Das Bundesverfassungsgerichts hat eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, die sich unmittelbar gegen § 11 Abs. 5 des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) richtete. Die Vorschrift enthält das bußgeldbewehrte Verbot, Leiharbeitskräfte auf bestreikten Arbeitsplätzen einzusetzen, wenn der Entleiherbetrieb unmittelbar durch einen Arbeitskampf betroffen ist, also den Einsatz der Leiharbeitnehmer als Streikbrecher. Dieses Verbot verletzt die betroffene Arbeitgeberin nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht in ihren Grundrechten.
Die vom Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung angenommene Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen § 11 Abs. 5 des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG) in der durch Art. 1 Nr. 7 Buchstabe b des Gesetzes zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und anderer Gesetze vom 27.02.2017 (AÜGuaÄndG 2017) geänderten Fassung. Die Norm enthält – über das bereits seit 1972 bestehende Leistungsverweigerungsrecht von Leiharbeitnehmerinnen und Leiharbeitnehmern hinaus (§ 11 Abs. 5 Satz 3 und 4 AÜG) nunmehr auch das bußgeldbewehrte Verbot, diese einzusetzen, wenn der Entleiherbetrieb unmittelbar durch einen Arbeitskampf betroffen ist, soweit ihnen Tätigkeiten übertragen werden, die bisher von im Arbeitskampf befindlichen Arbeitskräften übernommen werden; verboten ist also ihr Einsatz als Streikbrecher. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs dient die Regelung dazu, die Position von Leiharbeitskräften zu stärken und eine missbräuchliche Einwirkung auf Arbeitskämpfe zu unterbinden.
Die beschwerdeführerende Arbeitgeberin aus der Unterhaltungsindustrie rügt in ihrer Verfassungsbeschwerde die Verletzung von Art. 9 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art.19 Abs. 4 GG. Das Verbot, auf Arbeitskampfmaßnahmen der Beschäftigten mit dem Einsatz von Leiharbeitskräften zu reagieren, schränke sie in der Wahl der Kampfmittel und damit in der durch Art. 9 Abs. 3, Art.19 Abs. 3 GG gewährleisteten Betätigungsfreiheit als Koalition unverhältnismäßig ein.
Das Bundesverfassungsgericht sah demgegenüber keine Gründe für die Annahme der Verfassungsbeschwerde im Sinne von § 93a Abs. 2 BVerfGG; die Verfassungsbeschwerde habe keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG, denn die Maßstäbe zur Beurteilung von Arbeitskämpfen anhand von Art. 9 Abs. 3 GG habe das Bundesverfassungsgericht in mehreren Leitentscheidungen entwickelt [1]. Ausgangspunkt sei die Funktion der Arbeitskampfmittel für Tarifzwecke, zentraler Maßstab die Verhältnismäßigkeit. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde sei auch nicht nach § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt, denn die Verfassungsbeschwerde sei ohne Aussicht auf Erfolg:
Teilweise Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen § 11 Abs. 5 Satz 3 und 4 AÜG, die das Leistungsverweigerungsrecht von Leiharbeitskräften regeln, wendet, ist sie mangels Einhaltung der Frist offensichtlich unzulässig. Mit ihrer Rüge einer Verletzung von Art. 14 Abs. 1 und Art.19 Abs. 4 GG genügt die Verfassungsbeschwerde nicht den Anforderungen nach § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG. Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ist insofern auch nicht ersichtlich. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde zulässig, soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung in eigenen und nicht der aus Art. 12 Abs. 1 GG abgeleiteten Rechte der Leiharbeitskräfte geltend macht.
Die Regelung ist auch allein am Maßstab des Grundgesetzes zu messen. Fragen des Unionsrechts stellen sich von vornherein nicht. Weder sind europäische Grundrechte gerügt noch geht die angegriffene Regelung auf die einschlägige Richtlinie 2008/104/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.11.2008 über Leiharbeit [2] zurück, die vielmehr im 20. Erwägungsgrund ausdrücklich offenlässt, wie die Mitgliedstaaten die Frage des Einsatzes von Leiharbeitskräften bei Streiks regeln.
Verfassungsgemäßheit der gesetzlichen Regelung
Die Rügen zum Gesetzgebungsverfahren, wonach der Gesetzgeber die gebotene Sachaufklärung unterlassen und sich mit den Grundrechtspositionen der Parteien nicht hinreichend befasst habe, greifen nicht durch. Eine selbständige, von den Anforderungen an die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes unabhängige Sachaufklärungspflicht folgt aus dem Grundgesetz regelmäßig nicht [3]. Die Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens ist im Rahmen der durch die Verfassung vorgegebenen Regeln prinzipiell Sache der gesetzgebenden Organe; insbesondere das parlamentarische Verfahren ermöglicht, dass Entscheidungen auch in der breiteren Öffentlichkeit diskutiert werden [4]. Anderen als den Mitgliedern der gesetzgebenden Organe ist die Beteiligung im parlamentarischen Verfahren aber rechtlich nicht garantiert [5]; sie wird im Rahmen ihrer politischen Gestaltungsaufgabe durch die gesetzgebenden Organe – einschließlich der Opposition – ermöglicht und ist im Übrigen Teil der öffentlichen Diskussion.
Es kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführerin als sogenannte Außenseiter-Arbeitgeberin in den persönlichen Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG fällt und ob der Einsatz von Leiharbeitskräften als Streikbrecher sachlich als Mittel im Arbeitskampf geschützt wird. Die angegriffene Regelung wäre mit den sich daraus ergebenden Anforderungen jedenfalls vereinbar.
Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit ist zwar vorbehaltlos gewährleistet, aber wie jedes Grundrecht zugunsten anderer Ziele mit Verfassungsrang beschränkbar [6]. Es bedarf zudem der Ausgestaltung durch die Rechtsordnung, soweit es die Beziehungen zwischen Trägern widerstreitender Interessen zum Gegenstand hat. Beide Tarifvertragsparteien genießen den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG in gleicher Weise, stehen bei der Ausübung aber gegeneinander. Das erfordert koordinierende Regelungen, die gewährleisten, dass die aufeinander bezogenen Grundrechtspositionen trotz ihres Gegensatzes nebeneinander bestehen können. Gerade die Möglichkeit des Einsatzes von Kampfmitteln setzt rechtliche Rahmenbedingungen voraus, die sichern, dass Sinn und Zweck dieses Freiheitsrechts sowie seine Einbettung in die verfassungsrechtliche Ordnung gewahrt bleiben [7].
Bei der Ausgestaltung der Tarifautonomie hat der Gesetzgeber einen weiten Handlungsspielraum. Das Grundgesetz schreibt ihm nicht vor, wie die gegensätzlichen Grundrechtspositionen im Einzelnen abzugrenzen sind. Es verlangt auch keine Optimierung der Kampfbedingungen. Grundsätzlich ist es den Tarifvertragsparteien selbst überlassen, ihre Kampfmittel den sich wandelnden Umständen anzupassen, um dem Gegner gewachsen zu bleiben und ausgewogene Tarifabschlüsse zu erzielen. Doch ist der Gesetzgeber nicht gehindert, die Rahmenbedingungen der Tarifautonomie zu ändern, sei es aus Gründen des Gemeinwohls, sei es, um gestörte Paritäten wieder herzustellen [8].
Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers findet seine Grenzen dann am objektiven Gehalt des Art. 9 Abs. 3 GG. Die Tarifautonomie muss als ein Bereich gewahrt bleiben, in dem die Tarifvertragsparteien ihre Angelegenheiten grundsätzlich selbstverantwortlich und ohne staatliche Einflussnahme regeln können [9]. Ihre Funktionsfähigkeit darf nicht gefährdet werden, was nur gilt, solange zwischen den Tarifvertragsparteien ein ungefähres Kräftegleichgewicht – Parität – besteht [10]. Unvereinbar mit Art. 9 Abs. 3 GG ist daher jedenfalls, wenn die Verhandlungsfähigkeit einer Tarifvertragspartei bei Tarifauseinandersetzungen einschließlich der Fähigkeit, einen wirksamen Arbeitskampf zu führen, nicht mehr gewahrt bleibt und ihre koalitionsmäßige Betätigung weitergehend beschränkt wird, als es zum Ausgleich der beiderseitigen Grundrechtspositionen erforderlich ist [11].
Der Gesetzgeber ist allerdings nicht verpflichtet, Disparitäten auszugleichen, die nicht strukturell bedingt sind, sondern auf inneren Schwächen einer Koalition beruhen. Der Organisationsgrad einer Koalition, ihre Fähigkeit zur Anwerbung und Mobilisierung von Mitgliedern und ähnliche Faktoren liegen außerhalb seiner Verantwortung. Er ist nicht gehalten, schwachen Verbänden Durchsetzungsfähigkeit bei Tarifverhandlungen zu verschaffen, denn Art. 9 Abs. 3 GG verlangt keine Optimierung der Kampfbedingungen, sondern verpflichtet den Staat auch insoweit zur Neutralität [12].
Davon ausgehend verletzt die angegriffene Regelung nicht die Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG.
Die Regelung des § 11 Abs. 5 Satz 1 und 2 AÜG gestaltet die Koalitionsfreiheit aus. Der Einsatz von Leiharbeitskräften hat ebenso wie das Verbot desselben im Arbeitskampf unvermeidbare Auswirkungen auf das Kräfteverhältnis der Tarifvertragsparteien. Mit dem Verbot ist es der Arbeitgeberseite erschwert, die Folgen des Streiks abzufangen; ohne das Verbot verliert der Streik an Durchsetzungskraft, da seine Folgen durch Fremdpersonaleinsatz nahezu folgenlos abgefangen werden können.
Der angegriffenen Regelung steht insofern nicht entgegen, dass sie in einem Bereich ansetzt, der Gegenstand tariflicher Vereinbarungen ist. Es ist dem Gesetzgeber zum Schutz von Gemeinwohlbelangen mit verfassungsrechtlichem Rang grundsätzlich nicht verwehrt, Fragen zu regeln, die Gegenstand von Tarifverträgen sein können [13]. Art. 9 Abs. 3 GG verleiht den Tarifvertragsparteien in dem für tarifvertragliche Regelungen offenstehenden Bereich zwar ein Normsetzungsrecht, aber kein Normsetzungsmonopol. Der Gesetzgeber bleibt befugt, das Arbeitsrecht zu regeln (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG; vgl. BVerfGE 94, 268, 284; 103, 293, 306).
Die hier in Rede stehende Ausgestaltung der Erwerbsarbeit ist vom Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt. Er verfolgt ein legitimes Ziel mit einem nicht von vornherein ungeeigneten Mittel, das auch insgesamt zumutbar erscheint.
Der Gesetzgeber will mit § 11 Abs. 5 Satz 1 und 2 AÜG die Stellung der Leiharbeitskräfte stärken und den Missbrauch von Leiharbeit verhindern [14]. Damit dienen die angegriffenen Regelungen unter anderem der Verbesserung der Stellung der Leiharbeitskräfte, also dem Schutz ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Dazu ist die Regelung im verfassungsrechtlichen Sinne auch geeignet. Soweit die Verfassungsbeschwerde Zweifel hegt, ob ein Verbot des Einsatzes von Leiharbeitskräften überhaupt ihrem Schutz dienen könne, überzeugen diese nicht. Zwingende Regelungen des Arbeitsrechts schaffen erst den Rahmen, in dem die mehrheitlich abhängig Beschäftigten ihre Grundrechte unter angemessenen Bedingungen verwirklichen können. Sie rechtfertigen sich daraus, dass der Individualarbeitsvertrag vielfach unzureichend ist, um ein sozial angemessenes Arbeitsverhältnis zu begründen [15].
Die vorliegende Regelung ist aber auch zur Erreichung ihres weiteren Ziels geeignet, eine missbräuchliche Einwirkung auf Arbeitskämpfe zu unterbinden. Der Einsatz von Leiharbeitskräften führt zu erheblichen Kräfteverschiebungen. Mit dem Verbot ihres Einsatzes ist es den Arbeitgebern jedenfalls erschwert, die Folgen eines Arbeitskampfes nahezu folgenlos abfangen zu können.
Die angegriffene Regelung ist im verfassungsrechtlichen Sinn auch erforderlich, um ihre Ziele zu erreichen. Dies gilt insbesondere mit Blick auf das fortbestehende Recht der Leiharbeitskräfte nach § 11 Abs. 5 Satz 3 AÜG, selbst die Leistung zu verweigern. Zum einen entfaltet ein unmittelbar wirkendes Verbot weitergehende Wirkung als ein Recht, dessen Geltendmachung von dem Willen Dritter abhängt. Zudem ist auch den Stellungnahmen zu diesem Verfahren zu entnehmen, dass dieses Leistungsverweigerungsrecht durch Leiharbeitskräfte kaum geltend gemacht wird und erkennbar, dass dafür kaum Anreize bestehen. Vielmehr riskieren die Leiharbeitskräfte dann nicht nur Entgelteinbußen, sondern auch die Chance, aus einer prekären in eine sicherere Beschäftigungsposition zu wechseln.
Die angegriffene Regelung ist im engeren Sinne verhältnismäßig, denn sie erscheint auch der Beschwerdeführerin insgesamt zumutbar. Das zeigt die insoweit gebotene Abwägung aller Belange unter Berücksichtigung des Gewichts der mit der Regelung einhergehenden Belastungen.
Die mit den angegriffenen Regelungen einhergehenden Beeinträchtigungen der Koalitionsfreiheit sind gewichtig. Die Arbeitgeber werden in ihrer Entscheidung beschränkt, Leiharbeitskräfte einzusetzen, um sich gegen einen Streik zu wehren. Die angegriffene Vorschrift verbietet allerdings nicht den Einsatz von Leiharbeitskräften im Betrieb; sie untersagt nur den unmittelbaren oder mittelbaren Einsatz von Leiharbeitskräften als Streikbrecher. Desgleichen verbleiben einem bestreikten Betrieb entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ohne den Einsatz von Leiharbeitskräften weiterhin Möglichkeiten, sich gegen einen Streik zu wehren. So hat die Beschwerdeführerin ausweislich des Vorbringens in diesem Verfahren während des Streiks im Sommer 2019 selbst auf das Arbeitskampfmittel der Aussperrung zurückgegriffen. Der Umstand, dass sich die Arbeitskampfmaßnahmen nach den Medienberichten über mehrere Monate erstreckten, spricht auch dafür, dass die Arbeitgeberseite weiter kampffähig ist. Insofern bleibt der Arbeitgeberseite ohnehin immer die Möglichkeit, einen Streik „auszusitzen“.
Die vom Gesetzgeber mit der angegriffenen Regelung verfolgten Ziele sind allerdings von so erheblichem Gewicht, dass sie grundsätzlich geeignet wären, auch gewichtige Grundrechtsbeschränkungen zu rechtfertigen. Das gilt zunächst für das Ziel, auch Leiharbeitskräften ein sozial angemessenes Arbeitsverhältnis zu sichern. Zwingende Regelungen des Arbeitsrechts schaffen erst den Rahmen, in dem die mehrheitlich abhängig Beschäftigten ihre Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG unter angemessenen Bedingungen verwirklichen können [15].
Auch das weitere gesetzgeberische Ziel, die Funktionsfähigkeit der grundrechtlich gewährleisteten Tarifautonomie zu sichern, weil die Arbeitnehmerüberlassung in gesteigertem Maße im Arbeitskampf eingesetzt worden sei und dies zu erheblichen Kräfteverschiebungen zulasten der Gewerkschaften geführt habe, ist gewichtig. Damit zielt die Regelung auf die für die Koalitionsfreiheit grundlegende Parität der Tarifvertragsparteien; auf „einen angemessenen Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen, insbesondere der Arbeitskampfparteien“ [16]. Auch die Stellungnahmen in diesem Verfahren zeigen, dass es vor der Neuregelung insbesondere in Bereichen wie Lager und Einzelhandel möglich war, auch länger andauernde Streiks auszuhalten, ohne wachsenden Druck zu verspüren, denn Leiharbeitskräfte konnten streikendes Personal leicht ersetzen. Daran ändert auch der Einwand nichts, die Gewerkschaften verfügten über stärkere Kampfmittel, denn ihnen sei bei Unterstützungsstreiks und Flashmobs die Einbeziehung Dritter erlaubt, die der Arbeitgeberseite hier gerade untersagt werde. Die suggerierte Symmetrie entspricht nicht den Tatsachen. Vielmehr stellt der Gesetzgeber die erforderliche Parität der Tarifvertragsparteien durch die Ausgestaltung des Tarifvertragssystems erst her. Dabei ist zu berücksichtigten, dass insbesondere die Gewerkschaften auf ein ausgewogenes Kräfteverhältnis im Arbeitskampf angewiesen sind. Sie können nicht auf andere Vertragspartner ausweichen, sondern müssen, um ihre Positionen auf Augenhöhe verhandeln zu können, durch den Einsatz von Arbeitskampfmitteln ausreichend Druck auf die Arbeitgeberseite erzeugen können. Die Arbeitgeberseite ist darauf nicht in gleicher Weise angewiesen. Sie hat die Verfügungsgewalt über Produktionsmittel, Investitionen, Standorte und Arbeitsplätze und verfügt deshalb regelmäßig über erhebliches Druckpotential.
Die angegriffene Regelung verletzt damit auch nicht die staatliche Neutralitätspflicht, denn es ist dem Gesetzgeber gerade nicht verwehrt, die Rahmenbedingungen im Tarifvertragsrecht zu ändern, um eine gestörte Parität wiederherzustellen [17]. Jedenfalls fehlen hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie oder die grundsätzliche Parität der Beteiligten durch die zur Prüfung stehende Regelung unzumutbar beeinträchtigt wird.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19. Juni 2020 – 1 BvR 842/17
- vgl. BVerfGE 84, 212; 88, 103; 92, 365[↩]
- ABl EU Nr. L 327 vom 05.12.2008, S. 9[↩]
- zu Sonderfällen vgl. etwa BVerfGE 95, 1, 23 f. bei Fachplanung durch Gesetz; BVerfGE 86, 90, 108 f. bei Gemeindeneugliederungen oder BVerfGE 139, 64, 127 Rn. 130 in Fragen der Richterbesoldung[↩]
- vgl. BVerfGE 139, 148, 176 ff. Rn. 54 ff.; 143, 246, 343 f. Rn. 273 f.; 146, 71, 113 Rn. 127[↩]
- vgl. BVerfGE 139, 148, 177 Rn. 55[↩]
- vgl. BVerfGE 84, 212, 228; 92, 365, 403; 100, 271, 283; 103, 293, 306; 146, 71, 118 f. Rn. 143; stRspr[↩]
- vgl. BVerfGE 92, 365, 394; 146, 71, 119 Rn. 144 f.[↩]
- vgl. BVerfGE 92, 365, 394; 146, 71, 121 Rn. 149[↩]
- vgl. BVerfGE 146, 71, 119 Rn. 146[↩]
- vgl. BVerfGE 92, 365, 394 f.; 146, 71, 120 Rn. 146; stRspr[↩]
- vgl. BVerfGE 92, 365, 395[↩]
- vgl. BVerfGE 92, 365, 396; 146, 71, 122 Rn. 150[↩]
- vgl. BVerfGE 94, 268, 284; 100, 271, 283; 103, 293, 306[↩]
- vgl. BT-Drs. 18/9232, S. 1, 14[↩]
- vgl. BVerfGE 77, 84, 116 f.[↩][↩]
- BT-Drs. 18/9723, S. 12[↩]
- vgl. BVerfGE 146, 71, 121 Rn. 149[↩]
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