, ist eine ver­fah­rens­mä­ßi­ge Absi­che­rung der Inter­es­sen­ab­wä­gung gege­ben, die eine aus­rei­chen­de Gewähr dafür bie­tet, dass der Arbeits­mi­nis­ter sei­nen wei­ten Beur­tei­lungs­spiel­raum sach­ge­recht nutzt 11.

Nach die­sen Maß­stä­ben ist es nicht zu bean­stan­den, dass der Bun­des­mi­nis­ter für Arbeit und Sozi­al im Rah­men der All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung VTV 2008 und 2010, zum Urlaubs- und Sozi­al­kas­sen­ver­fah­ren im Bau­ge­wer­be – ein öffent­li­ches Inter­es­se im Sin­ne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TVG aF ange­nom­men hat. Für die All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung spre­chen meh­re­re Umstän­de von erheb­li­chem Gewicht. Nicht tarif­ge­bun­de­nen Arbeit­ge­bern ent­ste­hen dadurch kei­ne so gro­ßen Nach­tei­le, dass die Ent­schei­dung des Bun­des­ar­beits­mi­nis­ters schlecht­hin unver­tret­bar oder unver­hält­nis­mä­ßig und damit das ihm zuste­hen­de nor­ma­ti­ve Ermes­sen bei Recht­set­zungs­ak­ten über­schrit­ten wäre.

Für die Annah­me eines öffent­li­chen Inter­es­ses bei den All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung VTV 2008 und 2010 spricht, dass das im VTV gere­gel­te Urlaubs­kas­sen­ver­fah­ren das vom Gesetz­ge­ber sozi­al­po­li­tisch gewoll­te Ziel ver­folgt, Arbeit­neh­mern auch dann den Erwerb zusam­men­hän­gen­der Urlaubs­an­sprü­che zu ermög­li­chen – wie es § 7 Abs. 2 BUr­lG vor­sieht – und damit die vom Gesetz grund­sätz­lich nicht gewoll­te Urlaubs­ab­gel­tung (vgl. § 7 Abs. 4 BUr­lG) zu ver­mei­den, wenn sie im lau­fen­den Urlaubs­jahr den Arbeit­ge­ber wech­seln. Dabei hat der Gesetz­ge­ber in § 13 Abs. 2 BUr­lG ins­be­son­de­re für den Bereich des Bau­ge­wer­bes vom BUr­lG abwei­chen­de tarif­ver­trag­li­che Rege­lun­gen zur Siche­rung eines zusam­men­hän­gen­den Jah­res­ur­laubs zuge­las­sen. Des­halb liegt es nahe, ein öffent­li­ches Inter­es­se dafür anzu­neh­men, eine sol­che Rege­lung – wie sie im Urlaubs­kas­sen­ver­fah­ren bestimmt ist – nicht nur auf unmit­tel­bar tarif­ge­bun­de­ne Arbeits­ver­hält­nis­se die­ser Bran­che anzu­wen­den, son­dern auf alle Arbeit­neh­mer unab­hän­gig von ihrer Tarif­bin­dung. Auch die vom VTV mit umfass­te zusätz­li­che Alters­ver­sor­gung (ZVK) ver­folgt ein vom Gesetz­ge­ber sozi­al­po­li­tisch gewoll­tes Ziel. Ihr Zweck ist dar­an aus­ge­rich­tet, den Arbeit­neh­mern unver­fall­ba­re Anwart­schaf­ten auf eine zusätz­li­che Alters­ver­sor­gung zu sichern, wie es der Gesetz­ge­ber mit den Bestim­mun­gen des BetrAVG errei­chen will. Die Aus­bil­dungs­um­la­ge steht vor dem Hin­ter­grund einer vom Gesetz­ge­ber für sinn­voll gehal­te­nen geord­ne­ten und ein­heit­li­chen Berufs­aus­bil­dung (vgl. § 4 Abs. 1 BBiG), deren Las­ten ver­teilt wer­den sol­len.

Die­sen für ein öffent­li­ches Inter­es­se an den All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung VTV 2008 und 2010 spre­chen­den Umstän­den ste­hen ins­be­son­de­re die Inter­es­sen der nicht tarif­ge­bun­de­nen Arbeit­ge­ber gegen­über, nicht mit Bei­trags­zah­lun­gen an den Betei­lig­ten zu 5. belas­tet zu wer­den. Ent­ge­gen­ste­hen­de Inter­es­sen nicht tarif­ge­bun­de­ner Arbeit­neh­mer sind in die­sem Zusam­men­hang nicht zu erken­nen. Die (zusätz­li­che) Zah­lungs­ver­pflich­tung der nicht tarif­ge­bun­de­nen Arbeit­ge­ber ist aller­dings im Ergeb­nis begrenzt, da sie zur Gewäh­rung von Urlaub und Urlaubs­ent­gelt auch gesetz­lich ver­pflich­tet sind und das Urlaubs­kas­sen­ver­fah­ren in sei­ner prak­ti­schen Aus­prä­gung nur einen ande­ren Abwick­lungs­weg dar­stellt. Auch die Aus­bil­dungs­um­la­ge ver­teilt im Wesent­li­chen nur Las­ten gleich­mä­ßig auf die Arbeit­ge­ber, die gene­rell unab­hän­gig von der tarif­ver­trag­li­chen Rege­lung ent­ste­hen. Die von der All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung VTV 2008 und 2010 erfass­ten Arbeit­ge­ber pro­fi­tie­ren auch dann mit­tel­bar von einer so geför­der­ten Berufs­aus­bil­dung, wenn sie nicht selbst zu den Aus­bil­dungs­be­trie­ben gehö­ren. Die von ihnen beschäf­tig­ten Arbeit­neh­mer, nach deren Brut­to­lohn­sum­me sich der Sozi­al­kas­sen­bei­trag rich­tet, haben in aller Regel eine Berufs­aus­bil­dung durch­lau­fen, die sich die nicht aus­bil­den­den Arbeit­ge­ber zu Nut­ze machen. Eine effek­tiv zusätz­li­che Zah­lungs­be­las­tung der nicht tarif­ge­bun­de­nen Arbeit­ge­ber ergibt sich aus den eige­nen Ver­wal­tungs­kos­ten des Betei­lig­ten zu 5. sowie der gesetz­lich nicht ver­pflich­tend vor­ge­schrie­be­nen zusätz­li­chen Alters­ver­sor­gung für Arbeit­neh­mer.

Eine Abwä­gung die­ser Inter­es­sen vor­zu­neh­men, ist Auf­ga­be des Arbeits­mi­nis­ters. Wenn er sich dazu ent­schließt, das öffent­li­che Inter­es­se an einer All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung trotz ent­ge­gen­ste­hen­der Inter­es­sen der nicht tarif­ge­bun­de­nen Arbeit­ge­ber zu beja­hen, kann dies ange­sichts der zwei­fel­los bestehen­den Argu­men­te für eine All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung und der auch ohne eine All­ge­mein­ver­bind­lich­keits­er­klä­rung in Teil­be­rei­chen bestehen­den Zah­lungs­pflich­ten nicht tarif­ge­bun­de­ner Arbeit­ge­ber nicht als schlech­ter­dings unver­tret­bar oder unver­hält­nis­mä­ßig ange­se­hen wer­den. Die­ser (poli­ti­sche) Bewer­tungs­pro­zess kann nur dar­auf über­prüft wer­den, ob die äußers­ten recht­li­chen Gren­zen der Recht­set­zungs­be­fug­nis des Arbeits­mi­nis­ters über­schrit­ten sind. Sol­ches kann auch unter Beach­tung der von den Antrag­stel­lern vor­ge­brach­ten Argu­men­te nicht ange­nom­men wer­den. Es kommt ins­be­son­de­re nicht in Betracht, die Wer­tun­gen des zur Norm­ge­bung beru­fe­nen Arbeits­mi­nis­ters durch die Wer­tun­gen der Antrag­stel­ler oder des Gerichts zu erset­zen. Die sich aus dem VTV erge­ben­den Bei­trags­ver­pflich­tun­gen nicht tarif­ge­bun­de­ner Arbeit­ge­ber sind weder unsin­nig noch so belas­tend aus­ge­stal­tet, dass sie recht­lich zu bean­stan­den wären. Blo­ße Zweck­mä­ßig­keits­er­wä­gun­gen kön­nen bei der gericht­li­chen Kon­trol­le des öffent­li­chen Inter­es­ses nicht aus­schlag­ge­bend sein.

Bun­des­ar­beits­ge­richt, Beschluss vom 21. Sep­tem­ber 2016 – 10 ABR 33/​15

  1. vgl. BVerfG 24.05.1977 – 2 BvL 11/​74, zu B II 1 b cc (2) und zu B II 2 b der Grün­de, BVerfGE 44, 322; 10.09.1991 – 1 BvR 561/​89, zu II 3 a der Grün­de[]
  2. ein­ge­hend dazu Sit­tard Vor­aus­set­zun­gen und Wir­kun­gen der Tarif­nor­mer­stre­ckung nach § 5 TVG und dem AEntG S. 169 ff.[]
  3. Wiedemann/​Wank TVG § 5 Rn. 68[]
  4. BVerwG 3.11.1988 – 7 C 115.86, zu 4 a der Grün­de, BVerw­GE 80, 355; ein­schrän­kend ErfK/​Franzen § 5 TVG Rn. 13[]
  5. vgl. BAG 28.03.1990 – 4 AZR 536/​89; Däubler/​Lakies TVG 4. Aufl. § 5 Rn. 117; ein­schrän­kend Löwisch/​Rieble TVG § 5 Rn. 183[]
  6. BAG 22.09.1993 – 10 AZR 371/​92, zu II 3 b der Grün­de, BAGE 74, 226; 28.03.1990 – 4 AZR 536/​89; ErfK/​Franzen § 5 TVG Rn. 13; Won­ne­ber­ger Die Funk­tio­nen der All­ge­mein­ver­bind­li­cherklä­rung von Tarif­ver­trä­gen S. 125 ff.[]
  7. vgl. BVerwG 3.11.1988 – 7 C 115.86, zu 4 a der Grün­de mwN aus der Lite­ra­tur, BVerw­GE 80, 355[]
  8. vgl. Schaub/​Treber ArbR-HdB 16. Aufl. § 205 Rn. 16[]
  9. vgl. BAG 22.10.2003 – 10 AZR 13/​03, zu II 4 c der Grün­de, BAGE 108, 155; NK-GA/­Forst § 5 TVG Rn. 81[]
  10. vgl. BAG 22.10.2003 – 10 AZR 13/​03, zu II 4 c der Grün­de, BAGE 108, 155; BVerwG 3.11.1988 – 7 C 115.86, zu 4 a der Grün­de, BVerw­GE 80, 355; OVG Nord­rhein-West­fa­len 16.11.2012 – 4 A 46/​11, Rn. 120[]
  11. BAG 22.10.2003 – 10 AZR 13/​03 – aaO[]