Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen – und das öffentliche Interesse

Bei der Frage, ob die Allgemeinverbindlichkeitserklärung eines Tarifvertrags im öffentlichen Interesse geboten erscheint, hat der beteiligte Arbeitsmister eigenverantwortlich zu prüfen, ob die Vorteile der Allgemeinsverbindlichkeitserklärung eines Tarifvertrags etwaige Nachteile überwiegen.

Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen - und das öffentliche Interesse

Hierbei sind sowohl die Interessen der tarifgebundenen als auch diejenigen der nicht tarifgebundenen Arbeitnehmer und Arbeitgeber gegenüberzustellen.

Allein das Interesse der Tarifvertragsparteien, welches sie mit ihrem Allgemeinverbindlichkeitserklärung-Antrag zum Ausdruck bringen, genügt ebenso wenig wie das positive Votum des Tarifausschusses1.

Das “öffentliche Interesse” kann nicht allgemeingültig definiert werden2. Unter anderem sind gesamtwirtschaftliche Daten und die gesamten wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse und Eigenarten des betreffenden Wirtschaftszweigs zu berücksichtigen3 sowie arbeitsmarkt- oder sonstige sozialpolitische Erwägungen anzustellen4. Das Nachvollziehen eines anerkannten Interesses des Gesetzgebers spricht regelmäßig für ein öffentliches Interesse5. Der demokratisch legitimierte Gesetzgeber ist in besonderem Maße dazu berufen zu definieren, welche Maßnahmen im öffentlichen Interesse liegen. Soweit auf dieser Ebene schon eine parlamentarisch kontrollierte Entscheidung getroffen wurde, spricht der erste Anschein dafür, dass eine normsetzende Maßnahme des Ministeriums, welche auf die Erreichung des vom Gesetzgeber vorgegebenen Ziels gerichtet ist, ebenfalls im öffentlichen Interesse liegt.

Die Entscheidung des Arbeitsministers, ein öffentliches Interesse für die Allgemeinverbindlichkeitserklärung anzunehmen, ist nur in beschränktem Umfang gerichtlich nachprüfbar, da ihm ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt6. Dieser weite Beurteilungsspielraum ist eine Ausprägung des auch mit Rechtsetzungsakten der Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermessens7 und kann nicht mit verwaltungsrechtlichen Maßstäben gleichgesetzt werden8. Ferner gibt der Wortlaut des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TVG aF (“geboten erscheint”) zu erkennen, dass es sich beim öffentlichen Interesse nicht um einen exakt festzustellenden und überprüfbaren Begriff handelt, sondern um das Ergebnis einer Wertung, welche der Gesetzgeber dem Beteiligten zu 4. übertragen hat9.

Der dem Arbeitsminister eingeräumte Beurteilungsspielraum wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Zwecks der Ermächtigung in § 5 TVG und der hiernach zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Interessen – einschließlich der Interessen der Tarifvertragsparteien – schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist10. Durch die Stellungnahme- und Einspruchsrechte, wie sie in § 5 Abs. 2 und Abs. 3 TVG geregelt sind, ist eine verfahrensmäßige Absicherung der Interessenabwägung gegeben, die eine ausreichende Gewähr dafür bietet, dass der Arbeitsminister seinen weiten Beurteilungsspielraum sachgerecht nutzt11.

Nach diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass der Bundesminister für Arbeit und Sozial im Rahmen der Allgemeinverbindlichkeitserklärung VTV 2008 und 2010, zum Urlaubs- und Sozialkassenverfahren im Baugewerbe – ein öffentliches Interesse im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TVG aF angenommen hat. Für die Allgemeinverbindlichkeitserklärung sprechen mehrere Umstände von erheblichem Gewicht. Nicht tarifgebundenen Arbeitgebern entstehen dadurch keine so großen Nachteile, dass die Entscheidung des Bundesarbeitsministers schlechthin unvertretbar oder unverhältnismäßig und damit das ihm zustehende normative Ermessen bei Rechtsetzungsakten überschritten wäre.

Für die Annahme eines öffentlichen Interesses bei den Allgemeinverbindlichkeitserklärung VTV 2008 und 2010 spricht, dass das im VTV geregelte Urlaubskassenverfahren das vom Gesetzgeber sozialpolitisch gewollte Ziel verfolgt, Arbeitnehmern auch dann den Erwerb zusammenhängender Urlaubsansprüche zu ermöglichen – wie es § 7 Abs. 2 BUrlG vorsieht – und damit die vom Gesetz grundsätzlich nicht gewollte Urlaubsabgeltung (vgl. § 7 Abs. 4 BUrlG) zu vermeiden, wenn sie im laufenden Urlaubsjahr den Arbeitgeber wechseln. Dabei hat der Gesetzgeber in § 13 Abs. 2 BUrlG insbesondere für den Bereich des Baugewerbes vom BUrlG abweichende tarifvertragliche Regelungen zur Sicherung eines zusammenhängenden Jahresurlaubs zugelassen. Deshalb liegt es nahe, ein öffentliches Interesse dafür anzunehmen, eine solche Regelung – wie sie im Urlaubskassenverfahren bestimmt ist – nicht nur auf unmittelbar tarifgebundene Arbeitsverhältnisse dieser Branche anzuwenden, sondern auf alle Arbeitnehmer unabhängig von ihrer Tarifbindung. Auch die vom VTV mit umfasste zusätzliche Altersversorgung (ZVK) verfolgt ein vom Gesetzgeber sozialpolitisch gewolltes Ziel. Ihr Zweck ist daran ausgerichtet, den Arbeitnehmern unverfallbare Anwartschaften auf eine zusätzliche Altersversorgung zu sichern, wie es der Gesetzgeber mit den Bestimmungen des BetrAVG erreichen will. Die Ausbildungsumlage steht vor dem Hintergrund einer vom Gesetzgeber für sinnvoll gehaltenen geordneten und einheitlichen Berufsausbildung (vgl. § 4 Abs. 1 BBiG), deren Lasten verteilt werden sollen.

Diesen für ein öffentliches Interesse an den Allgemeinverbindlichkeitserklärung VTV 2008 und 2010 sprechenden Umständen stehen insbesondere die Interessen der nicht tarifgebundenen Arbeitgeber gegenüber, nicht mit Beitragszahlungen an den Beteiligten zu 5. belastet zu werden. Entgegenstehende Interessen nicht tarifgebundener Arbeitnehmer sind in diesem Zusammenhang nicht zu erkennen. Die (zusätzliche) Zahlungsverpflichtung der nicht tarifgebundenen Arbeitgeber ist allerdings im Ergebnis begrenzt, da sie zur Gewährung von Urlaub und Urlaubsentgelt auch gesetzlich verpflichtet sind und das Urlaubskassenverfahren in seiner praktischen Ausprägung nur einen anderen Abwicklungsweg darstellt. Auch die Ausbildungsumlage verteilt im Wesentlichen nur Lasten gleichmäßig auf die Arbeitgeber, die generell unabhängig von der tarifvertraglichen Regelung entstehen. Die von der Allgemeinverbindlichkeitserklärung VTV 2008 und 2010 erfassten Arbeitgeber profitieren auch dann mittelbar von einer so geförderten Berufsausbildung, wenn sie nicht selbst zu den Ausbildungsbetrieben gehören. Die von ihnen beschäftigten Arbeitnehmer, nach deren Bruttolohnsumme sich der Sozialkassenbeitrag richtet, haben in aller Regel eine Berufsausbildung durchlaufen, die sich die nicht ausbildenden Arbeitgeber zu Nutze machen. Eine effektiv zusätzliche Zahlungsbelastung der nicht tarifgebundenen Arbeitgeber ergibt sich aus den eigenen Verwaltungskosten des Beteiligten zu 5. sowie der gesetzlich nicht verpflichtend vorgeschriebenen zusätzlichen Altersversorgung für Arbeitnehmer.

Eine Abwägung dieser Interessen vorzunehmen, ist Aufgabe des Arbeitsministers. Wenn er sich dazu entschließt, das öffentliche Interesse an einer Allgemeinverbindlichkeitserklärung trotz entgegenstehender Interessen der nicht tarifgebundenen Arbeitgeber zu bejahen, kann dies angesichts der zweifellos bestehenden Argumente für eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung und der auch ohne eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung in Teilbereichen bestehenden Zahlungspflichten nicht tarifgebundener Arbeitgeber nicht als schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig angesehen werden. Dieser (politische) Bewertungsprozess kann nur darauf überprüft werden, ob die äußersten rechtlichen Grenzen der Rechtsetzungsbefugnis des Arbeitsministers überschritten sind. Solches kann auch unter Beachtung der von den Antragstellern vorgebrachten Argumente nicht angenommen werden. Es kommt insbesondere nicht in Betracht, die Wertungen des zur Normgebung berufenen Arbeitsministers durch die Wertungen der Antragsteller oder des Gerichts zu ersetzen. Die sich aus dem VTV ergebenden Beitragsverpflichtungen nicht tarifgebundener Arbeitgeber sind weder unsinnig noch so belastend ausgestaltet, dass sie rechtlich zu beanstanden wären. Bloße Zweckmäßigkeitserwägungen können bei der gerichtlichen Kontrolle des öffentlichen Interesses nicht ausschlaggebend sein.

Bundesarbeitsgericht, Beschluss vom 21. September 2016 – 10 ABR 33/15

  1. vgl. BVerfG 24.05.1977 – 2 BvL 11/74, zu B II 1 b cc (2) und zu B II 2 b der Gründe, BVerfGE 44, 322; 10.09.1991 – 1 BvR 561/89, zu II 3 a der Gründe []
  2. eingehend dazu Sittard Voraussetzungen und Wirkungen der Tarifnormerstreckung nach § 5 TVG und dem AEntG S. 169 ff. []
  3. Wiedemann/Wank TVG § 5 Rn. 68 []
  4. BVerwG 3.11.1988 – 7 C 115.86, zu 4 a der Gründe, BVerwGE 80, 355; einschränkend ErfK/Franzen § 5 TVG Rn. 13 []
  5. vgl. BAG 28.03.1990 – 4 AZR 536/89; Däubler/Lakies TVG 4. Aufl. § 5 Rn. 117; einschränkend Löwisch/Rieble TVG § 5 Rn. 183 []
  6. BAG 22.09.1993 – 10 AZR 371/92, zu II 3 b der Gründe, BAGE 74, 226; 28.03.1990 – 4 AZR 536/89; ErfK/Franzen § 5 TVG Rn. 13; Wonneberger Die Funktionen der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen S. 125 ff. []
  7. vgl. BVerwG 3.11.1988 – 7 C 115.86, zu 4 a der Gründe mwN aus der Literatur, BVerwGE 80, 355 []
  8. vgl. Schaub/Treber ArbR-HdB 16. Aufl. § 205 Rn. 16 []
  9. vgl. BAG 22.10.2003 – 10 AZR 13/03, zu II 4 c der Gründe, BAGE 108, 155; NK-GA/Forst § 5 TVG Rn. 81 []
  10. vgl. BAG 22.10.2003 – 10 AZR 13/03, zu II 4 c der Gründe, BAGE 108, 155; BVerwG 3.11.1988 – 7 C 115.86, zu 4 a der Gründe, BVerwGE 80, 355; OVG Nordrhein-Westfalen 16.11.2012 – 4 A 46/11, Rn. 120 []
  11. BAG 22.10.2003 – 10 AZR 13/03 – aaO []