Volks­zäh­lung 2011

Die Vor­schrif­ten zur Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung der zum Stand vom 09.05.2011 erho­be­nen Bevölkerungs‑, Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung (Zen­sus 2011) sind mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Sie ver­sto­ßen nicht gegen die Pflicht zur rea­li­täts­na­hen Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len der Län­der und wider­spre­chen ins­be­son­de­re nicht dem Wesent­lich­keits­ge­bot, dem Bestimmt­heits­ge­bot oder dem Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung.

Volks­zäh­lung 2011

Auch ein Ver­stoß gegen das Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung liegt nicht vor, da die Ungleich­be­hand­lung von Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern gerecht­fer­tigt ist, weil sie aus sach­li­chen Grün­den erfolg­te und zu hin­rei­chend ver­gleich­ba­ren Ergeb­nis­sen zu kom­men ver­sprach.

  1. Eine staat­li­che Volks­zäh­lung durch Aus­wer­tung vor­han­de­ner Regis­ter und ergän­zen­de Indi­vi­du­al­be­fra­gun­gen fällt unter Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG.
  2. Soweit das Grund­ge­setz unmit­tel­bar an die Zahl der Ein­woh­ner anknüpft, muss der Gesetz­ge­ber ihre rea­li­täts­ge­rech­te Ermitt­lung sicher­stel­len.
  3. Bei der Rege­lung des Erhe­bungs­ver­fah­rens ver­fügt der Gesetz­ge­ber über einen Gestal­tungs- und Ent­schei­dungs­spiel­raum. Er muss den an eine "gül­ti­ge" Pro­gno­se zu stel­len­den Anfor­de­run­gen genü­gen. Wei­ter­ge­hen­de pro­ze­du­ra­le Anfor­de­run­gen an das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren bestehen hin­ge­gen nicht.
  4. Soweit Rechts­stel­lung, Finanz­kraft und Finanz­be­darf der Kom­mu­nen von ihrer Ein­woh­ner­zahl beein­flusst wer­den, beruht dies typi­scher­wei­se auf lan­des­recht­li­chen Rege­lun­gen des Kom­mu­nal- oder Kom­mu­nal­fi­nanz­ver­fas­sungs­rechts. Ein dem Bund zure­chen­ba­rer Ein­griff in ihre Rechts­stel­lung liegt dar­in nicht.
  5. Das Bun­des­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 1 GG) und die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung (Art. 28 Abs. 2 GG) in Ver­bin­dung mit dem Rechts­staats­ge­bot (Art.20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) ver­pflich­ten den Gesetz­ge­ber grund­sätz­lich zu einer Gleich­be­hand­lung nach­ge­ord­ne­ter Hoheits­trä­ger. Für den Bund gilt in Bezug auf die Län­der inso­weit ein föde­ra­ti­ves, für Bund und Län­der hin­sicht­lich der Kom­mu­nen ein inter­kom­mu­na­les Gleich­be­hand­lungs­ge­bot. Gegen Beein­träch­ti­gun­gen ihrer Rechts­po­si­tio­nen durch den Bund sind Län­dern und Kom­mu­nen grund­sätz­lich Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten eröff­net.
  6. Da es zum Wesen der Sta­tis­tik gehört, dass die Daten nach einer sta­tis­ti­schen Auf­be­rei­tung für die ver­schie­dens­ten, nicht von vorn­her­ein bestimm­ba­ren Auf­ga­ben ver­wen­det wer­den, gel­ten für Volks­zäh­lun­gen Aus­nah­men von den Erfor­der­nis­sen einer kon­kre­ten Zweck­um­schrei­bung; vom Ver­bot, per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten auf Vor­rat zu sam­meln, sowie von den Anfor­de­run­gen für Wei­ter­ga­be und Ver­wer­tung 1.
  7. Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit erfor­dert die Prü­fung, ob auf­grund der Fort­ent­wick­lung der sta­tis­ti­schen Wis­sen­schaft Mög­lich­kei­ten einer grund­rechts­scho­nen­de­ren Daten­er­he­bung bestehen.

Dies hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jetzt auf Anträ­ge das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te von Ber­lin und Ham­burg im Ver­fah­ren der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le hin ent­schie­den und zur Begrün­dung ins­be­son­de­re auf den Pro­gno­se, Gestal­tungs- und Ent­schei­dungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers bei der Rege­lung des Erhe­bungs­ver­fah­rens ver­wie­sen.

Die Nor­men­kon­troll­an­trä­ge rich­te­ten sich gegen Vor­schrif­ten, die die Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung der zum Stand vom 09.05.2011 erho­be­nen Bevöl­ke­rungs, Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung (Zen­sus 2011), ins­be­son­de­re die Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len, zum Gegen­stand haben. Mit die­sem Zen­sus wur­de ein Metho­den­wech­sel von einer tra­di­tio­nel­len Volks­zäh­lung im Wege der Voll­erhe­bung hin zu einer maß­geb­lich auf vor­han­de­ne Regis­ter­da­ten gestütz­ten Erhe­bung vor­ge­nom­men. Die­ser Metho­den­wech­sel stand im Mit­tel­punkt der durch die Antrag­stel­ler gel­tend gemach­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken.

§ 7 Absät­ze 1 bis 3, § 8 Absatz 3, § 15 Absät­ze 2 und 3 und § 19 des Geset­zes über den regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus im Jah­re 2011 (Zen­sus­ge­setz 2011) vom 08.07.2009 2 sowie § 15 des Geset­zes zur Vor­be­rei­tung eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus ein­schließ­lich einer Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung 2011 (Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011) vom 08.12 2007 3 sind mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.

§ 2 Absät­ze 2 und 3 und § 3 Absatz 2 der Ver­ord­nung über Ver­fah­ren und Umfang der Haus­halts­be­fra­gung auf Stich­pro­ben­ba­sis zum Zen­sus­ge­setz 2011 (Stich­pro­ben­ver­ord­nung Zen­sus­ge­setz 2011) vom 25.06.2010 4 sind mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.

Inhalts­über­sicht


Hin­ter­grund der Volks­zäh­lung[↑]

Der Zen­sus (Volks­zäh­lung) dient der Ermitt­lung von Basis­da­ten zu Bevöl­ke­rung, Erwerbs­tä­tig­keit und Wohn­si­tua­ti­on als Grund­la­ge der amt­li­chen Sta­tis­tik; eine zen­tra­le Auf­ga­be sol­cher Erhe­bun­gen ist die sta­tis­ti­sche Ermitt­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len 5.

Mit zuneh­men­dem zeit­li­chen Abstand zu einer Volks­zäh­lung nimmt die Genau­ig­keit der auf ihrer Grund­la­ge fort­ge­schrie­be­nen Bevöl­ke­rungs­zah­len (vgl. § 5 Abs. 1 Bevöl­ke­rungs­sta­tis­tik­ge­setz – Bev­StatG) und ande­rer auf ihr auf­bau­en­den Sta­tis­ti­ken immer wei­ter ab, so dass in regel­mä­ßi­gen Inter­val­len neue Erhe­bun­gen durch­ge­führt wer­den müs­sen, um ver­läss­li­che Bevöl­ke­rungs­zah­len und wei­te­re Grund­da­ten für poli­ti­sche und wirt­schaft­li­che Ent­schei­dun­gen und Pla­nun­gen sowie wis­sen­schaft­li­che Unter­su­chun­gen zu erhal­ten 6. Die letz­te Voll­erhe­bung fand in der ehe­ma­li­gen Deut­schen Demo­kra­ti­schen Repu­blik im Jah­re 1981 und in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land im Jah­re 1987 statt 7. Vor allem letz­te­re war poli­tisch umstrit­ten und Gegen­stand des Urteils des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 15.12 1983 8.

Vor der hier ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen Erhe­bung waren unter Ein­be­zie­hung des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes 9 und im Rah­men einer Anfang der 1990er Jah­re ein­ge­rich­te­ten Arbeits­grup­pe der sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der Alter­na­ti­ven zu einer Volks­zäh­lung in der bis­he­ri­gen Form der Voll­erhe­bung durch indi­vi­du­el­le Befra­gun­gen unter­sucht wor­den, die zunächst nicht als über­le­gen ein­ge­schätzt wur­den 10. Vor dem Hin­ter­grund des Volks­zäh­lungs­ur­teils sowie aus Kos­ten- und Akzep­tanz­grün­den wur­de die Suche nach Alter­na­ti­ven gleich­wohl fort­ge­setzt 11. So beauf­trag­te die Stän­di­ge Kon­fe­renz der Innen­mi­nis­ter und ‑sena­to­ren der Län­der (Innen­mi­nis­ter­kon­fe­renz – IMK) am 21.11.1997 eine Arbeits­grup­pe beim Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt ("Gemein­schafts­wei­ter Zen­sus 2001"), die mit Sta­tis­tik­ex­per­ten aus Bund und Län­dern besetzt sein soll­te, damit, ein Kon­zept für einen regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus zu ent­wi­ckeln 12. Auf der Basis der von der Arbeits­grup­pe ent­wi­ckel­ten Alter­na­tiv­mo­del­le beschloss die Innen­mi­nis­ter­kon­fe­renz am 19./20.11.1998 für künf­ti­ge Zen­sus einen Wech­sel von der pri­mär­sta­tis­ti­schen Voll­erhe­bung zu haupt­säch­lich regis­ter­ge­stütz­ter Daten­ge­win­nung 13. Die­ser ange­kün­dig­te Metho­den­wech­sel wur­de vom Bun­des­tag begrüßt 14.

Der Zen­sus­test 2001 – 2003[↑]

Zur Vor­be­rei­tung der Umstel­lung wur­de in den Jah­ren 2001 bis 2003 ein soge­nann­ter Zen­sus­test durch­ge­führt, mit dem die Metho­de eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus erprobt und wei­ter­ent­wi­ckelt wer­den soll­te 15.

Rechts­grund­la­ge hier­für war das Gesetz zur Erpro­bung eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus (Zen­sus­test­ge­setz – Zen­sTeG) vom 27.07.2001 16. Wesent­li­che Zie­le des Zen­sus­tests waren die Über­prü­fung der Qua­li­tät der Regis­ter und der Vali­di­tät der ihnen zu ent­neh­men­den Daten (Regis­ter­test), die Bewer­tung ver­schie­de­ner sta­tis­ti­scher Ver­fah­ren (Ver­fah­rens­test) und der Mög­lich­kei­ten, Mehr­fach­mel­dun­gen zu über­prü­fen 17. Hier­zu wur­den die Daten von Regis­tern mit den Ergeb­nis­sen ver­schie­de­ner Inter­view­be­fra­gun­gen und einer pos­ta­lisch durch­ge­führ­ten Gebäu­de- und Woh­nungs­stich­pro­be ver­gli­chen und aus­ge­wer­tet 18. Die Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests sind vom Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt auf­be­rei­tet wor­den 19.

Der Zen­sus­test ergab bei den Mel­de­re­gis­tern unter­schied­li­che Feh­ler­quo­ten durch Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen und – bei typi­sie­ren­der Betrach­tung – einen Zusam­men­hang zwi­schen der Qua­li­tät der Regis­ter­da­ten und der Gemein­de­grö­ße 20. So waren Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen in klei­nen Gemein­den – auch pro­zen­tu­al gese­hen – sel­te­ner als in gro­ßen, wobei es gene­rell mehr soge­nann­te "Kar­tei­lei­chen" (Über­er­fas­sun­gen) als Fehl­be­stän­de (Unte­r­er­fas­sun­gen) gab 21.

Nach Auf­fas­sung der sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der hat­te der Zen­sus­test die Durch­führ­bar­keit eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus in Deutsch­land bestä­tigt. Zudem stell­te man fest, dass

  • Über­er­fas­sun­gen durch Aus­son­de­rung von (tem­po­rä­ren) "Kar­tei­lei­chen" mit­tels Aus­wer­tung einer zwei­ten (Register-)Datenlieferung zu einem spä­te­ren Stich­tag 22 und durch eine Mehr­fach­fall­prü­fung in Form einer Befra­gung der mehr­fach erfass­ten Per­so­nen 23 schritt­wei­se redu­ziert wer­den kön­nen, wobei es mit den vor­han­de­nen Instru­men­ten mög­lich wäre, 95, 02% der pri­mär­sta­tis­tisch berei­nig­ten Mehr­fach­fäl­le maschi­nell und damit ohne Belas­tung der Bür­ger sowie mit deut­lich redu­zier­tem Kos­ten­auf­wand zu berei­ni­gen 24;
  • zur Auf­de­ckung von Regis­ter­feh­lern die Nut­zung der Anga­ben der Gebäu­de- und Woh­nungs­er­he­bung im Rah­men der soge­nann­ten Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung (d.h. ins­be­son­de­re der Zuord­nung der im Mel­de­re­gis­ter erfass­ten Per­so­nen zu einem Haus­halt, vgl. Münnich/​Gabler u.a., Stich­pro­ben­op­ti­mie­rung und Schät­zung im Zen­sus 2011, Sta­tis­tik und Wis­sen­schaft, Bd. 21, 2012, S. 18) in Betracht kom­me und dabei unplau­si­ble Fäl­le mit einer (wei­te­ren) Befra­gung geklärt wer­den könn­ten;
  • sich für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern der Anteil der "Kar­tei­lei­chen" mit die­sem Ver­fah­ren (Regis­ter­aus­wer­tung und Befra­gung bei feh­len­der Plau­si­bi­li­tät) auf 0,7% redu­zie­ren lie­ße 25. Simu­la­ti­ons­rech­nun­gen erga­ben jedoch, dass die­ses Ver­fah­ren nur für den Bereich der Ein- und Zwei­fa­mi­li­en­häu­ser die gewünsch­te Effek­ti­vi­tät auf­wei­se, im Mehr­fa­mi­li­en­haus­be­reich dem­ge­gen­über Kos­ten-Nut­zen-Erwä­gun­gen dage­gen sprä­chen 26. In Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern lie­ße sich der durch­schnitt­li­che Anteil an "Kar­tei­lei­chen" so am deut­lichs­ten, auf 1, 1%, redu­zie­ren, da dort ein gro­ßer Teil der Bevöl­ke­rung in Ein- und Zwei­fa­mi­li­en­häu­sern lebt 27;
  • die Regis­ter­nut­zung – zusätz­lich zu Maß­nah­men zur Ver­bes­se­rung der Qua­li­tät der Mel­de­re­gis­ter 28 – um pri­mär­sta­tis­ti­sche Ver­fah­ren ergänzt wer­den müs­se, wenn sie als Grund­la­ge der Ermitt­lung belast­ba­rer amt­li­cher Ein­woh­ner­zah­len die­nen sol­le 29.

Die Erkennt­nis­se aus dem Zen­sus­test deu­te­ten zudem dar­auf hin, dass die in der Bevöl­ke­rungs­fort­schrei­bung ermit­tel­te Ein­woh­ner­zahl der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land um mehr als 1,3 Mio. Per­so­nen über­höht gewe­sen sein dürf­te 30.

Auf der Grund­la­ge der gewon­ne­nen Erkennt­nis­se wur­den in der Arbeits­grup­pe "Kon­zep­ti­on mög­li­cher Modell­va­ri­an­ten" neben den Basis­bau­stei­nen eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus (ins­be­son­de­re Abfra­ge und Ver­ar­bei­tung von Daten der Mel­de­re­gis­ter, pos­ta­li­sche Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung, pri­mär­sta­tis­ti­sche Erhe­bung in Son­der­ge­bäu­den, Mehr­fach­fall­prü­fung) ver­schie­de­ne Model­le von Ergän­zun­gen durch Stich­pro­ben­er­he­bun­gen dis­ku­tiert 31. Dabei wur­de auch unter­sucht, ob mit der Stich­pro­be zusätz­li­che Merk­ma­le erho­ben wer­den könn­ten und ob dies in allen Gemein­den gesche­hen soll­te 32. Der Umfang der Stich­pro­be soll­te dar­an aus­ge­rich­tet wer­den, dass der Sal­do von "Kar­tei­lei­chen" und Fehl­be­stän­den im Durch­schnitt der Gemein­den bei einer Wahr­schein­lich­keit von 95% mit einem maxi­ma­len Feh­ler von +/- 1, 0% ermit­telt wer­den kön­ne. Sofern mit der Stich­pro­be wei­te­re Merk­ma­le erho­ben wür­den, soll­te der abso­lu­te Stan­dard­feh­ler auf allen Ebe­nen maxi­mal 1, 0 Pro­zent­punk­te betra­gen 33.

Vor die­sem Hin­ter­grund wur­den die ver­gli­che­nen Vari­an­ten wie folgt bewer­tet:

Bei einer her­kömm­li­chen Volks­zäh­lung im Wege der Voll­erhe­bung, die Refe­renz­mo­dell war, wür­den die amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len zwar nach einem ein­heit­li­chen Ver­fah­ren durch flä­chen­de­cken­de Befra­gung und Zäh­lung ermit­telt. Fal­sche Ergeb­nis­se könn­ten sich inso­weit nur durch eine feh­ler­haf­te Hand­ha­bung des Ver­fah­rens erge­ben; aller­dings wäre eine her­kömm­li­che Voll­erhe­bung deut­lich teu­rer als die ande­ren Vari­an­ten 34.

Ein Kom­bi­na­ti­ons­mo­dell aus regis­ter­ge­stütz­tem Zen­sus für Gemein­den mit weni­ger als 100.000 Ein­woh­nern und her­kömm­li­cher Zäh­lung für Gemein­den mit 100.000 und mehr Ein­woh­nern wur­de zwar als deut­lich kos­ten­güns­ti­ger als eine her­kömm­li­che Voll­erhe­bung ein­ge­stuft. Die Vor­tei­le des her­kömm­li­chen Zen­sus könn­ten aller­dings nur für einen klei­nen Teil der Gemein­den (82 Groß­städ­te von 13.811 Gemein­den mit einem Anteil von knapp 31% der Gesamt­be­völ­ke­rung) genutzt wer­den. Zudem wür­den für die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len unter­schied­li­che Ver­fah­ren ange­wandt, mit der Fol­ge, dass die für Gemein­den mit weni­ger als 100.000 Ein­woh­nern fest­ge­stell­ten Ein­woh­ner­zah­len eine deut­lich nied­ri­ge­re Genau­ig­keit auf­wie­sen. Außer­dem befürch­te­te man in Groß­städ­ten Akzep­tanz­pro­ble­me 35.

Bei einem regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus mit Stich­pro­ben in allen Gemein­den wür­den die amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len unter Anwen­dung ein­heit­li­cher mathe­ma­tisch-sta­tis­ti­scher Ver­fah­ren hin­ge­gen auch mit glei­cher Genau­ig­keit ermit­telt 36. Wür­de aus­schließ­lich das Stich­pro­ben­ver­fah­ren zur Kor­rek­tur der Mel­de­re­gis­ter genutzt, wäre dafür ein Stich­pro­ben­um­fang von 10,1 Mio. Per­so­nen erfor­der­lich, davon 6,2 Mio. Per­so­nen in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern 37. In klei­nen Gemein­den wäre bei die­sem Modell ein hoher Aus­wahl­satz erfor­der­lich, der in gut 2.000 Gemein­den (nahe) bei 100% der Ein­woh­ner läge und einer Voll­erhe­bung annä­hernd gleich­kä­me 38.

Die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der emp­fah­len daher, Stich­pro­ben nur in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern durch­zu­füh­ren. Da knapp 90% der Gemein­den in Deutsch­land weni­ger als 10.000 Ein­woh­ner auf­wie­sen, wäre die Anwen­dung von ergän­zen­den Stich­pro­ben in die­sen Gemein­den mit einem beträcht­li­chen Kos­ten­auf­wand und mit einer wei­te­ren Belas­tung der Bevöl­ke­rung ver­bun­den. Zudem wie­sen die­se klei­nen Gemein­den die gerings­ten "Kar­tei­lei­chen"- und Fehl­be­stands­ra­ten auf. Auch sei hier die kor­ri­gie­ren­de Wir­kung von Befra­gun­gen (im Ein- und Zwei­fa­mi­li­en­haus­be­reich) im Fall von kon­kre­ten Unstim­mig­kei­ten am größ­ten 39.

Mit Blick auf die Erstre­ckung der Stich­pro­be auf wei­te­re Merk­ma­le und eine Ein­be­zie­hung der (in den Regis­tern der Bun­des­agen­tur für Arbeit nicht erfass­ten) sons­ti­gen Erwerbs­tä­ti­gen ergab sich fol­gen­des Bild: Mit einer Erhö­hung des Stich­pro­ben­um­fangs auf in die­sem Fal­le 11,8 Mio. statt 10,1 Mio. Per­so­nen könn­ten belast­ba­re Ergeb­nis­se für alle Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern nach­ge­wie­sen wer­den 40. Woll­te man die zusätz­li­chen Infor­ma­tio­nen nur für grö­ße­re Gemein­den (ab 10.000 Ein­woh­nern) gewin­nen, so wäre auch nur ein ver­hält­nis­mä­ßig gerin­ger Mehr­auf­wand erfor­der­lich, soll­te dies für alle Gemein­den gesche­hen, müss­te der Stich­pro­ben­um­fang auf 20,4 Mio. Per­so­nen in etwa ver­dop­pelt wer­den, da eine Stich­pro­be von 550 Adres­sen je Gemein­de benö­tigt wird 41. Das hät­te nach dama­li­ger Ein­schät­zung einen finan­zi­el­len Mehr­auf­wand von ins­ge­samt 78 Mio. Euro erfor­dert 42.

Soweit die ergän­zen­de Stich­pro­be ledig­lich zur sta­tis­ti­schen Berei­ni­gung von Regis­ter­feh­lern ein­ge­setzt wird, reich­te bei einer Stich­pro­be nur in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern ein Stich­pro­ben­um­fang von 3, 9 Mio. Per­so­nen aus. Hin­zu kämen etwa 1, 7 Mio. Per­so­nen 43, die in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern leben und bei denen im Rah­men der Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung wegen vom Mel­de­re­gis­ter abwei­chen­der Anga­ben bei der Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung Rück­fra­gen durch­ge­führt wer­den müss­ten. Der Umfang der Befra­gung läge bei die­ser Vari­an­te mit rund 5, 6 Mio. Per­so­nen immer noch deut­lich unter der Vari­an­te von Stich­pro­ben in allen Gemein­den. Aller­dings könn­ten bei die­ser Vari­an­te die Ein­woh­ner­zah­len nur für Gemein­den mit 10.000 und mehr Ein­woh­nern (rund 1.500 Gemein­den mit einem Anteil von 72% an der Gesamt­be­völ­ke­rung) mit ver­gleich­ba­rer (sta­tis­ti­scher) Genau­ig­keit ermit­telt wer­den, wäh­rend für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern nur eine beschränk­te Ver­gleich­bar­keit der Genau­ig­keit zu erzie­len wäre. Ins­ge­samt ging man davon aus, dass es in die­sem Fall zu einer leich­ten Unter­schät­zung der Ein­woh­ner­zah­len der klei­nen Gemein­den (durch­schnitt­li­che "Karteileichen"-Rate: 0,7%; Fehl­be­stands­ra­te: 1,3%) kom­men wür­de 44, weil mit den im Zen­sus­test erprob­ten Berei­ni­gungs­ver­fah­ren vor allem die Über­er­fas­sun­gen in den Mel­de­re­gis­tern deut­lich redu­ziert wer­den könn­ten, die Unte­r­er­fas­sun­gen dage­gen kaum. Daher müss­ten für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern Ver­fah­ren zur Redu­zie­rung der Fehl­be­stän­de ent­wi­ckelt wer­den 45.

Für die Erhe­bung und den Nach­weis wei­te­rer Merk­ma­le ging man davon aus, dass der Stich­pro­ben­um­fang der ergän­zen­den Stich­pro­be um 2 Mio. Per­so­nen auf 5, 9 Mio. Per­so­nen erhöht wer­den müss­te, zuzüg­lich der 1, 7 Mio. Per­so­nen für die Befra­gung im Rah­men der Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern 46. Für eine flä­chen­de­cken­de Bereit­stel­lung inso­weit hin­rei­chend zuver­läs­si­ger Ergeb­nis­se für Krei­se, Regie­rungs­be­zir­ke und Län­der soll­ten zusätz­lich 0,3 Mio. Per­so­nen in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern befragt wer­den 47. Der Kos­ten­auf­wand für die­se erwei­ter­te Modell­va­ri­an­te wur­de mit einem Zuwachs von 21 Mio. Euro auf dann 336 Mio. Euro ver­an­schlagt, im Ver­gleich zu dem damit erreich­ba­ren Infor­ma­ti­ons­zu­wachs jedoch als eher gering bewer­tet 48.

Zusam­men­fas­send gaben die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der im Wesent­li­chen fol­gen­de Emp­feh­lun­gen für die Durch­füh­rung eines künf­ti­gen Zen­sus 49:

  • Der Zen­sus soll­te regis­ter­ge­stützt unter Rück­griff auf Daten der Mel­de­re­gis­ter, der Bun­des­agen­tur für Arbeit sowie ande­rer Regis­ter der öffent­li­chen Ver­wal­tung, ver­bun­den mit einer pos­ta­li­schen Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung bei den Gebäu­de­ei­gen­tü­mern und Woh­nungs­ei­gen­tü­mer­ge­mein­schaf­ten und ergänzt durch wei­te­re pri­mär­sta­tis­ti­sche Erhe­bun­gen, durch­ge­führt wer­den.
  • Die ergän­zen­den pri­mär­sta­tis­ti­schen Erhe­bun­gen soll­ten aus fol­gen­den Kom­po­nen­ten bestehen: Pri­mär­er­he­bun­gen bei den Ver­wal­tern von Anstalts­ge­bäu­den und den Bewoh­nern von Stu­den­ten­wohn­hei­men sowie pri­mär­sta­tis­ti­sche Kon­troll­erhe­bun­gen im Rah­men der Mehr­fach­fall­prü­fung und Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung; Stich­pro­ben­er­he­bun­gen in allen Gemein­den mit 10.000 und mehr Ein­woh­nern zur sta­tis­ti­schen Kor­rek­tur der Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen der aus den dor­ti­gen Mel­de­re­gis­tern erho­be­nen Ein­woh­ner­zah­len. Dabei soll­te in Kauf genom­men wer­den, dass die Ein­woh­ner­zah­len je nach Gemein­de­grö­ße mit unter­schied­li­chen sta­tis­ti­schen Ver­fah­ren ermit­telt wür­den. Die ergän­zen­de Stich­pro­be soll­te zur Erhe­bung zusätz­li­cher zen­sus­ty­pi­scher Merk­ma­le genutzt wer­den, wobei der finan­zi­el­le und erhe­bungs­tech­ni­sche Mehr­auf­wand als gering ein­ge­schätzt wur­de.
  • Schließ­lich wur­de emp­foh­len, umge­hend mit den Maß­nah­men zur Qua­li­täts­stei­ge­rung der Regis­ter, ins­be­son­de­re der Mel­de­re­gis­ter sowie der Daten­be­stän­de der Bun­des­agen­tur für Arbeit zu begin­nen. Für die Vor­ar­bei­ten wur­de wegen des Auf­baus der not­wen­di­gen Erhe­bungs­in­fra­struk­tur ein Vor­lauf von min­des­tens vier Jah­ren vor dem Zäh­lungs­stich­tag für erfor­der­lich gehal­ten.

Die Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests wur­den der Innen­mi­nis­ter­kon­fe­renz in ihrer Sit­zung am 7./8.07.2004 vor­ge­legt. Die­se setz­te eine län­der­of­fe­ne Bund-Län­der-Arbeits­grup­pe unter Lei­tung des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern ein, um vor einer end­gül­ti­gen Wei­chen­stel­lung für den Zen­sus 2011 bestimm­te recht­li­che und fach­li­che Aspek­te noch­mals zu über­prü­fen 50. In ihrem Bericht vom 20.09.2004 hat die Arbeits­grup­pe die Emp­feh­lung der sta­tis­ti­schen Ämter für einen regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus und das vor­ge­schla­ge­ne Zen­sus­mo­dell bestä­tigt, Ver­bes­se­rungs­mög­lich­kei­ten bei Regis­tern dar­ge­stellt und ent­spre­chen­de Vor­schlä­ge gemacht. Auf die­ser Grund­la­ge sprach sich die Innen­mi­nis­ter­kon­fe­renz am 18./19.11.2004 für einen regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus aus 51.

Ent­spre­chend der Emp­feh­lung aus dem Zen­sus­test, Ver­fah­ren zur Redu­zie­rung der Fehl­be­stän­de in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern zu ent­wi­ckeln, wur­de eine Bund-Län­der-Arbeits­grup­pe ein­ge­rich­tet und das Baye­ri­sche Lan­des­amt für Sta­tis­tik mit einer Stu­die beauf­tragt 52. Da der Zen­sus­test gezeigt hat­te, dass es bei Gebäu­den mit drei oder mehr bewohn­ten Woh­nun­gen kei­ne prak­ti­ka­blen Ansät­ze zur Iden­ti­fi­zie­rung von Regis­ter­feh­lern anhand der Daten der Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung gibt, beschränk­ten sich die Unter­su­chun­gen auf Ein- und Zwei­fa­mi­li­en­häu­ser.

Dabei zeig­te sich, dass fast 80% der "Kar­tei­lei­chen" und 70% der Fehl­be­stän­de an Adres­sen auf­tre­ten, an denen eine oder zwei bewohn­te Woh­nun­gen gemel­det sind 53. Zudem ergab sich, dass sich durch eine Befra­gung "unplau­si­bler" Fäl­le in Ein­fa­mi­li­en­häu­sern die "Kar­tei­lei­chen" um 59% und die Fehl­be­stän­de um 54, 4% kor­ri­gie­ren lie­ßen, bei Adres­sen mit zwei bewohn­ten Woh­nun­gen jedoch nur um 43, 5% der "Kar­tei­lei­chen" und 39, 1% der Fehl­be­stän­de 54. Bei einer Beschrän­kung der pri­mär­sta­tis­ti­schen Klä­rung auf Ein­fa­mi­li­en­häu­ser wur­de eine Reduk­ti­on der "Kar­tei­lei­chen" von 2% um etwa 0,7 Pro­zent­punk­te errech­net, was in Kom­bi­na­ti­on mit der Mehr­fach­fall­prü­fung zu einer Rate von 0,84% "Kar­tei­lei­chen" führ­te. Hin­sicht­lich der Fehl­be­stän­de ergab sich eine Ver­rin­ge­rung um knapp 0,3 Pro­zent­punk­te auf eine Rate von etwa 1% Fehl­be­stän­den. Bei Ein­be­zie­hung von Zwei­fa­mi­li­en­häu­sern wären 500.000 Haus­hal­te (knapp 1,67 Mio. Per­so­nen) statt 340.000 Haus­hal­te (knapp 0,99 Mio. Per­so­nen) zu befra­gen, die Quo­te an "Kar­tei­lei­chen" wür­de dann 0,72%, die der Fehl­be­stän­de 0,87% betra­gen 55. Daher wur­de – auch unter Berück­sich­ti­gung des Befra­gungs­auf­wands – eine pri­mär­sta­tis­ti­sche Befra­gung an Adres­sen mit nur einer bewohn­ten Woh­nung emp­foh­len 56.

Auf Grund­la­ge die­ser Unter­su­chun­gen ging die Bun­des­re­gie­rung davon aus, dass sich durch eine Aus­wer­tung der Mel­de­re­gis­ter, der Daten der Bun­des­agen­tur für Arbeit sowie von Datei­en zum Per­so­nal­be­stand der öffent­li­chen Hand, eine pos­ta­li­sche Befra­gung der Gebäu­de- und Woh­nungs­ei­gen­tü­mer, eine Befra­gung der Ver­wal­ter oder Bewoh­ner von Gemein­schafts­un­ter­künf­ten, Anstal­ten, Wohn­hei­men und ähn­li­chen Ein­rich­tun­gen sowie durch Stich­pro­ben zur Siche­rung der Daten­qua­li­tät und zur Erfas­sung wei­te­rer Erhe­bungs­merk­ma­le bei etwa 10% der Bevöl­ke­rung Zen­sus­da­ten in erfor­der­li­cher Qua­li­tät gewin­nen las­sen wür­den 57. Am 29.08.2006 beschloss das Bun­des­ka­bi­nett, im Jah­re 2011 einen regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus durchzuführen.2007 wur­de durch Erlass des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern eine "Zen­sus­kom­mis­si­on" ein­ge­setzt, die aus neun Fach­wis­sen­schaft­lern aus den Berei­chen Sta­tis­tik, Demo­gra­phie, Sozio­lo­gie, Geo­gra­phie, Poli­tik­wis­sen­schaft, Volks­wirt­schafts­leh­re und Daten­schutz bestand. Sie wur­de beauf­tragt, "die von den sta­tis­ti­schen Ämtern des Bun­des und der Län­der ent­wi­ckel­ten Kon­zep­te, Metho­den und Ver­fah­ren für den regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus 2011, ein­schließ­lich der ergän­zen­den Stich­pro­be" zu prü­fen, wis­sen­schaft­lich zu bewer­ten, die ent­spre­chen­den Umset­zungs­ar­bei­ten kri­tisch und kon­struk­tiv zu beglei­ten sowie Emp­feh­lun­gen für das wei­te­re Vor­ge­hen aus­zu­spre­chen. Sie kon­sti­tu­ier­te sich am 24.09.2007 58.

Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011[↑]

Am 20.09.2007 beschloss der Bun­des­tag 59 das Gesetz zur Vor­be­rei­tung eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus ein­schließ­lich einer Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung 2011 (Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011 – Zens­VorbG 2011), mit Beschluss vom 28.11.2007 wies er den Ein­spruch des Bun­des­rats 60 zurück 61; das Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011 trat am 13.12 2007 in Kraft 62.

Das Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011 regelt ins­be­son­de­re den Auf­bau eines Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters durch das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt (§ 2 Zens­VorbG 2011) zur Vor­be­rei­tung einer Volks, Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung im Wege der Aus­wer­tung von in Regis­tern gespei­cher­ten Daten sowie ergän­zen­der Befra­gun­gen (regis­ter­ge­stütz­ter Zen­sus; vgl. § 1 Zens­VorbG 2011). Das Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter soll­te alle am Zen­sus­stich­tag exis­tie­ren­den Anschrif­ten mit Wohn­raum und bewohn­ten Unter­künf­ten und damit alle Anschrif­ten, an denen sich zum Zen­sus­stich­tag zen­sus­re­le­van­te Gebäu­de befin­den und zen­sus­re­le­van­te Per­so­nen leben, ent­hal­ten 63. Die Über­mitt­lung von Daten durch die Mel­de­be­hör­den hier­zu 64 ist in § 5 Zens­VorbG 2011 gere­gelt. Die in § 5 Abs. 1 Nr. 3 bis 11 Zens­VorbG 2011 genann­ten Merk­ma­le soll­ten der Fest­le­gung der Stich­pro­ben­me­tho­dik die­nen 64. Die aus den Mel­de­re­gis­tern ableit­ba­ren Infor­ma­tio­nen, etwa über die Anzahl der mit allei­ni­ger oder Haupt­woh­nung gemel­de­ten Per­so­nen oder die Zahl der Per­so­nen mit unter­schied­li­chen Fami­li­en­na­men je Anschrift, soll­ten es ermög­li­chen, die Stich­pro­ben­aus­wahl mög­lichst effi­zi­ent zu gestal­ten. Für die end­gül­ti­ge Fest­le­gung der geeig­ne­ten Merk­mals­kom­bi­na­ti­on hielt der Gesetz­ge­ber noch metho­di­sche Unter­su­chun­gen auf der Grund­la­ge der über­mit­tel­ten Anga­ben für erfor­der­lich. Hier­zu soll­ten nach § 5 Abs. 4 Zens­VorbG 2011 die Merk­ma­le nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 und Nr. 7 bis 11 Zens­VorbG 2011 in einer getrenn­ten Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei gespei­chert und bei Bedarf für metho­di­sche Unter­su­chun­gen, deren Feder­füh­rung gemäß § 3 BStatG beim Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt lie­gen soll­te, her­an­ge­zo­gen wer­den 65.

In § 15 Zens­VorbG 2011 fin­den sich Rege­lun­gen über die Löschung von Daten. Damit woll­te der Gesetz­ge­ber den Anfor­de­run­gen des Volks­zäh­lungs­ur­teils von 1983 66Rech­nung tra­gen, wonach die zur Iden­ti­fi­zie­rung der Aus­kunfts­pflich­ti­gen oder sons­ti­ger Betrof­fe­ner die­nen­den Daten zu löschen sind, wenn ihre Kennt­nis für die Erfül­lung der Auf­ga­ben auf dem Gebiet der Sta­tis­tik für Bun­des­zwe­cke nicht mehr erfor­der­lich ist. Die Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei soll­te daher ledig­lich der Vor­be­rei­tung des Zen­sus 2011 die­nen und spä­tes­tens mit Abschluss der Vor­be­rei­tung gelöscht wer­den (§ 15 Abs. 2 Zens­VorbG 2011), wäh­rend das in § 15 Abs. 3 Zens­VorbG 2011 behan­del­te Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter für Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung des Zen­sus ver­füg­bar sein soll­te 67.

Die Frak­tio­nen von FDP und BÜNDNIS 90/​Die Grü­nen im Deut­schen Bun­des­tag wie auch der Bun­des­rat hat­ten bean­tragt, das Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011 zur Siche­rung eines ein­heit­li­chen Voll­zugs des Zen­sus um eine Rege­lung zu ergän­zen, mit der Abwei­chun­gen von den Rege­lun­gen der § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 2, § 4 Abs. 1 und 2, § 5 Abs. 1, 2 und 3, § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1 und 2, § 10 Abs. 1 und 3 Zens­VorbG 2011 gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG hät­ten aus­ge­schlos­sen wer­den sol­len 68. Die­ser Vor­schlag wur­de vom Bun­des­tag jedoch nicht auf­ge­grif­fen.

Rele­van­te Vor­schrif­ten des EU-Rechts[↑]

Seit 2008 ver­pflich­ten Art. 1, 3 und 5 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 09.07.2008 über Volks- und Woh­nungs­zäh­lun­gen 69 die Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on, alle zehn Jah­re, begin­nend mit dem Jahr 2011, auf­grund gemein­sa­mer Regeln umfas­sen­de Daten über die Bevöl­ke­rung und die Woh­nungs­si­tua­ti­on zu erhe­ben 70. Für die euro­päi­schen Sta­tis­ti­ken ist die Ver­ord­nung (EG) Nr. 223/​2009 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 11.03.2009 über euro­päi­sche Sta­tis­ti­ken und zur Auf­he­bung der Ver­ord­nung (EG, Eura­tom) Nr. 1101/​2008 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates über die Über­mitt­lung von unter die Geheim­hal­tungs­pflicht fal­len­den Infor­ma­tio­nen an das Sta­tis­ti­sche Amt der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten, der Ver­ord­nung (EG) Nr. 322/​97 des Rates über die Gemein­schafts­sta­tis­ti­ken und des Beschlus­ses 89/​382/​EWG, Eura­tom des Rates zur Ein­set­zung eines Aus­schus­ses für das Sta­tis­ti­sche Pro­gramm der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten 71 zu beach­ten, die unter ande­rem sta­tis­ti­sche Grund­sät­ze (Art. 2 Ver­ord­nung (EG) Nr. 223/​2009) und Qua­li­täts­kri­te­ri­en für die Erstel­lung euro­päi­scher Sta­tis­ti­ken defi­niert (Art. 12 Ver­ord­nung (EG) Nr. 223/​2009) und die Orga­ni­sa­ti­on euro­päi­scher Sta­tis­ti­ken (Art. 4 ff., Art. 13 ff. Ver­ord­nung (EG) Nr. 223/​2009) sowie Geheim­hal­tungs­pflich­ten (Art.20 ff. Ver­ord­nung (EG) Nr. 223/​2009) regelt. Wahl und Aus­ge­stal­tung der Zen­sus­me­tho­dik sowie die dabei her­an­zu­zie­hen­den Daten­quel­len sind – anders als die zu erhe­ben­den Zen­sus­da­ten (Art. 3 i.V.m. dem Anhang der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008) – weit­ge­hend den Mit­glied­staa­ten über­las­sen 72. Art. 4 Abs. 1 Buch­sta­be d der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 erlaubt inso­weit aus­drück­lich eine Kom­bi­na­ti­on aus regis­ter­ge­stütz­ten Zäh­lun­gen und Stich­pro­ben­er­he­bun­gen. Schließ­lich macht die Ver­ord­nung (EG) Nr. 1201/​2009 der Kom­mis­si­on vom 30.11.2009 zur Durch­füh­rung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates über Volks- und Woh­nungs­zäh­lun­gen in Bezug auf die tech­ni­schen Spe­zi­fi­ka­tio­nen für die The­men sowie für deren Unter­glie­de­run­gen Vor­ga­ben, um eine Ver­gleich­bar­keit der bei Volks- und Woh­nungs­zäh­lun­gen erho­be­nen und an die Euro­päi­sche Uni­on über­mit­tel­ten Daten zu gewähr­leis­ten (Erwä­gungs­grund 1 und Art. 1 der vor­ge­nann­ten Ver­ord­nung). Bei der Durch­füh­rung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 sind zudem die Ver­ord­nung (EU) Nr. 519/​2010 der Kom­mis­si­on vom 16.06.2010 zur Annah­me des Pro­gramms der sta­tis­ti­schen Daten und der Meta­da­ten für Volks- und Woh­nungs­zäh­lun­gen gemäß der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates 73 und die Ver­ord­nung (EU) Nr. 1151/​2010 der Kom­mis­si­on vom 08.12 2010 zur Durch­füh­rung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates über Volks- und Woh­nungs­zäh­lun­gen in Bezug auf die Moda­li­tä­ten und die Struk­tur der Qua­li­täts­be­rich­te sowie das tech­ni­sche For­mat der Daten­über­mitt­lung 74 zu beach­ten.

Zen­sus­ge­setz 2011[↑]

Am 24.04.2009 beschloss der Deut­sche Bun­des­tag 75 das Gesetz über den regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus im Jah­re 2011 (Zen­sus­ge­setz 2011 – ZensG 2011); der Bun­des­rat stimm­te die­sem am 15.05.2009 zu 76. Die Aus­fer­ti­gung durch den Bun­des­prä­si­den­ten erfolg­te am 8.07.2009. Es ist am 16.07.2009 in Kraft getre­ten 77.

Des­sen Rege­lun­gen lie­gen – soweit hier von Bedeu­tung – fol­gen­de Erwä­gun­gen des Gesetz­ge­bers zugrun­de:

§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 begren­ze die ergän­zen­den Haus­halts­stich­pro­ben zur sta­tis­ti­schen Kor­rek­tur von Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen auf Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern. Die­se Ent­schei­dung beru­he auf den Ergeb­nis­sen und Emp­feh­lun­gen des Zen­sus­tests. Dort sei fest­ge­stellt wor­den, dass Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern gerin­ger sei­en als in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern. Auch sei der Sal­do von bei­den – gegen­läu­fi­gen – Feh­lern in klei­ne­ren Gemein­den ten­den­zi­ell gerin­ger. Im Zen­sus­test sei­en daher Model­le zur Feh­ler­kor­rek­tur ent­wi­ckelt wor­den, die nach Gemein­de­grö­ßen unter­schie­den. Die Haus­halts­stich­pro­be eig­ne sich beson­ders dazu, die Feh­ler­häu­fig­keit für Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen der Mel­de­re­gis­ter in Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern zu ermit­teln, wäh­rend sich für Gemein­den unter 10.000 Ein­woh­nern die Befra­gung zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten (§ 16 ZensG 2011) als das bes­te Instru­ment erwie­sen habe, um Feh­ler­ra­ten mit einer ver­gleich­ba­ren Genau­ig­keit zu ermit­teln. Eine Feh­ler­kor­rek­tur mit­tels Haus­halts­stich­pro­ben sei für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern nicht geeig­net, da wegen der begrenz­ten Ein­woh­ner­zahl aus­sa­ge­kräf­ti­ge Stich­pro­ben­er­geb­nis­se nur bei einem erheb­lich grö­ße­ren Umfang der Haus­halts­stich­pro­be zu erzie­len wären. Im Übri­gen wie­sen klei­ne­re Gemein­den ten­den­zi­ell einen gerin­ge­ren Anteil an Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen in den Mel­de­re­gis­tern auf 78. Mit den in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 16 ZensG 2011 vor­ge­se­he­nen Kor­rek­tur­me­tho­den stre­be der Gesetz­ge­ber daher eine ver­gleich­ba­re Genau­ig­keit an 79.

Die Bestim­mung von Stadt­tei­len in Städ­ten mit min­des­tens 400.000 Ein­woh­nern und von Ver­bands­ge­mein­den in Rhein­land-Pfalz mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern als eige­ne Stich­pro­ben­ba­sis- bezie­hungs­wei­se Erhe­bungs­ein­heit in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 gehe auf einen Vor­schlag des Bun­des­rats zurück, der regio­nal dif­fe­ren­zier­te Infor­ma­tio­nen auch für Tei­le von Groß­städ­ten und für Gebie­te mit über­wie­gend klei­nen Gemein­den zu gewin­nen für fach­lich not­wen­dig gehal­ten hat­te 80. Mit der Berück­sich­ti­gung von Tei­len grö­ße­rer Städ­te wür­de mit gerin­gem Zusatz­auf­wand ein Bei­trag zur qua­li­ta­ti­ven Absi­che­rung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zahl gelie­fert. Nach den Ergeb­nis­sen des Zen­sus­tests sei für gro­ße Städ­te mit einer höhe­ren Feh­ler­quo­te der Mel­de­re­gis­ter zu rech­nen 80.

Die Geset­zes­be­grün­dung erläu­tert dar­über hin­aus, dass die Haus­halts­stich­pro­be als Zufalls­stich­pro­be kon­zi­piert sei, so dass jedes Ele­ment der Grund­ge­samt­heit eine Chan­ce habe, in die Stich­pro­be zu gelan­gen 81. Die in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 vor­ge­se­he­ne Genau­ig­keit bei der Ermitt­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zahl (ein­fa­cher rela­ti­ver Stan­dard­feh­ler von höchs­tens 0,5%) bedeu­te, dass mit 95%iger Sicher­heit der Unter­schied zwi­schen der fest­ge­stell­ten und der tat­säch­li­chen (aber unbe­kann­ten) Ein­woh­ner­zahl maxi­mal 1% der Regis­ter­be­völ­ke­rung die­ser Gemein­de betra­ge 82. Bei der Fest­le­gung die­ser Feh­ler­ober­gren­ze gehe der Gesetz­ge­ber davon aus, dass die mit dem Zen­sus 2011 ermit­tel­ten Ein­woh­ner­zah­len die glei­che Genau­ig­keit auf­wei­sen wür­den wie die Ergeb­nis­se frü­he­rer Volks­zäh­lun­gen. Auch die bei den Volks­zäh­lun­gen 1970 und 1987 ermit­tel­ten Ein­woh­ner­zah­len hät­ten Unter- und Über­er­fas­sun­gen auf­ge­wie­sen, die durch nach­träg­li­che Stich­pro­ben­be­fra­gun­gen fest­ge­stellt wor­den sei­en 83.

Mit § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 wol­le der Gesetz­ge­ber ver­deut­li­chen, dass es ihm bei der Haus­hal­te­be­fra­gung in ers­ter Linie auf die Sicher­stel­lung der in § 7 Abs. 1 ZensG 2011 gere­gel­ten Qua­li­täts­vor­ga­ben ankom­me, und zugleich klar­stel­len, wie groß der zu erwar­ten­de Stich­pro­ben­um­fang sein wer­de 84. In die­sem Zusam­men­hang sei zu berück­sich­ti­gen, dass der rela­ti­ve Stan­dard­feh­ler umso gerin­ger aus­fal­le, je grö­ßer der Stich­pro­ben­um­fang ist und umge­kehrt 85. Die­se Wech­sel­wir­kung kom­me in § 7 ZensG 2011 dadurch zum Aus­druck, dass er den rela­ti­ven Stan­dard­feh­ler nicht exakt, son­dern mit einem anzu­stre­ben­den Wert fest­ge­legt hat, von dem der Gesetz­ge­ber auf der Grund­la­ge der Vor­un­ter­su­chun­gen im Zen­sus­test ange­nom­men habe, dass er mit dem in der Stich­pro­ben­ver­ord­nung kon­kret fest­zu­set­zen­den Stich­pro­ben­um­fang nicht über­schrit­ten wür­de 86.

Zur Fest­le­gung des Stich­pro­ben­um­fangs wird aus­ge­führt, dass der exak­te Stich­pro­ben­um­fang erst fest­ste­hen wer­de, wenn die Ergeb­nis­se eines vom Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt in Auf­trag gege­be­nen For­schungs­pro­jekts zur Opti­mie­rung des Stich­pro­ben­de­signs vor­lä­gen. Daher wer­de im Zen­sus­ge­setz 2011 inso­weit nur eine Ober­gren­ze fest­ge­legt 87.

Der Bun­des­rat hat­te dage­gen schon im ers­ten Durch­gang ein­ge­wandt, es sei inkon­se­quent, den Umfang der Haus­halts­stich­pro­be zu begren­zen, wenn noch nicht klar sei, ob die­ser aus­rei­che, um belast­ba­re Ergeb­nis­se zu errei­chen. Die Ent­schei­dung über den Stich­pro­ben­um­fang kön­ne erst getrof­fen wer­den, wenn die sei­ner­zeit noch feh­len­den, durch das in Auf­trag gege­be­ne For­schungs­pro­jekt zu ermit­teln­den wis­sen­schaft­li­chen Grund­la­gen vor­lä­gen. Erst dann sei­en Stich­pro­ben­um­fang und Stich­pro­ben­qua­li­tät so fest­zu­le­gen, dass die in § 1 Abs. 3 ZensG 2011 beschrie­be­nen Zie­le des Zen­sus und die von der Bun­des­re­gie­rung selbst gesetz­ten Qua­li­täts­vor­ga­ben auch erreicht wür­den 88. Ähn­li­che Ein­wän­de erhob der Bun­des­rat im Hin­blick auf die Genau­ig­keit der zu gewin­nen­den Daten 89. Er ging aller­dings davon aus, dass sei­ne Beden­ken 90 hin­sicht­lich unzu­rei­chen­der Rege­lung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens und des Stich­pro­ben­de­signs durch die von ihm vor­ge­schla­ge­ne, im ursprüng­li­chen Gesetz­ent­wurf der Bun­des­re­gie­rung nicht vor­ge­se­he­ne Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 unter gleich­zei­ti­ger Strei­chung der Rege­lung des maxi­ma­len Stich­pro­ben­um­fangs in § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 aus­ge­räumt wür­den 91.

In ihrer Gegen­äu­ße­rung wies die Bun­des­re­gie­rung dar­auf hin, dass mit der Fest­le­gung in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 der Umfang der erfor­der­li­chen Stich­pro­be auf­grund des sta­tis­tisch-mathe­ma­ti­schen Zusam­men­hangs zwi­schen Stich­pro­ben­um­fang und Stich­pro­ben­qua­li­tät im Wesent­li­chen fest­ste­he. Es sei ange­sichts des zeit­li­chen Auf­wands für die Vor­be­rei­tung des Zen­sus 2011 daher nicht ver­tret­bar, die gewünsch­te Stich­pro­ben­qua­li­tät und den Stich­pro­ben­um­fang – wie vom Bun­des­rat vor­ge­schla­gen – erst zusam­men mit der Stich­pro­ben­ver­ord­nung Anfang 2010 fest­zu­le­gen 92.

Die Aus­wahl der Stich­pro­be soll­te aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung nach dem Zufalls­prin­zip erfol­gen, wobei die Maß­stä­be für die Aus­wahl (ins­be­son­de­re Schich­tung, Auf­tei­lung des Stich­pro­ben­um­fangs auf die Schich­ten, Aus­wahl­tech­nik) durch das soge­nann­te Stich­pro­ben­de­sign vor­ge­ge­ben wer­den soll­ten. Dazu wür­den eini­ge Basis­in­for­ma­tio­nen über die Per­so­nen an den Anschrif­ten benö­tigt, wofür die Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei (§ 5 Abs. 4 Zens­VorbG 2011) und die Mel­de­da­ten (§ 3 Abs. 1 ZensG 2011) genutzt wer­den soll­ten. Die Stich­pro­be soll­te nach unter­schied­li­chen sach­li­chen Kri­te­ri­en wie Gemein­de­struk­tur, Anzahl der an einer Anschrift gemel­de­ten Per­so­nen, Wohn­dau­er et cete­ra geschich­tet und opti­miert, die Stich­pro­ben­grö­ße in regio­na­ler und fach­li­cher Hin­sicht dif­fe­ren­ziert wer­den, um die Genau­ig­keits­vor­ga­ben für die Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern für alle Grö­ßen­klas­sen von Gemein­den zu erfül­len 84. Die Ent­wick­lung des Stich­pro­ben­de­signs soll­te sich dabei unter Berück­sich­ti­gung neu­es­ter wis­sen­schaft­li­cher Erkennt­nis­se an fol­gen­den Grund­sät­zen ori­en­tie­ren 93:

  • Das Stich­pro­ben­de­sign soll­te so fest­ge­legt wer­den, dass die Ergeb­nis­se für alle rele­van­ten Teil­ge­samt­hei­ten die in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 genann­ten Zie­le mit den vor­ge­ge­be­nen Genau­ig­keits­an­for­de­run­gen nach allen vor­lie­gen­den Erkennt­nis­sen erfüll­ten. Zur Auf­de­ckung von Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen stün­den Infor­ma­tio­nen aus den Mel­de­re­gis­tern von April 2008 sowie dem Zen­sus­test zur Ver­fü­gung. Für die Erhe­bung der zusätz­li­chen Merk­ma­le (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ZensG 2011) soll­ten Infor­ma­tio­nen aus dem Mikro­zen­sus her­an­ge­zo­gen wer­den. Die­ser wird – zusätz­lich zu Volks­zäh­lun­gen – in West­deutsch­land seit 1957, in ganz Deutsch­land seit 1991 jähr­lich durch­ge­führt. Dabei wer­den durch indi­vi­du­el­le Befra­gung eines Teils der Bevöl­ke­rung Infor­ma­tio­nen über die Bevöl­ke­rungs­struk­tur, die wirt­schaft­li­che und sozia­le Lage der Bevöl­ke­rung, der Fami­li­en und Haus­hal­te, die Erwerbs­tä­tig­keit, Arbeits­su­che, Aus- und Wei­ter­bil­dung, Wohn­ver­hält­nis­se und Gesund­heit erho­ben.
  • Da die­se Daten nur in zusam­men­ge­fass­ter Form vor­lä­gen, das heißt nicht für jede ein­zel­ne Gemein­de, soll­te in spä­te­ren Arbeits­schrit­ten das Aus­wahl- und Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren der Haus­halts­stich­pro­be anhand der umfas­sen­de­ren Daten­grund­la­ge der erho­be­nen Stich­pro­ben­er­geb­nis­se wei­ter­ent­wi­ckelt und prä­zi­siert wer­den.
  • Das zu ent­wi­ckeln­de Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren soll­te wei­test­ge­hend kohä­rent sein, hoch­ge­rech­ne­te Ergeb­nis­se der nicht in Mel­de­re­gis­tern ent­hal­te­nen Merk­ma­le in der Sum­me mit den Aus­wer­tun­gen der Mel­de­re­gis­ter über­ein­stim­men.
  • Die Anzahl der ein­zu­be­zie­hen­den Anschrif­ten hän­ge im Wesent­li­chen von den in § 7 Abs. 1 ZensG 2011 fest­ge­leg­ten Genau­ig­keits­an­for­de­run­gen und der Varia­bi­li­tät der Merk­ma­le in den Teil­ge­samt­hei­ten ab 94.

Im Hin­blick auf soge­nann­te Mehr­fach­fäl­le ent­hält § 15 ZensG 2011 eine wei­te­re Rege­lung zur Kor­rek­tur der Regis­ter­aus­wer­tung und dif­fe­ren­ziert dabei – ähn­lich § 7 Abs. 1 ZensG 2011 – zwi­schen klei­ne­ren und grö­ße­ren Gemein­den: In Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern soll­ten die Mehr­fach­fäl­le maschi­nell berei­nigt und die Anschrift mit dem älte­ren Ein­zugs­da­tum gelöscht (§ 15 Abs. 2 Sät­ze 1 und 2 ZensG 2011), in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern der Wohn­sta­tus zum Berichts­zeit­punkt mit Hil­fe einer pos­ta­li­schen Befra­gung geklärt wer­den (§ 15 Abs. 3 ZensG 2011) 95.

In § 19 ZensG 2011 regelt das Zen­sus­ge­setz 2011 die Löschung von im Rah­men des Zen­sus erho­be­nen Daten im Hin­blick auf Hilfs­merk­ma­le und Erhe­bungs­un­ter­la­gen. Zur Bemes­sung der Fris­ten heißt es ledig­lich, dass Absatz 1 die Rege­lung in § 12 Abs. 1 BStatG über die Tren­nung und Löschung von Hilfs­merk­ma­len auf­grei­fe und dar­über hin­aus eine Frist von vier Jah­ren vor­se­he sowie dass Absatz 2 die Ver­nich­tung der Erhe­bungs­un­ter­la­gen nach Abschluss der Auf­be­rei­tung des Zen­sus vor­schrei­be, spä­tes­tens aber vier Jah­re nach dem Berichts­zeit­punkt 96. Für an Anschrif­ten mit Son­der­be­rei­chen erho­be­ne Daten fin­det sich eine wei­te­re Löschungs­re­ge­lung in § 8 Abs. 3 ZensG 2011. Hier ging der Gesetz­ge­ber davon aus, dass die für Per­so­nen ohne eige­ne Haus­halts­füh­rung erho­be­nen Hilfs­merk­ma­le nicht mehr in die Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung ein­flie­ßen wür­den und daher bereits nach erfolg­tem Abgleich mit dem Gesamt­da­ten­be­stand gelöscht wer­den konn­ten 97.

Soweit der Bun­des­rat und die Frak­tio­nen von FDP und BÜNDNIS 90/​Die Grü­nen im Deut­schen Bun­des­tag bean­tragt hat­ten, die Abwei­chungs­fes­tig­keit von § 3 Abs. 1, 2 und 7, § 5 Satz 2, § 6 Abs. 1, § 7 Abs. 3 und 6, § 11 Abs. 6, 7 und 10, § 14 Abs. 1 und 3, § 15 Abs. 3 und §§ 16, 17 ZensG 2011 vor­zu­se­hen 98, wur­de dies von der Bun­des­re­gie­rung mit dem Hin­weis abge­lehnt, dass das Zen­sus­ge­setz 2011 mathe­ma­tisch-sta­tis­ti­sche Qua­li­täts­vor­ga­ben und ein umfang­rei­ches Instru­men­ta­ri­um ent­hal­te, um die gebo­te­ne Ein­heit­lich­keit sicher­zu­stel­len. Abwei­chungs­fes­ter Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen bedür­fe es nicht 99.

Den Vor­schlag, in § 17 ZensG 2011 den Erlass all­ge­mei­ner Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten über Metho­den, Ver­fah­ren und Qua­li­täts­stan­dards bei der Vor­be­rei­tung, Durch­füh­rung und Auf­be­rei­tung des Zen­sus 2011 vor­zu­se­hen 100, lehn­te die Bun­des­re­gie­rung unter Hin­weis auf Art. 84 Abs. 2 GG ab 101.

Stich­pro­ben­for­schungs­pro­jekt[↑]

Die nähe­re Aus­ge­stal­tung der Haus­halts­stich­pro­be soll­te nach dem Wil­len des Gesetz­ge­bers von einem Stich­pro­ben­for­schungs­pro­jekt wis­sen­schaft­lich vor­be­rei­tet und beglei­tet wer­den 102. Bei die­sem For­schungs­pro­jekt han­del­te es sich um eine von der Uni­ver­si­tät Trier mit dem GESIS – Leib­niz-Insti­tut für Sozi­al­wis­sen­schaf­ten Mann­heim über drei­ein­halb Jah­re durch­ge­führ­te Unter­su­chung, deren Gegen­stand Stich­pro­ben­de­sign und Schätz­me­tho­dik für die Haus­halts­stich­pro­be war 103. Ergeb­nis­se und dar­aus abge­lei­te­te Emp­feh­lun­gen für den Zen­sus 2011 lagen im Novem­ber 2010 in Form eines Abschluss­be­richts vor. Ein Zwi­schen­be­richt datiert vom 08.07.2009.

Gegen­stand des For­schungs­pro­jekts war die Fra­ge, wie trotz struk­tu­rel­ler Unter­schied­lich­keit der Gemein­den die Stich­pro­ben­ba­sis­ein­heit (= regio­na­le Ein­heit, aus der eine ein­zel­ne Stich­pro­be im Rah­men des Gesamt­vor­gangs Stich­pro­ben­zie­hung gezo­gen wird) defi­niert wer­den muss­te, um die gesetz­li­chen Vor­ga­ben aus § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 ein­zu­hal­ten.

Die gesetz­lich vor­ge­ge­be­nen Prä­zi­si­ons­an­for­de­run­gen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011) sowie das Inter­es­se an einem mög­lichst gerin­gen Aus­wahl­satz (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011), an einer Begren­zung der Kos­ten und einer nicht zu gro­ßen Varia­ti­on der Aus­wahl­wahr­schein­lich­kei­ten bil­de­ten den Rah­men für die Suche nach einem opti­ma­len Stich­pro­ben­de­sign. Dabei wur­de berück­sich­tigt, dass das Gesetz die Zie­hung von Anschrif­ten vor­sieht (§ 7 Abs. 3 Satz 1 ZensG 2011) und inso­weit auf das im Rah­men des Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­set­zes 2011 erstell­te Gebäu­de- und Woh­nungs­re­gis­ter zurück­greift. Die Stich­pro­ben­ba­sis­ein­hei­ten wur­den in Anleh­nung an § 7 Abs. 1 ZensG 2011 daher in vier Typen ein­ge­teilt:

  • Typ 0: Stadt­tei­le ab 200.000 Ein­woh­nern von Gemein­den mit min­des­tens 400.000 Ein­woh­nern
  • Typ 1: Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern, sofern sie nicht zum Typ 0 gehö­ren
  • Typ 2: Zusam­men­fas­sung klei­ner Gemein­den unter 10.000 Ein­woh­nern inner­halb eines Gemein­de­ver­bands bezie­hungs­wei­se einer Ver­bands­ge­mein­de, sofern sie in der Sum­me min­des­tens 10.000 Ein­woh­ner haben
  • Typ 3: Zusam­men­fas­sung aller Gemein­den eines Krei­ses, die bis dahin noch kei­nem Typ zuge­ord­net wur­den

Dies garan­tie­re eine Zer­le­gung Deutsch­lands in Stich­pro­ben­ba­sis­ein­hei­ten, die bezüg­lich der Grö­ße nicht mehr stark vari­ier­ten 104.

Mit Blick auf die gesetz­li­chen Prä­zi­si­ons­vor­ga­ben muss­ten dar­über hin­aus die Schätz­ver­fah­ren (= Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren) ein­be­zo­gen wer­den. Die hier­zu ange­stell­ten Unter­su­chun­gen leg­ten die Ver­wen­dung geschich­te­ter Zufalls­stich­pro­ben nahe, wobei zwei Vari­an­ten getes­tet wur­den: Die Bil­dung von nach Grö­ße auf­stei­gend geord­ne­ten Anschrif­ten­klas­sen mit gleich vie­len Anschrif­ten in jeder Schicht einer­seits und Schich­ten mit glei­cher Per­so­nen­zahl ande­rer­seits. Da sich bei der zwei­ten Vari­an­te eine höhe­re Effek­ti­vi­tät ergab, emp­fahl das For­schungs­pro­jekt eine Schich­tung in acht Schich­ten in per­so­nen­glei­cher Allo­ka­ti­on 105.

Die Schich­tung inner­halb eines Erhe­bungs­ge­biets berück­sich­tig­te, dass eine Stich­pro­be umso genaue­re Ergeb­nis­se lie­fert, je mehr sich die befrag­ten Per­so­nen bei den Merk­ma­len ähneln, die in der Stich­pro­ben­er­he­bung erfragt wer­den, so dass eine mög­lichst hohe Genau­ig­keit der Ein­woh­ner­zahl erreicht wird, wenn sich die Anschrif­ten einer Schicht im Hin­blick auf ihre Grö­ße ähneln. Zudem war im Zen­sus­test nach Auf­fas­sung der sta­tis­ti­schen Fach­krei­se deut­lich gewor­den, dass die Häu­fig­keit von "Kar­tei­lei­chen" und Fehl­be­stän­den in der Regel zuneh­me, je mehr Per­so­nen an einer Anschrift leb­ten. Daher wur­den die Schich­ten auf der Basis von Anschrif­ten­grö­ßen­klas­sen gebil­det, wobei sich gezeigt hat­te, dass die Ein­tei­lung in acht hin­sicht­lich der Per­so­nen­zahl gleich gro­ße Schich­ten gute Ergeb­nis­se lie­fe­re 106.

Sodann wur­den geeig­ne­te Teil­stich­pro­ben­um­fän­ge ermit­telt und ver­schie­de­ne Schätz­me­tho­den ana­ly­siert. Dabei ging man davon aus, dass sich die fest­zu­stel­len­de Ein­woh­ner­zahl aus den Mel­de­re­gis­ter­be­stän­den zuzüg­lich geschätz­ter Fehl­be­stän­de und abzüg­lich geschätz­ter "Kar­tei­lei­chen" erge­be. Die im Rah­men der Stich­pro­ben ent­deck­ten "Kar­tei­lei­chen" und Fehl­be­stän­de soll­ten in die­sem Zusam­men­hang nicht direkt hoch­ge­rech­net wer­den. Viel­mehr soll­te zunächst die Zahl der mit Haupt­wohn­sitz exis­ten­ten (= in der Stich­pro­be ange­trof­fe­nen) und die Zahl der mit Haupt­wohn­sitz "paa­ri­gen" (= sowohl in der Stich­pro­be ange­trof­fe­nen als auch im Mel­de­re­gis­ter gemel­de­ten) Per­so­nen hoch­ge­rech­net wer­den. "Kar­tei­lei­chen" soll­ten sich dabei aus der Dif­fe­renz zwi­schen Mel­de­re­gis­ter­be­stand und "paa­ri­gen" Per­so­nen erge­ben, Fehl­be­stän­de aus der Dif­fe­renz zwi­schen bei der Haus­halts­stich­pro­be ermit­tel­ten exis­ten­ten Per­so­nen und "paa­ri­gen" Per­so­nen 107.

Es wur­de zudem unter­sucht, wel­che Kom­bi­na­ti­on von Stich­pro­ben­de­sign und Schät­zern (= Hoch­rech­nungs­me­tho­den) am geeig­nets­ten erschien 108: Für die Schät­zung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zahl in gro­ßen Stich­pro­ben­ba­sis­ein­hei­ten wur­de der grup­pier­te ver­all­ge­mei­ner­te Regres­si­ons­schät­zer (GREG) emp­foh­len, für die Schät­zung von "Kar­tei­lei­chen" und Fehl­be­stän­den ein kom­bi­nier­ter x2 – und GREG-Schät­zer, hin­sicht­lich der zusätz­li­chen Erhe­bungs­merk­ma­le der GREG-Schät­zer bezie­hungs­wei­se der YOU­RAO-Schät­zer. Bei Ziel-2-Hyper­cu­bes erschie­nen prin­zi­pi­ell alle drei Ver­fah­ren (GREG, YOURAO, x2-Schät­zer) geeig­net. Emp­foh­len wur­de wie­der­um eine Kom­bi­na­ti­on von x2- und GREG-Schät­zer.

Die Ergeb­nis­se des For­schungs­pro­jekts wur­den der Zen­sus­kom­mis­si­on zur wis­sen­schaft­li­chen Begut­ach­tung vor­ge­legt 109.

Stich­pro­ben­ver­ord­nung[↑]

Die Bun­des­re­gie­rung erließ am 3.03.2010, gestützt auf § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011, die Ver­ord­nung über Ver­fah­ren und Umfang der Haus­hal­te­be­fra­gung auf Stich­pro­ben­ba­sis zum Zen­sus­ge­setz 2011 (Stich­pro­ben­ver­ord­nung Zen­sus­ge­setz 2011 – Stich­pro­benV). Der Bun­des­rat stimm­te ihr gemäß Art. 80 Abs. 2 GG am 7.05.2010 zu 110. Sie ist am 1.07.2010 in Kraft getre­ten 111.

Dem Ver­ord­nungs­ge­ber lagen die Ergeb­nis­se des For­schungs­pro­jekts in Gestalt des Zwi­schen­be­richts vom 08.07.2009 vor, der kon­kre­te Emp­feh­lun­gen zum Stich­pro­ben­plan, zur Auf­tei­lung der Erhe­bungs­ge­bie­te, zur opti­ma­len Ver­tei­lung des Stich­pro­ben­um­fangs und zur Ein­tei­lung der Erhe­bungs­ge­bie­te in acht gleich star­ke Schich­ten ent­hielt. In Über­ein­stim­mung mit den sta­tis­ti­schen Ämtern des Bun­des und der Län­der sowie der wis­sen­schaft­li­chen Zen­sus­kom­mis­si­on ging die Bun­des­re­gie­rung davon aus, dass das For­schungs­pro­jekt ein Ver­fah­rens­mo­dell ent­wi­ckelt hat­te, mit dem die Qua­li­täts­vor­ga­ben des § 7 Abs. 1 ZensG 2011 erfüllt wer­den konn­ten 112.

Es sei üblich, für den Stich­pro­ben­plan die Aus­wahl­ein­hei­ten in Schich­ten auf­zu­tei­len. Da das Stich­pro­ben­for­schungs­pro­jekt ein Modell mit acht Schich­ten emp­foh­len habe, wer­de aus dem Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter zunächst der Gesamt­be­stand der Anschrif­ten mit Woh­nun­gen regio­nal nach Erhe­bungs­ein­hei­ten geglie­dert, dann der Anschrif­ten­be­stand für jedes Gebiet zunächst auf­stei­gend nach der Zahl der gemel­de­ten Per­so­nen geord­net und anschlie­ßend in acht Grup­pen mit jeweils etwa gleich vie­len Per­so­nen ein­ge­teilt.

§ 2 Stich­pro­benV rege­le das Aus­wahl­ver­fah­ren und die Aus­wahl­ein­hei­ten des Stich­pro­ben­ver­fah­rens und stel­le sicher, dass das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt alles nach­voll­zieh­bar für jedes Erhe­bungs­ge­biet doku­men­tie­re 113.

§ 3 Stich­pro­benV lege den ein­heit­li­chen Stich­tag ent­spre­chend § 2 Abs. 6 ZensG 2011 auf den 31.12 2009 und den Stich­pro­ben­um­fang ent­spre­chend § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 auf 9, 6% der Bevöl­ke­rung fest. Er fol­ge damit den Emp­feh­lun­gen des For­schungs­pro­jekts. Die kon­kre­te Stich­pro­ben­zie­hung, die nach § 2 Abs. 1 Stich­pro­benV zu einem ein­heit­li­chen Stich­tag erfol­gen sol­le, berück­sich­ti­ge den aktu­el­len Daten­be­stand des vom Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt geführ­ten Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters und sehe nach § 7 Abs. 3 Satz 2 ZensG 2011 für zeit­lich spä­ter erfol­gen­de Neu­zu­gän­ge mit Wohn­raum eine ergän­zen­de Stich­pro­ben­zie­hung vor 114.

Im Rah­men der in § 2 Abs. 1 Stich­pro­benV vor­ge­se­he­nen Doku­men­ta­ti­on soll­ten sowohl das auf dem For­schungs­pro­jekt (§ 2 Abs. 2 Stich­pro­benV) beru­hen­de sta­tis­ti­sche Ver­fah­ren der Stich­pro­ben­zie­hung als auch die aus­ge­wähl­ten Anschrif­ten fest­ge­hal­ten wer­den, um nach­voll­zieh­bar zu doku­men­tie­ren, dass das ange­wand­te Stich­pro­ben­ver­fah­ren ein bun­des­ein­heit­li­ches Vor­ge­hen gewähr­leis­te und Stich­pro­ben­um­fang sowie Aus­wahl­ver­fah­ren so aus­ge­stal­tet sei­en, dass die Qua­li­täts­vor­ga­ben nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 bis hin zur Kreis- und Gemein­de­ebe­ne ein­ge­hal­ten wür­den 115.

Aus­füh­rungs­ge­set­ze der Bun­des­län­der[↑]

Der Voll­zug des Zen­sus­ge­set­zes 2011 oblag teils dem Bund (Art. 86 f. GG), teils den Län­dern (Art. 83 GG). Die Län­der haben daher – mit Aus­nah­me des Frei­staa­tes Bay­ern, der inso­weit Son­der­re­ge­lun­gen in Art. 26 ff. BayStatG kennt – spe­zi­el­le Aus­füh­rungs­ge­set­ze zum Zen­sus­ge­setz 2011 erlas­sen, in denen unter ande­rem die Zustän­dig­keit für den Voll­zug des Zen­sus­ge­set­zes 2011, die Auf­sicht über ört­li­che Erhe­bungs­stel­len und Erhe­bungs­be­auf­trag­te, die Daten­über­mitt­lung, das Wider­spruchs­ver­fah­ren sowie Voll­stre­ckung und Kos­ten­tra­gung gere­gelt wur­den.

Voll­zug der Rege­lun­gen zum Zen­sus 2011[↑]

Der Zen­sus 2011 wur­de von den sta­tis­ti­schen Ämtern des Bun­des und der Län­der mit Stand vom 09.05.2011 (Berichts­zeit­punkt) durch­ge­führt. Auf die­ser Grund­la­ge stell­ten die sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter die amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len der Län­der und Gemein­den fest.

Zur Vor­be­rei­tung der Stich­pro­ben­zie­hung wur­de der im Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter (§ 2 Zens­VorbG 2011) ent­hal­te­ne Bestand aller Anschrif­ten mit Wohn­raum (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 ZensG 2011) – nach Ent­fer­nung der Anschrif­ten sen­si­bler Son­der­be­rei­che (§ 2 Abs. 5 Satz 2 ZensG 2011) – zunächst gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 7 ZensG 2011, § 2 Abs. 3 Nr. 2 Stich­pro­benV in Erhe­bungs­ge­bie­te geglie­dert. Danach wur­den die Basis­ein­hei­ten – ent­spre­chend § 2 Abs. 3 Nr. 3 Stich­pro­benV – auf­stei­gend nach der Zahl der an der Anschrift gemel­de­ten Per­so­nen jeweils in acht Schich­ten mit etwa gleich vie­len Per­so­nen ein­ge­teilt; für nicht-sen­si­ble Son­der­be­rei­che (§ 8 Abs. 5 Satz 2 ZensG 2011) wur­de zusätz­lich eine neun­te Schicht gebil­det. An den ent­spre­chen­den Adres­sen wur­den zwar Stich­pro­ben­be­fra­gun­gen durch­ge­führt, jedoch nur, um zusätz­li­che Zen­sus­merk­ma­le im Sin­ne von § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ZensG 2011 zu erhe­ben (§ 8 Abs. 5 Satz 2 ZensG 2011) 106. Die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len fand in die­sem Bereich durch geson­der­te Erhe­bun­gen statt (§ 8 Abs. 1 und 2 ZensG 2011).

Die Auf­tei­lung des Gesamt­stich­pro­ben­um­fangs auf die Anschrif­ten­schich­ten der Erhe­bungs­ge­bie­te 0 und 1 erfolg­te nach einem kom­ple­xen mathe­ma­ti­schen Opti­mie­rungs­ver­fah­ren für alle Krei­se und Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern 116. Um zu ver­hin­dern, dass die Antei­le der pro Schicht aus­ge­wähl­ten Anschrif­ten zu stark von­ein­an­der abwi­chen und ein­zel­ne Schich­ten folg­lich sehr unter­schied­lich gewich­tet wor­den wären, waren vor­ab Gren­zen für die Aus­wahl­sät­ze (sog. "Box Cons­traints") fest­ge­legt wor­den, die die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der und die Auf­trag­neh­mer des For­schungs­pro­jekts gemein­sam erar­bei­tet hat­ten 117. Abhän­gig von der Gemein­de­grö­ße wur­den die Begren­zun­gen für die Aus­wahl­sät­ze in Gemein­den mit 10.000 bis unter 30.000 Ein­woh­nern auf zwi­schen 5% und 50%, mit 30.000 bis unter 100.000 Ein­woh­nern auf zwi­schen 4% und 40% sowie ab 100.000 Ein­woh­nern auf zwi­schen 2% und 40% der Anschrif­ten fest­ge­legt 118. Dadurch soll­te der Erkennt­nis Rech­nung getra­gen wer­den, dass grö­ße­re Gemein­den in der Regel einen klei­nen Aus­wahl­satz benö­ti­gen, um eine mit klei­ne­ren Gemein­den ver­gleich­ba­re Prä­zi­si­on zu errei­chen 119.

Je grö­ßer die Streu­ung (Vari­anz) der Anschrif­ten­grö­ße aus­fiel, des­to grö­ßer war auch der Stich­pro­ben­um­fang 120. Im Ergeb­nis wur­de damit für jede Anschrif­ten­grö­ßen­klas­se in jedem Erhe­bungs­ge­biet – und damit für jede Gemein­de – ein indi­vi­du­el­ler Aus­wahl­satz berech­net, so dass es – auch inner­halb der ein­zel­nen Schich­ten und in ver­gleich­bar gro­ßen Gemein­den – zu unter­schied­li­chen Aus­wahl­sät­zen kom­men konn­te, wenn die­se sehr unter­schied­li­che Anschrif­ten­struk­tu­ren auf­wie­sen 121.

Der für die Auf­tei­lung der Stich­pro­ben­an­schrif­ten auf die Schich­ten genutz­te Algo­rith­mus wur­de von den Auf­trag­neh­mern des For­schungs­pro­jekts pro­gram­miert 122.

Der in § 3 Abs. 1 Satz 2 Stich­pro­benV vor­ge­se­he­ne Stich­pro­ben­um­fang von 9, 6% der Bevöl­ke­rung wur­de nicht auf jedes ein­zel­ne Land oder jede ein­zel­ne Gemein­de bezo­gen ein­ge­hal­ten. Die Höhe des Aus­wahl­sat­zes hing viel­mehr von der Grö­ße der Gemein­de ab (je grö­ßer, des­to nied­ri­ger), weil die Qua­li­tät der Schät­zung nach all­ge­mei­ner Auf­fas­sung nicht vom pro­zen­tua­len Aus­wahl­satz abhängt, son­dern von der abso­lu­ten Zahl der erho­be­nen Ein­hei­ten 123. Die sta­tis­ti­schen Ämter ver­teil­ten den vom Gesetz­ge­ber vor­ge­ge­be­nen Stich­pro­ben­um­fang daher auf die Gemein­den mög­lichst so, dass es über­all zu einem mög­lichst gerin­gen rela­ti­ven Stan­dard­feh­ler kam. Da die Grö­ße der Gemein­den in den ein­zel­nen Län­dern stark vari­iert, wur­de in jedem Land ein ande­rer Pro­zent­satz der Ein­woh­ner befragt 124.

Die Stich­pro­be wur­de vom Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt zum Stand 1.09.2010 gezo­gen, Aus­wahl­ver­fah­ren und ein­be­zo­ge­ne Anschrif­ten wur­den doku­men­tiert (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 Satz 2 Stich­pro­benV) 125. Sodann wur­den, nach Durch­füh­rung einer Neu­zu­gangs- und Ergän­zungs­zie­hung für nach dem Stich­tag der Haupt­zie­hung (01.09.2010) in das Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter gelang­te stich­pro­ben­re­le­van­te Anschrif­ten, – soweit mög­lich – alle an den gezo­ge­nen Anschrif­ten leben­den Per­so­nen durch die sta­tis­ti­schen Ämter der Län­der befragt, um die Zahl der tat­säch­lich an der Anschrift leben­den Per­so­nen und die zusätz­lich benö­tig­ten Merk­ma­le zu klä­ren (§ 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011).

Für Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern wur­den die auf Basis der Stich­pro­be und einem sich anschlie­ßen­den Abgleich mit den Daten des Mel­de­re­gis­ters ermit­tel­ten Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen in den Regis­tern mit­tels des vom For­schungs­pro­jekt emp­foh­le­nen Schätz­ver­fah­rens (sog. GREG-Schät­zer) auf die gesam­te Gemein­de hoch­ge­rech­net 126.

In Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern wur­den alle Per­so­nen, die an einer Anschrift mit nur einer bewohn­ten Woh­nung gemel­det waren oder ange­trof­fen wur­den und bei denen sich die Per­so­nen­da­ten der bei­den Daten­grund­la­gen (d.h. die Mel­de­re­gis­ter­an­ga­ben und die Fest­stel­lun­gen im Rah­men der Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung) unter­schie­den, zur Klä­rung der Unstim­mig­kei­ten indi­vi­du­ell befragt 127.

Die sich aus bei­den Ver­fah­ren in Ver­bin­dung mit den Mehr­fach­fall­prü­fun­gen nach § 15 ZensG 2011 sowie den Voll­erhe­bun­gen in Son­der­be­rei­chen nach § 8 ZensG 2011 erge­ben­den Ein­woh­ner­zah­len waren Grund­la­ge für die Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zahl durch die sta­tis­ti­schen Ämter der Län­der.

Im Ergeb­nis hat der Zen­sus 2011 für die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land eine Bevöl­ke­rung von 80.219.695 Per­so­nen ermit­telt und damit 1.509.460 Per­so­nen weni­ger als die Bevöl­ke­rungs­fort­schrei­bung zum Stand 30.04.2011. In der Regel wur­den in den Stich­pro­ben mehr "Kar­tei­lei­chen" als Fehl­be­stän­de fest­ge­stellt 128. In den Stadt­staa­ten Ber­lin und Ham­burg war die nega­ti­ve Abwei­chung vom Ergeb­nis der Bevöl­ke­rungs­fort­schrei­bung beson­ders hoch, beson­ders nied­rig war sie mit 0,2% dage­gen in Rhein­land-Pfalz, dem Land mit dem größ­ten Anteil klei­ner Gemein­den 129.

Für die Stadt und das Land Ber­lin stell­te das Amt für Sta­tis­tik Ber­lin-Bran­den­burg, eine Anstalt des öffent­li­chen Rechts, errich­tet durch Art. 1 Abs. 1 des Staats­ver­trags zwi­schen dem Land Ber­lin und dem Land Bran­den­burg über die Errich­tung eines Amtes für Sta­tis­tik Ber­lin-Bran­den­burg vom 13.12 2005 130, die Ein­woh­ner­zahl durch Bescheid vom 03.06.2013 fest (vgl. dazu §§ 1, 2 des Geset­zes zur Aus­füh­rung des Zen­sus­ge­set­zes 2011 im Land Ber­lin [Zen­sus­aus­füh­rungs­ge­setz Ber­lin – im Fol­gen­den: Zen­su­sAG­Bln] 131). Gegen die­sen Bescheid, der die amt­li­che Ein­woh­ner­zahl im Ver­gleich zu den auf der Grund­la­ge der Volks­zäh­lun­gen von 1981 und 1987 fort­ge­schrie­be­nen Zah­len um cir­ca 180.000 Ein­woh­ner nach unten kor­ri­gier­te, hat das Land Ber­lin Wider­spruch ein­ge­legt, über den bis­lang nicht ent­schie­den ist.

Für die Freie und Han­se­stadt Ham­burg hat das Sta­tis­ti­sche Amt für Ham­burg und Schles­wig-Hol­stein, eben­falls eine Anstalt des öffent­li­chen Rechts, errich­tet durch § 1 Abs. 1 des Staats­ver­trags zwi­schen der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg und dem Land Schles­wig-Hol­stein über die Errich­tung eines gemein­sa­men Sta­tis­ti­schen Amtes als rechts­fä­hi­ge Anstalt des öffent­li­chen Rechts vom 27.08.2003 132, die amt­li­che Ein­woh­ner­zahl mit Bescheid vom 10.06.2013 fest­ge­stellt. Dabei wur­de die amt­li­che Ein­woh­ner­zahl im Ver­gleich zu den auf der Grund­la­ge der Volks­zäh­lung 1987 fort­ge­schrie­be­nen Zah­len um 82.833 Per­so­nen nied­ri­ger fest­ge­setzt und die dem Mel­de­re­gis­ter zu ent­neh­men­de Zahl um 54.945 Per­so­nen nach unten kor­ri­giert. Auch die Freie und Han­se­stadt Ham­burg hat gegen die­sen Bescheid Wider­spruch ein­ge­legt. Zugleich hat sie ein Eil­ver­fah­ren gemäß § 123 VwGO ange­strengt, das dar­auf gerich­tet war, die sie betref­fen­den Daten über den 9.05.2015 hin­aus sepa­rat zu spei­chern und auf­zu­be­wah­ren. Die­ser Antrag blieb ohne Erfolg 133.

Den Beschei­den des Amtes für Sta­tis­tik Ber­lin-Bran­den­burg und des Sta­tis­ti­schen Amtes für Ham­burg und Schles­wig-Hol­stein lagen Daten­blät­ter bei, denen die Schich­tung in den ein­zel­nen Erhe­bungs­ge­bie­ten (Stadt­be­zir­ken), der Stich­pro­ben­um­fang in den jewei­li­gen Schich­ten und die im Rah­men der Haus­halts­stich­pro­be in den ein­zel­nen Schich­ten jeweils fest­ge­stell­ten Fehl­be­stän­de, "Kar­tei­lei­chen", "paa­ri­gen" und exis­ten­ten Per­so­nen ent­nom­men wer­den konn­ten.

Mit dem Zen­sus 2011 wur­de nach Auf­fas­sung der sta­tis­ti­schen Fach­krei­se zwar für das Bun­des­ge­biet ins­ge­samt das anzu­stre­ben­de Qua­li­täts­ziel eines ein­fa­chen rela­ti­ven Stan­dard­feh­lers von höchs­tens 0,5% bei der Fest­stel­lung der Ein­woh­ner­zahl (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011) erfüllt 134; bei der Mehr­zahl der Gemein­den (63%) sowie im Mit­tel­wert aller Gemein­den (0,56%) wur­de der Wert indes über­schrit­ten 135. Als mög­li­cher Grund wird ange­führt, dass die aus dem Zen­sus­test abge­lei­te­ten Annah­men zur Regis­ter­feh­ler­struk­tur bei klei­ne­ren Anschrif­ten struk­tu­rell nicht den erwar­te­ten Ver­hält­nis­sen zum Zen­sus­stich­tag ent­spro­chen haben 136.

Nor­men­kon­troll­an­trag des Lan­des Ber­lin[↑]

Der Antrag des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts von Ber­lin auf Durch­füh­rung einer abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le rich­tet sich gegen § 7 Abs. 1 und 2, § 19 ZensG 2011 sowie gegen § 2 Abs. 2 und 3 Stich­pro­benV.

§ 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 ver­sto­ße gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG, da Inhalt, Zweck und Aus­maß der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung zur Rege­lung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens unzu­rei­chend bestimmt sei­en. Es habe ins­be­son­de­re kei­ne mathe­ma­tisch-sta­tis­ti­schen Qua­li­täts­vor­ga­ben im Gesetz gege­ben. Deren Fest­le­gung sei viel­mehr ohne aus­rei­chen­de Vor­ga­ben auf die Bun­des­re­gie­rung dele­giert wor­den. § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 sei fer­ner mit dem Rechts­staats­ge­bot und dem Par­la­ments­vor­be­halt (Art.20 Abs. 3 GG) unver­ein­bar, ins­be­son­de­re mit den rechts­staat­li­chen Gebo­ten der Klar­heit, Wahr­heit, Wider­spruchs­frei­heit, Voll­zieh­bar­keit und Trans­pa­renz sowie dem Bestimmt­heits­ge­bot. Ent­ge­gen der Vor­ga­ben des Volks­zäh­lungs­ur­teils vom 15.12 1983 sei­en sta­tis­tisch-natur­wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­se nicht lege artis ermit­telt; und vom Gesetz­ge­ber bewer­tet wor­den. Im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren sei­en Norm­klar­heit, Bestimmt­heit und Vor­her­seh­bar­keit nur in Bezug auf den Daten­schutz, nicht aber hin­sicht­lich der Gemein­den und Län­der dis­ku­tiert wor­den. § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 sei auch zu unbe­stimmt, weil die Errei­chung eines ein­fa­chen rela­ti­ven Stan­dard­feh­lers von höchs­tens 0,5% danach nur "ange­strebt" wer­de. Beson­ders schwer wie­ge, dass klei­ne Gemein­den hier­von aus­ge­nom­men wor­den sei­en und für sie daher kei­ne ver­gleich­ba­re Ergeb­nis­ge­nau­ig­keit exis­tie­re. Die Durch­füh­rung des Zen­sus 2011 habe gezeigt, dass tat­säch­lich – wie vor­her­seh­bar – in gro­ßem Umfang wesent­lich höhe­re ein­fa­che rela­ti­ve Stan­dard­feh­ler auf­ge­tre­ten sei­en.

§ 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 ver­sto­ße auch gegen die Rechts­weg­ga­ran­tie und Ver­fah­rens­grund­sät­ze zur Gewäh­rung eines effek­ti­ven Rechts­schut­zes. Die gegen­über den Gemein­den ergan­ge­nen Beschei­de der sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter ent­zö­gen sich man­gels Kodi­fi­ka­ti­on und Nach­voll­zieh­bar­keit der Metho­de gericht­li­cher Über­prüf­bar­keit. Akten­ein­sicht kön­ne nicht gewährt wer­den, die sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter sei­en nicht in der Lage, den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten strei­ter­heb­li­che Akten, Urkun­den oder elek­tro­ni­sche Datei­en vor­zu­le­gen. Unhalt­bar sei zudem, dass das Gesetz Feh­ler­kor­rek­tu­ren aus­schlie­ße.

§ 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 sei fer­ner mit den Rech­ten der Gemein­den und Län­der auf inter­kom­mu­na­le (Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Art. 3 Abs. 1 GG) bezie­hungs­wei­se inter­fö­de­ra­le Gleich­be­hand­lung (Art.20 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 107 GG) unver­ein­bar, weil er kein trans­pa­ren­tes, nach­voll­zieh­ba­res und gericht­lich über­prüf­ba­res Ver­fah­ren zur Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len sicher­stel­le. Gemäß § 7 Abs. 1 ZensG 2011 sei­en zudem cir­ca 9.500 Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern ohne nach­voll­zieh­ba­ren Grund aus dem Stich­pro­ben­ver­fah­ren aus­ge­nom­men wor­den. Damit sei­en sie bes­ser behan­delt wor­den als die gro­ßen Städ­te, ins­be­son­de­re die Stadt­staa­ten Ber­lin und Ham­burg. § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 ver­sto­ße schließ­lich gegen die Gewähr­leis­tungs­pflicht des Bun­des für die Finanz­aus­stat­tung von Gemein­den und Län­dern aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Art. 107 GG.

Die in § 19 ZensG 2011 ent­hal­te­ne Anord­nung, sämt­li­che Erhe­bungs­un­ter­la­gen zu ver­nich­ten, sei mit Art.19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 103 Abs. 1 GG unver­ein­bar. Die sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter könn­ten ihre (mate­ri­el­le) Beweis­last für die Rich­tig­keit der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len nicht mehr erfül­len, so dass die Fest­stel­lungs­be­schei­de auf­zu­he­ben sei­en und der Zen­sus 2011 für das gesam­te Bun­des­ge­biet wert­los wür­de. Der Voll­zug der Ver­nich­tungs­an­ord­nung wür­de hin­ge­gen den Rechts­schutz der Gemein­den gegen die Fest­stel­lung ihrer amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len besei­ti­gen. § 19 ZensG 2011 sei auch des­halb unver­hält­nis­mä­ßig, weil der Gesetz­ge­ber die Aus­wir­kun­gen auf die Gemein­den nicht abge­wo­gen habe.

Die Stich­pro­ben­ver­ord­nung sei schon wegen Ver­sto­ßes gegen Art. 80 Abs. 1 GG nich­tig, ihre Rege­lun­gen sei­en in sich wider­sprüch­lich und zu unbe­stimmt.

Es fehl­ten nicht nur jeg­li­che sta­tis­tisch-natur­wis­sen­schaft­li­che Vor­aus­set­zun­gen für die Rege­lung des Stich­pro­ben­plans. Ein sol­cher habe weder wäh­rend des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens noch bei der Durch­füh­rung des Zen­sus 2011 vor­ge­le­gen; irgend­wie nach­voll­zieh­ba­re, nach § 2 Abs. 2 Stich­pro­benV zu berück­sich­ti­gen­de Qua­li­täts­vor­ga­ben aus dem For­schungs­pro­jekt habe es nicht gege­ben. Das Stich­pro­ben­ver­fah­ren sei zudem nicht bun­des­ein­heit­lich durch­ge­führt wor­den, so dass der Zen­sus 2011 kei­ne vali­de Fest­stel­lung der Ein­woh­ner­zah­len habe tref­fen kön­nen.

§ 2 Abs. 2 und 3 Stich­pro­benV sei mit Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG unver­ein­bar, da das Zen­sus­ge­setz 2011 kei­ne Ermäch­ti­gung zur Sub­de­le­ga­ti­on ent­hal­te. Die gesam­te Norm­set­zung im Rah­men des Zen­sus sei an die Exe­ku­ti­ve und ein von die­ser beauf­trag­tes pri­va­tes For­schungs­pro­jekt dele­giert wor­den, das bei Erlass der Norm noch nicht ein­mal exis­tiert habe. Die Ver­ord­nung selbst habe Stich­pro­ben­plan, Stich­pro­ben­zie­hung und Qua­li­täts­vor­ga­ben des Hoch­rech­nungs­ver­fah­rens nicht gere­gelt. Hin­zu kom­me ein Ver­stoß gegen das Rechts­staats­ge­bot und den Par­la­ments­vor­be­halt (Art.20 Abs. 3 GG), ins­be­son­de­re die Gebo­te der Klar­heit, Wahr­heit, Wider­spruchs­frei­heit, Voll­zieh­bar­keit und Trans­pa­renz sowie das Bestimmt­heits­ge­bot. Das For­schungs­pro­jekt ent­hal­te – ent­ge­gen § 2 Abs. 2 Stich­pro­benV – kei­ne Qua­li­täts­vor­ga­ben, son­dern ledig­lich die Dar­le­gung des Stan­des der For­schung, unge­klär­ter Fra­gen zur Metho­de und Durch­füh­rung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens sowie Emp­feh­lun­gen zu Metho­den.

Ver­letzt sei­en zudem – eben­so wie durch die Ermäch­ti­gungs­norm – Art.19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG, die Gebo­te inter­fö­de­ra­ler und inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung sowie Art. 107 und Art. 28 Abs. 2 GG.

Nor­men­kon­troll­an­trag der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg[↑]

Der Antrag des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg rich­tet sich gegen § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011, gegen § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011, gegen § 8 Abs. 3, § 19 ZensG 2011 und § 15 Zens­VorbG 2011 sowie gegen § 2 Abs. 2 und 3 und § 3 Abs. 2 Stich­pro­benV.

§ 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 in Ver­bin­dung mit § 2 Abs. 2 und 3 Stich­pro­benV ver­stie­ßen gegen Art.20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Das Gesetz rege­le Metho­dik und "Design" der Stich­pro­be nicht selbst, son­dern über­las­se dies der Exe­ku­ti­ve. Wie Grund­rechts­kol­li­sio­nen fie­len auch Kol­li­sio­nen mit sub­jek­ti­ven Rechts­po­si­tio­nen von Gebiets­kör­per­schaf­ten mit Ver­fas­sungs­rang – etwa deren ein­woh­ner­ab­hän­gi­ge steu­er­li­che Ertrags­ho­heit (Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG) – unter die Wesent­lich­keits­dok­trin. Auf jeden Fall ver­sto­ße § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Ange­sichts der Bedeu­tung des Ver­fah­rens und der – im Gegen­satz zu sich dyna­misch ent­wi­ckeln­den Berei­chen ste­hen­den – Ein­ma­lig­keit einer Ein­woh­ner­er­he­bung zu einem bestimm­ten Berichts­zeit­punkt sei eine exak­te Rege­lung vor­ab gebo­ten und auch mög­lich gewe­sen. Im Übri­gen habe das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für Volks­zäh­lun­gen die Fest­le­gung einer fach­wis­sen­schaft­lich fun­dier­ten Metho­de ver­langt, die geeig­net sei, zu mög­lichst genau­en Ergeb­nis­sen zu gelan­gen; dar­an feh­le es. Es fehl­ten auch Rege­lun­gen über Fol­gen der Ver­let­zung von Qua­li­täts­zie­len, zur Behand­lung stich­pro­ben­be­ding­ter sys­te­ma­ti­scher Feh­ler und zur Kor­rek­tur nicht stich­pro­ben­be­ding­ter Feh­ler (etwa Auf­be­rei­tungs­feh­ler oder Ant­wort­aus­fäl­le). Zudem sei die "ange­streb­te Genau­ig­keit eines ein­fa­chen rela­ti­ven Stan­dard­feh­lers von 0,5%" (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011) unklar.

§ 7 ZensG 2011 sei auch wegen Ver­sto­ßes gegen Art. 84 Abs. 2 GG ver­fas­sungs­wid­rig. Unter­schied­li­chen Voll­zugs­mög­lich­kei­ten in den Län­dern hät­te durch Erlass all­ge­mei­ner Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten begeg­net wer­den kön­nen, wie dies der Bun­des­rat vor­ge­schla­gen habe.

Das Stich­pro­ben­ver­fah­ren ver­sto­ße gegen das föde­ra­le und inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot aus Art.20 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 3 Abs. 1 bezie­hungs­wei­se Art. 28 Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 3 Abs. 1 GG, weil es Gemein­den unter­schied­li­cher Grö­ße ungleich behand­le. Die­ser Metho­den­bruch sei mit den Ergeb­nis­sen des Zen­sus­tests nicht zu begrün­den, zumal sich die Annah­me höhe­rer Feh­ler­ra­ten in grö­ße­ren Gemein­den nicht veri­fi­zie­ren las­se. Eine Not­wen­dig­keit für die Anwen­dung unter­schied­li­cher Metho­den habe nicht bestan­den, die Trenn­li­nie bei 10.000 Ein­woh­nern beru­he aus­schließ­lich auf Kos­ten­er­wä­gun­gen und sei daher will­kür­lich. Dies set­ze sich auf Ebe­ne der Län­der fort, wo die­je­ni­gen begüns­tigt wür­den, die vie­le klei­ne­re Gemein­den und weni­ge gro­ße Städ­te auf­wie­sen. Beson­ders benach­tei­ligt sei­en die Antrag­stel­ler als Stadt­staa­ten ohne sepa­ra­te Gemein­den.

Die gewähl­te Metho­de des Zen­sus ver­sto­ße auch gegen Vor­ga­ben der Finanz­ver­fas­sung. Der Ein­woh­ner­maß­stab gewähr­leis­te hier – für die Betei­lig­ten unver­füg­bar – Ver­gleich­bar­keit und bil­de zwar nicht den ein­zi­gen, wohl aber den ein­fachs­ten und trans­pa­ren­tes­ten Maß­stab für die Ver­tei­lung begrenz­ter Mit­tel. § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 ver­pflich­te­ten zwar nicht aus­drück­lich dar­auf, die im Zen­sus ermit­tel­ten amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len auch im Finanz­aus­gleich zu ver­wen­den. Es ent­spre­che jedoch dem übli­chen Vor­ge­hen, die Zah­len der – auf den Zen­sus­er­geb­nis­sen basie­ren­den – Bevöl­ke­rungs­fort­schrei­bung zugrun­de zu legen.

Auch die in § 15 ZensG 2011 ange­ord­ne­te Mehr­fach­fall­prü­fung ent­hal­te eine nicht zu recht­fer­ti­gen­de Ungleich­be­hand­lung. Wäh­rend § 15 Abs. 2 ZensG 2011 in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern eine Zuord­nung nach der Rei­hen­fol­ge des Anmel­de­da­tums vor­se­he, sei in klei­nen Gemein­den der tat­säch­li­che Wohn­sta­tus zu ermit­teln gewe­sen (§ 15 Abs. 3 ZensG 2011). Einen recht­fer­ti­gen­den Grund für die­se Dif­fe­ren­zie­rung gebe es nicht.

Ver­fas­sungs­wid­rig sei­en fer­ner § 8 Abs. 3 und § 19 ZensG 2011 sowie § 15 Zens­VorbG 2011, weil durch die­se Löschungs­re­ge­lun­gen der Anspruch von Län­dern und Gemein­den auf die "rich­ti­ge" Fest­set­zung ihrer Ein­woh­ner­zahl unter­lau­fen wer­de. Die Gemein­den könn­ten die sie betref­fen­den Daten nicht ein­se­hen oder prü­fen, Ein­sicht­nah­men wür­den ihnen unter Beru­fung auf das Sta­tis­tik­ge­heim­nis (§ 16 BStatG) ver­wei­gert. Da die Ein­woh­ner­zahl im Wege einer Schät­zung ermit­telt wür­de, sei eine voll­stän­di­ge Über­prü­fung auf Sach­rich­tig­keit zwar von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen; ob die Stich­pro­ben ord­nungs­ge­mäß gezo­gen und umge­setzt wor­den sei­en, lie­ße sich jedoch über­prü­fen. Wo Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG nicht ent­ge­gen­ste­he, ste­he Län­dern und Kom­mu­nen zumin­dest ein Anspruch auf Plau­si­bi­li­sie­rung der Erkennt­nis­se zu.

Die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit von § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 füh­re zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit auch der Stich­pro­ben­ver­ord­nung; die­se sei aller­dings auch für sich betrach­tet ver­fas­sungs­wid­rig. Stich­pro­ben­ver­fah­ren und Stich­pro­ben­um­fang wür­den weder im Gesetz noch in der Ver­ord­nung hin­rei­chend gere­gelt. Statt­des­sen ent­hal­te § 2 Stich­pro­benV einen Auf­trag an das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt und ver­wei­se ohne wei­te­re Kon­kre­ti­sie­rung auf ein "For­schungs­pro­jekt". Den Stich­pro­ben­um­fang rege­le § 3 Abs. 1 Stich­pro­benV ledig­lich bun­des­weit, für die Gebie­te der Län­der tref­fe § 3 Abs. 2 Stich­pro­benV eine bloß vor­läu­fi­ge Fest­le­gung, die in der Fol­ge nicht ein­ge­hal­ten wor­den sei. Nach­voll­zieh­ba­re Doku­men­ta­tio­nen sei­en eben­falls nicht ange­fer­tigt wor­den. All dies sei mit rechts­staat­li­chen Grund­sät­zen unver­ein­bar.

Stel­lung­nah­me der Bun­des­re­gie­rung[↑]

Die Bun­des­re­gie­rung hält die Anträ­ge für unbe­grün­det.

Die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl sei ein anspruchs­vol­les sta­tis­ti­sches Unter­fan­gen, der "wah­re Wert" für einen Stich­tag wegen unver­meid­ba­rer Feh­ler bei kei­ner Zäh­lung ermit­tel­bar. Zwar könn­ten Feh­ler­quel­len sta­tis­tisch beherrsch­bar gemacht wer­den; zur Fest­stel­lung der rich­ti­gen Ein­woh­ner­zahl füh­re dies jedoch nicht. Inso­weit sei die Fest­stel­lung der Ein­woh­ner­zahl stets Ergeb­nis sta­tis­ti­scher Modell­bil­dung, nicht eines schlich­ten Zähl­vor­gangs.

Die Aus­wer­tung des Zen­sus­tests habe erge­ben, dass ein regis­ter­ge­stütz­tes Ver­fah­ren mög­lich sei. Da dabei auf­fal­len­de Unter­schie­de zwi­schen der Regis­ter­qua­li­tät von Gemein­den mit mehr oder weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern fest­ge­stellt wor­den sei­en, hät­ten die sta­tis­ti­schen Ämter von Bund und Län­dern vor­ge­schla­gen, die Regis­ter­nut­zung zur Ermitt­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zahl um pri­mär­sta­tis­ti­sche Ver­fah­ren zu ergän­zen und dabei nach Gemein­de­grö­ße zu dif­fe­ren­zie­ren. Auf die­ser Grund­la­ge sei das Ver­fah­ren für den Zen­sus 2011 ent­wi­ckelt wor­den, wobei die Arbei­ten durch die Zen­sus­kom­mis­si­on und das For­schungs­pro­jekt beglei­tet wor­den sei­en. Der Zwi­schen­be­richt des For­schungs­pro­jekts habe bei der Aus­ge­stal­tung der Stich­pro­ben­ver­ord­nung Berück­sich­ti­gung gefun­den; wei­te­re Ergeb­nis­se sei­en fort­lau­fend berück­sich­tigt wor­den.

Zwi­schen 2001 und 2011 sei­en umfang­rei­che Maß­nah­men zur Qua­li­täts­stei­ge­rung der Mel­de­re­gis­ter und der Daten­be­stän­de der Bun­des­agen­tur für Arbeit ergrif­fen wor­den. Die im Rah­men des Zwei­ten Geset­zes zur Ände­rung des Mel­de­rechts­rah­men­ge­set­zes vom 28.08.2000 geschaf­fe­ne Rege­lung zur Rich­tig­keit und Voll­stän­dig­keit des Mel­de­re­gis­ters (§ 4a MRRG) sei bis zum 1.08.2000 von den Län­dern umge­setzt wor­den (§ 23 Abs. 2 MRRG). Mit dem Gesetz zur Ände­rung des Mel­de­rechts­rah­men­ge­set­zes und ande­rer Geset­ze vom 25.03.2002 sei­en die erfor­der­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen für die Nut­zung moder­ner Infor­ma­ti­ons- und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­tech­no­lo­gi­en im Mel­de­we­sen geschaf­fen wor­den. Mit Art. 7 des Zwei­ten Geset­zes zur Ände­rung steu­er­li­cher Vor­schrif­ten vom 15.12 2003 sei die Ver­ga­be eines Iden­ti­fi­ka­ti­ons­merk­mals an jeden Steu­er­pflich­ti­gen gere­gelt wor­den. Dies habe einen bun­des­wei­ten Abgleich der in den Mel­de­re­gis­tern gespei­cher­ten Daten ermög­licht, so dass Dublet­ten und ande­re Unstim­mig­kei­ten hät­ten berei­nigt wer­den kön­nen. Das Vier­te Gesetz zur Ände­rung des Mel­de­rechts­rah­men­ge­set­zes vom 25.08.2004 habe fest­ge­legt, dass die Rück­mel­dun­gen zwi­schen den Mel­de­be­hör­den bei Umzü­gen ab 1.01.2007 nur noch elek­tro­nisch erfol­gen dürf­ten. Damit habe die Aktua­li­tät der Mel­de­re­gis­ter ver­bes­sert und gewähr­leis­tet wer­den sol­len, dass die Abschaf­fung der Abmel­dung für Inlands­um­zü­ge ohne Infor­ma­ti­ons­ver­lus­te erfol­gen konn­te. Zugleich sei die flä­chen­de­cken­de elek­tro­ni­sche Ver­net­zung der Mel­de­re­gis­ter rea­li­siert wor­den, die Dop­pel­erfas­sun­gen habe ver­mei­den sol­len. Mit dem Gesetz zur Umset­zung auf­ent­halts- und asyl­recht­li­cher Richt­li­ni­en der Euro­päi­schen Uni­on vom 19.08.2007 sei die Über­mitt­lung aus­län­der­recht­lich rele­van­ter Daten von den Aus­län­der­be­hör­den an die Mel­de­be­hör­den gere­gelt wor­den, dar­un­ter eine Unter­rich­tungs­pflicht der Aus­län­der­be­hör­den und ein gegen­sei­ti­ger Daten­aus­tausch, um Dif­fe­ren­zen zwi­schen den Daten­be­stän­den zu erken­nen und zu berei­ni­gen.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten genüg­ten den Anfor­de­run­gen der Wesent­lich­keits­dok­trin. Zu berück­sich­ti­gen sei inso­weit auch, dass Ent­schei­dun­gen mög­lichst rich­tig, das heißt von den Orga­nen getrof­fen wer­den, die dafür nach Orga­ni­sa­ti­on, Zusam­men­set­zung, Funk­ti­on und Ver­fah­rens­wei­se über die bes­ten Vor­aus­set­zun­gen ver­füg­ten. Der Blick auf die Funk­ti­ons­ge­rech­tig­keit der Auf­ga­ben­ver­tei­lung füh­re zur Unter­schei­dung zwi­schen zen­tra­len nor­ma­ti­ven Wei­chen­stel­lun­gen und tech­nisch-sach­ver­stän­di­gen Detail­re­ge­lun­gen: Wäh­rend ers­te­re dem Par­la­ments­ge­setz vor­be­hal­ten sei­en, könn­ten Vor­ga­ben, die sich durch ein hohes Maß an Tech­ni­zi­tät und Abhän­gig­keit von Exper­ti­se aus­zeich­nen, der Exe­ku­ti­ve über­las­sen wer­den.

Neben der detail­lier­ten Aus­ge­stal­tung der Ein­grif­fe in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung wür­den auch alle ande­ren wesent­li­chen Fra­gen im Gesetz gere­gelt. Der Auf­tei­lung der Rege­lungs­ge­gen­stän­de zwi­schen Gesetz­ge­ber, Ver­ord­nungs­ge­ber und sta­tis­ti­schen Ämtern lie­ge eine funk­ti­ons­ad­äqua­te Abschich­tung zugrun­de. § 7 Abs. 1 ZensG 2011 gebe das sta­tis­ti­sche Qua­li­täts­ziel vor, § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 den Richt­wert für den maxi­ma­len Stich­pro­ben­um­fang und § 7 Abs. 3 ZensG 2011 die Vor­ga­ben für die Aus­wahl­ein­hei­ten. Fra­gen des Stich­pro­ben­de­signs wie­sen einen so hohen Grad an Abhän­gig­keit von fach­wis­sen­schaft­li­cher Exper­ti­se auf, dass ihre Zuwei­sung an die Exe­ku­ti­ve zuläs­sig, wenn nicht gebo­ten sei. Als "Fra­ge der Staats­füh­rung", die "in Rede und Gegen­re­de von ein­zel­nen Abge­ord­ne­ten zu erör­tern" sei, las­se sich die Aus­ge­stal­tung des sta­tis­ti­schen Metho­den­de­signs nicht qua­li­fi­zie­ren. Dass § 7 ZensG 2011 den Anfor­de­run­gen der Wesent­lich­keits­dok­trin genü­ge, bele­ge auch der Ver­gleich mit ande­ren Sta­tis­tik­ge­set­zen und Rege­lungs­be­rei­chen, etwa beim Ein­satz unbe­stimm­ter Rechts­be­grif­fe im Umwelt­recht.

Das gel­te auch für die Ermäch­ti­gungs­norm des § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011, die die tech­ni­schen Fra­gen des Stich­pro­ben­ver­fah­rens und des Stich­pro­ben­um­fangs der sach­ver­stän­di­gen Exe­ku­ti­ve zuwei­se, die Kon­kre­ti­sie­rung jedoch an wesent­li­che Eck­wer­te wie Genau­ig­keit und maxi­ma­len Stich­pro­ben­um­fang bin­de. Mit der Fest­le­gung des Qua­li­täts­ziels steue­re der Gesetz­ge­ber die wei­te­re Metho­den­ent­wick­lung; geset­zes­kon­form sei­en nur Metho­den­de­signs, die die Ein­hal­tung des Qua­li­täts­zie­les erwar­ten lie­ßen. Dass der Gesetz­ge­ber ledig­lich das anzu­stre­ben­de Qua­li­täts­ziel sowie eine Ober­gren­ze beim Stich­pro­ben­um­fang vor­ge­ge­ben habe, sei Aus­druck sinn­vol­ler Arbeits­tei­lung. Da Qua­li­täts­ziel und Stich­pro­ben­um­fang von­ein­an­der abhin­gen, wäre eine ver­bind­li­che Fest­le­gung vor­ab nicht mög­lich gewe­sen, weil die sta­tis­ti­sche Qua­li­tät stets nur ex post ermit­telt wer­den kön­ne.

§ 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 genü­ge auch den Anfor­de­run­gen des Art. 80 GG, der als Aus­prä­gung des all­ge­mei­nen Geset­zes­vor­be­halts dar­auf ange­legt sei, die Recht­set­zung durch die Exe­ku­ti­ve nach­voll­zieh­bar auf eine par­la­men­ta­ri­sche Wil­lens­äu­ße­rung zurück­zu­füh­ren. Die Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit der Pro­gram­mie­rung nach Inhalt, Zweck und Aus­maß hin­gen von Rege­lungs­ge­gen­stand und Inten­si­tät der Maß­nah­me ab. Für den Gegen­stand Sta­tis­tik bie­te das Volks­zäh­lungs­ur­teil aller­dings kei­ne Ori­en­tie­rung, weil die­ses ganz auf die Recht­fer­ti­gung des Ein­griffs in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus­ge­rich­tet sei. Soweit dort davon die Rede sei, dass für "die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der amt­li­chen Sta­tis­tik (…) ein mög­lichst hoher Grad an Genau­ig­keit und Wahr­heits­ge­halt der erho­be­nen Daten not­wen­dig" sei, fol­ge hier­aus kein selb­stän­di­ges Ver­fas­sungs­ge­bot.

Aus der Bedeu­tung des Rege­lungs­ge­gen­stan­des ergä­ben sich kei­ne stren­ge­ren Anfor­de­run­gen an die gesetz­li­che Deter­mi­nie­rung. Die Ermäch­ti­gung bezie­he sich von vorn­her­ein nur auf das metho­di­sche Design eines Kor­rek­tur­me­cha­nis­mus im Rah­men des regis­ter­ge­stütz­ten Erhe­bungs­ver­fah­rens. Die fach­sta­tis­tisch zusam­men­hän­gen­den Para­me­ter des Stich­pro­ben­um­fangs und des Qua­li­täts­ziels bil­de­ten zudem einen engen gesetz­li­chen Rah­men.

Das Zen­sus­ge­setz 2011 und die Stich­pro­ben­ver­ord­nung genüg­ten auch dem all­ge­mei­nen Bestimmt­heits­ge­bot, das in Art. 80 Abs. 1 GG eine spe­zi­fi­sche Kon­kre­ti­sie­rung erfah­ren habe. Dort ver­wen­de­te Begrif­fe wie "ein­fa­cher rela­ti­ver Stan­dard­feh­ler", "Stich­pro­ben­ver­fah­ren" oder "Stich­pro­ben­um­fang" hät­ten einen kla­ren fach­li­chen Bedeu­tungs­ge­halt. Damit bestehe schon auf der Ebe­ne des Geset­zes eine für die Durch­füh­rung des Zen­sus durch das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt aus­rei­chen­de Rege­lungs­dich­te. Es sei unbe­denk­lich, dass der Stich­pro­ben­um­fang auf Ebe­ne der Län­der nur vor­läu­fig fest­ge­legt wor­den sei. Eine end­gül­ti­ge Fest­le­gung habe inso­weit nicht erfol­gen kön­nen, weil den sta­tis­ti­schen Ämtern bei Inkraft­tre­ten der Stich­pro­ben­ver­ord­nung die für die Ver­tei­lung maß­geb­li­che amt­li­che Ein­woh­ner­zahl zum Stich­tag 31.12 2009 (§ 3 Abs. 1 Satz 3 Stich­pro­benV) sowie der Anschrif­ten­be­stand zum 1.09.2010 (vgl. § 2 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 Stich­pro­benV) noch nicht vor­ge­le­gen hät­ten. Emp­feh­lun­gen zum Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren sei­en bei Erlass der Ver­ord­nung noch nicht erfor­der­lich gewe­sen. Ent­spre­chen­des gel­te für die in § 2 Abs. 2 Stich­pro­benV ange­ord­ne­te Berück­sich­ti­gung der Ergeb­nis­se des For­schungs­pro­jekts.

§ 2 Stich­pro­benV ent­hal­te auch kei­ne nach Art. 80 Abs. 1 GG unzu­läs­si­ge Sub­de­le­ga­ti­on an das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt oder Pri­va­te.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten des Zen­sus­ge­set­zes 2011 sei­en mit den Gebo­ten der Gleich­be­hand­lung der Län­der und Gemein­den (Art.20 Abs. 1 GG bzw. Art. 28 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG) ver­ein­bar, die pro­ze­du­ra­len Ungleich­be­hand­lun­gen gerecht­fer­tigt.

Die Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Gemein­den mit min­des­tens bezie­hungs­wei­se weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern die­ne der Mini­mie­rung des Ein­griffs in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Der Gesetz­ge­ber habe den Ansatz eines regis­ter­ge­stütz­ten Ver­fah­rens gewählt, um ent­spre­chend den Vor­ga­ben des Volks­zäh­lungs­ur­teils den beson­ders inten­si­ven Ein­griff in die infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung bei einer Voll­erhe­bung zu ver­mei­den. Das regis­ter­ge­stütz­te Ver­fah­ren sei aus einer Erpro­bung sowie umfang­rei­chen, mehr­jäh­ri­gen und wis­sen­schaft­lich beglei­te­ten Arbei­ten her­vor­ge­gan­gen und mit einer deut­lich gerin­ge­ren Zahl an Befra­gun­gen aus­ge­kom­men. Gleich­zei­tig sei die Ver­ar­bei­tung von Daten aus Regis­tern zu Zen­sus­zwe­cken grund­rechts­scho­nend aus­ge­stal­tet wor­den. Die Vor­zugs­wür­dig­keit des gewähl­ten Ver­fah­rens wer­de dadurch ver­stärkt, dass eine Voll­erhe­bung ange­sichts der feh­len­den Akzep­tanz in der Bevöl­ke­rung trotz des schwer­wie­gen­den Grund­rechts­ein­griffs nur eine höchst unge­wis­se Ergeb­nis­ge­nau­ig­keit hät­te gewähr­leis­ten kön­nen.

Mit abneh­men­der Gemein­de­grö­ße kön­ne eine Stich­pro­ben­er­he­bung ihre Zwe­cke aus metho­di­schen Grün­den aller­dings nur erfül­len, wenn sie sich einer Voll­erhe­bung annä­he­re. Daher knüp­fe die alter­na­ti­ve Befra­gung nach § 16 ZensG 2011 für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern an das Vor­lie­gen von Unstim­mig­kei­ten an. Eine Stu­die des Baye­ri­schen Lan­des­am­tes für Sta­tis­tik und Daten­ver­ar­bei­tung habe für die in den Anwen­dungs­be­reich von § 16 ZensG 2011 fal­len­den Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern und die Metho­de der pri­mär­sta­tis­ti­schen Berei­ni­gung zudem einen Sal­do von "Kar­tei­lei­chen" und Fehl­be­stän­den von nur 0,17% ermit­telt. Der Umfang der zu befra­gen­den Per­so­nen sei mit nur 1, 7 Mio. berech­net wor­den, so dass ins­ge­samt 4, 2 Mio. Per­so­nen weni­ger hät­ten befragt wer­den müs­sen als bei einer flä­chen­de­cken­den Stich­pro­be.

Die Grenz­zie­hung bei 10.000 Ein­woh­nern sei zwar nicht zwin­gend, aber plau­si­bel gewe­sen. Das gewähl­te Vor­ge­hen habe über­dies weni­ger Kos­ten ver­ur­sacht als eine Voll­erhe­bung und den­noch zu im Wesent­li­chen ver­gleich­ba­ren Ergeb­nis­sen geführt. Durch die spä­te­re Ver­wen­dung der Ein­woh­ner­zah­len ergä­ben sich kei­ne beson­de­ren Anfor­de­run­gen an die Zuläs­sig­keit der Dif­fe­ren­zie­rung. Der Zen­sus 2011 zie­le in ers­ter Linie auf die Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zahl von Län­dern und Gemein­den sowie wei­te­rer Erhe­bungs­merk­ma­le. Die Ein­woh­ner­zahl wer­de allein in Art. 29 GG, für die Zuwei­sung von Stim­men der Län­der im Bun­des­rat (Art. 59 GG) und für den Län­der­an­teil am Umsatz­steu­er­auf­kom­men (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG) rele­vant. Soweit ihre Ver­wen­dung für Län­der und Gemein­den dar­über hin­aus von Bedeu­tung sei, beru­he dies auf vom Zen­sus­ge­setz 2011 zu unter­schei­den­den gesetz­li­chen Anord­nun­gen. Aus den Grund­sät­zen der Sys­tem­ge­rech­tig­keit und der Fol­ge­rich­tig­keit lie­ßen sich eben­falls kei­ne wei­ter­ge­hen­den Anfor­de­run­gen ablei­ten.

Die Dif­fe­ren­zie­rung bei der Mehr­fach­fall­prü­fung gemäß § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 sei ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich. Die maschi­nel­le Kor­rek­tur in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern (§ 15 Abs. 2 ZensG 2011) beru­he auf der typi­sie­ren­den Annah­me, dass der spä­te­re Regis­ter­ein­trag der für die tat­säch­li­che Lage am Stich­tag in der Regel maß­geb­lich sei, so dass die jeweils frü­he­re Mel­dung gelöscht wur­de. Um auch die Fäl­le zu erfas­sen, in denen die­se Annah­me nicht zutref­fe, sei mit der Kor­rek­tur­stich­pro­be auto­ma­tisch ein sta­tis­ti­sches "Sicher­heits­netz" gezo­gen wor­den. Für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern sei auch für die Mehr­fach­fall­prü­fung dage­gen ein Befra­gungs­ver­fah­ren gewählt wor­den. Im Ergeb­nis sei­en mit bei­den Ver­fah­ren Mehr­fach­fäl­le voll­stän­dig kor­ri­giert wor­den.

Soweit die Gebo­te der föde­ra­ti­ven und inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lung Trans­pa­renz gegen­über Län­dern und Gemein­den ver­lang­ten, sei eine Ver­let­zung des Trans­pa­renz­ge­bots nicht ersicht­lich. Das Metho­den­de­sign sei durch das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt im Beneh­men mit den Lan­des­äm­tern ent­wi­ckelt wor­den. Zudem sei­en die Län­der am Recht­set­zungs­ver­fah­ren des Zen­sus­ge­set­zes 2011 und der Stich­pro­ben­ver­ord­nung inten­siv betei­ligt gewe­sen.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ver­stie­ßen auch nicht gegen den Anspruch von Län­dern und Kom­mu­nen auf auf­ga­ben­ad­äqua­te Finanz­aus­stat­tung. Sie regel­ten die­se weder selbst noch beein­träch­tig­ten sie ent­spre­chen­de Ansprü­che in recht­lich rele­van­ter Wei­se. Dass der Bund von den in Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und Art. 84 Abs. 2 GG eröff­ne­ten Mög­lich­kei­ten kei­nen Gebrauch gemacht habe, sei für die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ohne Bedeu­tung.

Die Löschungs­re­ge­lun­gen sei­en mit dem Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes ver­ein­bar. Es sei schon zwei­fel­haft, ob sich Län­der und Kom­mu­nen als juris­ti­sche Per­so­nen des öffent­li­chen Rechts über­haupt auf Art.19 Abs. 4 GG beru­fen könn­ten; soweit sich ein der­ar­ti­ger Anspruch auch aus dem Bun­des­staats­prin­zip oder Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG erge­ben kön­ne, sei er nicht schran­ken­los. Die Löschungs­re­ge­lun­gen des Zen­sus­ge­set­zes 2011 und des Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­set­zes stell­ten jeden­falls einen ange­mes­se­nen Aus­gleich zwi­schen dem Rechts­schutz­in­ter­es­se der Gebiets­kör­per­schaf­ten, dem Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung und dem ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­men Belang der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der amt­li­chen Sta­tis­tik dar.

Die von § 6 Abs. 3, § 7 Abs. 5, § 8 Abs. 1 Nr. 2, § 15 Abs. 4 Nr. 2 und § 16 Nr. 2 ZensG 2011 gefor­der­te Erhe­bung und Spei­che­rung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten sei ein erheb­li­cher Ein­griff in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung, zu des­sen Begren­zung es kla­rer Löschungs­re­ge­lun­gen und einer mög­lichst früh­zei­ti­gen Löschung bedür­fe. Eine Anknüp­fung der Löschungs­fris­ten an die rechts­kräf­ti­ge Fest­stel­lung der Ein­woh­ner­zah­len wür­de die Spei­che­rung der Daten aller Betrof­fe­nen bis zur Rechts­kraft der letz­ten gericht­li­chen Ein­zel­ent­schei­dung erfor­der­lich machen und den Ein­griff in das Grund­recht aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG erheb­lich ver­tie­fen.

Die mit einer früh­zei­ti­gen Löschung ver­bun­de­nen Kon­troll­schwie­rig­kei­ten wür­den dadurch kom­pen­siert, dass für die betrof­fe­nen Schrit­te Qua­li­täts­si­che­rungs­maß­nah­men vor­ge­schrie­ben sei­en. Dar­über hin­aus sei­en Feh­ler­quel­len im Ver­fah­ren mini­miert wor­den. Eine höhe­re Kon­troll­ge­nau­ig­keit las­se sich auch nicht durch wei­te­re Mel­de­re­gis­ter­ab­glei­che oder ähn­li­che Regis­ter­zu­grif­fe erzie­len, denn die­se sei­en zwi­schen­zeit­lich fort­ge­schrie­ben wor­den und bil­de­ten den maß­geb­li­chen Stich­tag nicht mehr ab. Im Übri­gen stün­de das soge­nann­te Rück­spiel­ver­bot einem Abgleich mit den Mel­de­re­gis­tern et cete­ra ent­ge­gen.

Eine neue Fest­set­zung der Ein­woh­ner­zahl einer ein­zel­nen Gemein­de set­ze regel­mä­ßig eine Neu­er­he­bung vor­aus und damit einen wesent­li­chen Teil eines neu­en Zen­sus. Über die Ein­woh­ner­zahl zum Zen­sus­stich­tag 2011 kön­ne damit aber kei­ne Aus­sa­ge getrof­fen wer­den. Auch eine Fort­schrei­bung der Mel­de­da­ten kom­me nicht in Betracht, weil es sich dabei um Daten min­de­rer Güte han­de­le.

Die­se Eigen­ar­ten einer Volks­zäh­lung führ­ten gleich­wohl nicht zu einem Leer­lau­fen der Rechts­schutz­in­ter­es­sen von Län­dern und Kom­mu­nen. Eine Berich­ti­gung fest­ge­stell­ter Rechen­feh­ler sei eben­so mög­lich wie die gericht­li­che Kon­trol­le der ver­wen­de­ten Erhe­bungs­me­tho­de und ihrer Anwen­dung im Ein­zel­fall. So könn­ten etwa die Zahl der Stich­pro­ben­an­schrif­ten oder der Anschrif­ten mit Son­der­be­rei­chen in einer Gemein­de auch ohne zeit­li­che Begren­zung anhand der nicht zu löschen­den Daten aus­ge­wer­tet wer­den. Auch las­se sich kon­trol­lie­ren, ob Vor­keh­run­gen zur Qua­li­täts­si­che­rung in den sta­tis­ti­schen Ver­fah­ren ein­ge­hal­ten wor­den sei­en. Die Löschung der Erhe­bungs­bö­gen und Hilfs­merk­ma­le ver­hin­de­re allen­falls die Über­prü­fung der ers­ten Ver­fah­rens­schrit­te im Kor­rek­tur­ver­fah­ren.

Stel­lung­nah­me des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes[↑]

Das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt hat erläu­tert, dass der Zen­sus­test die Durch­führ­bar­keit eines kom­bi­nier­ten Zen­sus aus Regis­ter­aus­wer­tung und pri­mär­sta­tis­ti­schen Erhe­bun­gen erge­ben habe. Auf die­ser Grund­la­ge habe für den Zen­sus 2011 ein Ver­fah­ren vor­ge­schla­gen wer­den kön­nen, das im Ver­gleich zu einer Voll­erhe­bung zu einem gerin­ge­ren Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung füh­re, deut­lich kos­ten­güns­ti­ger sei und eine ver­gleich­ba­re Qua­li­tät wie eine Voll­erhe­bung gewähr­leis­te.

Die Ein­woh­ner­er­mitt­lung habe aus­schließ­lich auf Bau­stei­ne zurück­ge­grif­fen, die im Zen­sus­test 2001 erfolg­reich erprobt und für den Zen­sus 2011 emp­foh­len wor­den sei­en. Wo die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung noch offen gelas­sen oder Nach­bes­se­rungs­be­darf gese­hen wor­den sei, sei durch das nach­fol­gen­de For­schungs­pro­jekt sowie die Arbei­ten der Bund-Län­der-Arbeits­ge­mein­schaft "Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung, Aus­wer­tungs­da­ten­bank, fach­li­che Schnitt­stel­len­ko­or­di­na­ti­on" eine hin­rei­chen­de Ertüch­ti­gung der Kor­rek­tur­in­stru­men­te erfolgt. Das For­schungs­pro­jekt habe gezeigt, dass die Qua­li­täts­vor­ga­ben auch bei Annah­me einer hohen Streu­ung der Merk­ma­le in den Anschrif­ten mit weni­gen Aus­nah­men erfüllt sei­en und bei einer Aus­wahl von 10% der Bevöl­ke­rung erreicht wür­den. Die im Zen­sus­test zugrun­de geleg­ten Ver­gleichs­grup­pen für Gemein­de­grö­ßen­klas­sen sei­en in der Arbeits­grup­pe "Gemein­schafts­wei­ter Zen­sus 2001" durch Sta­tis­tik­ex­per­tin­nen und ‑exper­ten aus Bund und Län­dern erar­bei­tet wor­den. Dabei habe man sich an Grö­ßen­klas­sen für Gemein­den ori­en­tiert, die auch in ande­ren Sta­tis­ti­ken ver­wen­det wür­den. Mit einer umfang­rei­chen Stu­die des Baye­ri­schen Lan­des­am­tes für Sta­tis­tik und in einer Bund-Län­der-Arbeits­grup­pe sei die Befra­gung im Rah­men der Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung als Kor­rek­tur­in­stru­ment wei­ter­ent­wi­ckelt wor­den. Dies habe für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern eine Kor­rek­tur des dublet­ten­be­rei­nig­ten Mel­de­re­gis­ter­be­stan­des um ‑0,2% erwar­ten las­sen.

Der regis­ter­ge­stütz­te Zen­sus sei eine grund­sätz­lich geeig­ne­te und den aktu­el­len sta­tis­ti­schen Stan­dards ent­spre­chen­de Metho­de zur Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl. Sei­ne Bau­stei­ne sei­en im Zen­sus­test erprobt, als grund­sätz­lich geeig­net emp­foh­len sowie dar­an anknüp­fend wei­ter­ent­wi­ckelt und aus­ge­stal­tet wor­den. Die Haus­halts­stich­pro­be fol­ge den Emp­feh­lun­gen aus dem Zen­sus­test, das Stich­pro­ben­de­sign sei im Rah­men des For­schungs­pro­jekts kon­zi­piert, bei der Erstel­lung des Stich­pro­ben­plans und der Stich­pro­ben­zie­hung berück­sich­tigt wor­den und in die Stich­pro­ben­ver­ord­nung ein­ge­flos­sen.

Das gewähl­te Ver­fah­ren habe sich auch aus heu­ti­ger Sicht bewährt, in der Zwi­schen­zeit vor­ge­nom­me­ne Qua­li­täts­be­ur­tei­lun­gen sei­en durch­weg posi­tiv aus­ge­fal­len. Zwar habe der vom Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern beauf­trag­te Eva­lu­ie­rer eine Anglei­chung der Ver­fah­ren für gro­ße und klei­ne Gemein­den emp­foh­len. Dies beru­he jedoch nicht auf einer metho­di­schen Not­wen­dig­keit, son­dern auf dem Bestre­ben, die Ergeb­nis­se eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus bei den Kom­mu­nen bes­ser ver­mit­teln zu kön­nen.

Ins­ge­samt gehe die Ent­wick­lung auch in der Euro­päi­schen Uni­on hin zu einer ver­stärk­ten Regis­ter­nut­zung für Zen­sus­zwe­cke. Nach einer 2014 durch­ge­führ­ten Abfra­ge plan­ten ledig­lich 8 von 27 ant­wor­ten­den Mit­glied­staa­ten noch tra­di­tio­nel­le Voll­erhe­bun­gen, 13 ein kom­bi­nier­tes Ver­fah­ren und 6 einen (rein) regis­ter­ba­sier­ten Zen­sus. Zwar habe es nur in Deutsch­land Kor­rek­tu­ren der Regis­ter­in­for­ma­tio­nen mit­tels eines sta­tis­ti­schen Ver­fah­rens gege­ben; Grund dafür sei jedoch, dass Deutsch­land nicht auf einen zen­tra­len Regis­ter­be­stand zurück­grei­fen kön­ne und eine Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len ange­sichts der nicht aus­rei­chen­den Qua­li­tät der kom­mu­na­len Mel­de­re­gis­ter ohne Kor­rek­tur­maß­nah­men nicht mög­lich sei.

Die Metho­den zur Kor­rek­tur von Regis­ter­feh­lern in §§ 7 und 16 ZensG 2011 sei­en im Nach­gang zum Zen­sus 2011 durch das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt eva­lu­iert wor­den, wobei der tat­säch­li­che Berei­ni­gungs­ef­fekt der Befra­gung zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten mit cir­ca ‑0,2% den Erwar­tun­gen des Zen­sus­tests ent­spro­chen habe. Mit der Haus­halts­stich­pro­be wäre die Ein­woh­ner­zahl mit durch­schnitt­lich ‑1,1% aller­dings stär­ker nach unten kor­ri­giert wor­den, was aber immer noch unter dem Kor­rek­tur­be­darf in gro­ßen Gemein­den lie­ge (ca. ‑1,5%). Soweit sta­tis­ti­sche Lan­des­äm­ter im Nach­gang des Zen­sus 2011 unter Nut­zung der Zen­sus­da­ten eben­falls Unter­su­chun­gen zur Wirk­sam­keit und mög­li­chen Ertüch­ti­gung der Befra­gun­gen zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten ange­stellt hät­ten, hät­ten sie fest­ge­stellt, dass sich die­se nicht so ertüch­ti­gen lie­ßen, dass sie den erhöh­ten Kor­rek­tur­be­darf aus­glei­chen könn­ten. Unter­su­chun­gen des Baye­ri­schen Lan­des­am­tes für Sta­tis­tik zeig­ten etwa, dass eine Aus­wei­tung der Befra­gung auf Anschrif­ten mit mehr als einer bewohn­ten Woh­nung kei­nen aus­rei­chen­den Kor­rek­tur­ef­fekt in klei­nen Gemein­den erwar­ten las­se, unter ande­rem weil der über­wie­gen­de Teil der Regis­ter­feh­ler an Anschrif­ten vor­lie­ge, die beim Abgleich der Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung mit dem Mel­de­re­gis­ter nicht als unplau­si­bel auf­fie­len. Ana­ly­sen des Lan­des­be­triebs Infor­ma­ti­on und Tech­nik Nord­rhein-West­fa­len zeig­ten zudem, dass auch ein Wech­sel von der 10.000-Einwohner-Grenze zu einer "struk­tu­rel­len" Gren­ze wie dem Anteil an Ein­fa­mi­li­en­häu­sern kei­ne hin­rei­chen­de Ertüch­ti­gung der Befra­gung ermög­li­che.

Die Befra­gung zur Klä­rung des Wohn­sit­zes nach § 15 Abs. 3 ZensG 2011 mit dem Ziel der Berei­ni­gung von Mehr­fach­fäl­len in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern habe erge­ben, dass Mehr­fach­fäl­le erfolg­reich kor­ri­giert wer­den könn­ten, doch stün­den Auf­wand und Belas­tung der Aus­kunfts­pflich­ti­gen in kei­nem Ver­hält­nis zum Nut­zen. Ein ent­spre­chen­des Ergeb­nis las­se sich auch maschi­nell errei­chen. Bei­de Ver­fah­ren hät­ten inso­weit die glei­che Wir­kung und eine Ent­schei­dung für das eine oder ande­re kei­ne Aus­wir­kung auf die Qua­li­tät der Ermitt­lung.

Ob die Tren­nung von Hilfs- und Erhe­bungs­merk­ma­len rück­gän­gig gemacht wer­den kön­ne, hän­ge davon ab, ob bei der Tren­nung ein jedem Daten­satz ein­deu­tig zuzu­ord­nen­der Iden­ti­fi­ka­tor ver­wen­det wor­den sei.

Das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt habe die Hilfs­merk­ma­le nach § 19 Abs. 1 Satz 1 ZensG 2011, für die es nach § 12 Abs. 8 ZensG 2011 die daten­schutz­recht­li­che Ver­ant­wor­tung tra­ge, bereits gelöscht. Dies kön­ne nicht mehr rück­gän­gig gemacht wer­den. Im Daten­pool Nord­rhein-West­fa­len sei unmit­tel­bar nach der Ein­woh­ner­er­mitt­lung mit der Löschung von Daten­be­stän­den begon­nen wor­den. Das Baye­ri­sche Lan­des­amt für Sta­tis­tik tra­ge gemäß § 12 Abs. 7 und 8 ZensG 2011 die daten­schutz­recht­li­che Ver­ant­wor­tung für die Aus­wer­tungs­da­ten­bank und die Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung. Dafür sei es metho­disch erfor­der­lich gewe­sen, Hilfs- und Erhe­bungs­merk­ma­le nicht zu tren­nen. Um einer­seits der gesetz­li­chen Löschungs­pflicht nach § 19 ZensG 2011 nach­zu­kom­men und ande­rer­seits eine even­tu­el­le spä­te­re gericht­li­che Kon­trol­le sicher­zu­stel­len, habe sich das Baye­ri­sche Lan­des­amt für Sta­tis­tik dazu ent­schlos­sen, die gesetz­lich vor­ge­schrie­be­ne Löschung der Daten zwar vor­zu­neh­men, jedoch eine ver­schlüs­sel­te Siche­rungs­ko­pie zu erstel­len und die­se auf einem exter­nen Daten­spei­cher abzu­le­gen. In dem ver­schlüs­sel­ten Daten­be­stand sei­en die Hilfs­merk­ma­le zusam­men mit den Erhe­bungs­merk­ma­len noch vor­han­den. Eine Wie­der­her­stel­lung des Bestan­des sei aller­dings sehr auf­wän­dig. Zudem ent­hal­te das Daten­ma­te­ri­al nicht alle im Rah­men des Zen­sus 2011 vor­ge­nom­me­nen Kor­rek­tur­schrit­te, so dass eine voll­stän­di­ge Über­prü­fung der ein­zel­nen Kor­rek­tur­maß­nah­men nicht mehr mög­lich sei. Für die Aus­wer­tungs­da­ten­bank sei die Löschung der Hilfs­merk­ma­le gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 ZensG 2011 recht­zei­tig vor Ablauf der vier Jah­re abge­schlos­sen wor­den. Die­se ent­hal­te seit­her nur noch Erhe­bungs­merk­ma­le und kei­ne Hilfs­merk­ma­le. Eine Wie­der­her­stel­lung der Hilfs­merk­ma­le anhand des ver­schlüs­sel­ten Daten­be­stands der Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung sei inso­weit zwar nicht aus­ge­schlos­sen; die Erstel­lung des kon­so­li­dier­ten Mel­de­re­gis­ter­be­stan­des, die Dublet­ten­su­che und ‑berei­ni­gung sowie die Anbin­dung pri­mär­sta­tis­ti­scher Erhe­bungs­be­fun­de an das Mel­de­re­gis­ter sei­en aber nicht mehr repro­du­zier­bar.

Mit der einst­wei­li­gen Anord­nung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 26.08.2015 137 sowie den einst­wei­li­gen Anord­nun­gen meh­re­rer Ver­wal­tungs­ge­rich­te sei­en die Löschun­gen – soweit nicht schon voll­zo­gen – zwar aus­ge­setzt wor­den. Eine voll­stän­di­ge Repro­duk­ti­on der für die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len erfor­der­li­chen Zah­len sei gleich­wohl nicht mehr mög­lich. Nicht mehr nach­voll­zieh­bar sei­en auf­grund des Zeit­ab­laufs auch alle Pri­mär­er­he­bun­gen (Son­der­be­reichs-Voll­erhe­bung, Befra­gung zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten, Haus­halts­stich­pro­be). Dies gel­te im Übri­gen auch bei einer tra­di­tio­nel­len Volks­zäh­lung in Form einer Voll­erhe­bung.

Die Hilfs­merk­ma­le nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 ZensG 2011 für die in § 8 Abs. 3 ZensG 2011 genann­ten Son­der­be­rei­che sei­en schließ­lich im Juli 2012 gelöscht wor­den und die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len für die­se Son­der­be­rei­che daher nicht mehr nach­voll­zieh­bar.

Die Anga­ben nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 Zens­VorbG 2011 hät­ten dazu gedient, die Model­lie­rung des Stich­pro­ben­de­signs zu opti­mie­ren, sei­en nach Ermitt­lung der Anzahl unter­schied­li­cher Fami­li­en­na­men gelöscht wor­den und hät­ten kei­nen Ein­fluss auf die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl und ihre Nach­voll­zieh­bar­keit. Die Daten nach § 6 Zens­VorbG 2011 sei­en ins Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter inte­griert und danach gelöscht wor­den und hät­ten eben­falls kei­nen Ein­fluss auf die Nach­voll­zieh­bar­keit der ermit­tel­ten Ein­woh­ner­zahl. Zwar sei­en Tei­le der Mel­de­re­gis­ter­lie­fe­rung vom April 2008 ver­wen­det wor­den, um die Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei (§ 5 Abs. 4 Zens­VorbG 2011) auf­zu­bau­en, auf deren Grund­la­ge das Stich­pro­ben­de­sign für den Zen­sus 2011 getes­tet und fest­ge­legt wor­den sei. Die Umset­zung des Stich­pro­ben­de­signs sei aber auf Basis der im Zen­sus selbst zur Ver­fü­gung ste­hen­den Daten und Infor­ma­tio­nen erfolgt, so dass die Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei kei­nen Ein­fluss auf die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl gehabt haben kön­ne. Das Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter (§ 2 Zens­VorbG 2011) sei zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt gelöscht wor­den. Auf­grund gericht­li­cher Vor­ga­ben sei aller­dings eine Siche­rungs­ko­pie erstellt wor­den, die geson­dert ver­wahrt wer­de. Die nach­voll­zieh­ba­re Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len könn­te durch die­se Infor­ma­tio­nen jedoch allen­falls unter­stützt, nicht aber direkt abge­lei­tet wer­den, da hier kei­ne per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten abge­legt sei­en.

Einst­wei­li­ge Anord­nung des BVerfG[↑]

Auf geson­der­ten Antrag des Lan­des Ber­lin hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt § 19 ZensG 2011 mit Beschluss vom 26.08.2015 bis zur Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che, längs­tens für die Dau­er von sechs Mona­ten, außer Voll­zug gesetzt. Die einst­wei­li­ge Anord­nung wur­de jeweils mit Beschlüs­sen vom 15.02.2016, 20.07.2016, 22.12 2016, 13.06.2017, 1.12 2017 und 14.05.2018 wie­der­holt.

Zuläs­sig­keit der Nor­men­kon­troll­an­trä­ge[↑]

Die Nor­men­kon­troll­an­trä­ge sind bei sach­ge­rech­ter Aus­le­gung zuläs­sig.

Die Anträ­ge rich­ten sich in der Sache gegen § 15 Zens­VorbG 2011, § 7 Abs. 1 bis 3, § 8 Abs. 3, § 15 Abs. 2 und 3, § 19 ZensG 2011 sowie § 2 Abs. 2 und 3, § 3 Abs. 2 Stich­pro­benV, soweit sie das Ver­fah­ren zur Ermitt­lung amt­li­cher Ein­woh­ner­zah­len der Län­der und Gemein­den und zur Bereit­stel­lung der Grund­la­ge für die Fort­schrei­bung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len für die Zeit zwi­schen zwei Volks­zäh­lun­gen (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011) zum Gegen­stand haben.

Soweit die Anträ­ge im Hin­blick auf § 7 ZensG 2011 aus­drück­lich nur die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Abs. 1 und 2 rügen, ist ihnen zu ent­neh­men, dass sie die Vor­schrift inso­weit zur ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Prü­fung stel­len wol­len, als sie in Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 nur für Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern eine Haus­hal­te­be­fra­gung auf Stich­pro­ben­ba­sis vor­sieht und die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens in Abs. 2 Satz 2 dem Ver­ord­nungs­ge­ber über­lässt. Inso­weit geht es ihnen nicht nur um die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit von § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011, son­dern auch um § 7 Abs. 3 ZensG 2011, der aus ihrer Sicht nur unzu­rei­chen­de Vor­ga­ben für die Aus­ge­stal­tung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens und die kon­kre­ti­sie­ren­de Rechts­ver­ord­nung ent­hält.

Die Antrag­stel­ler sind ange­sichts des objek­ti­ven Cha­rak­ters des Ver­fah­rens der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, § 76 Abs. 1 BVerfGG) in Bezug auf Bun­des­recht unab­hän­gig davon antrags­be­rech­tigt, ob sie der zur Prü­fung gestell­ten Norm im Bun­des­rat zuge­stimmt haben 138. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt von Ber­lin (vgl. Art. 55 Abs. 1 Berl­Verf) und das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 1 HambVerf) sind daher im Hin­blick auf alle ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen des Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­set­zes 2011, des Zen­sus­ge­set­zes 2011 und der Stich­pro­ben­ver­ord­nung 2011 antrags­be­rech­tigt.

Ein objek­ti­ves Klar­stel­lungs­in­ter­es­se im Sin­ne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 Abs. 1 BVerfGG 139 ist eben­falls zu beja­hen. Es wird schon dadurch indi­ziert, dass ein auf das Grund­ge­setz in beson­de­rer Wei­se ver­pflich­te­tes Organ oder ein Organ­teil von der Unver­ein­bar­keit der Norm mit höher­ran­gi­gem Bun­des­recht über­zeugt ist und eine dies­be­züg­li­che Fest­stel­lung beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bean­tragt 140. Dies gilt grund­sätz­lich auch dann, wenn die Norm außer Kraft getre­ten oder auf ande­re Wei­se gegen­stands­los gewor­den ist 141. Das objek­ti­ve Klar­stel­lungs­in­ter­es­se ent­fällt ledig­lich dann, wenn von der zur Prü­fung gestell­ten Norm unter kei­nem denk­ba­ren Gesichts­punkt mehr Rechts­wir­kun­gen aus­ge­hen kön­nen 142.

Dass der Zen­sus 2011 und sei­ne Vor­be­rei­tung bereits abge­schlos­sen sind, führt nicht dazu, dass die zugrun­de lie­gen­den Nor­men kei­ne Rechts­wir­kun­gen mehr ent­fal­ten. Die ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen Nor­men bil­den nach wie vor die Grund­la­ge für die im Rah­men des Zen­sus 2011 fest­ge­stell­ten und seit­her fort­ge­schrie­be­nen Ein­woh­ner­zah­len von Bund, Län­dern und Gemein­den und für die gericht­li­che Über­prü­fung der im Rah­men des Zen­sus 2011 fest­ge­stell­ten Ein­woh­ner­zah­len in noch anhän­gi­gen Rechts­strei­tig­kei­ten.

Dem Antrag Ham­burgs fehlt das objek­ti­ve Klar­stel­lungs­in­ter­es­se auch nicht des­halb (teil­wei­se), weil das Land Ber­lin ein (teil­wei­se) gegen­stands­glei­ches Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren schon frü­her ein­ge­lei­tet hat. Denn die­ses hat bis­lang noch kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­che Klar­stel­lung her­bei­füh­ren kön­nen 143.

Die abs­trak­te Nor­men­kon­trol­le ist nicht sub­si­di­är gegen­über ande­ren Mög­lich­kei­ten der Antrag­stel­ler, die gerüg­ten Ver­fas­sungs­ver­stö­ße zu besei­ti­gen 144. Daher muss­ten die­se vor Ein­lei­tung des Ver­fah­rens auch nicht den Aus­gang der von ihnen eben­falls ange­streng­ten fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz­ver­fah­ren gegen die ihre Ein­woh­ner­zahl fest­stel­len­den Beschei­de abwar­ten.

For­mel­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit[↑]

Die Nor­men­kon­troll­an­trä­ge sind jedoch unbe­grün­det.

Die ange­grif­fe­nen gesetz­li­chen Vor­schrif­ten sind for­mell ver­fas­sungs­ge­mäß. Der durch das Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011 sowie das Zen­sus­ge­setz 2011 ange­ord­ne­te Zen­sus 2011 fällt unter die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des für die Sta­tis­tik für Bun­des­zwe­cke im Sin­ne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG. Der Bund war daher für den Erlass der die Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung des Zen­sus 2011 regeln­den Geset­ze zustän­dig.

Unter Sta­tis­tik im Sin­ne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG ist die Erhe­bung, Samm­lung, Dar­stel­lung und Aus­wer­tung von Daten und Fak­ten im Wege metho­di­schen Vor­ge­hens für staat­li­che Zwe­cke zu ver­ste­hen 145. Eine Sta­tis­tik erfolgt dann "für Bun­des­zwe­cke", wenn sie objek­tiv der Erfül­lung einer Bun­des­auf­ga­be dient 146.

Eine staat­li­che Volks­zäh­lung durch Aus­wer­tung vor­han­de­ner Regis­ter und ergän­zen­de Indi­vi­du­al­be­fra­gun­gen unter­fällt dem vor­ge­nann­ten Sta­tis­tik­be­griff 147 und dient auch Zwe­cken des Bun­des.

Das folgt aller­dings noch nicht aus dem in § 1 Abs. 3 Nr. 3 ZensG 2011 gere­gel­ten Zweck des Zen­sus, die Berichts­pflich­ten nach der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 zu erfül­len. Auch wenn Art. 1, 3 und 5 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 die Mit­glied­staa­ten ver­pflich­ten, der EU-Kom­mis­si­on alle zehn Jah­re bestimm­te Bevöl­ke­rungs­da­ten zu über­mit­teln, so sagt dies doch nichts dar­über aus, wel­che Ebe­ne im föde­ra­len Staats­auf­bau der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land für die Über­mitt­lung der ent­spre­chen­den Daten zustän­dig ist. Inso­weit gilt viel­mehr der Grund­satz der insti­tu­tio­nel­len und ver­fah­rens­mä­ßi­gen Auto­no­mie der Mit­glied­staa­ten 148.

Die auf der Grund­la­ge des Zen­sus 2011 erho­be­nen und ermit­tel­ten Daten die­nen jedoch dadurch der Erfül­lung von Auf­ga­ben des Bun­des, dass sie Infor­ma­tio­nen über die Ein­woh­ner­zah­len von Bund, Län­dern und Gemein­den und damit die Bevöl­ke­rung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land sowie über wei­te­re Struk­tur­da­ten auf den Gebie­ten Bevöl­ke­rung, Wirt­schaft, Sozia­les, Woh­nungs­we­sen, Raum­ord­nung, Ver­kehr, Umwelt und Arbeits­markt lie­fern. Auf ihrer Grund­la­ge wer­den poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen des Bun­des, die an bestehen­de Ent­wick­lun­gen auf die­sen Gebie­ten anknüp­fen und inso­weit steu­ernd ein­grei­fen wol­len, über­haupt erst mög­lich (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 und 2 ZensG 2011). § 1 Abs. 1 ZensG 2011 bezeich­net den Zen­sus vor die­sem Hin­ter­grund zu Recht als Bun­des­sta­tis­tik, wobei § 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Nr. 1 BStatG die­sen Begriff näher kon­kre­ti­sie­ren.

Dass die im Rah­men des Zen­sus 2011 gewon­ne­nen Infor­ma­tio­nen auch für Pla­nungs­pro­zes­se und poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen der Län­der und Kom­mu­nen her­an­ge­zo­gen wer­den, steht sei­ner Ein­ord­nung als Sta­tis­tik für Bun­des­zwe­cke nicht ent­ge­gen. In Pro­gram­men für Bun­des­sta­tis­ti­ken kann auch sta­tis­ti­schen Bedürf­nis­sen der Län­der Rech­nung getra­gen wer­den, da sich Geset­zes, Ver­wal­tungs- und Pla­nungs­zu­stän­dig­kei­ten von Bund und Län­dern viel­fäl­tig über­schnei­den 147 und eine Tren­nung der objek­ti­ven Sta­tis­tik­zwe­cke inso­weit nicht prak­ti­ka­bel ist 149. Dies gilt unab­hän­gig davon, dass Län­der und Kom­mu­nen, die staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­lich Teil der Län­der sind 150, für ihre Zwe­cke und ihre Auf­ga­ben­be­rei­che nicht an die in einer "Sta­tis­tik für Bun­des­zwe­cke" erho­be­nen Daten gebun­den sind – im Rah­men ihrer Kom­pe­ten­zen – durch­aus eige­ne, the­men­glei­che Sta­tis­ti­ken erstel­len und ver­wen­den kön­nen.

Ver­fas­sungs­recht­li­che Ermitt­lungs­pflicht für Ein­woh­ner­zah­len der Län­der[↑]

Maß­stä­be für die mate­ri­el­le ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung der ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen erge­ben sich vor allem aus der Bedeu­tung der Ein­woh­ner­zah­len für ein­zel­ne Rege­lun­gen des Grund­ge­set­zes, dem Demo­kra­tie- und Rechts­staats­ge­bot sowie Art. 80 Abs. 1 GG, dem föde­ra­ti­ven und inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lungs­ge­bot, den Anfor­de­run­gen an die Gewäh­rung von Rechts­schutz zuguns­ten von Län­dern und Gemein­den sowie dem Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung der vom Zen­sus 2011 betrof­fe­nen Bür­ger.

Das Grund­ge­setz misst der Ein­woh­ner­zahl der Län­der in ein­zel­nen Rege­lun­gen eine spe­zi­fi­sche Bedeu­tung zu. Inso­weit muss der Gesetz­ge­ber eine hin­rei­chend rea­li­täts­na­he Ermitt­lung sicher­stel­len. Dabei muss ins­be­son­de­re die Ver­fah­rens­ge­stal­tung den an eine "gül­ti­ge" Pro­gno­se zu stel­len­den Anfor­de­run­gen genü­gen. Soweit sons­ti­ge Rege­lun­gen des Bun­des- und Lan­des­rechts an die Ein­woh­ner­zahl anknüp­fen, ver­mag dies kei­ne ver­gleich­ba­re ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­wir­kung zu begrün­den; das gilt auch mit Blick auf die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung.

Das Grund­ge­setz misst der Ein­woh­ner­zahl für die Stim­men­an­zahl der Län­der im Bun­des­rat, ihre Stel­lung im Bund-Län­der-Finanz­aus­gleich sowie die Anfor­de­run­gen, unter denen sie einer Neu­glie­de­rung unter­zo­gen wer­den kön­nen, eine spe­zi­fi­sche Bedeu­tung zu.

Nach Art. 51 Abs. 2 GG haben die Län­der min­des­tens drei Stim­men im Bun­des­rat, Län­der mit mehr als zwei Mio. Ein­woh­nern vier, Län­der mit mehr als sechs Mio. Ein­woh­nern fünf und Län­der mit mehr als sie­ben Mio. Ein­woh­nern sechs Stim­men. In der Sache bringt die Ver­fas­sung damit zum Aus­druck, dass sich das Stimm­ge­wicht der Län­der im Prin­zip an der Bevöl­ke­rungs­zahl ori­en­tiert. Der Bun­des­rat hat hier­zu in § 27 sei­ner Geschäfts­ord­nung bestimmt, dass der Stim­men­zahl die Ergeb­nis­se der amt­li­chen Bevöl­ke­rungs­fort­schrei­bung zugrun­de zu legen sind, sofern nicht Ergeb­nis­se einer amt­li­chen Volks­zäh­lung vor­lie­gen. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Bev­StatG in Ver­bin­dung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011 ist der jeweils letz­te Zen­sus auch Grund­la­ge der Fort­schrei­bung.

Da schon eine gering­fü­gi­ge Ver­schie­bung der Ein­woh­ner­zah­len Aus­wir­kun­gen auf die Stim­men­zahl eines Lan­des haben kann, lässt sich aus der "abge­stuf­ten" Gleich­heit der Län­der in Art. 51 Abs. 2 GG 151 die ver­fas­sungs­recht­li­che Not­wen­dig­keit einer den tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­sen ange­nä­her­ten Bestim­mung der Ein­woh­ner­zah­len der Län­der ablei­ten.

Auch die Finanz­ver­fas­sung setzt mit Blick auf den Bund-Län­der-Finanz­aus­gleich ersicht­lich rea­li­täts­na­he Ein­woh­ner­zah­len vor­aus, und zwar unab­hän­gig von der zum 20.07.2017 erfolg­ten Ände­rung von Art. 107 GG (durch Art. 1 Nr. 5 des Geset­zes zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 13.07.2017 152). Im Bund-Län­der-Finanz­aus­gleich spielt die Ein­woh­ner­zahl von Län­dern und Gemein­den an meh­re­ren Stel­len eine Rol­le.

Zwar ist für die hori­zon­ta­le Ver­tei­lung der der Län­der­ge­samt­heit gemäß Art. 106 GG zuge­wie­se­nen Finanz­mas­se gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG grund­sätz­lich das "ört­li­che Auf­kom­men" zugrun­de zu legen 153. Die­ser Maß­stab gilt aller­dings nur für die Lan­des­steu­ern im Sin­ne von Art. 106 Abs. 2 GG und den Län­der­an­teil am Auf­kom­men der Ein­kom­men­steu­er und der Kör­per­schaft­steu­er.

Der Anteil am Auf­kom­men der Umsatz­steu­er wird den Län­dern dem­ge­gen­über grund­sätz­lich nach Maß­ga­be der Ein­woh­ner­zahl zuge­teilt (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG). Damit soll durch typi­sie­ren­de Anknüp­fung an einen Durch­schnitts­kon­sum 154 dem Grund­satz des "ört­li­chen Auf­kom­mens" Rech­nung getra­gen und gleich­zei­tig ein Bedarfs­ele­ment in die Ver­tei­lung ein­ge­führt wer­den 155.

Abwei­chend davon ermäch­tigt Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halb­satz GG den Gesetz­ge­ber noch bis zum 31.12 2019 (Art. 143g GG); vom Anteil der Län­der­ge­samt­heit an der Umsatz­steu­er bis zu ein Vier­tel als Ergän­zungs­an­tei­le für sol­che Län­der vor­zu­se­hen, deren Ein­nah­men aus Lan­des­steu­ern, Ein­kom­men­steu­er, Kör­per­schaft­steu­er und dem Betrag nach Art. 106b GG unter Ein­be­zie­hung der Steu­er­kraft der Grund­er­werb­steu­er je Ein­woh­ner unter dem Durch­schnitt der Län­der lie­gen (sog. Umsatz­steu­er­vor­weg­aus­gleich). Bei der Bestim­mung des durch­schnitt­li­chen Ein­nah­me­an­teils knüpft auch Art. 107 Abs. 1 Satz 4 2. Halb­satz GG aus­drück­lich an die Ein­woh­ner­zahl der Län­der an und setzt damit deren rea­li­täts­na­he Ermitt­lung vor­aus.

Nach Art. 107 Abs. 2 GG ist der Bun­des­ge­setz­ge­ber ver­pflich­tet, die Vor­aus­set­zun­gen für die Durch­füh­rung eines (sekun­dä­ren hori­zon­ta­len) Län­der­fi­nanz­aus­gleichs zu schaf­fen, sobald und soweit sich ergibt, dass zwi­schen der Finanz­kraft der Län­der unan­ge­mes­sen gro­ße Unter­schie­de bestehen 156. Damit sol­len die Ergeb­nis­se der pri­mä­ren Steu­er­ertrags­ver­tei­lung zwi­schen den Län­dern kor­ri­giert wer­den, soweit sie unan­ge­mes­sen erschei­nen 157.

Maß­stab für die­sen Aus­gleich sind die Ein­künf­te der Län­der pro Kopf und damit mit­tel­bar wie­der­um die jewei­li­ge Ein­woh­ner­zahl (§ 6 Abs. 2 Satz 2, § 9 FAG 2001). Die­ser Rück­griff liegt nahe und ist in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts wie­der­holt gebil­ligt wor­den 158, weil dadurch ein Finanz­kraft­ver­gleich zwi­schen den Län­dern mög­lich wird, der – aus­ge­hend von der typi­sie­ren­den, aller­dings nicht zwin­gen­den Annah­me, dass in ganz Deutsch­land mit der­sel­ben Sum­me auch ein ein­heit­li­ches Niveau öffent­li­cher Leis­tun­gen finan­ziert wer­den kann 159 – von län­der­ei­ge­nen Prio­ri­täts- oder Dring­lich­keits­ent­schei­dun­gen unab­hän­gig ist und eine allen Län­dern glei­cher­ma­ßen vor­ge­ge­be­ne Bezugs­grö­ße für die ihnen zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben ent­hält 160. Auch die für Stadt­staa­ten und dünn besie­del­te Flä­chen­län­der vor­ge­se­he­ne Ein­woh­ner­ge­wich­tung (§ 9 Abs. 2 und 3 FAG 2001) setzt eine hin­rei­chend genaue Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len vor­aus. Die Zugrun­de­le­gung der Finanz­kraft pro Ein­woh­ner ent­spricht auch dem Gebot der föde­ra­ti­ven Gleich­be­hand­lung 161.

Bei den Rege­lun­gen des Maß­stä­be- wie des Finanz­aus­gleichs­ge­set­zes han­delt es sich streng genom­men zwar um selb­stän­di­ge Anknüp­fungs­ent­schei­dun­gen des Gesetz­ge­bers ohne Ver­fas­sungs­rang. Art. 107 Abs. 2 GG setzt indes mit der Ver­wen­dung unbe­stimm­ter Rechts­be­grif­fe wie "Finanz­kraft", "Finanz­be­darf", "Aus­gleich" und "Ange­mes­sen­heit" einen Finanz­kraft­ver­gleich zwi­schen den Län­dern vor­aus, der auch einen Ver­gleichs­maß­stab benö­tigt. Dass es sich dabei nahe­lie­gen­der­wei­se um das – gege­be­nen­falls zu modi­fi­zie­ren­de – Ein­woh­ner­kri­te­ri­um han­delt, ent­spricht der Staats­pra­xis seit der Wei­ma­rer Reichs­ver­fas­sung 162. Die­ses Kri­te­ri­um war dem Ver­fas­sungs­ge­ber von 1948/​49 eben­so geläu­fig wie dem ver­fas­sungs­än­dern­den Gesetz­ge­ber seit­dem 163 und liegt auch den aktu­el­len Rege­lun­gen des Art. 107 Abs. 2 GG zugrun­de 164.

Abs. 2 Satz 3 GG a.F. bezie­hungs­wei­se Art. 107 Abs. 2 Sät­ze 5 und 6 GG n.F. ermög­licht schließ­lich Ergän­zungs­zu­wei­sun­gen des Bun­des für leis­tungs­schwa­che Län­der 165, wofür es eben­falls auf das Ver­hält­nis von Finanz­kraft und Auf­ga­ben­last ankommt 166. Auch inso­weit hat der Gesetz­ge­ber – mit Nuan­cen im Detail – die Ein­woh­ner­zahl der Län­der durch­wegs maß­geb­lich berück­sich­tigt: In §§ 10 f. Maß­stG 2001 und § 11 FAG 2001 knüpft er jeweils an die unter­durch­schnitt­li­che Finanz­kraft als Vor­aus­set­zung für Bun­des­er­gän­zungs­zu­wei­sun­gen an und nimmt damit die Ein­woh­ner­zahl mit­tel­bar in Bezug. Auch Son­der­be­darfs-Bun­des­er­gän­zungs­zu­wei­sun­gen für Kos­ten poli­ti­scher Füh­rung kom­men nach § 12 Maß­stG 2001 nur in Betracht, wenn ein Land im Hin­blick auf sei­ne Ein­woh­ner­zahl mit sol­chen Kos­ten über­pro­por­tio­nal belas­tet ist.

Die Ein­woh­ner­zahl spielt fer­ner eine Rol­le, soweit es um die Ver­tei­lung der Las­ten aus uni­ons­recht­li­chen Sank­tio­nen wegen Ver­sto­ßes gegen die Anfor­de­run­gen an die Haus­halts­dis­zi­plin geht. Art. 109 Abs. 5 Satz 2 1. Halb­satz GG bestimmt inso­weit, dass die Län­der­ge­samt­heit soli­da­risch 35 vom Hun­dert der auf die Län­der ent­fal­len­den Las­ten ent­spre­chend ihrer Ein­woh­ner­zahl trägt.

Im Hin­blick auf Neu­glie­de­run­gen des Bun­des­ge­biets knüpft schließ­lich Art. 29 Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 GG an die Ein­woh­ner­zahl der betrof­fe­nen Gebie­te an und bestimmt die­se damit zu einer ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­ren Vor­aus­set­zung für die Neu­glie­de­rungs­maß­nah­me. Die Gren­ze von einer Mil­li­on Ein­woh­nern in Art. 29 Abs. 4 GG beschränkt dabei die Mög­lich­keit eines Volks­be­geh­rens auf Ver­flech­tungs­räu­me mit einem Min­dest­maß an Bedeu­tung 167, wäh­rend die 50.000-Einwohner-Grenze in Art. 29 Abs. 7 Satz 1 GG eine Art Gering­fü­gig­keits­schwel­le 168 nor­miert. Inso­weit kom­men auch Gebiets­tei­le inner­halb der Län­der als Anknüp­fungs­punkt für die zur Aus­fül­lung des Tat­be­stands not­wen­di­ge Fest­stel­lung von Ein­woh­ner­zah­len in Betracht. Dass die dabei ver­wen­de­ten Zah­len hin­rei­chend genau ermit­telt sind, setzt das Grund­ge­setz vor­aus. Davon geht auch der ein­fa­che Gesetz­ge­ber aus, der in § 18 des Geset­zes über das Ver­fah­ren bei Volks­ent­scheid, Volks­be­geh­ren und Volks­be­fra­gung nach Art. 29 Abs. 6 des Grund­ge­set­zes 169 ohne Wei­te­res an die grund­ge­setz­lich vor­ge­ge­be­ne Zahl von einer Mil­li­on Ein­woh­nern anknüpft (mit Blick auf § 1 des Geset­zes über das Ver­fah­ren bei sons­ti­gen Ände­run­gen des Gebiets­be­stan­des der Län­der nach Arti­kel 29 Abs. 7 des Grund­ge­set­zes [G Arti­kel 29 Abs. 7] hat der Gesetz­ge­ber eine Anpas­sung an die 1994 vor­ge­nom­me­ne Ver­fas­sungs­än­de­rung hin­ge­gen bis­lang nicht vor­ge­nom­men).

Soweit das Grund­ge­setz unmit­tel­bar an die Ein­woh­ner­zah­len anknüpft, impli­ziert dies die Ver­pflich­tung des Bun­des, für die Bereit­stel­lung eines geeig­ne­ten und rea­li­täts­ge­rech­ten Zah­len­ma­te­ri­als zu sor­gen. In die­sem Sin­ne hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für Zwe­cke des Bund-Län­der-Finanz­aus­gleichs etwa ein Abstel­len auf die "tat­säch­li­che" Ein­woh­ner­zahl als Regel­fall und Abwei­chun­gen hier­von als recht­fer­ti­gungs­be­dürf­tig ange­se­hen 170. Und im Schrift­tum wird Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG rich­ti­ger­wei­se das Ver­bot einer – von der tat­säch­li­chen Ein­woh­ner­zahl abwei­chen­den – ein­fach­ge­setz­li­chen Ein­woh­ner­ge­wich­tung ent­nom­men 171.

Auch wenn eine aus­drück­li­che ver­fas­sungs­recht­li­che Rege­lung, die den Bund – wie Art. I Sec. 3 Satz 2 US-Ver­fas­sung – zur Durch­füh­rung von Volks­zäh­lun­gen oder zur rea­li­täts­na­hen Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len der Län­der ver­pflich­te­te, fehlt, so zie­hen die ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­ren Anknüp­fun­gen an die Ein­woh­ner­zah­len doch eine der­ar­ti­ge Ver­pflich­tung des Bun­des­ge­setz­ge­bers nach sich. Aus der Gesamt­schau der vom Grund­ge­setz vor­ge­ge­be­nen – ins­be­son­de­re der finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen – Anknüp­fun­gen folgt grund­sätz­lich ein Ver­fas­sungs­auf­trag an den Bund, die inso­weit erfor­der­li­chen Ein­woh­ner­zah­len der Län­der zu ermit­teln.

Soweit die amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len unmit­tel­bar ver­fas­sungs­re­le­vant sind, muss der Gesetz­ge­ber deren rea­li­täts­ge­rech­te Ermitt­lung sicher­stel­len. Er muss des­halb ins­be­son­de­re die für deren Ermitt­lung erfor­der­li­chen Grund­la­gen schaf­fen, ohne die eine rea­li­täts­na­he Ermitt­lung schon ange­sichts des Ein­griffs­cha­rak­ters der Erhe­bung und der man­geln­den Frei­wil­lig­keit eines Teils der Bevöl­ke­rung aus­sichts­los erscheint. In der Sache erfor­dert dies die bun­des­ge­setz­li­che Rege­lung eines den Zwe­cken der ver­fas­sungs­recht­li­chen Anknüp­fun­gen genü­gen­den Ermitt­lungs­ver­fah­rens sowie die Sicher­stel­lung sei­ner ord­nungs­ge­mä­ßen Durch­füh­rung.

Die Ermitt­lung der "wah­ren" oder "rich­ti­gen" Ein­woh­ner­zahl for­dert die Ver­fas­sung dage­gen schon des­halb nicht, weil nach ein­hel­li­ger Auf­fas­sung der inso­weit maß­geb­li­chen sta­tis­ti­schen Wis­sen­schaft kein prak­tisch durch­führ­ba­res Ver­fah­ren die Gewähr hier­für bie­ten kann 172. Alle inso­weit denk­ba­ren Ver­fah­ren sind mit Unsi­cher­hei­ten und Unge­nau­ig­kei­ten behaf­tet und feh­ler­an­fäl­lig. Vor die­sem Hin­ter­grund kann es allein um das zur Erfül­lung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Zwe­cke not­wen­di­ge Maß an Genau­ig­keit gehen, so dass sich die Pflicht des Gesetz­ge­bers dar­auf beschränkt, die für ein zur Ermitt­lung rea­li­täts­ge­rech­ter Ein­woh­ner­zah­len geeig­ne­tes Ver­fah­ren erfor­der­li­chen Rege­lun­gen zu erlas­sen.

Die dar­ge­stell­ten ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­ren Anknüp­fun­gen an die Ein­woh­ner­zahl ent­hal­ten selbst kei­ne Maß­stä­be für deren Genau­ig­keit oder das Ver­fah­ren ihrer Ermitt­lung. Die­se las­sen sich jedoch aus Ziel und Zweck der Anknüp­fung ablei­ten. Wäh­rend die Stimm­ver­tei­lung im Bun­des­rat nach Art. 51 Abs. 2 Satz 2 GG jeden­falls eine gro­be, an das Demo­kra­tie­prin­zip des Art.20 Abs. 1 und 2 GG ange­lehn­te Gewich­tung der Län­der bei ihrer Mit­wir­kung an der Gesetz­ge­bung und Ver­wal­tung des Bun­des sowie in Ange­le­gen­hei­ten der Euro­päi­schen Uni­on (Art. 50 GG) sicher­stel­len will, dient die Ein­woh­ner­zahl der Län­der im Rah­men des Bund-Län­der-Finanz­aus­gleichs als zen­tra­ler Maß­stab für die Ver­tei­lung des Steu­er­auf­kom­mens, die Ermitt­lung der Finanz­kraft und des Finanz­be­darfs und damit für die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne auf­ga­ben­ad­äqua­te Finanz­aus­stat­tung von Län­dern und Kom­mu­nen 173. Hier­aus folgt die Not­wen­dig­keit, das zu regeln­de Ver­fah­ren auf die Ermitt­lung mög­lichst ange­nä­her­ter und bun­des­weit mit ver­gleich­ba­rer Genau­ig­keit ermit­tel­ter Ein­woh­ner­zah­len aus­zu­rich­ten. Dem­entspre­chend hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­ner jün­ge­ren Recht­spre­chung zur soge­nann­ten Ein­woh­ner­ver­ede­lung bei Stadt­staa­ten und dünn besie­del­ten Flä­chen­län­dern den Gesetz­ge­ber ver­pflich­tet, sich auf empi­risch ermit­tel­ba­re und sach­lich nach­voll­zieh­ba­re objek­ti­ve Gesichts­punk­te zu stüt­zen 174.

Der Bund trägt fer­ner eine Mit­ver­ant­wor­tung dafür, dass das von ihm vor­ge­se­he­ne Ver­fah­ren zur Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl der Län­der ord­nungs­ge­mäß durch­ge­führt wird. Dazu steht der Bun­des­re­gie­rung gege­be­nen­falls auch das Instru­men­ta­ri­um des Art. 84 Abs. 2 bis 5 GG zur Ver­fü­gung.

Bei der Rege­lung des Erhe­bungs­ver­fah­rens ver­fügt der Gesetz­ge­ber über einen Gestal­tungs- und Ent­schei­dungs­spiel­raum. Dabei muss der Gesetz­ge­ber den an eine gül­ti­ge Pro­gno­se zu stel­len­den Anfor­de­run­gen genü­gen. Wei­ter­ge­hen­de pro­ze­du­ra­le Anfor­de­run­gen an das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren bestehen hin­ge­gen nicht.

Die Rege­lung des Erhe­bungs­ver­fah­rens stellt eine kom­ple­xe Abwä­gungs­ent­schei­dung dar, die mit einem sub­stan­ti­el­len Gestal­tungs- und Ent­schei­dungs­spiel­raum für den Gesetz­ge­ber ver­bun­den ist. Bei der Aus­ge­stal­tung des Zen­sus­ver­fah­rens hat der Gesetz­ge­ber viel­fäl­ti­ge Ziel­kon­flik­te zu lösen, nament­lich zwi­schen dem ver­fas­sungs­kräf­ti­gen Anspruch der Län­der auf eine rea­li­täts­ge­rech­te Ein­woh­ner­er­mitt­lung, dem durch Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschütz­ten Recht der Aus­kunfts­ver­pflich­te­ten auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung, dem Wirt­schaft­lich­keits­ge­bot und dem Zeit­be­darf.

Schon den Begrif­fen des Ein­woh­ners und der Ein­woh­ner­zahl eig­net eine gewis­se Unschär­fe und Kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig­keit 175. Zudem ist, wie Art. 4 Abs. 1 Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 und die in ande­ren Staa­ten ange­wand­ten Ver­fah­ren der Volks­zäh­lung 176 zei­gen, eine Viel­zahl von metho­di­schen Her­an­ge­hens­wei­sen denk­bar. Dabei dürf­ten die Aus­wir­kun­gen einer ein­zel­nen Fest­le­gung auf das Gesamt­ergeb­nis nicht ohne Wei­te­res vor­aus­seh­bar sein. So kann etwa eine Erhö­hung der Zahl der Befra­gun­gen zwar die Genau­ig­keit der Stich­pro­be ver­bes­sern; sie erhöht jedoch auch das Risi­ko von Befra­gungs­feh­lern. Ähn­lich ambi­va­lent wirkt die zeit­li­che Pla­nung und Durch­füh­rung der Erhe­bung.

Bei der Beur­tei­lung des gewähl­ten Mit­tels sowie der in die­sem Zusam­men­hang vor­zu­neh­men­den Ein­schät­zung der dem Ein­zel­nen oder der All­ge­mein­heit dro­hen­den Risi­ken oder Gefah­ren steht dem Gesetz­ge­ber, abhän­gig von der Eigen­art des in Rede ste­hen­den Sach­be­reichs, sei­nen Mög­lich­kei­ten, sich ein hin­rei­chend siche­res Urteil zu bil­den, und der auf dem Spiel ste­hen­den Rechts­gü­ter, ein Ein­schät­zungs- und Gestal­tungs­spiel­raum zu, der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nur in begrenz­tem Umfang über­prüft wer­den kann 177. Die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le kann dabei von einer blo­ßen Evi­denz­kon­trol­le über eine Ver­tret­bar­keits­kon­trol­le bis hin zu einer inten­si­vier­ten inhalt­li­chen Kon­trol­le rei­chen 178. Je höher sich die Kom­ple­xi­tät einer Mate­rie dabei aus­nimmt, des­to grö­ßer ist der Ein­schät­zungs- und Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers 179.

Die Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers für ein regis­ter­ge­stütz­tes Zen­sus­ver­fah­ren weist im Hin­blick auf die unter­schied­li­chen Para­me­ter der Durch­füh­rung (Regis­ter­qua­li­tät, Ver­wal­tungs­ka­pa­zi­tät der Behör­den, Koope­ra­ti­ons­be­reit­schaft der Bevöl­ke­rung etc.) sowie die erfor­der­li­che Beur­tei­lung fach­be­hörd­li­cher und ‑wis­sen­schaft­li­cher Erkennt­nis­se und Emp­feh­lun­gen pro­gnos­ti­schen Cha­rak­ter auf. Im Regel­fall genügt der Gesetz­ge­ber den damit ver­bun­de­nen Anfor­de­run­gen, wenn er die ihm zugäng­li­chen Erkennt­nis­quel­len aus­schöpft, um die vor­aus­sicht­li­chen Aus­wir­kun­gen sei­ner Rege­lung so zuver­läs­sig wie mög­lich abschät­zen zu kön­nen und einen Ver­stoß gegen Ver­fas­sungs­recht zu ver­mei­den 180. Dies setzt eine Ein­be­zie­hung und Aus­wer­tung sach­ver­stän­di­ger Ein­schät­zun­gen vor­aus. Äuße­re oder vom Gesetz­ge­ber zu ver­tre­ten­de Umstän­de wie Zeit­not oder unzu­rei­chen­de Sach­ver­halts­er­mitt­lung sind grund­sätz­lich nicht geeig­net, den Pro­gno­se­spiel­raum zu erwei­tern 181.

Ob der gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung eine gül­ti­ge Pro­gno­se zugrun­de liegt, ist grund­sätz­lich aus einer ex-ante-Per­spek­ti­ve im Hin­blick auf die ver­füg­ba­ren Infor­ma­tio­nen und Erkennt­nis­mög­lich­kei­ten zu beur­tei­len. Die Pro­gno­se wird nicht dadurch ungül­tig und ver­fas­sungs­wid­rig, dass sie sich im Nach­hin­ein als falsch erweist 182. Aller­dings kann ein grob unzu­tref­fen­des Ergeb­nis ein Indiz für die Ungül­tig­keit einer Pro­gno­se sein 183. Der Gesetz­ge­ber darf gera­de in kom­ple­xen Sach­ge­bie­ten auch neue Kon­zep­te prak­tisch erpro­ben und Erfah­run­gen sam­meln 184.

Kehr­sei­te des Pro­gno­se­spiel­raums ist eine mög­li­che Nach­bes­se­rungs­pflicht 185. Auch nach dem Erlass einer Rege­lung muss der Gesetz­ge­ber die wei­te­re Ent­wick­lung beob­ach­ten, erlas­se­ne Nor­men über­prü­fen und gege­be­nen­falls revi­die­ren, falls sich her­aus­stellt, dass die ihnen zugrun­de lie­gen­den Annah­men feh­ler­haft waren oder nicht mehr zutref­fen 186. Auch wenn sich Beob­ach­tungs- und Nach­bes­se­rungs­pflich­ten des Gesetz­ge­bers regel­mä­ßig nur bei Vor­lie­gen kon­kre­ter Anhalts­punk­te aktua­li­sie­ren, darf er sich der Kennt­nis­nah­me ent­spre­chen­der Umstän­de doch nicht bewusst ver­schlie­ßen. Im Geset­zes­voll­zug nach­träg­lich erkenn­bar gewor­de­ne Zwei­fel an der Eig­nung eines Ver­fah­rens kön­nen für die Zukunft etwa Vor­keh­run­gen in Gestalt einer wis­sen­schaft­li­chen Beglei­tung oder Eva­lua­tio­nen des Geset­zes­voll­zugs erfor­der­lich machen.

Nach­bes­se­rungs­pflich­ten schei­den aller­dings grund­sätz­lich dort aus, wo sich gesetz­li­che Rege­lun­gen in einem ein­ma­li­gen Voll­zug erschöp­fen, auch wenn sie in den Ergeb­nis­sen ihres Voll­zugs fort­wir­ken. Stellt sich bei einer sol­chen Rege­lung die Feh­ler­haf­tig­keit der Pro­gno­se her­aus, so kön­nen Beob­ach­tungs­pflich­ten des Gesetz­ge­bers regel­mä­ßig nur für die Aus­ge­stal­tung von Nach­fol­ge­re­ge­lun­gen Bedeu­tung erlan­gen und für die Gül­tig­keit der Pro­gno­se, auf der die­se beru­hen.

Beson­de­re pro­ze­du­ra­le Anfor­de­run­gen an das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren oder ent­spre­chen­de Begrün­dungs­las­ten des Gesetz­ge­bers bestehen im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang dage­gen nicht. Soweit die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts wie auch der Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te im Bereich des Finanz­aus­gleichs 187, von Neu­glie­de­rungs­maß­nah­men 188, Vor­ha­ben­ge­set­zen 189 und bei der Bezif­fe­rung grund­recht­lich gewähr­leis­te­ter Leis­tungs­an­sprü­che 190 oder in Besol­dungs­fra­gen 191 beson­de­re Anfor­de­run­gen an die Begrün­dungs­last im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren gestellt hat, betraf dies typi­scher­wei­se die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung in der Ver­fas­sung selbst ange­leg­ter (Leistungs-)Rechte, die ohne ent­spre­chen­de Anfor­de­run­gen an Ermitt­lung und Begrün­dung der Rege­lungs­grund­la­gen leer­zu­lau­fen dro­hen. Das ist beim Zen­sus nicht der Fall. Hier wer­den weder unbe­stimm­te Ver­fas­sungs­be­grif­fe in Zah­len oder Wer­te "über­setzt" noch mate­ri­ell exe­ku­tivi­sche Pla­nungs­ent­schei­dun­gen getrof­fen.

Soweit dar­über hin­aus Bun­des­ge­set­ze oder Lan­des­recht an die Ein­woh­ner­zahl anknüp­fen, ist damit kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­wir­kung ver­bun­den. Das gilt ins­be­son­de­re für das Kom­mu­nal­recht.

Rege­lun­gen des Bun­des- und des Lan­des­rechts knüp­fen viel­fäl­tig an die Ein­woh­ner­zahl von Gebiets­kör­per­schaf­ten an – etwa beim Wahl­recht, bei Sta­tus und Orga­ni­sa­ti­on der Kom­mu­nen oder der Besol­dung kom­mu­na­ler Wahl­be­am­ter 192. Eine ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­wir­kung ist damit jedoch nicht ver­bun­den. Ange­sichts der Viel­zahl von Rege­lun­gen, in denen an die Ein­woh­ner­zahl ange­knüpft wird oder eine sol­che Anknüp­fung mög­lich erscheint, wären ein­heit­li­che Anfor­de­run­gen an die Genau­ig­keit der Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl und ihre ver­fah­rens­mä­ßi­gen Absi­che­run­gen auch nicht sinn­voll bestimm­bar.

So las­sen sich auch aus der Bedeu­tung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len für die Wahl­kreis­ein­tei­lung kei­ne spe­zi­fi­schen Anfor­de­run­gen an einen Zen­sus oder eine Volks­zäh­lung her­lei­ten. Zwar for­dert Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, dass die Grö­ße der Wahl­krei­se in etwa ver­gleich­bar ist, da die Erfolgs­chan­ce der Erst­stim­men von der Grö­ße der Wahl­krei­se abhängt 193; wel­che Anfor­de­run­gen sich an die Genau­ig­keit der Ein­woh­ner­er­mitt­lung erge­ben, dürf­te von der gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung des Wahl­sys­tems abhän­gen. Bei einer per­so­na­li­sier­ten Ver­hält­nis­wahl, wie sie dem der­zei­ti­gen Wahl­recht zugrun­de liegt, dürf­ten die Spiel­räu­me des Gesetz­ge­bers grö­ßer sein als bei einem rei­nen Mehr­heits­wahl­recht 194.

Auch die Garan­tie kom­mu­na­ler Selbst­ver­wal­tung (Art. 28 Abs. 2 GG) begrün­det kei­ne beson­de­ren Anfor­de­run­gen an die Gestal­tung einer Volks­zäh­lung.

Zwar hat der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber des Jah­res 1997 durch die Ein­fü­gung von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 1. Halb­satz GG klar­ge­stellt, dass die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung auch die finan­zi­el­le Eigen­ver­ant­wor­tung der Kom­mu­nen umfasst 195. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat daher wie­der­holt fest­ge­stellt, dass Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG den Staat ver­pflich­tet, den Kom­mu­nen gege­be­nen­falls die Mit­tel zur Ver­fü­gung zu stel­len, die sie zur Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben benö­ti­gen 196. Die­se Auf­ga­be trifft jedoch zuvör­derst die Län­der.

Im zwei­stu­fi­gen Bun­des­staat des Grund­ge­set­zes sind die Kom­mu­nen – unbe­scha­det ihrer finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Absi­che­rung durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art. 106 Abs. 5 bis 8 GG – grund­sätz­lich Teil der Län­der (vgl. Art. 106 Abs. 9 GG) 197. Ihre Auf­ga­ben und ihr Finanz­ge­ba­ren wer­den den Län­dern zuge­rech­net 198. Soweit Rechts­stel­lung, Finanz­kraft und Finanz­be­darf der Kom­mu­nen daher von ihrer Ein­woh­ner­zahl beein­flusst wer­den 199, beruht dies typi­scher­wei­se auf lan­des­recht­li­chen Rege­lun­gen des Kom­mu­nal- oder Kom­mu­nal­fi­nanz­ver­fas­sungs­rechts. Ein dem Bund zure­chen­ba­rer Ein­griff in ihre Rechts­stel­lung liegt dar­in nicht.

Dies wird nicht zuletzt dadurch unter­stri­chen, dass Art. 73 Abs. 1 Nr. 11 GG dem Bund ledig­lich die Sta­tis­tik für Bun­des­zwe­cke zuweist, wäh­rend nach Art. 30 in Ver­bin­dung mit Art. 70 Abs. 1 GG die Kom­pe­tenz zur Rege­lung und Durch­füh­rung sta­tis­ti­scher Erhe­bun­gen für ihre eige­nen Zwe­cke bei den Län­dern ver­bleibt 200. Sie haben auch eige­ne Sta­tis­tik­ge­set­ze erlas­sen 201. Die grund­ge­setz­li­che Kom­pe­tenz­ver­tei­lung legt daher nahe, dass die Sta­tis­tik­be­hör­den der Län­der für eige­ne (Verwaltungs-)Zwecke auch eige­ne Erhe­bun­gen anstel­len. Auch wenn die Pra­xis dadurch gekenn­zeich­net ist, dass die Län­der wegen des hohen Auf­wan­des und der fach­li­chen und grund­recht­li­chen Hür­den auch für ihre eige­nen Ange­le­gen­hei­ten auf die vom Bund ermit­tel­ten Daten zurück­grei­fen 202, macht dies die in Rede ste­hen­den Rege­lun­gen doch nicht zum Bestand­teil des Bun­des­rechts.

An der feh­len­den Ver­ant­wort­lich­keit des Bun­des für die ein­fach­ge­setz­lich ver­mit­tel­ten Fol­gen des Zen­sus ändert der Umstand nichts, dass die sta­tis­ti­schen Ämter der Län­der auf der Grund­la­ge der Aus­füh­rungs­ge­set­ze zum Zen­sus­ge­setz 2011 amt­li­che Ein­woh­ner­zah­len der Gemein­den gegen­über die­sen fest­ge­stellt haben (vgl. § 2 AGZensG 2011, BW; Art. 26 Abs. 2 BayStatG; § 2 Zen­su­sAG­Bln; § 1 Abs. 3 Zen­su­sAG­Bbg; § 2 Zen­sAG, HB; § 1 Ham­bur­gi­sches Gesetz zur Aus­füh­rung des Zen­sus­ge­set­zes 2011; § 2 Hes­si­sches Aus­füh­rungs­ge­setz zum Zen­sus­ge­setz 2011; § 2 Zen­sAG M‑V; § 1 Abs. 2 Nds. AG ZensG 2011; § 2 Satz 1 ZensG 2011 AG NRW; § 2 Lan­des­ge­setz zur Aus­füh­rung des Zen­sus­ge­set­zes 2011, RP; § 2 Gesetz Nr. 1713 zur Aus­füh­rung des Zen­sus­ge­set­zes 2011, SL; § 1 Abs. 3 Sächs­Zens­GAG; § 1 Abs. 4 Zen­sAG LSA; § 2 Zens­GAG, SH; § 2 Thür­AG­ZensG 2011).

Zwar sind die Gemein­den inso­weit Adres­sa­ten von Ver­wal­tungs­ak­ten, deren Inhalt durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten des Zen­sus­ge­set­zes 2011 ent­schei­dend deter­mi­niert wird. Das Zen­sus­ge­setz 2011 regelt jedoch nicht die Rechts­ver­hält­nis­se zwi­schen den Kom­mu­nen und dem Bund oder Drit­ten und greift schon des­halb nicht in das von Art. 28 Abs. 2 GG garan­tier­te Recht auf kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung ein 203. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Rechts­stel­lung der Gemein­den und Krei­se wird durch die bun­des­ge­setz­li­chen Rege­lun­gen des Zen­sus 2011 daher allen­falls reflex­haft berührt. Soweit (lan­des­recht­li­che) Rege­lun­gen an die­se Zah­len anknüp­fen, geschieht dies auf der Grund­la­ge auto­no­mer Ent­schei­dung des Lan­des­ge­setz­ge­bers.

Auch die Durch­füh­rung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs ist Sache der Län­der (vgl. Art. 106 Abs. 7 und 9 GG) 204 und wird vom Lan­des­ver­fas­sungs­recht in der Regel detail­liert aus­ge­stal­tet (Art. 73 LV BW; Art. 119 Abs. 2 SVerf; Art. 87 Sächs­Verf; Art. 93 Thür­Verf; Art. 58 Nds­Verf; Art. 49 Abs. 6 RP LV) 205. Gegen die Län­der rich­tet sich – soll­te er von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG umfasst und nicht ledig­lich lan­des­ver­fas­sungs­recht­lich ver­bürgt sein – daher auch der Anspruch auf finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung, auf­ga­ben­an­ge­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung oder einen Mehr­be­las­tungs­aus­gleich 206. Wer­den die im Rah­men des Zen­sus ermit­tel­ten Zah­len als Grund­la­ge für die Erfül­lung von Lan­des­auf­ga­ben her­an­ge­zo­gen, trägt der Lan­des­ge­setz­ge­ber dafür die Ver­ant­wor­tung (vgl. z.B. Art. 122 Bay­GO i.V.m. Art. 55 Abs. 1 Bay­GLKrWG, Art. 23a Bay­FAG; § 143 Satz 1 GemO BW; § 148 Abs. 1 HessH­GO; § 4 Abs. 7 GO NW; § 128 Thür­KO i.V.m. § 37 Abs. 1 ThürKWG). Er ist grund­sätz­lich frei, Zwei­feln an der für die Zwe­cke der jewei­li­gen Anknüp­fung hin­rei­chend genau­en Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len in sei­nem Zustän­dig­keits­be­reich zu begeg­nen. Dies wird teil­wei­se auch tat­säch­lich so gehand­habt. § 29 Abs. 1 LFAG RP vom 30.11.1999 207 etwa hebt allein auf nach mel­de­recht­li­chen Vor­schrif­ten ermit­tel­te Ein­woh­ner­zah­len ab und gibt damit dem zen­tra­len Mel­de­re­gis­ter des Lan­des den Vor­zug gegen­über der Bevöl­ke­rungs­fort­schrei­bung nach bun­des­recht­li­chen Regeln.

Dass die Ver­wal­tungs­ge­rich­te für Kla­gen von Gemein­den gegen die Fest­stel­lung der Ein­woh­ner­zah­len auf­grund von Volks­zäh­lun­gen die Kla­ge­be­fug­nis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO und damit auch die Mög­lich­keit einer Ver­let­zung in eige­nen Rech­ten bejaht haben 208, zwingt jeden­falls nicht zu der Annah­me, die Rege­lun­gen des Zen­sus­ge­set­zes 2011 berühr­ten die Rechts­stel­lung der Kom­mu­nen.

Demo­kra­tie- und Rechts­staats­ge­bot[↑]

Demo­kra­tie- (Art.20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechts­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 3 GG) gebie­ten, dass der Gesetz­ge­ber die wesent­li­chen Fra­gen selbst regelt. Für eine Dele­ga­ti­on auf den Ver­ord­nungs­ge­ber sind die damit ver­bun­de­nen Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG aus­drück­lich nor­miert. Art. 80 GG ent­hält zudem wei­te­re Anfor­de­run­gen an eine abge­lei­te­te Recht­set­zung.

Wesent­lich­keits­dok­trin[↑]

In der Ord­nung des Grund­ge­set­zes trifft die grund­le­gen­den Ent­schei­dun­gen das vom Volk gewähl­te Par­la­ment. In stän­di­ger Recht­spre­chung hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt daher aus grund­recht­li­chen Geset­zes­vor­be­hal­ten und dem Rechts­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 3 GG) einer­seits sowie dem Demo­kra­tie­prin­zip (Art.20 Abs. 1 und 2 GG) ande­rer­seits die Ver­pflich­tung des Gesetz­ge­bers abge­lei­tet, in allen grund­le­gen­den nor­ma­ti­ven Berei­chen die wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen selbst zu tref­fen 209.

Die Ent­schei­dung wesent­li­cher Fra­gen ist vor die­sem Hin­ter­grund dem par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber vor­be­hal­ten 210. Damit soll gewähr­leis­tet wer­den, dass Ent­schei­dun­gen von beson­de­rer Trag­wei­te aus einem Ver­fah­ren her­vor­ge­hen, das der Öffent­lich­keit Gele­gen­heit bie­tet, ihre Auf­fas­sun­gen aus­zu­bil­den und zu ver­tre­ten, und das die Volks­ver­tre­tung dazu anhält, Not­wen­dig­keit und Aus­maß von Grund­rechts­ein­grif­fen in öffent­li­cher Debat­te zu klä­ren. Gebo­ten ist ein Ver­fah­ren, das sich durch Trans­pa­renz aus­zeich­net und das die Betei­li­gung der par­la­men­ta­ri­schen Oppo­si­ti­on gewähr­leis­tet 211.

Wann und inwie­weit es einer Rege­lung durch den Gesetz­ge­ber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jewei­li­gen Sach­be­reich und auf die Eigen­art des betrof­fe­nen Rege­lungs­ge­gen­stan­des bestim­men. Ver­fas­sungs­recht­li­che Anhalts­punk­te sind dabei die tra­gen­den Prin­zi­pi­en des Grund­ge­set­zes, ins­be­son­de­re Art.20 Abs. 1 bis 3 GG und die Grund­rech­te 212.

"Wesent­lich" bedeu­tet danach zum einen "wesent­lich für die Ver­wirk­li­chung der Grund­rech­te" 213. Eine Pflicht des Gesetz­ge­bers, die für den frag­li­chen Lebens­be­reich erfor­der­li­chen Leit­li­ni­en selbst zu bestim­men, kann ins­be­son­de­re dann bestehen, wenn mit­ein­an­der kon­kur­rie­ren­de Frei­heits­rech­te auf­ein­an­der­tref­fen, deren Gren­zen flie­ßend und nur schwer aus­zu­ma­chen sind. Dies gilt vor allem dann, wenn die betrof­fe­nen Grund­rech­te nach dem Wort­laut der Ver­fas­sung vor­be­halt­los gewähr­leis­tet sind und eine Rege­lung, wel­che die­sen Lebens­be­reich ord­nen will, damit not­wen­di­ger­wei­se ihre ver­fas­sungs­im­ma­nen­ten Schran­ken bestim­men und kon­kre­ti­sie­ren muss. Hier ist der Gesetz­ge­ber ver­pflich­tet, die Schran­ken der wider­strei­ten­den Frei­heits­ga­ran­ti­en jeden­falls so weit selbst zu bestim­men, wie sie für die Aus­übung die­ser Frei­heits­rech­te erfor­der­lich sind 214. Der Gesetz­ge­ber ist zum ande­ren zur Rege­lung der Fra­gen ver­pflich­tet, die für Staat und Gesell­schaft von erheb­li­cher Bedeu­tung sind. Die Tat­sa­che, dass eine Fra­ge poli­tisch umstrit­ten ist, führt für sich genom­men aller­dings noch nicht dazu, dass die ent­spre­chen­de Rege­lung auch als "wesent­lich" ver­stan­den wer­den müss­te 215.

Die Qua­li­fi­ka­ti­on einer Rege­lung als "wesent­lich" hat typi­scher­wei­se ein Ver­bot der Norm­de­le­ga­ti­on und ein Gebot grö­ße­rer Rege­lungs­dich­te durch den par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber zur Fol­ge 216. Damit wer­den ergän­zen­de Rege­lun­gen durch Rechts­ver­ord­nung zwar nicht völ­lig aus­ge­schlos­sen; die wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen müs­sen jedoch in einem for­mel­len Gesetz ent­hal­ten sein 217.

Die Wesent­lich­keits­dok­trin ent­hält inso­weit auch Vor­ga­ben für die Fra­ge, in wel­chem Umfang 218 und in wel­cher Bestimmt­heit der Gesetz­ge­ber selbst tätig wer­den muss 219. Das Bestimmt­heits­ge­bot stellt sicher, dass Regie­rung und Ver­wal­tung im Gesetz steu­ern­de und begren­zen­de Hand­lungs­maß­stä­be vor­fin­den und dass die Gerich­te eine wirk­sa­me Rechts­kon­trol­le durch­füh­ren kön­nen. Bestimmt­heit und Klar­heit der Norm erlau­ben es fer­ner, dass die betrof­fe­nen Bür­ge­rin­nen und Bür­ger sich auf mög­li­che belas­ten­de Maß­nah­men ein­stel­len kön­nen 220. Der Grad der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Bestimmt­heit hängt dabei von den Beson­der­hei­ten des in Rede ste­hen­den Sach­be­reichs und von den Umstän­den ab, die zu der gesetz­li­chen Rege­lung geführt haben 221. Dabei sind die Bedeu­tung des Rege­lungs­ge­gen­stan­des und die Inten­si­tät der durch die Rege­lung oder auf­grund der Rege­lung erfol­gen­den Grund­rechts­ein­grif­fe eben­so zu berück­sich­ti­gen 222 wie der Kreis der Anwen­der und Betrof­fe­nen der Norm 223 sowie deren kon­kre­tes Bedürf­nis, sich auf die Norman­wen­dung ein­stel­len zu kön­nen. Kei­nes­falls reicht der an Rege­lungs­um­fang und Detail­grad anzu­le­gen­de Maß­stab so weit, dass der recht­staat­li­che Zweck des Bestimmt­heits­ge­bots, die Vor­her­seh­bar­keit der Rechts­ord­nung zu stär­ken, in sein Gegen­teil ver­kehrt wür­de 224.

Das Grund­ge­setz kennt aller­dings kei­nen Gewal­ten­mo­nis­mus in Form eines umfas­sen­den Par­la­ments­vor­be­halts 225. Die in Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG nor­mier­te orga­ni­sa­to­ri­sche und funk­tio­nel­le Tren­nung und Glie­de­rung der Gewal­ten zielt auch dar­auf ab, dass staat­li­che Ent­schei­dun­gen mög­lichst rich­tig, das heißt von den Orga­nen getrof­fen wer­den, die dafür nach ihrer Orga­ni­sa­ti­on, Zusam­men­set­zung, Funk­ti­on und Ver­fah­rens­wei­se über die bes­ten Vor­aus­set­zun­gen ver­fü­gen. Vor die­sem Hin­ter­grund kann auch die Kom­ple­xi­tät der zu regeln­den Sach­ver­hal­te den Umfang der Rege­lungs­pflicht des Gesetz­ge­bers begren­zen 226.

Bestimmt­heits­ge­bo­te[↑]

Die Anfor­de­run­gen der Wesent­lich­keits­dok­trin wer­den durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG näher kon­kre­ti­siert. Zur Ope­ra­tio­na­li­sie­rung sei­ner Anfor­de­run­gen sind unter­schied­li­che For­meln ent­wi­ckelt wor­den, die sich einer gene­ra­li­sie­ren­den Anwen­dung jedoch ent­zie­hen.

Die Anfor­de­run­gen der Wesent­lich­keits­dok­trin wer­den durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG näher kon­kre­ti­siert 227. Mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ver­wehrt das Grund­ge­setz dem Par­la­ment – in bewuss­ter Abkehr von der Wei­ma­rer Staats­pra­xis, sich sei­ner Ver­ant­wor­tung als gesetz­ge­ben­de Kör­per­schaft zu ent­äu­ßern 228. Wenn das Par­la­ment die Exe­ku­ti­ve zum Ver­ord­nungs­er­lass ermäch­tigt, soll es die Gren­zen der über­tra­ge­nen Kom­pe­ten­zen beden­ken und die­se nach Ten­denz und Pro­gramm so genau umrei­ßen, dass schon aus der Ermäch­ti­gung selbst erkenn­bar und vor­her­seh­bar ist, was dem Bür­ger gegen­über zuläs­sig sein soll 229. Das Par­la­ment darf sich nicht durch eine Blan­ko­er­mäch­ti­gung an die Exe­ku­ti­ve sei­ner Ver­ant­wor­tung für die Gesetz­ge­bung ent­le­di­gen und damit selbst ent­mach­ten. Es muss – ent­spre­chend dem Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung – stets Herr der Gesetz­ge­bung blei­ben 230. Indem Art. 80 GG die Rück­bin­dung exe­ku­ti­ver Recht­set­zung an die Legis­la­ti­ve sichert, stellt er sich als bereichs­spe­zi­fi­sche Kon­kre­ti­sie­rung des Rechts­staats, Gewal­ten­tei­lungs- 231 und Demo­kra­tie­prin­zips dar 232.

Eine wesent­li­che Ent­schei­dung setzt eine hin­rei­chen­de Rege­lungs­dich­te und in der Regel eine nach Inhalt, Zweck und Aus­maß hin­rei­chend bestimm­te Ermäch­ti­gung vor­aus, so dass sich die Anfor­de­run­gen von Wesent­lich­keits­dok­trin und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG inso­weit decken dürf­ten 233. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gilt aller­dings auch für Ent­schei­dun­gen, die nicht unter die Wesent­lich­keits­dok­trin fal­len 234.

Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müs­sen Inhalt, Zweck und Aus­maß einer Ermäch­ti­gung im Gesetz bestimmt wer­den. Die­se Begrif­fe las­sen sich nicht strikt von­ein­an­der abgren­zen; ihre Gehal­te über­schnei­den sich und sind ins­ge­samt durch eine gewis­se Wer­tungs­of­fen­heit geprägt. Inhalt, Zweck und Aus­maß einer kon­kre­ten Ermäch­ti­gungs­norm ergän­zen, durch­drin­gen und erläu­tern ein­an­der und erge­ben erst auf die­se Wei­se den vol­len Sinn­ge­halt der Norm 235. Sie sind daher nicht als iso­liert nach­prüf­ba­re Anfor­de­run­gen zu ver­ste­hen, son­dern in ihrer Gesamt­heit als Gebot hin­rei­chen­der Bestimmt­heit 236.

Abs. 1 Satz 2 GG soll unter ande­rem gewähr­leis­ten, dass der par­la­men­ta­ri­sche Gesetz­ge­ber durch die Ermäch­ti­gung selbst ent­schei­det, wel­che Fra­gen durch Rechts­ver­ord­nung gere­gelt wer­den kön­nen oder sol­len. Dazu muss er die Gren­zen einer sol­chen Rege­lung fest­le­gen und ange­ben, wel­chem Ziel sie die­nen soll (sog. Selbst­ent­schei­dungs­vor­be­halt). Der Gesetz­ge­ber muss der ermäch­tig­ten Stel­le dar­über hin­aus ein "Pro­gramm" an die Hand geben, das mit der Ermäch­ti­gung ver­wirk­licht wer­den soll (sog. Pro­gramm­fest­set­zungs­pflicht). Schließ­lich soll bereits auf­grund der Ermäch­ti­gung vor­her­seh­bar sein, in wel­chen Fäl­len und mit wel­cher Ten­denz von ihr Gebrauch gemacht wer­den wird und wel­chen Inhalt die auf­grund der Ermäch­ti­gung erlas­se­nen Ver­ord­nun­gen haben kön­nen, so dass sich die Norm­un­ter­wor­fe­nen mit ihrem Ver­hal­ten dar­auf ein­stel­len kön­nen (sog. Vor­her­seh­bar­keits­ge­bot) 237.

Abs. 1 Satz 2 GG ver­langt dage­gen nicht, dass die Ermäch­ti­gung in ihrem Wort­laut so genau wie nur irgend mög­lich gefasst ist. Inhalt, Zweck und Aus­maß der Ermäch­ti­gung müs­sen auch nicht aus­drück­lich im Geset­zes­text bestimmt sein; sie müs­sen jedoch durch Aus­le­gung des ermäch­ti­gen­den Geset­zes zu ermit­teln sein 238. Das Erfor­der­nis der hin­rei­chen­den Bestimmt­heit gesetz­li­cher Ermäch­ti­gun­gen ver­wehrt es dem Gesetz­ge­ber daher nicht, in der Ermäch­ti­gungs­norm Gene­ral­klau­seln und unbe­stimm­te Rechts­be­grif­fe zu ver­wen­den 239. Viel­mehr genügt es, dass sich die gesetz­li­chen Vor­ga­ben mit Hil­fe all­ge­mei­ner Aus­le­gungs­re­geln erschlie­ßen las­sen, ins­be­son­de­re aus dem Zweck, dem Sinn­zu­sam­men­hang und der Vor­ge­schich­te des (gesam­ten) Geset­zes 238. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ver­bie­tet es daher nicht, dass zur nähe­ren Bestim­mung einer Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung auch Rechts­ak­te außer­halb der Ermäch­ti­gung her­an­ge­zo­gen wer­den, ein­schließ­lich der Bestim­mun­gen ande­rer Norm­ge­ber. Inhalt, Zweck und Aus­maß einer gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung kön­nen daher auch anhand von Rechts­ak­ten außer­halb der eigent­li­chen Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung, ins­be­son­de­re mit Hil­fe von Ver­wei­sun­gen oder Bezug­nah­men bestimmt wer­den 240.

Das im kon­kre­ten Fall erfor­der­li­che Maß an Bestimmt­heit hängt dane­ben von der Eigen­art des zu regeln­den Sach­ver­halts ab, ins­be­son­de­re davon, in wel­chem Umfang die­ser einer genaue­ren begriff­li­chen Umschrei­bung über­haupt zugäng­lich ist 241. Ist dies nicht der Fall, so kann es gebo­ten sein, die nähe­re Aus­ge­stal­tung des zu regeln­den Sach­be­reichs dem Ver­ord­nungs­ge­ber zu über­las­sen, der die Rege­lun­gen rascher und ein­fa­cher auf dem neu­es­ten Stand zu hal­ten ver­mag als der Gesetz­ge­ber 242. Bei viel­ge­stal­ti­gen, kom­ple­xen Lebens­sach­ver­hal­ten oder abseh­ba­ren Ände­run­gen der tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­se sind etwa gerin­ge­re Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit zu stel­len als bei ein­fach gela­ger­ten und klar vor­her­seh­ba­ren Lebens­sach­ver­hal­ten. Dies ermög­licht sach­ge­rech­te, situa­ti­ons­be­zo­ge­ne Lösun­gen bei der Abgren­zung von Befug­nis­sen des Gesetz­ge­bers und der Exe­ku­ti­ve 243.

Der Gesetz­ge­ber kann Gestal­tungs­spiel­räu­me für die Ver­wal­tung auch mit Blick auf den Voll­zug vor­se­hen, etwa durch die Ver­wen­dung unbe­stimm­ter Rechts­be­grif­fe und die Ein­räu­mung von Ermes­sen. Die Aus­fül­lung unbe­stimm­ter Geset­zes­be­grif­fe ist eine her­kömm­li­che und aner­kann­te Auf­ga­be der Rechts­an­wen­dungs­or­ga­ne. Ent­schei­dend ist inso­weit, dass sich die betref­fen­den Nor­men durch Aus­le­gung hin­rei­chend kon­kre­ti­sie­ren las­sen und ver­blei­ben­de Unge­wiss­hei­ten nicht so weit gehen, dass die Vor­her­seh­bar­keit und Jus­ti­zia­bi­li­tät des Ver­wal­tungs­han­delns gefähr­det wer­den 244.

Wei­te­re Anfor­de­run­gen an dele­gier­te Recht­set­zung[↑]

Soweit der Gesetz­ge­ber der Exe­ku­ti­ve die Befug­nis zur Rege­lung von Sach­ver­hal­ten durch Rechts­ver­ord­nung ein­räumt, sind Anfor­de­run­gen an die Wei­ter­über­tra­gung der Rege­lungs­be­fug­nis sowie die durch die Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge gezo­ge­nen Gren­zen zu beach­ten.

Abs. 1 Satz 4 GG erlaubt die Wei­ter­über­tra­gung der erteil­ten Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung durch Rechts­ver­ord­nung. Vor­aus­set­zung hier­für ist jedoch, dass der Gesetz­ge­ber eine sol­che Sub­de­le­ga­ti­on aus­drück­lich zuge­las­sen hat 245 oder sie dem Gesetz sonst hin­rei­chend deut­lich zu ent­neh­men ist. Dabei grenzt Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG den Kreis derer, die Dele­ga­ta­re einer Sub­de­le­ga­ti­on sein kön­nen, nicht wei­ter ein.

Eine Sub­de­le­ga­ti­on liegt aller­dings nur dann vor, wenn auch die Befug­nis zum Erlass einer Rechts­ver­ord­nung über­tra­gen wird. Dies ist nicht der Fall, wenn der Ver­ord­nungs­ge­ber ledig­lich ein Tätig­wer­den Drit­ter, zum Bei­spiel auch Pri­va­ter, ermög­licht oder deren kon­sul­ta­ti­ve Ein­bin­dung in ein behörd­li­ches Ver­fah­ren vor­sieht.

Zwar stellt Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG Anfor­de­run­gen unmit­tel­bar nur an das ermäch­ti­gen­de Gesetz 246. Eine Rechts­ver­ord­nung genügt den Anfor­de­run­gen des Art. 80 Abs. 1 GG gleich­wohl nur, wenn sie sich in den Gren­zen der (wirk­sa­men) gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung hält; andern­falls wür­de Art. 80 Abs. 1 GG unter­lau­fen 247. Die Fra­ge, ob eine Ver­ord­nung von der in Anspruch genom­me­nen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge gedeckt ist, hat daher ver­fas­sungs­recht­li­che Rele­vanz 248.

Föde­ra­ti­ve und inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lung[↑]

Das Bun­des­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 1 GG) und die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung (Art. 28 Abs. 2 GG) in Ver­bin­dung mit dem Rechts­staats­ge­bot (Art.20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) ver­pflich­ten den Gesetz­ge­ber grund­sätz­lich zu einer Gleich­be­hand­lung nach­ge­ord­ne­ter Hoheits­trä­ger 249. Für den Bund gilt in Bezug auf die Län­der inso­weit ein föde­ra­ti­ves, für Bund und Län­der hin­sicht­lich der Kom­mu­nen ein inter­kom­mu­na­les Gleich­be­hand­lungs­ge­bot.

Das Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung ist in der bun­des­staat­li­chen Ord­nung des Grund­ge­set­zes aner­kannt 250. In die­ser Ord­nung besit­zen die Län­der zwar Staats­qua­li­tät; sie sind dem Bund jedoch unter­ge­ord­net und in die bun­des­staat­li­che Soli­dar­ge­mein­schaft ein­ge­bun­den. Es ist grund­sätz­lich Auf­ga­be des Bun­des – als Ver­fas­sungs­ge­ber, ver­fas­sungs­än­dern­der oder ein­fa­cher Gesetz­ge­ber, die bun­des­staat­li­chen Rechts­ver­hält­nis­se näher aus­zu­ge­stal­ten.

Das Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung lässt eine unter­schied­li­che Behand­lung ein­zel­ner Län­der nur zu, wenn sie durch Sach­grün­de gerecht­fer­tigt ist 251. Das ent­spricht der Sache nach einem Will­kür­ver­bot 252. Aller­dings kann der Gesetz­ge­ber ver­pflich­tet sein, eine Ungleich­be­hand­lung zu begrün­den und damit (gericht­lich) kon­trol­lier­bar zu machen 253.

Fer­ner folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG ein an den Gesetz­ge­ber von Bund und Län­dern gerich­te­tes Gebot inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung. Die­ses ver­bie­tet es, ein­zel­ne Gemein­den auf­grund sach­lich nicht ver­tret­ba­rer Dif­fe­ren­zie­run­gen zu benach­tei­li­gen oder zu bevor­zu­gen. Zwar kommt dem Gesetz­ge­ber inso­fern ein wei­ter Ein­schät­zungs- und Beur­tei­lungs­spiel­raum zu. Das Gebot der inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lung wird jedoch ver­letzt, wenn für die unter­schied­li­che Behand­lung kein sach­li­cher Grund ersicht­lich ist. Bun­des- und Lan­des­ge­setz­ge­ber sind daher ver­pflich­tet, Begüns­ti­gun­gen und Vor­tei­le nach ein­heit­li­chen, sach­lich ver­tret­ba­ren Maß­stä­ben auf die Kom­mu­nen zu ver­tei­len; dabei dür­fen auch die Moda­li­tä­ten des Ver­tei­lungs­sys­tems nicht zu will­kür­li­chen Ergeb­nis­sen füh­ren 254.

Das Gebot inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung for­dert eine gleich­mä­ßi­ge Ver­tei­lung knap­per Mit­tel oder Güter zwi­schen kon­kur­rie­ren­den Kom­mu­nen. Mate­ri­el­le Rech­te der Kom­mu­nen wer­den dabei typi­scher­wei­se auf einen Anspruch auf chan­cen­ge­rech­te Teil­ha­be am Ver­tei­lungs­ver­fah­ren redu­ziert, wobei die sach­ge­rech­te, rechts­wah­ren­de und fai­re Aus­ge­stal­tung des Ver­fah­rens der Min­de­rung der Ein­griffs­in­ten­si­tät dient. Pro­ze­du­ra­le Vor­keh­run­gen sind auch dort erfor­der­lich, wo eine nach­ge­la­ger­te gericht­li­che Kon­trol­le etwai­ge Rechts­ver­let­zun­gen nicht mehr kor­ri­gie­ren kann. Die­ser aus der Grund­rechts­dog­ma­tik ent­lehn­te Gedan­ke gilt auch für den Gewähr­leis­tungs­be­reich von Art. 28 Abs. 2 GG 255.

Akzes­so­ri­sche Rechts­schutz­ga­ran­ti­en für Län­der und Kom­mu­nen[↑]

Gegen Beein­träch­ti­gun­gen ihrer Rechts­po­si­tio­nen durch den Bund sind Län­dern und Kom­mu­nen grund­sätz­lich Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten eröff­net. Für den Anspruch auf föde­ra­ti­ve Gleich­be­hand­lung folgt dies unmit­tel­bar aus Art.20 Abs. 1 GG, für das Recht der Kom­mu­nen auf inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lung aus der sub­jek­ti­ven Rechts­stel­lungs­ga­ran­tie des Art. 28 Abs. 2 GG.

Soweit das Recht der Län­der auf föde­ra­ti­ve Gleich­be­hand­lung reicht, ist ihm auch ein im Bun­des­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 1 GG) wur­zeln­der Anspruch auf (verfassungs-)gerichtliche Durch­set­zung eigen. Andern­falls wäre die­ses Recht im Streit­fall nicht durch­setz­bar und inso­fern nutz­los 256. Eines Rück­griffs auf die Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 GG bedarf es inso­weit nicht. Die Garan­tie effek­ti­ven Rechts­schut­zes dient der Durch­set­zung von Rech­ten natür­li­cher und juris­ti­scher Per­so­nen des Pri­vat­rechts und fin­det auf Gebiets­kör­per­schaf­ten und deren Orga­ne grund­sätz­lich kei­ne Anwen­dung 257.

Den Kom­mu­nen garan­tiert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unter ande­rem auch das Recht, Ein­grif­fe in den Gewähr­leis­tungs­be­reich von Art. 28 Abs. 2 GG mit Hil­fe von Unter­las­sungs, Besei­ti­gungs- und Teil­ha­be­an­sprü­chen durch die Inan­spruch­nah­me gericht­li­chen Rechts­schut­zes über­prü­fen und gege­be­nen­falls unter­sa­gen zu las­sen (sog. sub­jek­ti­ve Rechts­stel­lungs­ga­ran­tie) 258. Das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot ist Teil der durch Art. 28 Abs. 2 GG gewähr­leis­te­ten sub­jek­ti­ven Rechts­stel­lungs­ga­ran­tie der Kom­mu­nen. Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de kön­nen sich des­halb gegen­über dem Staat auf die­ses Gebot beru­fen und sei­ne Ver­let­zung vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt wie vor den Fach­ge­rich­ten rügen 259.

Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung[↑]

Bei Daten­er­he­bun­gen zu sta­tis­ti­schen Zwe­cken sind schließ­lich die aus dem Recht der betrof­fe­nen Bür­ger auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) fol­gen­den Maß­ga­ben zu berück­sich­ti­gen. Zwar kann die­ses Grund­recht im Inter­es­se des Gemein­wohls ein­ge­schränkt wer­den; dies setzt im Inter­es­se eines effek­ti­ven Grund­rechts­schut­zes jedoch orga­ni­sa­to­ri­sche und ver­fah­rens­recht­li­che Vor­keh­run­gen des Gesetz­ge­bers vor­aus. Für sta­tis­ti­sche Daten­er­he­bun­gen erge­ben sich inso­weit beson­de­re Maß­stä­be, zu denen auch die Suche nach grund­rechts­scho­nen­de­ren Alter­na­ti­ven gehört.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts umfasst das aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG abge­lei­te­te all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht auch die Befug­nis des Ein­zel­nen, grund­sätz­lich selbst zu ent­schei­den, wann und inner­halb wel­cher Gren­zen per­sön­li­che Lebens­sach­ver­hal­te offen­bart wer­den 260. Unter den Bedin­gun­gen der moder­nen Daten­ver­ar­bei­tung setzt die freie Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit daher den Schutz des Ein­zel­nen gegen eine unbe­grenz­te Erhe­bung, Spei­che­rung, Ver­wen­dung und Wei­ter­ga­be sei­ner per­sön­li­chen Daten vor­aus. Vor die­sem Hin­ter­grund gewähr­leis­tet Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG als Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung die Befug­nis jedes Ein­zel­nen, selbst über die Preis­ga­be und Ver­wen­dung sei­ner per­sön­li­chen Daten zu bestim­men 261. Der Schutz die­ses Rechts erstreckt sich auf alle Infor­ma­tio­nen, die etwas über die Bezugs­per­son aus­sa­gen kön­nen, und damit auch auf Basis­da­ten wie Namen und Anschrift 262.

Das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ist jedoch nicht schran­ken­los gewähr­leis­tet. Jen­seits des unan­tast­ba­ren Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung 263 kann es auf der Grund­la­ge eines Geset­zes beschränkt wer­den, sofern dies im über­wie­gen­den All­ge­mein­in­ter­es­se liegt, sich Vor­aus­set­zun­gen und Umfang der Beschrän­kun­gen klar und für den Bür­ger erkenn­bar aus dem Gesetz erge­ben und der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit gewahrt ist 264.

Mit Blick auf die beson­de­ren Gefähr­dun­gen, die sich durch die Nut­zung der auto­ma­ti­sier­ten Daten­ver­ar­bei­tung erge­ben, hat der Gesetz­ge­ber dar­über hin­aus orga­ni­sa­to­ri­sche und ver­fah­rens­recht­li­che Vor­keh­run­gen zu tref­fen, die einer Ver­let­zung des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ent­ge­gen­wir­ken 265. Wie weit das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung und im Zusam­men­hang damit der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit den Gesetz­ge­ber zu der­ar­ti­gen Rege­lun­gen zwin­gen, hängt – wie die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge und deren Bestimmt­heit 266 – vom Gewicht des Ein­griffs ab, das heißt von Art, Umfang und denk­ba­ren Ver­wen­dun­gen der erho­be­nen Daten, dem Anlass und den Umstän­den ihrer Erhe­bung, dem betrof­fe­nen Per­so­nen­kreis sowie der Gefahr des Miss­brauchs 267. Dabei ist zu unter­schei­den zwi­schen per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten, die in indi­vi­dua­li­sier­ter, nicht anony­mi­sier­ter Form erho­ben und ver­ar­bei­tet wer­den, und sol­chen, die für sta­tis­ti­sche Zwe­cke bestimmt sind und anonym aus­ge­wer­tet wer­den 268. Eben­so ist zu berück­sich­ti­gen, dass die Erhe­bung, Spei­che­rung und Ver­wen­dung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten in der Regel ver­schie­de­ne, wenn auch auf­ein­an­der auf­bau­en­de Ein­grif­fe in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung dar­stel­len 269.

Eine ange­mes­se­ne Ver­fah­rens­ge­stal­tung erfor­dert unter ande­rem, dass bei der Spei­che­rung und Nut­zung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten Trans­pa­renz, auf­sicht­li­che Kon­trol­le und ein effek­ti­ver Rechts­schutz sicher­ge­stellt wer­den 270. Auch ist ein orga­ni­sa­to­ri­scher oder ver­fah­rens­recht­li­cher Schutz gegen Zweck­ent­frem­dung durch Wei­ter­ga­be- und Ver­wer­tungs­ver­bo­te erfor­der­lich 271. Als wei­te­re Schutz­vor­keh­run­gen sind Auf­klä­rungs, Aus­kunfts- und Löschungs­pflich­ten wesent­lich 272. Die erho­be­nen Daten sind zu löschen, sobald sie für die fest­ge­leg­ten Zwe­cke oder den gericht­li­chen Rechts­schutz der Betrof­fe­nen nicht mehr benö­tigt wer­den 273.

Für eine Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung für sta­tis­ti­sche Zwe­cke gel­ten beson­de­re Anfor­de­run­gen. Da es zum – vom Ver­fas­sungs­ge­ber vor­aus­ge­setz­ten – Wesen der Sta­tis­tik gehört, dass die Daten nach einer sta­tis­ti­schen Auf­be­rei­tung für die ver­schie­dens­ten, nicht von vorn­her­ein bestimm­ba­ren Auf­ga­ben ver­wen­det wer­den, gel­ten für Volks­zäh­lun­gen Aus­nah­men von den Erfor­der­nis­sen einer kon­kre­ten Zweck­um­schrei­bung; vom Ver­bot, per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten auf Vor­rat zu sam­meln, sowie von den Anfor­de­run­gen für Wei­ter­ga­be und Ver­wer­tung 1.

Die Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung zu sta­tis­ti­schen Zwe­cken darf aller­dings nur als Hil­fe zur Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben erfol­gen. Auch darf nicht jede Anga­be ver­langt wer­den; viel­mehr muss geprüft wer­den, ob das Ziel der Erhe­bung nicht auch durch eine anony­mi­sier­te Ermitt­lung erreicht wer­den kann. Dar­über hin­aus bedarf es beson­de­rer Vor­keh­run­gen für die Durch­füh­rung und Orga­ni­sa­ti­on der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung, da die Daten wäh­rend der Erhe­bung und auch noch nach der Spei­che­rung zumin­dest teil­wei­se indi­vi­dua­li­sier­bar blei­ben. Zu den ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­keh­run­gen zum Schutz des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung gehört es, dass die der Iden­ti­fi­zie­rung der befrag­ten Per­so­nen die­nen­den Daten zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt gelöscht und bis zu die­sem Zeit­punkt Namen und Anschrift von den übri­gen Anga­ben getrennt und unter beson­de­rem Ver­schluss gehal­ten wer­den 274. Schließ­lich bedarf es wirk­sa­mer Abschot­tungs­re­ge­lun­gen nach außen. Schon wäh­rend der Erhe­bung ist eine strik­te Geheim­hal­tung der zu sta­tis­ti­schen Zwe­cken erho­be­nen Ein­zel­an­ga­ben gebo­ten, solan­ge noch ein Per­so­nen­be­zug besteht oder her­stell­bar ist (Sta­tis­tik­ge­heim­nis); das glei­che gilt für das Gebot einer mög­lichst früh­zei­ti­gen (fak­ti­schen) Anony­mi­sie­rung, ver­bun­den mit Vor­keh­run­gen gegen eine Dean­ony­mi­sie­rung 275. Im Übri­gen gefähr­det eine Wei­ter­lei­tung von zu sta­tis­ti­schen Zwe­cken erho­be­nen per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten gegen den Wil­len oder ohne Kennt­nis der Betrof­fe­nen die amt­li­che Sta­tis­tik selbst. Für deren Funk­ti­ons­fä­hig­keit ist ein mög­lichst hoher Grad an Genau­ig­keit und Wahr­heit der erho­be­nen Daten erfor­der­lich, der nur erreicht wer­den kann, wenn bei den Aus­kunfts­pflich­ti­gen das not­wen­di­ge Ver­trau­en in die Abschot­tung der für sta­tis­ti­sche Zwe­cke erho­be­nen Daten besteht 276.

Im Volks­zäh­lungs­ur­teil hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Erhe­bung von Daten zu aus­schließ­lich sta­tis­ti­schen Zwe­cken für ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich gehal­ten, wenn sie nach ihrer Anony­mi­sie­rung oder sta­tis­ti­schen Auf­be­rei­tung von den sta­tis­ti­schen Ämtern ande­ren staat­li­chen Orga­nen oder sons­ti­gen Stel­len zur Ver­fü­gung gestellt wer­den 277. Eine Über­mitt­lung weder anony­mi­sier­ter noch sta­tis­tisch auf­be­rei­te­ter, also noch per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten zum Zwe­cke des Ver­wal­tungs­voll­zugs stellt sich dage­gen als unzu­läs­si­ger Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung dar 278. Der im Volks­zäh­lungs­ge­setz 1983 vor­ge­se­he­ne Mel­de­re­gis­ter­ab­gleich war daher unzu­läs­sig 279. In der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung ist hier­aus der – häu­fig als "Rück­spiel­ver­bot" bezeich­ne­te – Schluss gezo­gen wor­den, dass Über­prü­fun­gen eines Volks­zäh­lungs­er­geb­nis­ses in Rechts­be­helfs­ver­fah­ren, die auf einen sol­chen Abgleich hin­aus­lau­fen wür­den, eben­falls unzu­läs­sig sind 280. Dies steht auch einer Akten­ein­sicht in nicht anony­mi­sier­te Erhe­bungs­un­ter­la­gen und deren unmit­tel­ba­rer gericht­li­cher Über­prü­fung ent­ge­gen.

Der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit erfor­dert schließ­lich die Prü­fung, ob auf­grund der Fort­ent­wick­lung der sta­tis­ti­schen Wis­sen­schaft Mög­lich­kei­ten einer grund­rechts­scho­nen­de­ren Daten­er­he­bung bestehen. Ver­än­der­te Umstän­de kön­nen den Gesetz­ge­ber zur Nach­bes­se­rung ursprüng­lich ver­fas­sungs­ge­mä­ßer Rege­lun­gen ver­pflich­ten 281.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist mit Blick auf das Volks­zäh­lungs­ge­setz 1983 davon aus­ge­gan­gen, dass Stich­pro­ben auf frei­wil­li­ger Basis oder eine Kom­bi­na­ti­on von Voll- und Stich­pro­ben­er­he­bung eine tra­di­tio­nel­le Volks­zäh­lung nicht erset­zen konn­ten. Es hat dem Gesetz­ge­ber jedoch auf­ge­ge­ben, sich vor künf­ti­gen Ent­schei­dun­gen über die Durch­füh­rung einer Volks­zäh­lung mit dem dann erreich­ten Stand der Metho­den­dis­kus­si­on aus­ein­an­der­zu­set­zen und fest­zu­stel­len, ob eine Total­erhe­bung noch ver­hält­nis­mä­ßig ist 282.

§ 7 ZensG 2011: Wesent­lich­keits­dok­trin, Bestimmt­heits­grund­satz; Art. 80 Abs. 1 GG[↑]

Nach die­sen Maß­stä­ben sind die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten des Zen­sus­ge­set­zes 2011 und des Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­set­zes 2011 mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar. § 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011 ver­stößt weder gegen die sich aus Art.20 Abs. 1 bis 3 GG erge­ben­den Anfor­de­run­gen der Wesent­lich­keits­dok­trin noch gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die dort sowie in § 15 Abs. 2 und 3, § 16 ZensG 2011 ange­ord­ne­ten Ver­fah­ren zur Kor­rek­tur von Unrich­tig­kei­ten der Mel­de­re­gis­ter­da­ten genü­gen den Anfor­de­run­gen, die sich aus der ver­fas­sungs­recht­li­chen Radi­zie­rung der Ein­woh­ner­zah­len an eine gül­ti­ge Pro­gno­se erge­ben. Eine mit den Vor­schrif­ten des Zen­sus­ge­set­zes 2011 über die Kor­rek­tur von Regis­ter­feh­lern ent­lang der 10.000-Einwohner-Schwelle mög­li­cher­wei­se ver­bun­de­ne Ungleich­be­hand­lung von Län­dern ver­stößt nicht gegen das Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ver­sto­ßen auch nicht gegen das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung und ver­let­zen weder ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­te Inter­es­sen der Län­der noch der Kom­mu­nen an einer (ver- fassungs-)gerichtlichen Kon­trol­le sie belas­ten­der Maß­nah­men.

Die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung von § 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011, der die wesent­li­chen Grund­la­gen für die Haus­halts­stich­pro­be, das Pro­gramm der Stich­pro­ben­ver­ord­nung und den Ver­wal­tungs­voll­zug ent­hält, muss den Bedin­gun­gen eines Zen­sus Rech­nung tra­gen. Vor die­sem Hin­ter­grund ist die Rege­lung im Hin­blick auf Rege­lungs­dich­te und Bestimmt­heit nicht zu bean­stan­den. Dies gilt auch, soweit die nähe­re Aus­ge­stal­tung des Ver­fah­rens im Rah­men des Voll­zugs getrof­fen wer­den muss­te.

Aus den Bedin­gun­gen eines Zen­sus erge­ben sich kei­ne erhöh­ten Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen an die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung eines Zen­sus­ge­set­zes. Die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen über die Haus­halts­stich­pro­be bil­den einen zusam­men­hän­gen­den Rege­lungs­kom­plex, der in sei­ner Gesamt­heit sowie im Zusam­men­spiel mit wei­te­ren Vor­schrif­ten die Vor­ga­ben des Gesetz­ge­bers für die Ent­wick­lung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens und die dabei ver­blei­ben­den Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten fest­legt. Dem Inter­es­se an einer rea­li­täts­na­hen Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len wird dabei durch das vom Gesetz­ge­ber vor­ge­ge­be­ne Ziel einer hin­rei­chend genau­en, mit einer Voll­erhe­bung ver­gleich­ba­ren Erhe­bung Rech­nung getra­gen 283.

Zwar stellt die Durch­füh­rung der Haus­halts­stich­pro­be für die Betrof­fe­nen – schon ange­sichts der Zahl und der Sen­si­bi­li­tät der nach § 7 Abs. 4 und 5 ZensG 2011 erfass­ten Erhe­bungs- und Hilfs­merk­ma­le – einen nicht uner­heb­li­chen Ein­griff in deren Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung dar. Mit Blick auf den Zweck der Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen aus Art.20 Abs. 1 bis 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist jedoch zum einen zu berück­sich­ti­gen, dass die Stich­pro­be sich ledig­lich auf cir­ca 10% der Bevöl­ke­rung erstreckt und dass sie zum ande­ren als eine auf einem mathe­ma­ti­schen Zufalls­ver­fah­ren beru­hen­de Aus­wahl für die Betrof­fe­nen nicht kon­kret vor­her­seh­bar sein kann. Es liegt daher auch nicht nahe, dass die Betrof­fe­nen ihr Ver­hal­ten an der Wahr­schein­lich­keit aus­rich­ten, befragt zu wer­den.

Län­der und Kom­mu­nen sind in den Rechts­ver­hält­nis­sen zu den von der Erhe­bung Betrof­fe­nen nicht mit eige­nen Rechts­po­si­tio­nen aus­ge­stat­te­te und den Bür­gern gleich­ge­ord­ne­te Drit­te, deren kon­kur­rie­ren­der Frei­heits­ge­brauch durch eine Erhö­hung der Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen zu berück­sich­ti­gen wäre. Sie sind viel­mehr inte­gra­ler Teil des Staats­auf­baus 284 und der grund­rechts­ver­pflich­te­ten öffent­li­chen Gewalt 285 und als sol­cher gehal­ten, die Nach­tei­le einer mög­lichst grund­rechts­scho­nen­den Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len hin­zu­neh­men.

Vor allem aber spre­chen bereichs­spe­zi­fi­sche Beson­der­hei­ten der Sta­tis­tik gegen erhöh­te Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen an die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung des Zen­sus 2011. Der Zen­sus 2011 ist das Ergeb­nis eines über ein Jahr­zehnt ange­leg­ten kom­ple­xen Pro­zes­ses, in dem nor­ma­ti­ve und fach­li­che Anfor­de­run­gen kon­ti­nu­ier­lich mit­ein­an­der abge­gli­chen wor­den sind und der Spiel­raum des Gesetz­ge­bers hin­sicht­lich der ver­fah­rens­recht­li­chen Aus­ge­stal­tung nach und nach ver­engt wur­de. Die­se Pfad­ab­hän­gig­keit prägt auch Aus­le­gung und Anwen­dung des Zen­sus­ge­set­zes 2011:

Mit dem Zen­sus­ge­setz 2011 soll­te die Grund­la­ge für einen regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus im Jahr 2011 und damit für eine Moment­auf­nah­me der Bevöl­ke­rungs­struk­tur geschaf­fen wer­den. Aus dem Gesamt­zu­sam­men­hang der gesetz­li­chen Rege­lun­gen, ins­be­son­de­re aus den in § 12 ZensG 2011 zusam­men­ge­fass­ten Bestim­mun­gen zur zen­tra­len Daten­ver­ar­bei­tung und ‑auf­be­rei­tung, ergibt sich, dass der Voll­zug des Zen­sus 2011 als ein ein­ma­li­ges, in einem engen zeit­li­chen Rah­men ablau­fen­des gemein­sa­mes und koor­di­nier­tes Pro­jekt ange­legt war, des­sen Durch­füh­rung nur auf der Grund­la­ge einer kon­ti­nu­ier­li­chen Zusam­men­ar­beit der sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der mög­lich war. Ange­sichts des Pro­jekt­cha­rak­ters des Zen­sus 2011 ist der Gesetz­ge­ber davon aus­ge­gan­gen, dass auf­grund fort­lau­fen­der Abstim­mung der Sach­ver­stand aller Sta­tis­tik­be­hör­den in die Orga­ni­sa­ti­on des Gesamt­pro­jekts ein­flie­ßen und dadurch jeden­falls die Ein­hal­tung all­ge­mein aner­kann­ter sta­tis­tik­fach­li­cher Stan­dards erreicht wür­de, zumal auch für die übri­gen Bun­des­sta­tis­ti­ken die Sicher­stel­lung der Ein­hal­tung fach­li­cher Qua­li­täts­stan­dards durch ver­wal­tungs­in­ter­ne Rege­lun­gen auf Grund­la­ge der Auf­ga­ben­zu­wei­sung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 BStatG erfolgt.

Die Durch­füh­rung eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus erfor­dert eine Bewer­tung mathe­ma­tisch-sta­tis­ti­scher Ver­fah­ren, wobei Aus­sa­gen zu Vor- und Nach­tei­len von Alter­na­ti­ven vor der tat­säch­li­chen Durch­füh­rung wegen des unge­si­cher­ten Erkennt­nis­stan­des nur vor­läu­fig mög­lich sind 286. Der Gesetz­ge­ber ist in einer der­ar­ti­gen Situa­ti­on ver­pflich­tet, die ihm zugäng­li­chen Erkennt­nis­quel­len zur Bewer­tung der unter­schied­li­chen Ver­fah­ren aus­zu­schöp­fen, um deren Aus­wir­kun­gen so zuver­läs­sig wie mög­lich abschät­zen zu kön­nen 287. Er muss sich die erfor­der­li­chen Erkennt­nis­quel­len so recht­zei­tig beschaf­fen und aus­wer­ten, dass er auf die­ser Grund­la­ge selbst ein Pro­gramm für die beab­sich­tig­te Rege­lung fest­le­gen kann. Vor künf­ti­gen Ent­schei­dun­gen für eine Erhe­bung der Bevöl­ke­rungs­zahl muss er sich mit dem erreich­ten Stand der Dis­kus­si­on über Metho­den der Infor­ma­ti­ons­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung aus­ein­an­der­set­zen, die sich ste­tig wei­ter­ent­wi­ckeln­den Metho­den der amt­li­chen Sta­tis­tik und Sozi­al­for­schung berück­sich­ti­gen und die ihm zugäng­li­chen Erkennt­nis­quel­len aus­schöp­fen, um die unge­wis­sen Aus­wir­kun­gen eines Geset­zes so zuver­läs­sig wie mög­lich abschät­zen zu kön­nen 288. Dass sich die auf der Grund­la­ge der dem Gesetz­ge­ber zugäng­li­chen Erkennt­nis­quel­len ange­stell­te Pro­gno­se spä­ter als unzu­tref­fend erwei­sen kann, ändert dar­an nichts.

Auf­grund der Erfah­run­gen mit dem Zen­sus­test gab es zum Zeit­punkt des Geset­zes­be­schlus­ses in Krei­sen der amt­li­chen Sta­tis­tik bereits kon­kre­ti­sier­te Vor­stel­lun­gen über die im Rah­men der Erhe­bung zu ver­wen­den­den Metho­den und mög­li­che Rich­tun­gen für ihre Fort­ent­wick­lung. Die­se waren auch dem Gesetz­ge­ber zugäng­lich. Wesent­li­che Ele­men­te des spä­te­ren Zen­sus­ver­fah­rens waren in ihren Grund­zü­gen bereits Teil der auf der Grund­la­ge des Zen­sus­test­ge­set­zes durch­ge­führ­ten Erhe­bung 289. Aus der Sicht des Gesetz­ge­bers wie auch der mit der Erhe­bung betrau­ten Behör­den war damit schon aus Grün­den der Pfad­ab­hän­gig­keit und des Zeit­ab­laufs einer­seits die Band­brei­te mög­li­cher Ver­fah­rens­ge­stal­tun­gen begrenzt. Ande­rer­seits konn­ten die Betei­lig­ten ins­be­son­de­re im Zusam­men­hang mit der Ent­wick­lung und Durch­füh­rung von Stich­pro­ben­er­he­bun­gen auf die bereits vor­lie­gen­den Erfah­run­gen des Zen­sus­tests und ande­rer von den sta­tis­ti­schen Ämtern des Bun­des und der Län­der durch­ge­führ­ter Erhe­bun­gen – wie etwa des Mikro­zen­sus – zurück­grei­fen.

Die oben geschil­der­ten Auf­ga­ben darf der Gesetz­ge­ber grund­sätz­lich nicht gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf den Ver­ord­nungs­ge­ber dele­gie­ren. Aller­dings kann er auch bei der Rege­lung eines punk­tu­el­len Sach­ver­hal­tes – wenn dies zur sach­ge­mä­ßen Bewäl­ti­gung des Rege­lungs­ge­gen­stan­des erfor­der­lich ist – befugt sein, die Berück­sich­ti­gung von Erkennt­nis­sen, die erst im Ver­fah­rens­ab­lauf gewon­nen wer­den oder die aus fach­li­chen Grün­den erst zu einem nach dem Rege­lungs­zeit­punkt lie­gen­den Zeit­punkt ermit­telt wer­den kön­nen, auf den Ver­ord­nungs­ge­ber zu dele­gie­ren oder die Ver­wal­tung hier­mit zu betrau­en.

So beruh­te das end­gül­ti­ge Stich­pro­ben­de­sign auf wis­sen­schaft­li­chen Unter­su­chun­gen anhand der gemäß § 5 Abs. 4 in Ver­bin­dung mit Abs. 1 Zens­VorbG 2011 erst im Jah­re 2008 vor­lie­gen­den Daten der Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei sowie den nach § 3 ZensG 2011 erho­be­nen Daten der Mel­de­be­hör­den. Gesetz- und Ver­ord­nungs­ge­ber haben den als Aus­wahl­grund­la­ge für die Stich­pro­be maß­geb­li­chen Daten­be­stand – die Aus­wahl­grund­la­ge für die Stich­pro­be (Bevöl­ke­rungs­zah­len zum 31.12.2009) und den maß­geb­li­chen Anschrif­ten­be­stand (Stich­tag 01.09.2010 gem. § 2 Abs. 3 Nr. 1 Stich­pro­benV) – so fest­ge­legt, dass sie erst wäh­rend des Voll­zugs des Zen­sus 2011 gewon­nen wur­den, obwohl sie teil­wei­se Vor­aus­set­zung für die end­gül­ti­ge Fest­le­gung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens waren 290. Denn von der Ver­wen­dung mög­lichst nahe am Zen­sus­stich­tag lie­gen­der Aus­gangs­da­ten erwar­te­te man sich eine Ver­bes­se­rung der Qua­li­tät von Stich­pro­ben- und Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren sowie der Rea­li­täts­nä­he ihrer Ergeb­nis­se 291.

Die uni­ons­recht­li­che Ver­pflich­tung zur Durch­füh­rung einer Volks­zäh­lung (Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008) ent­bin­det grund­sätz­lich nicht von den Anfor­de­run­gen aus Art.20 Abs. 1 bis 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG 292. Ein beson­de­rer Zeit­druck ergab sich aus dem durch die Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 gesetz­ten Zeit­punkt für den Zen­sus 2011 nicht. Es war daher Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers, die für den Erlass eines Geset­zes erfor­der­li­chen Vor­be­rei­tun­gen so früh zu begin­nen, dass die­se auch recht­zei­tig vor Erlass des Geset­zes abge­schlos­sen wer­den konn­ten und die nöti­gen Erkennt­nis­se für den Erlass eines hin­rei­chend bestimm­ten Geset­zes vor­la­gen.

Bereits für die Jahr­tau­send­wen­de 2000/​2001 hat­te die Euro­päi­sche Uni­on den Mit­glied­staa­ten eine Volks­zäh­lung nahe- 293 und 1996 einen (Vor-)Entwurf für eine Ver­ord­nung zur Ein­füh­rung eines uni­ons­wei­ten Zen­sus vor­ge­legt 294. Vor die­sem Hin­ter­grund beschloss die Innen­mi­nis­ter­kon­fe­renz schon Ende 1998, bei einem künf­ti­gen Zen­sus einen Metho­den­wech­sel von einer pri­mär­sta­tis­ti­schen Voll­erhe­bung zu einer haupt­säch­lich regis­ter­ge­stütz­ten Daten­ge­win­nung vor­zu­neh­men.

Auch wenn eine Beschleu­ni­gung des gesam­ten Ver­fah­rens aus heu­ti­ger Sicht nicht aus­ge­schlos­sen erscheint, ist unter Berück­sich­ti­gung der zahl­rei­chen Arbeits­schrit­te bei der Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung des regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus doch nicht ersicht­lich, dass das Norm­set­zungs­ver­fah­ren unter einem sei­ne Ord­nungs­mä­ßig­keit in Fra­ge stel­len­den Zeit­druck gestan­den hät­te. Hin­zu kommt, dass gera­de zur Gewähr­leis­tung einer höhe­ren Genau­ig­keit der Ergeb­nis­se zum Teil bewusst auf nahe am Stich­tag lie­gen­de Daten – etwa des Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters und die für das Ver­fah­ren von den Mel­de­be­hör­den über­mit­tel­ten Daten – zurück­ge­grif­fen wur­de, deren Ermitt­lung nicht belie­big in das Vor­feld der Erhe­bung ver­scho­ben wer­den konn­te und in der Fol­ge auch eine Wei­ter­ver­ar­bei­tung zu einem nach dem Erlass des Zen­sus­ge­set­zes 2011 lie­gen­den Zeit­punkt erfor­der­lich mach­te, etwa bei der end­gül­ti­gen Fest­le­gung des Stich­pro­ben­de­signs.

Es ent­spricht schließ­lich der im Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung (Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG) ange­leg­ten Ziel­set­zung funk­ti­ons­ge­rech­ter Auf­ga­ben­ver­tei­lung, staat­li­che Ent­schei­dun­gen den Orga­nen zuzu­ord­nen, die dafür nach Orga­ni­sa­ti­on, Zusam­men­set­zung, Funk­ti­on und Ver­fah­rens­wei­se am bes­ten geeig­net sind. Auch im Rah­men einer nicht auf dyna­mi­sche Fort­ent­wick­lung ange­leg­ten Rechts­ma­te­rie ist der Gesetz­ge­ber nicht gehal­ten, jedes behörd­li­che Han­deln bis ins Ein­zel­ne vor­zu­be­stim­men. Je stär­ker eine Fest­le­gung durch einen hohen Grad an Tech­ni­zi­tät geprägt wird, je mehr sie durch äuße­re – sach­ver­stän­dig fest­stell­ba­re – Umstän­de und die gesetz­li­chen Ziel­vor­ga­ben begrenzt ist und je weni­ger sie mit einem Spiel­raum zur eige­nen Gewich­tung wider­strei­ten­der Inter­es­sen ein­her­geht, des­to eher kann sie auf den Ver­ord­nungs­ge­ber über­tra­gen oder der eigen­ver­ant­wort­li­chen Ver­fah­rens­ge­stal­tung im Rah­men des Voll­zugs über­las­sen wer­den. Die beson­de­re Trans­pa­renz 295 und dis­kur­si­ve Ratio­na­li­tät, auf die das par­la­men­ta­ri­sche Ver­fah­ren ange­legt ist, kön­nen bei klein­tei­li­gen tech­ni­schen Fest­le­gun­gen nur bedingt erreicht wer­den. Auch mit Blick auf die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Par­la­ments kann die vom Gesetz­ge­ber selbst zu leis­ten­de Rege­lungs­dich­te nicht unbe­grenzt aus­ge­dehnt wer­den 296.

Bei der Rege­lung stark tech­nisch gepräg­ter Sach­ver­hal­te darf sich der Gesetz­ge­ber im Grund­satz dar­auf beschrän­ken, hin­rei­chend genaue Ziel­vor­ga­ben zu machen. Er muss ledig­lich die­je­ni­gen Rege­lun­gen erlas­sen, aus denen ein bestimmt umris­se­nes Hand­lungs­pro­gramm für die Exe­ku­ti­ve abge­lei­tet wer­den kann und die die erfor­der­li­chen Abwä­gungs­ent­schei­dun­gen hin­sicht­lich kon­kur­rie­ren­der Rechts­po­si­tio­nen ent­hal­ten. Die fach­lich-tech­ni­schen, die Ziel­vor­ga­ben nach­voll­zie­hen­den, Kon­kre­ti­sie­run­gen kann er dem­ge­gen­über dem Ver­ord­nungs­ge­ber und gege­be­nen­falls auch den Voll­zugs­be­hör­den über­las­sen. Bei den Ein­zel­hei­ten eines Zen­sus­ver­fah­rens han­delt es sich um der­ma­ßen stark tech­nisch gepräg­te Sach­ver­hal­te, deren tech­ni­sche Kon­kre­ti­sie­rung dem Ver­ord­nungs­ge­ber über­las­sen wer­den darf 297. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat eine Ver­la­ge­rung auf den Voll­zug auch für Sta­tis­ti­ken, die den Inhalt gesetz­li­cher Rege­lun­gen beein­flus­sen kön­nen, daher mehr­fach impli­zit akzep­tiert 298.

§ 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011 ent­hält in Ver­bin­dung mit dem Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011 die wesent­li­chen Fest­le­gun­gen für die Haus­halts­stich­pro­be, für das Pro­gramm der Stich­pro­ben­ver­ord­nung und das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren. Er regelt ins­be­son­de­re Erhe­bungs­ge­gen­stand, Stich­pro­ben­ba­sis­ein­hei­ten, Aus­wahl­ein­heit, die Glie­de­rung nach dem Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter, den Umgang mit Son­der­be­rei­chen, die ergän­zen­de Stich­pro­be, den Stich­pro­ben­um­fang, die Ver­wen­dung geschich­te­ter Stich­pro­ben mit Aus­wahl nach einem mathe­ma­ti­schen Zufalls­ver­fah­ren sowie die Nut­zung von Daten aus der Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei und dem Mel­de­re­gis­ter.

Bereits im Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz 2011 fin­den sich ein­zel­ne Vor­ga­ben im Hin­blick auf das Ver­fah­ren der Haus­halts­stich­pro­be. So hat der Gesetz­ge­ber in § 5 Zens­VorbG 2011 Rege­lun­gen über die Ent­wick­lung der Stich­pro­ben­plä­ne und Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren getrof­fen. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 Zens­VorbG 2011 wur­den die in der soge­nann­ten Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei gespei­cher­ten Daten von den sta­tis­ti­schen Ämtern des Bun­des und der Län­der für die Ent­wick­lung von Stich­pro­ben­plä­nen und Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren ver­wen­det. Nach der Geset­zes­be­grün­dung ging der Gesetz­ge­ber bereits zu die­sem Zeit­punkt davon aus, dass Details der Stich­pro­ben­mo­del­lie­rung ledig­lich durch metho­di­sche Unter­su­chun­gen anhand von im Rah­men der Zen­sus­vor­be­rei­tung zu erhe­ben­den Daten fest­ge­legt wer­den konn­ten und dass die Feder­füh­rung hier­für bereits nach § 3 BStatG beim Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt lie­gen soll­te 299. Schon dar­an zeigt sich die gesetz­ge­be­ri­sche Kon­zep­ti­on auf­ein­an­der auf­bau­en­der Schrit­te zur Durch­füh­rung eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus und ins­be­son­de­re die früh­zei­ti­ge Bil­li­gung der in die­sem Zusam­men­hang not­wen­di­gen Zuwei­sung eines Teils der Ent­schei­dun­gen an die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der.

§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 sowie § 7 Abs. 2 Satz 2 in Ver­bin­dung mit § 1 Abs. 3 ZensG 2011 ist zu ent­neh­men, dass das Stich­pro­ben­ver­fah­ren in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern sowie in Städ­ten mit min­des­tens 400.000 Ein­woh­nern für Stadt­tei­le mit durch­schnitt­lich etwa 200.000 Ein­woh­nern der Fest­stel­lung von Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen in den Mel­de­re­gis­tern die­nen soll­te. Die­se Feh­ler soll­ten sta­tis­tisch kor­ri­giert und die amt­li­che Ein­woh­ner­zahl der Städ­te bezie­hungs­wei­se Gemein­den auf die­ser Grund­la­ge ermit­telt wer­den (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 und 3 ZensG 2011) 300. Mit dem Stich­pro­ben­ver­fah­ren gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, Abs. 2 Satz 2 in Ver­bin­dung mit § 1 Abs. 3 Nr. 2 und 3 ZensG 2011 soll­ten in Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern, in Ver­bands­ge­mein­den in Rhein­land-Pfalz, in Krei­sen sowie in Städ­ten mit min­des­tens 400.000 Ein­woh­nern für Stadt­tei­le mit durch­schnitt­lich etwa 200.000 Ein­woh­nern wei­te­re, vor­han­de­nen Regis­tern nicht zu ent­neh­men­de Merk­ma­le erho­ben wer­den, die für das Gesamt­sys­tem der amt­li­chen Sta­tis­tik und für poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 ZensG 2011) sowie zur Erfül­lung uni­ons­recht­li­cher Ver­pflich­tun­gen aus der Ver­ord­nung (EG) Nr. 763/​2008 benö­tigt wur­den (§ 1 Abs. 3 Nr. 3 ZensG 2011) 301. Erhe­bungs- und Hilfs­merk­ma­le sind in § 7 Abs. 4 und 5 ZensG 2011 fest­ge­legt.

Die gesetz­li­chen Fest­le­gun­gen – ins­be­son­de­re zum anzu­stre­ben­den Stich­pro­ben­feh­ler und zum Stich­pro­ben­um­fang (§ 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011) – legen auch die Ver­fah­rens­schrit­te hin­rei­chend deut­lich fest.

So gibt § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 eine (ange­streb­te) maxi­mal zuläs­si­ge Feh­ler­quo­te für den Stich­pro­ben­feh­ler vor, mit der die amt­li­che Ein­woh­ner­zahl und die nicht aus Ver­wal­tungs­re­gis­tern gewinn­ba­ren Zen­sus­merk­ma­le mit Hil­fe des Stich­pro­ben­ver­fah­rens ermit­telt wer­den sol­len. Dabei hat der Gesetz­ge­ber die anzu­stre­ben­de Genau­ig­keit in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 schon dem Wort­laut nach auf die genann­ten Erhe­bungs­ein­hei­ten bezo­gen. Die­se Genau­ig­keit soll­te mit einem Stich­pro­ben­um­fang von maxi­mal 10% der Bevöl­ke­rung erreicht wer­den (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011). Dem Wort "soll" sowie § 7 Abs. 3 Satz 6 ZensG 2011 ist zudem zu ent­neh­men, dass die ange­streb­te Genau­ig­keit der durch die Haus­halts­stich­pro­be zu ermit­teln­den Infor­ma­tio­nen bei der Aus­ge­stal­tung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens Vor­rang gegen­über einem mög­lichst gerin­gen Stich­pro­ben­um­fang haben soll­te. Hier­aus lässt sich bereits eine all­ge­mei­ne Leit­li­nie für die Ent­wick­lung der wei­te­ren erfor­der­li­chen Ver­fah­rens­schrit­te ablei­ten:

Die­se muss­ten die ex ante zu erwar­ten­de Ein­hal­tung der Feh­ler­gren­zen von 0,5% bezie­hungs­wei­se 1% (§ 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011) mit dem zur Ver­fü­gung ste­hen­den Stich­pro­ben­um­fang sicher­stel­len. Die Ver­knüp­fung der "Soll"-Vorgabe nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 mit dem Qua­li­täts­ziel macht dabei deut­lich, dass eine Über­schrei­tung des fest­ge­leg­ten maxi­ma­len Stich­pro­ben­um­fangs nur in dem vom Gesetz­ge­ber für unwahr­schein­lich erach­te­ten Fall erfol­gen durf­te, dass eine Ein­hal­tung der Genau­ig­keits­vor­ga­ben anders nicht erreich­bar gewe­sen wäre. Eine Redu­zie­rung des Stich­pro­ben­um­fangs war im Gegen­zug nur so weit mög­lich, wie noch eine gül­ti­ge Pro­gno­se über die Ein­hal­tung der Genau­ig­keits­vor­ga­be ange­stellt wer­den konn­te.

Aus der Soll­vor­ga­be für den Stich­pro­ben­um­fang lässt sich fer­ner ent­neh­men, dass eine Redu­zie­rung des Stich­pro­ben­um­fangs durch den Zuschnitt des Stich­pro­ben­de­signs zwar zuläs­sig, gegen­über der Ein­hal­tung der Genau­ig­keits­vor­ga­be aber nach­ran­gig sein soll­te; der Gesetz­ge­ber hat einer Absen­kung des Stich­pro­ben­um­fangs damit eine durch nicht belie­big gestalt­ba­re fach­li­che und tat­säch­li­che Gege­ben­hei­ten bestimm­te – ver­hält­nis­mä­ßig enge – unte­re Gren­ze gezo­gen. Die­se Leit­li­ni­en haben – wie die sach­ver­stän­di­gen Aus­kunfts­per­so­nen Prof. Dr. Räss­ler und Prof. Dr. Mün­nich in der münd­li­chen Ver­hand­lung dar­ge­legt haben – einen engen Rah­men für die abschlie­ßen­de sach­ver­stän­di­ge Kon­kre­ti­sie­rung des Ver­fah­rens der Haus­halts­stich­pro­be gebil­det.

§ 7 ZensG 2011 ent­hält dar­über hin­aus eine Rei­he wei­te­rer inhalt­li­cher Vor­ga­ben für das Stich­pro­ben­ver­fah­ren, die den Gestal­tungs­spiel­raum des Ver­ord­nungs­ge­bers nach § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 maß­geb­lich begrenzt haben. So hat der Gesetz­ge­ber den mög­lichst nicht zu über­schrei­ten­den Stich­pro­ben­um­fang mit 10% der Bevöl­ke­rung bestimmt (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011). Stich­pro­ben­ba­sis­ein­hei­ten soll­ten in Städ­ten mit mehr als 400.000 Ein­woh­nern Stadt­tei­le mit durch­schnitt­lich 200.000 Ein­woh­nern, in sons­ti­gen Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern die Gemein­den selbst, in den Ver­bands­ge­mein­den in Rhein­land-Pfalz ab 10.000 Ein­woh­nern die Ver­bands­ge­mein­de sowie für alle ande­ren Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern die Krei­se sein. Für das Stich­pro­ben­ver­fah­ren muss­ten die Gemein­den daher die­sen Kate­go­ri­en zuge­ord­net wer­den.

§ 7 Abs. 3 Satz 1 ZensG 2011 bestimmt dar­über hin­aus, dass Aus­wahl­ein­hei­ten Anschrif­ten mit Wohn­raum nach dem Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter – nicht etwa Per­so­nen, ein­zel­ne Woh­nun­gen oder ähn­li­ches – sein soll­ten. Dar­aus ergab sich wie­der­um, dass die ein­zel­nen Erhe­bungs­ein­hei­ten in Anschrif­ten mit Wohn­raum nach dem Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter geglie­dert wer­den muss­ten. Bei Anschrif­ten von sen­si­blen Son­der­be­rei­chen schloss § 7 Abs. 3 Satz 3 in Ver­bin­dung mit § 8 Abs. 5 ZensG 2011 Stich­pro­ben­er­he­bun­gen aus, so dass die­se Anschrif­ten aus dem Stich­pro­ben­ver­fah­ren aus­ge­son­dert wer­den muss­ten.

Aus § 7 Abs. 3 Satz 2 ZensG 2011 folgt außer­dem, dass für Anschrif­ten von Neu­zu­gän­gen mit Wohn­raum, die zwi­schen der (ers­ten) Stich­pro­ben­zie­hung und dem Berichts­zeit­punkt in das Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter auf­ge­nom­men wur­den, eine ergän­zen­de Stich­pro­be zu zie­hen war.

§ 7 Abs. 3 Satz 4 ZensG 2011 bestimmt die Zie­hung der Anschrif­ten, an denen die Bewoh­ner indi­vi­du­ell befragt wer­den soll­ten, fer­ner, dass die­se geschich­tet nach einem mathe­ma­ti­schen Zufalls­ver­fah­ren auf der Grund­la­ge des Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters zu erfol­gen hat­te. Dem ist zu ent­neh­men, dass die in den jewei­li­gen Stich­pro­ben­ba­sis­ein­hei­ten ent­hal­te­nen Anschrif­ten vor der Stich­pro­ben­zie­hung in Schich­ten zu unter­tei­len waren, aus denen dann nach einem mathe­ma­ti­schen Zufalls­ver­fah­ren die Stich­pro­ben gezo­gen wer­den soll­ten. Zugleich wur­de die Nut­zung von Anga­ben aus der Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei und der von den Mel­de­be­hör­den gemäß § 3 Abs. 1 ZensG 2011 über­mit­tel­ten Daten vor­ge­se­hen (§ 7 Abs. 3 Satz 5 ZensG 2011) 84. Für die Schich­tung der Erhe­bungs­ein­hei­ten benennt die Geset­zes­be­grün­dung unter­schied­li­che Kri­te­ri­en und erläu­tert, dass, obgleich auf­grund des Zufalls­ver­fah­rens jedes Ele­ment der Grund­ge­samt­heit eine Chan­ce haben sol­le, aus­ge­wählt zu wer­den 81, die Fest­le­gung der Stich­pro­ben­grö­ße nicht zu einem für alle Gemein­den ein­heit­li­chen Aus­wahl­satz füh­ren soll­te, son­dern dass sie in regio­na­ler und fach­li­cher Hin­sicht – ins­be­son­de­re im Hin­blick auf die Varia­bi­li­tät der Merk­ma­le in den Erhe­bungs­ein­hei­ten 94 – dif­fe­ren­ziert und opti­miert wer­den soll­te, um die Genau­ig­keits­vor­ga­ben des Geset­zes zu erfül­len 84.

Das Ver­fah­ren zur Hoch­rech­nung der mit­tels Haus­halts­stich­pro­be erho­be­nen Infor­ma­tio­nen auf die Gesamt­be­völ­ke­rung wird im Zen­sus­ge­setz 2011 zwar nicht aus­drück­lich bestimmt. Sei­ne Not­wen­dig­keit ergibt sich jedoch bereits aus der Anord­nung eines Stich­pro­ben­ver­fah­rens. Aus der Geset­zes­be­grün­dung folgt zudem, dass das zu ent­wi­ckeln­de Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren bezo­gen auf die bei­den Zwe­cke der Haus­halts­stich­pro­be gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 kohä­rent sein soll­te 94.

Soweit das Ver­fah­ren zur Aus­ge­stal­tung der Haus­halts­stich­pro­be nach dem Vor­ste­hen­den noch der Kon­kre­ti­sie­rung durch den Ver­ord­nungs­ge­ber bedurf­te oder Spiel­räu­me für den Ver­wal­tungs­voll­zug ent­hält, betrifft dies kei­ne Fest­le­gun­gen, die einer Rege­lung durch den Gesetz­ge­ber bedurft hät­ten.

Zwar lässt sich aus § 7 Abs. 3 Satz 3 in Ver­bin­dung mit § 8 Abs. 5 ZensG 2011 nicht ein­deu­tig ent­neh­men, ob die Anschrif­ten von sen­si­blen Son­der­be­rei­chen bereits vor der Stich­pro­ben­zie­hung aus den Erhe­bungs­ein­hei­ten aus­zu­son­dern waren oder für den Fall, dass sie gezo­gen wur­den, eine (Ersatz-)Anschrift zu zie­hen war. Dies betrifft jedoch ledig­lich ein Detail der Ver­fah­rens­ge­stal­tung, das kei­ne spür­ba­re Aus­wir­kung auf das Ergeb­nis haben konn­te.

Soweit dage­gen gel­tend gemacht wird, dass aus dem Gesetz nicht ableit­bar sei, ob die Mehr­fach­fall­un­ter­su­chung im Sin­ne von § 15 Abs. 2 ZensG 2011 bereits vor Zie­hung der Stich­pro­ben oder erst danach, aber vor Abschluss des Stich­pro­ben­ver­fah­rens durch­zu­füh­ren war, kann § 9 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 ent­nom­men wer­den, dass Daten aus der Stich­pro­be mit den Ergeb­nis­sen der Mehr­fach­fall­prü­fung nach § 15 ZensG 2011 zusam­men­ge­führt wer­den soll­ten und der Daten­be­stand nach der Mehr­fach­fall­prü­fung die Grund­la­ge für die Fest­stel­lung von Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen bil­den soll­te (§ 15 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011). Dies wird in § 2 Abs. 3 Nr. 1 Satz 1 und Nr. 3 Satz 1 Stich­pro­benV kon­kre­ti­siert, der den für die pri­mä­re Zie­hung maß­geb­li­chen Daten­be­stand des Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters auf den 1.09.2010 fest­legt, das heißt auf einen Zeit­punkt, der vor dem Berichts­zeit­punkt und den für die Mehr­fach­fall­prü­fung her­an­ge­zo­ge­nen Mel­de­re­gis­ter­be­stän­den lag.

Die Vor­ga­be einer ledig­lich "ange­streb­ten" Genau­ig­keit in § 7 Abs. 1 Nr. 1 ZensG 2011 führt nicht zu einer unzu­läs­si­gen Unbe­stimmt­heit der Vor­schrift. § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 6 ZensG 2011 erhe­ben die Genau­ig­keit des Stich­pro­ben­ver­fah­rens zu einer wich­ti­gen Maxi­me des gesam­ten Ver­fah­rens 84. Dass Wer­te hier­bei ledig­lich "ange­strebt" wer­den, ist der Ver­wen­dung des gewähl­ten sta­tis­ti­schen Ver­fah­rens inhä­rent und bedeu­tet nicht, dass der Gesetz­ge­ber inso­weit ledig­lich unver­bind­li­che Vor­ga­ben auf­ge­stellt hät­te. Da es allein um eine pro­gnos­ti­sche Begren­zung sys­tem­be­ding­ter Feh­ler geht, kann die tat­säch­li­che Feh­ler­quo­te aus fach­li­chen Grün­den nicht ex ante bestimmt wer­den, son­dern – wie auch die münd­li­che Ver­hand­lung gezeigt hat – not­wen­di­ger­wei­se erst auf der Grund­la­ge der tat­säch­lich erho­be­nen Daten 302. Die münd­li­che Ver­hand­lung hat inso­weit deut­lich gemacht, dass eine gleich­zei­ti­ge fes­te Vor­ga­be von Stich­pro­ben­um­fang und rela­ti­vem Stan­dard­feh­ler das regis­ter­ge­stütz­te Zen­sus­ver­fah­ren prak­tisch unmög­lich gemacht hät­te und dass die gewähl­te Vor­ge­hens­wei­se fach­lich üblich ist.

Bei der Fest­le­gung der anzu­stre­ben­den Genau­ig­keit hat sich der Gesetz­ge­ber zudem an (kon­ven­tio­nel­len) Volks­zäh­lun­gen ori­en­tiert und berück­sich­tigt, dass neben dem Zufalls­feh­ler eine Rei­he sons­ti­ger Feh­ler­quel­len besteht 81. Die­se waren im Vor­aus jedoch kaum zu pro­gnos­ti­zie­ren und konn­ten allen­falls grob geschätzt wer­den. Der Gesetz­ge­ber ist wegen der – ver­gli­chen mit frü­he­ren Voll­erhe­bun­gen – erheb­li­chen Redu­zie­rung der Befra­gun­gen, der Mög­lich­keit einer bes­se­ren Schu­lung der Erhe­bungs­be­auf­trag­ten oder genaue­rer sta­tis­tik­in­ter­ner Plau­si­bi­li­täts­prü­fun­gen jeden­falls von einer Ver­rin­ge­rung der nicht stich­pro­ben­be­ding­ten sys­te­mi­schen Feh­ler­quel­len aus­ge­gan­gen. Aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung ist er fer­ner davon aus­ge­gan­gen, dass durch die sei­ner­zeit noch aus­ste­hen­de Opti­mie­rung des Stich­pro­ben­de­signs kei­ne bedeu­ten­den Abwei­chun­gen vom Stich­pro­ben­um­fang mehr ein­tre­ten wür­den 84. Das haben § 3 Abs. 1 Satz 1 Stich­pro­benV und der Voll­zug im Ergeb­nis bestä­tigt.

Zudem greift das Zen­sus­ge­setz 2011 in § 3 Abs. 7, § 12 Abs. 4 und 5 und § 19 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 die all­ge­mei­nen sta­tis­ti­schen Qua­li­täts­si­che­rungs­me­cha­nis­men impli­zit auf. Die Fest­le­gung wei­te­rer Qua­li­täts­vor­ga­ben lag vor die­sem Hin­ter­grund fern. Eine Rege­lung, die die sta­tis­ti­schen Ämter bei der Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung der Haus­halts­stich­pro­be an die all­ge­mein aner­kann­ten Stan­dards der sta­tis­ti­schen Wis­sen­schaft gebun­den und ver­pflich­tet hät­te, mög­li­che Feh­ler­quel­len zu berück­sich­ti­gen und erkann­te Feh­ler zu kor­ri­gie­ren, wäre über eine Para­phra­sie­rung der Gesetz­mä­ßig­keit der Ver­wal­tung nicht hin­aus­ge­gan­gen. Eine Auf­lis­tung denk­ba­rer Feh­ler­quel­len oder zu deren Ver­mei­dung vor­zu­se­hen­der Maß­nah­men lag ange­sichts der vom Gesetz­ge­ber getrof­fe­nen Rege­lun­gen nicht nahe.

Auch die gesetz­li­che Rege­lung der Schich­tung von Erhe­bungs­ein­hei­ten im Rah­men der Stich­pro­ben­aus­wahl nach § 7 Abs. 3 Satz 4 ZensG 2011 und das Feh­len wei­te­rer Rege­lun­gen zur Ver­tei­lung des Stich­pro­ben­um­fangs auf die Schich­ten sind im Ergeb­nis nicht zu bean­stan­den.

Zwar ent­hält das Gesetz kei­ne aus­drück­li­chen Vor­ga­ben für die bei der Schich­tung zugrun­de zu legen­den Kri­te­ri­en sowie die Anzahl der Schich­ten. Auch die Geset­zes­be­grün­dung spricht nur denk­ba­re Kri­te­ri­en – Gemein­de­struk­tu­ren, Anzahl der an einer Anschrift gemel­de­ten Per­so­nen, Wohn­dau­er – an 84. Die kon­kre­te Kon­fi­gu­ra­ti­on der Schich­tung soll­te dage­gen auf der Grund­la­ge des vom Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt in Auf­trag gege­be­nen, bei Erlass des Zen­sus­ge­set­zes 2011 noch nicht abge­schlos­se­nen For­schungs­pro­jekts zur Opti­mie­rung des Stich­pro­ben­de­signs erfol­gen 87. Der Gesetz­ge­ber ist indes bereits bei Erlass des Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­set­zes 2011 von einer Schich­tung der Haus­halts­stich­pro­be aus­ge­gan­gen und hat in § 5 Abs. 4 Zens­VorbG 2011 die Spei­che­rung kon­kre­ter hier­für in Betracht kom­men­der Merk­ma­le in der soge­nann­ten Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei ange­ord­net. Dadurch waren die für die Schich­tung in Betracht kom­men­den Anknüp­fungs­merk­ma­le bei Erlass des Zen­sus­ge­set­zes 2011 begrenzt. Durch die Vor­ga­ben für die ange­streb­te Genau­ig­keit des Stich­pro­ben­ver­fah­rens (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011) und die maxi­ma­le Stich­pro­ben­grö­ße (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011) wur­de der ver­blei­ben­de Spiel­raum wei­ter beschränkt. Auch war eine Schich­tung in Abhän­gig­keit von Gemein­de- und Adress­grö­ße bereits in den Emp­feh­lun­gen auf­grund des Zen­sus­tests ange­legt 303 und trägt der all­ge­mei­nen Erfah­rung Rech­nung, dass die Zahl von Regis­ter­feh­lern mit der Zahl der an einer Anschrift gemel­de­ten Per­so­nen steigt 304.

Dass die "Anschrif­ten­grö­ße" letzt­lich auch als maß­geb­li­ches Kri­te­ri­um aus­ge­wählt und die Anzahl der Schich­ten durch den Ver­ord­nungs­ge­ber auf acht fest­ge­legt wur­de, stellt vor die­sem Hin­ter­grund ledig­lich die fol­ge­rich­ti­ge Umset­zung eines in der gesetz­li­chen Rege­lung bereits hin­rei­chend vor­ge­zeich­ne­ten Schritts dar.

Die Ver­tei­lung des Stich­pro­ben­um­fangs auf die Schich­ten erfolg­te durch ein kom­ple­xes sta­tis­ti­sches Opti­mie­rungs­ver­fah­ren 305. Dabei waren die Infor­ma­tio­nen zur Anschrif­ten­grö­ße aus dem Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter und die Vari­anz inner­halb der Erhe­bungs­ge­bie­te und Schich­ten von zen­tra­ler Bedeu­tung.

Als Gegen­stand einer par­la­men­ta­ri­schen Abwä­gungs­ent­schei­dung ist die kon­kre­te Gestal­tung der Schich­tung und des Ver­tei­lungs­ver­fah­rens prak­tisch kaum vor­stell­bar. Die Aus­füh­run­gen der sach­ver­stän­di­gen Aus­kunfts­per­so­nen Prof. Dr. Räss­ler und Prof. Dr. Mün­nich haben viel­mehr gezeigt, dass eine noch umfang­rei­che­re gesetz­li­che Deter­mi­nie­rung der Stich­pro­be jeden­falls aus der Sicht der an der Vor­be­rei­tung der Erhe­bung Betei­lig­ten kaum denk­bar gewe­sen ist. Sie hät­te es auch aus­ge­schlos­sen, wäh­rend des Ver­fah­rens gewon­ne­ne neue Erkennt­nis­se zu berück­sich­ti­gen, und letzt­lich die Genau­ig­keit der Ergeb­nis­se beein­träch­tigt.

Kei­nen Ein­wän­den begeg­net es fer­ner, dass die Aus­wahl der ein­zel­nen Stich­pro­ben nach § 7 Abs. 3 Satz 4 ZensG 2011 mit­tels eines "mathe­ma­ti­schen Zufalls­ver­fah­rens" zu erfol­gen hat­te. Die­ses Zufalls­ver­fah­ren wird zwar weder im Gesetz noch in der Geset­zes­be­grün­dung näher spe­zi­fi­ziert. Der Geset­zes­be­grün­dung ist viel­mehr zu ent­neh­men, dass der Gesetz­ge­ber bei Erlass des Zen­sus­ge­set­zes 2011 davon aus­ging, dass inso­weit die Ergeb­nis­se des vom Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt in Auf­trag gege­be­nen For­schungs­pro­jekts zur Opti­mie­rung des Stich­pro­ben­de­signs abge­war­tet wer­den soll­ten 84. Auch dabei han­delt es sich jedoch ledig­lich um eine tech­ni­sche Fest­le­gung, die in einem untrenn­ba­ren Gesamt­zu­sam­men­hang mit dem Stich­pro­ben­de­sign stand und mit deren Rege­lung jeden­falls kein wesent­li­cher Spiel­raum zur Gestal­tung und Inter­es­sen­ab­wä­gung mehr ver­bun­den war.

Dass sich das Zen­sus­ge­setz 2011 nicht bereits auf ein Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren für die im Rah­men des Stich­pro­ben­ver­fah­rens erziel­ten Ergeb­nis­se fest­legt, ist eben­so wenig zu bean­stan­den. Die Not­wen­dig­keit eines sol­chen Ver­fah­rens ergibt sich aller­dings zwin­gend aus der Fest­le­gung des Gesetz­ge­bers auf ein Stich­pro­ben­ver­fah­ren. Aus der Geset­zes­be­grün­dung ist zudem ersicht­lich, dass das zu "ent­wi­ckeln­de" Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren wei­test­ge­hend kohä­rent sein soll­te, so dass die hoch­ge­rech­ne­ten Ergeb­nis­se der bei­den in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 fest­ge­leg­ten Kate­go­ri­en – amt­li­che Ein­woh­ner­zah­len und die nicht aus Ver­wal­tungs­re­gis­tern zu gewin­nen­den Merk­ma­le – über­ein­stim­men soll­ten. Dadurch wur­de der Spiel­raum für die Aus­wahl des Hoch­rech­nungs­ver­fah­rens eben­so begrenzt wie durch die Vor­ga­be, dass die Hoch­rech­nung auf einer geschich­te­ten Zufalls­stich­pro­be mit begrenz­tem Umfang auf­bau­en und vor­ge­ge­be­ne Feh­ler­gren­zen ein­hal­ten muss­te. Das reicht im Hin­blick auf Bestimmt­heit und Rege­lungs­dich­te aus.

Vor die­sem Hin­ter­grund konn­te die kon­kre­te Kon­fi­gu­ra­ti­on des Hoch­rech­nungs­ver­fah­rens dem Ver­wal­tungs­voll­zug über­las­sen wer­den. Auch wenn das gewähl­te Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren (der sog. GREG-Schät­zer) für das kon­kre­te Ergeb­nis der Haus­halts­stich­pro­be eine Rol­le gespielt hat, ist sei­ne Aus­wahl doch im Hin­blick auf die Erfül­lung der gesetz­lich vor­ge­ge­be­nen Para­me­ter erfolgt. In der münd­li­chen Ver­hand­lung haben Prof. Dr. Räss­ler und Prof. Dr. Mün­nich dar­ge­legt, dass es sich bei den geprüf­ten Hoch­rech­nungs­me­tho­den ("Schät­zer") um in der Fach­welt teil­wei­se seit Jahr­zehn­ten bekann­te und erprob­te Ver­fah­ren han­delt, die für das kon­kre­te Ver­fah­ren ledig­lich anzu­pas­sen und wei­ter­zu­ent­wi­ckeln waren. So sei­en auf der Grund­la­ge der gesetz­li­chen Ziel­vor­ga­ben nur noch äußerst gerin­ge Spiel­räu­me bei der Wahl des Hoch­rech­nungs­ver­fah­rens ver­blie­ben.

Soweit die Antrag­stel­ler bemän­geln, dass kei­ne detail­lier­ten gesetz­li­chen Rege­lun­gen dar­über getrof­fen wor­den sei­en, wie die ergän­zen­de Stich­pro­be nach § 7 Abs. 3 Satz 2 ZensG 2011 ablau­fen soll­te, ins­be­son­de­re ob und gege­be­nen­falls nach wel­chen Kri­te­ri­en hier­für auch eine Schich­tung statt­fin­den und wie groß der Stich­pro­ben­um­fang sein soll­te, begeg­net dies schon des­halb kei­nen Beden­ken, weil sich die­ser Teil der Stich­pro­be allein auf die Neu­zu­gän­ge an mög­li­chen Stich­pro­ben­adres­sen bezog, die not­wen­di­ger­wei­se erst in engem zeit­li­chen Zusam­men­hang mit dem Berichts­zeit­punkt ange­fal­len sind 306. Die Rege­lung der ergän­zen­den Stich­pro­be setz­te Kennt­nis­se vor­aus, die erst im Lau­fe des Voll­zugs über­haupt ermit­tel­bar waren, und konn­te daher nicht zu einem frü­he­ren Zeit­punkt erfol­gen. Ein Ver­zicht auf die­se Daten hät­te dem­ge­gen­über die Voll­stän­dig­keit der Aus­wahl­grund­la­ge beein­träch­tigt. Zudem durf­te der Gesetz­ge­ber davon aus­ge­hen, dass die Anzahl der hin­zu­kom­men­den Adres­sen zah­len­mä­ßig erheb­lich hin­ter der Stich­pro­ben­ge­samt­heit zurück­blei­ben wür­de. Tat­säch­lich betraf die ergän­zen­de Stich­pro­be weni­ger als 1% der in die Stich­pro­be gelang­ten Anschrif­ten 307.

Die Vor­schrif­ten über die Haus­halts­stich­pro­be ent­hal­ten auch eine hin­rei­chen­de Fest­le­gung von Zustän­dig­keit und Ver­fah­ren bei der Durch­füh­rung des Zen­sus 2011. Die­se oblag nach § 1 Abs. 1 ZensG 2011 den sta­tis­ti­schen Ämtern des Bun­des und der Län­der, die dabei gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 Zens­VorbG 2011 die Stich­pro­ben­or­ga­ni­sa­ti­ons­da­tei für die Ent­wick­lung von Stich­pro­ben­plä­nen und Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren ver­wen­den soll­ten. Die Feder­füh­rung für die metho­di­schen Unter­su­chun­gen zur Fest­le­gung der Stich­pro­ben­ge­stal­tung soll­te beim Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt lie­gen 65. Die Durch­füh­rung der Haus­halts­stich­pro­be selbst war nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ZensG 2011 Sache der sta­tis­ti­schen Ämter der Län­der, wäh­rend das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt nach § 12 Abs. 2 ZensG 2011 und § 2 Zens­VorbG 2011 für die Füh­rung des Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters und – wegen der not­wen­di­ger­wei­se zen­tra­len Ver­tei­lung des bun­des­wei­ten Stich­pro­ben­um­fangs auf die ein­zel­nen Erhe­bungs­ge­bie­te und Schich­ten – auch für die Vor­be­rei­tung und Zie­hung der Stich­pro­ben zustän­dig war (vgl. auch § 2 Abs. 1 Stich­pro­benV).

Soweit die end­gül­ti­ge zah­len­mä­ßi­ge Fest­le­gung des Stich­pro­ben­um­fangs auf den Ver­ord­nungs­ge­ber dele­giert wor­den ist, ist auch dies nicht zu bean­stan­den. § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 ent­spricht den Anfor­de­run­gen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG im Hin­blick auf die inhalt­li­chen Vor­ga­ben zur Aus­ge­stal­tung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens.

§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2, Abs. 4 ZensG 2011 ist zu ent­neh­men, dass die amt­li­che Ein­woh­ner­zahl und bestimm­te, nicht aus den Ver­wal­tungs­re­gis­tern gewinn­ba­re Zen­sus­merk­ma­le durch das Stich­pro­ben­ver­fah­ren fest­ge­stellt wer­den soll­ten. Die Genau­ig­keit die­ser Ermitt­lung wird zu einer maß­geb­li­chen Maxi­me für das Stich­pro­ben­ver­fah­ren erklärt, und für das Stich­pro­ben­de­sign fin­den sich Vor­ga­ben dar­über, wel­che Genau­ig­keit dabei ange­strebt wur­de. Für den Fall, dass die Genau­ig­keits­vor­ga­ben anders nicht erreich­bar gewe­sen wären, ließ § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 eine Aus­wei­tung des maxi­ma­len Stich­pro­ben­um­fangs aus­nahms­wei­se zu ("soll"). Hin­sicht­lich der Metho­dik des Stich­pro­ben­ver­fah­rens beschränkt sich das Zen­sus­ge­setz 2011 auf die Vor­ga­be der Erhe­bungs- und Aus­wahl­ein­hei­ten sowie die Benen­nung der Ver­fah­rens­ele­men­te der Schich­tung der Erhe­bungs­ein­hei­ten, der Aus­wahl der ein­zel­nen Stich­pro­ben – das heißt von Anschrif­ten mit Wohn­raum nach dem Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter – nach einem mathe­ma­ti­schen Zufalls­ver­fah­ren; zudem ver­weist es auf die Aus­ge­stal­tungs­ma­xi­me der (ange­streb­ten) Ergeb­nis­ge­nau­ig­keit (§ 7 Abs. 3 Satz 6 ZensG 2011). Gleich­zei­tig heißt es in der Geset­zes­be­grün­dung, dass das kon­kre­te Stich­pro­ben­de­sign erst auf der Grund­la­ge des zum Zeit­punkt sei­nes Erlas­ses noch nicht abge­schlos­se­nen; vom Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt in Auf­trag gege­be­nen For­schungs­pro­jekts zur Opti­mie­rung des Stich­pro­ben­de­signs fest­ge­legt wer­den kön­ne, womit vor­aus­ge­setzt wird, dass die end­gül­ti­ge Fest­le­gung des Stich­pro­ben­um­fangs erst auf­grund der sach­ver­stän­di­gen Ergeb­nis­se des For­schungs­pro­jekts erfol­gen konn­te.

Es ver­stößt ent­ge­gen der Ansicht des Antrag­stel­lers zu II. auch nicht gegen die Ver­fas­sung, dass der Gesetz­ge­ber weder eine Abwei­chungs­fes­tig­keit des Geset­zes gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG vor­ge­se­hen noch eine Pflicht der Bun­des­re­gie­rung zum Erlass all­ge­mei­ner Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten gemäß Art. 84 Abs. 2 GG in das Gesetz auf­ge­nom­men hat. Selbst wenn man eine ver­fas­sungs­recht­li­che Pflicht zum Erlass all­ge­mei­ner Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten unter­stel­len woll­te, folgt hier­aus kei­ne Not­wen­dig­keit, eine die­se Ver­pflich­tung ledig­lich wie­der­ho­len­de Rege­lung in das Gesetz auf­zu­neh­men. Ob in der tat­säch­li­chen Durch­füh­rung ein ein­heit­li­ches Ver­fah­ren hin­rei­chend sicher­ge­stellt war und auf wel­chem Wege dies gesche­hen ist, mag die Recht­mä­ßig­keit des Voll­zugs betref­fen, nicht aber die ver­fas­sungs­recht­li­che Wür­di­gung der ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen Nor­men. Der Gesetz­ge­ber war daher auch nicht gehal­ten, die Anträ­ge von FDP und BÜNDNIS 90/​Die Grü­nen wie auch des Bun­des­rats 308 auf­zu­grei­fen.

§ 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011 wer­den den Anfor­de­run­gen von Art.20 Abs. 1 bis 3 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nach alle­dem gerecht. Die Vor­schrift weist eine den Vor­ga­ben der Wesent­lich­keits­dok­trin ent­spre­chen­de Rege­lungs­dich­te auf; hier­durch wer­den zugleich die aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abzu­lei­ten­den Anfor­de­run­gen für die in § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 ent­hal­te­ne Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung gewahrt. Die für den Ver­ord­nungs­ge­ber und den Voll­zug durch die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der hier­nach noch ver­blei­ben­den Schrit­te stel­len sich – trotz ver­schie­de­ner Aus­ge­stal­tungs­mög­lich­kei­ten – als Opti­mie­rungs­pro­zess vor­wie­gend tech­ni­scher Details auf der Grund­la­ge einer sach­ver­stän­di­gen Beur­tei­lung der über die Stich­pro­ben­ge­samt­heit vor der Zie­hung vor­han­de­nen Infor­ma­tio­nen dar. Auf­grund des engen inhalt­li­chen Zusam­men­hangs der Ver­fah­rens­ge­stal­tung im Hin­blick auf das Ver­hält­nis von Schich­tung, Ver­fah­ren der Stich­pro­ben­zie­hung und Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren unter­ein­an­der und mit erst im Ver­fah­rens­ver­lauf erkenn­bar wer­den­den Tat­sa­chen war eine umfas­sen­de Detail­re­ge­lung des Zen­sus­ver­fah­rens durch den Gesetz­ge­ber prak­tisch aus­ge­schlos­sen.

Eine man­geln­de Bestimmt­heit und Vor­her­seh­bar­keit ergibt sich auch nicht aus der Ver­wen­dung der von den Antrag­stel­lern teil­wei­se für unklar gehal­te­nen Begrif­fe, ins­be­son­de­re des "ein­fa­chen rela­ti­ven Stan­dard­feh­lers" und des "Stich­pro­ben­ver­fah­rens". Inso­weit nimmt das Gesetz ledig­lich im fach­li­chen Sprach­ge­brauch ver­wen­de­te Begrif­fe auf, die außer­dem bereits durch die Pfad­ab­hän­gig­keit im Rah­men der kon­kre­ten Ver­fah­rens­ent­wick­lung für die am Voll­zug der Rege­lung Betei­lig­ten hin­rei­chend kon­tu­riert waren.

Ein Ver­gleich mit ande­ren – etwa durch das Mikro­zen­sus­ge­setz – ange­ord­ne­ten sta­tis­ti­schen Erhe­bun­gen belegt zudem eine erheb­lich höhe­re Rege­lungs­dich­te des Zen­sus­ge­set­zes 2011. In den dor­ti­gen Rege­lun­gen fin­den sich neben Ver­wei­sen auf das Bun­des­sta­tis­tik­ge­setz regel­mä­ßig vor allem all­ge­mein gehal­te­ne Bestim­mun­gen über die Art der Erhe­bung, ihre Peri­odi­zi­tät, ihre Erhe­bungs­merk­ma­le und mit­un­ter Höchst­um­fän­ge für zu erhe­ben­de Stich­pro­ben.

Anfor­de­run­gen an die Ver­fah­rens­ge­stal­tung für Zen­sus­ver­fah­ren[↑]

Die durch § 7 Abs. 1 bis 3 und § 15 Abs. 2 und 3 Alt. 1 ZensG 2011 ange­ord­ne­ten Ver­fah­ren zur Kor­rek­tur von Unrich­tig­kei­ten der Mel­de­re­gis­ter­da­ten im Rah­men der Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len der gro­ßen Gemein­den genü­gen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Dem Gesetz­ge­ber kommt inso­weit ein Ein­schät­zungs- und Gestal­tungs­spiel­raum zu, des­sen Gren­zen er beach­tet hat. Im Nach­hin­ein erkenn­bar gewor­de­ne Abwei­chun­gen von der Pro­gno­se hin­sicht­lich der Taug­lich­keit der ein­ge­setz­ten Instru­men­te zur Feh­ler­kor­rek­tur stel­len deren Gül­tig­keit nicht in Fra­ge, müs­sen bei der Rege­lung zukünf­ti­ger Erhe­bun­gen jedoch berück­sich­tigt wer­den.

Eine den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen­de Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len setzt ein Ver­fah­ren vor­aus, das einen hin­rei­chen­den Bezug des Ergeb­nis­ses zur Rea­li­tät erwar­ten lässt. Andern­falls wür­de den an die Ein­woh­ner­zahl anknüp­fen­den Bestim­mun­gen der Ver­fas­sung in Art. 29, Art. 51 Abs. 2 und Art. 107 GG und den hin­ter ihnen ste­hen­den Wer­tun­gen der Boden ent­zo­gen.

Vor die­sem Hin­ter­grund hat der Gesetz­ge­ber mit sei­ner Anknüp­fung an die für tra­di­tio­nel­le Voll­erhe­bun­gen zu erwar­ten­de Genau­ig­keit der Ein­woh­ner­zah­len­fest­stel­lung den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ent­spro­chen. Es kann davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass die Voll­erhe­bung als tra­di­tio­nel­le Erhe­bungs­wei­se auch die Vor­stel­lun­gen des Ver­fas­sungs­ge­bers im Hin­blick auf die Genau­ig­keit der Ermitt­lung der von ihm vor­aus­ge­setz­ten Ein­woh­ner­zah­len geprägt hat. Daher kann von einem neu­en mathe­ma­tisch-sta­tis­ti­schen Ver­fah­ren jeden­falls nicht mehr ver­langt wer­den als von der wesent­lich auf­wen­di­ge­ren Voll­erhe­bung.

Die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs bringt inso­weit die Absicht des Gesetz­ge­bers zum Aus­druck, sich bei der von ihm ange­streb­ten Genau­ig­keit des Zen­sus­ver­fah­rens an der­je­ni­gen einer Voll­erhe­bung zu ori­en­tie­ren 283. Die­ses Ziel präg­te ersicht­lich bereits die auf der Grund­la­ge des Zen­sus­tests for­mu­lier­ten Emp­feh­lun­gen, an die das par­la­men­ta­ri­sche Ver­fah­ren ange­knüpft hat. Die Begrün­dung zeigt fer­ner, dass der Gesetz­ge­ber mit der Fest­le­gung in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 allein den Stich­pro­ben­zu­falls­feh­ler adres­siert hat; gleich­zei­tig hat er auch deut­lich gemacht, dass ihm die Mög­lich­keit zusätz­li­cher Feh­ler­quel­len zwar bewusst war, er aber davon aus­ging, dass die­se auf­grund der gerin­ge­ren Zahl der Befra­gun­gen deut­lich nied­ri­ger aus­fal­len wür­den als bei einer Voll­erhe­bung.

Das Aus­maß die­ser soge­nann­ten "sys­te­ma­ti­schen Feh­ler" wur­de bei den Volks­zäh­lun­gen 1970 und 1987 durch nach­träg­li­che Stich­pro­ben­be­fra­gun­gen fest­ge­stellt. Bei der Volks­zäh­lung 1970 wur­den für das Bun­des­ge­biet ins­ge­samt ein Unte­r­er­fas­sungs­feh­ler von 1, 4% und ein Über­er­fas­sungs­feh­ler von 0,8% ermit­telt 309. Die Geset­zes­be­grün­dung gibt für 1970 inso­weit Gesamt­feh­ler von ‑1,7% und +0,8% an. Ein Ver­gleich mit ähn­li­chen Erhe­bun­gen in ande­ren Län­dern zei­ge außer­dem, dass mit durch­schnitt­li­chen Unte­r­er­fas­sungs­quo­ten von ein bis zu zwei Pro­zent zu rech­nen sei 81. Die Fest­le­gung des ein­fa­chen rela­ti­ven Stan­dard­feh­lers von 0,5% hat nach der gesetz­ge­be­ri­schen Kon­zep­ti­on für den Regel­fall von 95% der Stich­pro­ben­zie­hun­gen eine Abwei­chung in Höhe von höchs­tens 1% (bezo­gen auf die Regis­ter­be­völ­ke­rung) von der tat­säch­li­chen Ein­woh­ner­zahl zur Fol­ge. Selbst unter Berück­sich­ti­gung zusätz­li­cher sys­te­ma­ti­scher Feh­ler­quel­len bleibt dies im Rah­men der auch bei Voll­erhe­bun­gen typi­scher­wei­se auf­tre­ten­den Ver­zer­run­gen.

Soweit von den Antrag­stel­lern Feh­ler bei der Durch­füh­rung der pri­mär­sta­tis­ti­schen Erhe­bun­gen (non-respon­se-Error, Mess­feh­ler) sowie bei der Wei­ter­ver­ar­bei­tung der Daten (Pro­zess­feh­ler) ins Feld geführt wer­den, han­delt es sich dabei um Män­gel, die nicht nur bei Durch­füh­rung eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus auf­tre­ten. Ihnen kann jedoch durch sta­tis­tikim­ma­nen­te Qua­li­täts­si­che­rungs­me­cha­nis­men ent­ge­gen­ge­wirkt wer­den, wovon auch der Gesetz­ge­ber grund­sätz­lich in ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­der Wei­se aus­ge­gan­gen ist. Das gilt ins­be­son­de­re für den soge­nann­ten "coverage error", der im Wesent­li­chen die Voll­stän­dig­keit des Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters betrifft. Dass der Gesetz­ge­ber bei Erlass der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten mit einer einen ord­nungs­ge­mä­ßen Zen­sus aus­schlie­ßen­den Feh­ler­haf­tig­keit die­ses Regis­ters hät­te rech­nen müs­sen, ist nicht erkenn­bar.

Das Gebot, eine hin­rei­chend genaue Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl zu einem bestimm­ten Stich­tag nach einem recht­lich gere­gel­ten Ver­fah­ren vor­zu­neh­men, stellt eine kom­ple­xe Gestal­tungs­auf­ga­be dar und kol­li­diert mit recht­lich geschütz­ten Inter­es­sen ande­rer Betei­lig­ter. Eine sol­che Rege­lung ist daher not­wen­di­ger­wei­se mit einer Abwä­gung unter­schied­li­cher Belan­ge ver­bun­den, bei der dem Gesetz­ge­ber ein Ein­schät­zungs- und Gestal­tungs­spiel­raum zukommt. Sowohl die Aus­wahl des Ver­fah­rens­ty­pus als auch die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung des Ver­fah­rens müs­sen unter­schied­li­che Gesichts­punk­te wie Genau­ig­keit, die Erfor­der­lich­keit von Grund­rechts­ein­grif­fen oder den Res­sour­cen­auf­wand berück­sich­ti­gen. Dabei darf der Gesetz­ge­ber Ver­wal­tungs­auf­wand, der in kei­nem ange­mes­se­nen Ver­hält­nis zur erreich­ba­ren Ver­bes­se­rung der Genau­ig­keit der sta­tis­ti­schen Ergeb­nis­se steht, ver­mei­den. Auch muss er die zukünf­ti­ge Metho­den­ent­wick­lung dar­auf­hin beob­ach­ten, ob sie grund­rechts­scho­nen­de­re Ver­fah­ren ermög­licht 310.

Eine kla­re Über­le­gen­heit der Voll­erhe­bung gegen­über einer regis­ter­ge­stütz­ten Erhe­bung ist nach dem gegen­wär­ti­gen Stand der sta­tis­ti­schen Wis­sen­schaft nicht fest­stell­bar. Sie kann zwar eine ver­hält­nis­mä­ßig hohe und wenig ver­zerr­te Genau­ig­keit der Ein­woh­ner­zah­ler­mitt­lung sicher­stel­len, da sie ein ein­heit­li­ches Ver­fah­ren über den gan­zen Erhe­bungs­be­reich anwen­det und eine blo­ße Aus­zäh­lung der pri­mär­sta­tis­tisch erho­be­nen Ergeb­nis­se ver­fah­rens­mä­ßig gerin­ge Kom­ple­xi­tät auf­weist 311. Dem­ge­gen­über birgt das regis­ter­ge­stütz­te Ver­fah­ren durch die Ver­wen­dung von vor­han­de­nen Daten aus Ver­wal­tungs­re­gis­tern und durch die Zufäl­lig­kei­ten der Stich­pro­be zwar zusätz­li­che Feh­ler­quel­len; es weist aber auch die Genau­ig­keit erhö­hen­de Vor­zü­ge auf. So kommt es bei Voll­erhe­bun­gen erfah­rungs­ge­mäß zu Unge­nau­ig­kei­ten im Rah­men der pri­mär­sta­tis­ti­schen Befra­gun­gen, zu im Mas­sen­ge­schäft nicht ver­meid­ba­ren Kom­pli­ka­tio­nen sowie zu Schwie­rig­kei­ten bei der Gewähr­leis­tung der Ein­heit­lich­keit des Ver­fah­rens und der hin­rei­chen­den Schu­lung einer grö­ße­ren Zahl von Erhe­bungs­be­auf­trag­ten 312. Auch der auf­grund der Zahl der Befra­gun­gen grö­ße­re Zeit­be­darf kann die Stich­tags­nä­he der erho­be­nen Daten und damit die Genau­ig­keit der Erhe­bung gegen­über einer stich­pro­ben­ba­sier­ten Erhe­bung beein­träch­ti­gen.

Vor allem aber ist das gewähl­te Ver­fah­ren mit erheb­lich gerin­ge­ren Belas­tun­gen der Befrag­ten in ihren durch Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschütz­ten Inter­es­sen ver­bun­den. Das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung kann durch die im Rah­men einer Voll­erhe­bung vor­ge­nom­me­nen umfas­sen­den per­sön­li­chen Befra­gun­gen der gesam­ten Bevöl­ke­rung zu allen Zen­sus­merk­ma­len beson­ders inten­siv beein­träch­tigt wer­den. Zwar beinhal­tet die regis­ter­ge­stütz­te Erhe­bung auch Ein­grif­fe in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung, soweit sie Daten­über­mitt­lun­gen aus Ver­wal­tungs­re­gis­tern vor­sieht. Die­se sind jedoch von erheb­lich gerin­ge­rem Gewicht als die unmit­tel­ba­re Befra­gung, weil sie ledig­lich Daten betrifft, die in Regis­tern vor­lie­gen und inso­weit bereits erho­ben wur­den. Im Rah­men einer Voll­erhe­bung wer­den die Daten zudem regel­mä­ßig in Anwe­sen­heit des Erhe­bungs­be­auf­trag­ten erho­ben, was die Kennt­nis­nah­me von Umstän­den aus dem per­sön­li­chen Bereich mit sich brin­gen kann, die nicht Gegen­stand der Erhe­bung sind. Hin­zu kommt, dass die Zahl der mit den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten in Kon­takt kom­men­den Per­so­nen im staat­li­chen Bereich für die regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus­ele­men­te erheb­lich gerin­ger ist. Weder müs­sen Erhe­bungs­be­auf­trag­te die ursprüng­li­chen Erhe­bungs­un­ter­la­gen gene­rie­ren, noch sind deren Trans­port, Aus­wer­tung und Über­nah­me in die sta­tis­tik­in­ter­ne Daten­ver­ar­bei­tung erfor­der­lich, was die Mög­lich­kei­ten zum – auch ver­se­hent-lichen – unsach­ge­mä­ßen Umgang mit den betrof­fe­nen Daten erheb­lich redu­ziert. Die über­mit­tel­ten Regis­ter­da­ten befin­den sich zudem ab der Über­mitt­lung im beson­ders abge­schirm­ten Bereich der amt­li­chen Sta­tis­tik. Spä­te­re Ver­ar­bei­tungs­schrit­te inner­halb die­ses Bereichs fügen dem – eine Abschir­mung durch Sta­tis­tik­ge­heim­nis und Rück­spiel­ver­bot vor­aus­ge­setzt – kei­ne zusätz­li­che Beein­träch­ti­gung hin­zu. Die­se grund­rechts­scho­nen­de­re Ver­fah­rens­wei­se ermög­licht – wie auch die prak­ti­sche Erfah­rung mit dem ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen Zen­sus 2011 gezeigt hat – eine höhe­re Akzep­tanz der Bevöl­ke­rung, was das Risi­ko von feh­ler­haf­ten oder unvoll­stän­di­gen Ant­wor­ten sowie von Ant­wort­ver­wei­ge­run­gen ver­rin­gert und damit gleich­zei­tig die Prä­zi­si­on der Erhe­bung ver­bes­sert. Der Genau­ig­keit der Ein­woh­ner­zah­ler­mitt­lung kön­nen dabei auch ver­fah­rens­tech­ni­sche Dif­fe­ren­zie­run­gen die­nen. So hat der Gesetz­ge­ber auf die im Zen­sus­test fest­ge­stell­te beson­ders hohe Feh­ler­dich­te an Adres­sen mit Son­der­ge­bäu­den 312 dadurch reagiert, dass er an die­sen Adres­sen in Abwei­chung vom all­ge­mei­nen Ver­fah­ren Voll­erhe­bun­gen vor­ge­se­hen hat.

Ange­sichts der Gleich­wer­tig­keit von Voll­erhe­bung und regis­ter­ge­stütz­tem Zen­sus aus fach­wis­sen­schaft­li­cher Sicht lässt das Uni­ons­recht den Mit­glied­staa­ten aus­drück­lich die Wahl zwi­schen bei­den Vor­ge­hens­wei­sen sowie kom­bi­nier­ten Metho­den (Art. 4 Abs. 1 VO, EG Nr. 763/​2008). Zahl­rei­che Staa­ten haben sich daher eben­falls für einen regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus ent­schie­den. So ist etwa in Frank­reich bereits seit gerau­mer Zeit ein Ver­fah­ren im Ein­satz, das auf der Kom­bi­na­ti­on von Voll­erhe­bun­gen und Stich­pro­ben basiert und sich für die Dif­fe­ren­zie­rung der Metho­den eben­falls an der 10.000-Einwohner-Schwelle ori­en­tiert 313.

Die Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers für das mit dem Zen­sus­ge­setz 2011 gere­gel­te Ver­fah­ren eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus beruht auch auf einer gül­ti­gen Pro­gno­se.

Sowohl Dau­er und Umfang der im Vor­feld und im Rah­men des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens vor­ge­nom­me­nen Ermitt­lun­gen als auch die ver­ar­bei­te­ten Infor­ma­tio­nen gehen über ein durch­schnitt­li­ches Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren erheb­lich hin­aus. Dis­kus­si­on und Ent­wick­lung des regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus erstreck­ten sich über mehr als zehn Jah­re. Der poli­ti­schen Ent­schei­dung für sei­ne Erpro­bung war bereits eine län­ge­re Dis­kus­si­on vor­an­ge­gan­gen, die sich aus­führ­lich mit den Vor- und Nach­tei­len ver­schie­de­ner Model­le befasst hat­te. Im Anschluss an die poli­ti­schen Grund­satz­ent­schei­dun­gen in den Jah­ren 1997/​98 wur­de mit dem Zen­sus­test eine – mit erheb­li­chem finan­zi­el­len und per­so­nel­len Auf­wand betrie­be­ne – empi­ri­sche Unter­su­chung eines ent­spre­chen­den Modells vor­ge­nom­men, wobei ver­schie­de­ne Ver­fah­rens­ele­men­te sowie die Eig­nung der Regis­ter für eine sol­che Erhe­bung erprobt wur­den. Auf die­ser Grund­la­ge wur­den ver­schie­de­ne Model­le ver­gli­chen und letzt­lich eine Emp­feh­lung für eine Erhe­bungs­me­tho­de – ergänzt durch kon­kre­te Hin­wei­se auf noch wei­ter zu ent­wi­ckeln­de Ver­fah­rens­ele­men­te – abge­ge­ben, die in wei­ten Tei­len dem letzt­lich ver­wirk­lich­ten Modell ent­sprach.

Im Rah­men der Vor­be­rei­tun­gen des Zen­sus 2011 gab es außer­dem eine wis­sen­schaft­li­che Beglei­tung durch eine mit unab­hän­gi­gen Fach­wis­sen­schaft­lern besetz­te Zen­sus­kom­mis­si­on sowie zwei Sach­ver­stän­di­gen­an­hö­run­gen in den Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren. Es fan­den ins­ge­samt 18 Sit­zun­gen der Zen­sus­kom­mis­si­on statt, wel­che auch mehr­fach die Erör­te­rung des Stich­pro­ben­for­schungs­pro­jekts zum Gegen­stand hat­ten, unter ande­rem am 5.06.2008, also noch deut­lich im Vor­feld des Geset­zes­be­schlus­ses vom 24.04.2009. Dem Gesetz­ge­ber stand über­dies die Exper­ti­se der sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der zur Ver­fü­gung, wel­che das gesam­te Ver­fah­ren beglei­tet haben. Inso­weit haben die Prä­si­den­ten des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes und des Baye­ri­schen Lan­des­am­tes für Sta­tis­tik in der münd­li­chen Ver­hand­lung über­ein­stim­mend betont, dass die maß­geb­li­chen Ent­schei­dun­gen zur Ver­fah­rens­ge­stal­tung im Ver­bund aller sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der getrof­fen und in ins­ge­samt elf Bund-Län­der-Arbeits­grup­pen – teil­wei­se unter Betei­li­gung von Ver­tre­tern der amt­li­chen Sta­tis­tik auf kom­mu­na­ler Ebe­ne – vor­be­rei­tet wor­den sei­en. Letzt­lich sei­en kei­ne wesent­li­chen strei­ti­gen Punk­te geblie­ben. Im Bun­des­rat oder durch ein­zel­ne Sach­ver­stän­di­ge vor­ge­brach­te Ein­wän­de im Detail änder­ten dar­an nichts.

Soweit der Gesetz­ge­ber, auf die Erfah­run­gen des Zen­sus­tests auf­bau­end, davon aus­ge­gan­gen ist, dass sich auf die dort unter­such­te Wei­se – bei Fort­ent­wick­lung des Ver­fah­rens – Zen­sus­da­ten in der erfor­der­li­chen Qua­li­tät gewin­nen lie­ßen, ist dies nicht zu bean­stan­den. Sämt­li­che Bau­stei­ne des regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus 2011 – mit Aus­nah­me der abschlie­ßen­den Ver­fah­ren zur Regis­ter­feh­ler­kor­rek­tur nach § 7 und § 16 ZensG 2011 – waren bereits im Rah­men des Zen­sus­tests erprobt und als grund­sätz­lich geeig­net ein­ge­schätzt wor­den. Die­se Ein­schät­zung erfolg­te zwar unter der Bedin­gung, dass die Qua­li­tät der Mel­de­re­gis­ter und der Daten­be­stän­de der Bun­des­agen­tur für Arbeit ver­bes­sert wür­de 314. Dass und wel­che Maß­nah­men zur Stei­ge­rung der Mel­de­re­gis­ter­qua­li­tät und zur Ver­bes­se­rung der Qua­li­tät der Daten­be­stän­de der Bun­des­agen­tur für Arbeit ergrif­fen wor­den sind, hat die Bun­des­re­gie­rung in ihrer Stel­lung­nah­me aber dar­ge­legt.

Der Gesetz­ge­ber war nicht gehal­ten, das voll­stän­di­ge Ver­fah­ren erst in einer wei­te­ren, für den Ver­wal­tungs­voll­zug nicht ver­wert­ba­ren, Test­erhe­bung zu unter­su­chen. Mit dem Zen­sus­test lag für wei­te Tei­le des letzt­lich ver­wirk­lich­ten Ver­fah­rens eine sol­che Erpro­bung bereits vor. Stich­pro­ben­er­he­bun­gen und deren Aus­wer­tung sind für die amt­li­che Sta­tis­tik auch kei­ne neue oder unge­wöhn­li­che Auf­ga­be, son­dern wer­den regel­mä­ßig in einer Rei­he von bun­des­ge­setz­lich gere­gel­ten Sta­tis­ti­ken – ins­be­son­de­re für den Mikro­zen­sus – bean­stan­dungs­frei ein­ge­setzt. Daher konn­te der Gesetz­ge­ber grund­sätz­lich dar­auf ver­trau­en, dass die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der – gege­be­nen­falls mit Unter­stüt­zung exter­nen Sach­ver­stands – zur Ent­wick­lung eines geeig­ne­ten Ver­fah­rens in der Lage sind.

Die zur Regis­ter­feh­ler­kor­rek­tur ent­wi­ckel­ten ergän­zen­den Ver­fah­ren durf­te der Gesetz­ge­ber auf der Grund­la­ge der ihm zur Ver­fü­gung ste­hen­den Infor­ma­tio­nen für geeig­net hal­ten, die Ein­woh­ner­zahl hin­rei­chend genau zu ermit­teln. Das gilt auch für die Kom­bi­na­ti­on zwei­er Metho­den.

Das gilt zunächst für das in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern zum Ein­satz gebrach­te Ver­fah­ren der Befra­gung zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten nach § 16 ZensG 2011. Die­ses war durch die Befra­gun­gen im Rah­men der Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung im Zen­sus­test bereits vor­ge­zeich­net. Dabei lie­ßen die erho­be­nen Daten schon nach Abschluss der Mehr­fach­fall­prü­fung nur noch gerin­gen Kor­rek­tur­be­darf erwar­ten. Die durch­schnitt­li­chen Regis­ter­feh­ler­quo­ten für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern lagen bereits in der Grö­ßen­ord­nung der bei Voll­erhe­bun­gen zu erwar­ten­den Feh­ler­ra­ten (1,4% Über­er­fas­sun­gen, 1,3% Unte­r­er­fas­sun­gen). Daher wur­den unter Hin­zu­nah­me der neu ent­wi­ckel­ten Metho­de in § 16 ZensG 2011 gegen­über Voll­erhe­bun­gen ver­gleich­ba­re Wer­te von 0,84% Über­er­fas­sun­gen und 1% Unte­r­er­fas­sun­gen erwar­tet.

Im Hin­blick auf das für Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern zum Ein­satz gebrach­te Stich­pro­ben­ver­fah­ren konn­te sich der Gesetz­ge­ber zunächst auf die prin­zi­pi­el­le Ein­schät­zung der amt­li­chen Sta­tis­tik beru­fen, die ein der­ar­ti­ges Ver­fah­ren als für die Kor­rek­tur von Regis­ter­feh­lern gene­rell geeig­net ein­ge­schätzt hat­te. Auf Grund­la­ge des Zen­sus­tests lag zudem nahe, dass eine mit der für die klei­nen Gemein­den vor­ge­se­he­nen ver­gleich­ba­re Befra­gung für grö­ße­re Gemein­den kei­ne hin­rei­chen­de Kor­rek­tur von Regis­ter­feh­lern bewir­ken wür­de. Der Zen­sus­test hat­te auch indi­ziert, dass maschi­nel­le Mehr­fach­fall­prü­fun­gen für gro­ße Gemein­den hin­rei­chend genaue Ergeb­nis­se lie­fern konn­ten. Für die Beherr­schung des Stich­pro­ben­zu­falls­feh­lers wur­de mit der Rege­lung in § 7 Abs. 1 Nr. 1 ZensG 2011 Vor­sor­ge getrof­fen.

Im Nach­hin­ein erkenn­bar gewor­de­ne Abwei­chun­gen von der gesetz­ge­be­ri­schen Pro­gno­se stel­len deren Gül­tig­keit nicht in Fra­ge. Die nach Abschluss des Zen­sus 2011 vor­ge­nom­me­ne amt­li­che Eva­lua­ti­on spricht viel­mehr für einen hohen Grad der Ziel­er­rei­chung.

Für eine Viel­zahl von Gemein­den haben sich bei der Durch­füh­rung der Stich­pro­be aller­dings Abwei­chun­gen von dem in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 nie­der­ge­leg­ten Wert von höchs­tens 0,5% erge­ben: Durch­schnitt­lich lag der tat­säch­li­che Abwei­chungs­wert bei 0,56% 315. Die­se Abwei­chung erreicht frei­lich noch kein Aus­maß, das die Gül­tig­keit der gesetz­ge­be­ri­schen Pro­gno­se in Fra­ge stel­len wür­de. Zu gra­vie­ren­den Abwei­chun­gen (über 1%) kam es auch auf Gemein­de­ebe­ne nur in ver­hält­nis­mä­ßig weni­gen Fäl­len.

Soweit die Antrag­stel­ler fer­ner einen stark ver­zer­ren­den Effekt durch den Metho­den­wech­sel an der 10.000-Einwohner-Grenze rügen, mag dies im Hin­blick auf zukünf­ti­ge Erhe­bun­gen Anlass zu Kor­rek­tu­ren sein. Die Gül­tig­keit der dem Zen­sus­ge­setz 2011 zugrun­de lie­gen­den Pro­gno­se wird dadurch jedoch nicht in Fra­ge gestellt, zumal eine spä­te­re Unter­su­chung zu dem Ergeb­nis gelangt ist, dass die behaup­te­te Ver­zer­rung für Län­der mit zen­tra­lem Mel­de­re­gis­ter nicht nach­weis­bar ist 316. Letz­te­res ist jeden­falls ein Indiz dafür, dass die von den Antrag­stel­lern bean­stan­de­ten Effek­te mög­li­cher­wei­se (auch) auf der Aus­sa­ge­kraft der Mel­de­re­gis­ter beru­hen kön­nen, der Gesetz­ge­ber damit jedoch nicht ohne Wei­te­res rech­nen muss­te.

Mitt­ler­wei­le hat das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt die Ergeb­nis­se der Wie­der­ho­lungs­be­fra­gun­gen sowie den nach § 17 Abs. 5 ZensG 2011 zu erstel­len­den Qua­li­täts­be­richt ver­öf­fent­licht 317. In Wie­der­ho­lungs­be­fra­gun­gen wur­de eine durch­schnitt­li­che Über­er­fas­sung von 0,24% in klei­nen Gemein­den und von 0,6% in gro­ßen Gemein­den fest­ge­stellt 318. Das belegt, dass sich die durch­schnitt­li­chen Abwei­chun­gen in ver­gleich­ba­ren oder unter­halb der für Voll­erhe­bun­gen in der Ver­gan­gen­heit fest­ge­stell­ten Grö­ßen­ord­nun­gen bewegt haben. Der Qua­li­täts­be­richt stellt Über­ein­stim­mungs­quo­ten von durch­gän­gig über 90% fest und beschei­nigt den Exis­tenz­fest­stel­lun­gen durch die Erhe­bungs­be­auf­trag­ten außer­dem eine gute Qua­li­tät 319. Für die Zukunft emp­fiehlt die Eva­lua­ti­on aller­dings ein ein­heit­li­ches Ver­fah­ren zur Kor­rek­tur von Regis­ter­feh­lern.

Dass die dem Zen­sus­ge­setz 2011 zugrun­de lie­gen­de Pro­gno­se gül­tig ist, ent­bin­det den Gesetz­ge­ber indes nicht davon, bei der Gestal­tung zukünf­ti­ger Volks­zäh­lun­gen die Erfah­run­gen mit dem ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen Zen­sus zu berück­sich­ti­gen und die Erfor­der­lich­keit von Anpas­sun­gen zu prü­fen.

Zen­sus 2011 und die Gleich­be­hand­lungs­grund­sät­ze[↑]

Die unter­schied­li­che Rege­lung der in §§ 7 und 16 sowie in § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 nor­mier­ten Ver­fah­ren zur Kor­rek­tur von Regis­ter­feh­lern ent­lang der 10.000-Einwohner-Schwelle ist am Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung, nicht jedoch am inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lungs­ge­bot zu mes­sen. Soweit sie das Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung beein­träch­ti­gen soll­te, ist sie sach­lich gerecht­fer­tigt. Für ein struk­tu­rel­les Voll­zugs­de­fi­zit, das zu einer sach­lich nicht gerecht­fer­tig­ten Ungleich­be­hand­lung und des­halb bereits zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des Geset­zes füh­ren könn­te, ist nichts ersicht­lich. Der Gesetz­ge­ber ist aller­dings ver­pflich­tet, die bestehen­de Ungleich­be­hand­lung im Hin­blick auf zukünf­ti­ge Zen­sus­ver­fah­ren zu über­prü­fen.

Die in den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ent­hal­te­ne Dif­fe­ren­zie­rung im Ver­fah­ren für die Ermitt­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len ent­lang der 10.000-Einwohner-Schwelle kann in den Län­dern zu unter­schied­lich hohen Feh­ler­ra­ten bei der Über- und Unte­r­er­fas­sung füh­ren, da sich die Bevöl­ke­rungs­struk­tur der Län­der teil­wei­se erheb­lich unter­schei­det 80. Da die durch den Zen­sus ermit­tel­ten Ein­woh­ner­zah­len Aus­wir­kun­gen auf die Rechts­stel­lung der Län­der ins­be­son­de­re im Bereich des Bund-Län­der-Finanz­aus­gleichs haben, ist die­se Dif­fe­ren­zie­rung des­halb am Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung (Art.20 Abs. 1 GG) zu mes­sen.

Das aus der Garan­tie kom­mu­na­ler Selbst­ver­wal­tung (Art. 28 Abs. 2 GG) abge­lei­te­te inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot ist für den vor­lie­gen­den Zusam­men­hang dage­gen ohne Belang, denn es setzt vor­aus, dass die in Rede ste­hen­de Rege­lung die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung – dem Gesetz­ge­ber zure­chen­bar – beein­träch­tigt. Dar­an fehlt es jedoch. Zwar war ein Ziel des Zen­sus 2011 auch die Ermitt­lung amt­li­cher Ein­woh­ner­zah­len für kom­mu­na­le Gebiets­kör­per­schaf­ten. Damit wur­den jedoch nicht die Rechts­ver­hält­nis­se der Gemein­den (und Krei­se) gere­gelt, son­dern den Län­dern ledig­lich mög­li­che Anknüp­fungs­tat­sa­chen für ihre in eige­ner Ver­ant­wor­tung vor­ge­nom­me­nen Rege­lun­gen der kom­mu­na­len Rechts­ver­hält­nis­se zur Ver­fü­gung gestellt.

In § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 15 Abs. 2 ZensG 2011 sieht das Gesetz für Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern Ver­fah­ren vor, die von den­je­ni­gen für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern abwei­chen. Die­se Dif­fe­ren­zie­rung kann mit­tel­bar eine recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­ge Ungleich­be­hand­lung der Län­der bewir­ken.

In Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern erfolg­te die Kor­rek­tur von Regis­ter­feh­lern gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 mit­tels der Haus­hal­te­be­fra­gung auf Stich­pro­ben­ba­sis unter Ein­be­zie­hung aller Anschrif­ten. Dage­gen sieht § 16 ZensG 2011 für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern eine Indi­vi­du­al­be­fra­gung aller Per­so­nen vor, die an Anschrif­ten mit nur einer bewohn­ten Woh­nung leben und bei denen sich – zum Bei­spiel auf­grund der im Rah­men der Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung erho­be­nen Daten oder weil sie anhand ihrer Mel­de­da­ten kei­ner Woh­nung zuzu­ord­nen sind 78 – Unstim­mig­kei­ten im Hin­blick auf die Rich­tig­keit der Regis­ter­da­ten erge­ben haben (§ 16 ZensG 2011).

Gemäß § 15 Abs. 3 ZensG 2011 war – neben der für alle Gemein­de­grö­ßen vor­ge­se­he­nen Befra­gung nur mit Neben­wohn­sitz gemel­de­ter Per­so­nen – in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern zur Klä­rung von soge­nann­ten Mehr­fach­fäl­len eine Indi­vi­du­al­be­fra­gung all der Per­so­nen vor­zu­neh­men, die aus­weis­lich der Mel­de­re­gis­ter­da­ten mit mehr als einer allei­ni­gen Woh­nung oder Haupt­woh­nung gemel­det waren. Der­ar­ti­ge Mehr­fach­fäl­le wur­den in Gemein­den mit mehr als 10.000 Ein­woh­nern gemäß § 15 Abs. 2 ZensG 2011 maschi­nell berei­nigt, indem die Woh­nung, in die die Per­son aus­weis­lich der Regis­ter­da­ten zuletzt ein­ge­zo­gen war, als allei­ni­ge Haupt­woh­nung behan­delt wur­de.

Die­se Dif­fe­ren­zie­run­gen behan­deln zwar die Län­der nicht ungleich, weil die Anwen­dung des Schwel­len­wer­tes auf ihre jewei­li­gen Gemein­den in iden­ti­scher Wei­se erfolgt. Im Rah­men eines Ver­fah­rens, des­sen Ziel die Ermitt­lung ver­gleich­ba­rer Ergeb­nis­se ist, stellt die Anwen­dung unter­schied­li­cher Metho­den jedoch dann eine recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­ge Ungleich­be­hand­lung dar, wenn nicht nur gering­fü­gi­ge Aus­wir­kun­gen auf die Ver­gleich­bar­keit der Ergeb­nis­se nahe­lie­gend erschei­nen. In der Tat kann sich die Dif­fe­ren­zie­rung in der Ver­fah­rens­ge­stal­tung auf die ein­zel­nen Län­der unter­schied­lich aus­wir­ken, da sich der Anteil der in gro­ßen und klei­nen Gemein­den leben­den Bevöl­ke­rung auf­grund der unter­schied­li­chen Sied­lungs­struk­tur in den Län­dern zum Teil erheb­lich unter­schei­det 80 und die Genau­ig­keit bei­der Ver­fah­ren jeden­falls nicht iden­tisch ist. Die Dif­fe­ren­zie­rung im Ver­fah­ren kann daher mit­tel­bar zu einer recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­gen Ungleich­be­hand­lung ein­zel­ner Län­der füh­ren.

Die in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 sowie § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 ange­leg­te Unter­schei­dung hin­sicht­lich der Kor­rek­tur­ver­fah­ren ent­lang der 10.000-Einwohner-Schwelle ist jedoch gerecht­fer­tigt, weil sie aus sach­li­chen Grün­den erfolg­te und jeden­falls bei der gebo­te­nen ex-ante-Betrach­tung zu hin­rei­chend ver­gleich­ba­ren Ergeb­nis­sen zu kom­men ver­sprach. Dies gilt sowohl für die Ver­fah­ren zur Kor­rek­tur von Regis­ter­feh­lern nach § 7 und § 16 ZensG 2011 als auch für die unter­schied­li­chen Ver­fah­ren der Mehr­fach­fall­un­ter­su­chung nach § 15 Abs. 2 bezie­hungs­wei­se Abs. 3 ZensG 2011. Der Gesetz­ge­ber hat auch die zah­len­mä­ßi­ge Fest­le­gung der Gren­ze für die Ver­fah­rens­dif­fe­ren­zie­rung nicht will­kür­lich getrof­fen.

Die Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen der Anwen­dung der Haus­halts­stich­pro­be nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 und der Befra­gung zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten nach § 16 ZensG 2011 ist im Ergeb­nis gerecht­fer­tigt. Die Erwä­gun­gen des Gesetz­ge­bers beru­hen auf einer hin­rei­chen­den Tat­sa­chen­grund­la­ge und der Her­an­zie­hung sach­li­cher Grün­de. Die Pro­gno­se des Gesetz­ge­bers ist inso­weit nicht zu bean­stan­den.

Der Gesetz­ge­ber ist von der grund­sätz­li­chen Eig­nung bei­der Ver­fah­ren zur Ermitt­lung von wirk­lich­keits­na­hen Ein­woh­ner­zah­len aus­ge­gan­gen und hat sich dabei vor­nehm­lich auf die Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests gestützt 79. Die­ser hat­te die Vari­an­ten einer Voll­erhe­bung, einer Kom­bi­na­ti­on von regis­ter­ge­stütz­tem Zen­sus für Gemein­den mit weni­ger als 100.000 Ein­woh­nern und einer Voll­erhe­bung in Gemein­den mit mehr als 100.000 Ein­woh­nern, einem regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus mit Stich­pro­ben in allen Gemein­den und einem regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus mit Stich­pro­ben nur in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern unter­sucht und die letz­te Vari­an­te emp­foh­len. Es hat­te sich gezeigt, dass Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen wie auch der Sal­do zwi­schen bei­den gegen­läu­fi­gen Feh­lern in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern im Durch­schnitt gerin­ger waren als in grö­ße­ren Gemein­den. Zudem hat­te sich eine all­ge­mei­ne Ten­denz der – auch rela­ti­ven – Zunah­me von Regis­ter­feh­lern bei stei­gen­der Ein­woh­ner­zahl erge­ben. Auch Mög­lich­kei­ten, die Genau­ig­keit des regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus zu ver­bes­sern, unter ande­rem durch die Ergän­zung um eine Stich­pro­ben­er­he­bung, wur­den erör­tert. Geprüft wur­de fer­ner, ob mit einer Stich­pro­be auch wei­te­re Merk­ma­le erho­ben wer­den konn­ten. Für die Metho­den­dif­fe­ren­zie­rung sprach fer­ner, dass für die Gewin­nung zusätz­li­cher Infor­ma­tio­nen auf­grund der Stich­pro­be in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern nur ein ver­hält­nis­mä­ßig gerin­ger Mehr­auf­wand erfor­der­lich war, wäh­rend eine Erstre­ckung auf alle Gemein­den eine Ver­dop­pe­lung des Stich­pro­ben­um­fangs erfor­dert hät­te. Eine denk­ba­re Ein­schrän­kung der Ver­gleich­bar­keit der Genau­ig­keit bei den fest­ge­stell­ten Ein­woh­ner­zah­len zwi­schen den Gemein­den muss­te nach Auf­fas­sung der sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der hin­ge­nom­men wer­den. Da man im Durch­schnitt hier­durch eine leich­te Unter­schät­zung der Ein­woh­ner­zah­len der klei­nen Gemein­den erwar­te­te, soll­ten noch Ver­fah­ren zur Redu­zie­rung von Unte­r­er­fas­sun­gen in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern ent­wi­ckelt wer­den 320. Mit Blick auf die indi­vi­du­el­le Befra­gung bei Unstim­mig­kei­ten ergab sich, dass die­ses Ver­fah­ren nur für den Bereich von Ein- und Zwei­fa­mi­li­en­häu­sern einen akzep­ta­blen Wir­kungs­grad auf­weist und der damit erreich­ba­re Berei­ni­gungs­ef­fekt für die Gemein­den unter 10.000 Ein­woh­nern eine deut­li­che Absen­kung der Unte­r­er­fas­sun­gen bewirkt, da dort ein gro­ßer Teil der Bevöl­ke­rung in Ein- oder Zwei­fa­mi­li­en­häu­sern wohnt 321. Gleich­zei­tig wie­sen die Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests dar­auf hin, dass die­ses Ver­fah­ren in Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern nicht mehr sinn­voll zum Ein­satz gebracht wer­den konn­te.

Der Gesetz­ge­ber hat die­ses Ergeb­nis des Zen­sus­tests in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 auf­ge­grif­fen und den regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern um ein Stich­pro­ben­ver­fah­ren ergänzt, das auch der Ermitt­lung zusätz­li­cher Zen­sus­merk­ma­le dien­te. Gleich­zei­tig sah er in § 16 ZensG 2011 für Gemein­den unter 10.000 Ein­woh­nern eine Indi­vi­du­al­be­fra­gung zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten zwi­schen den Anga­ben im Rah­men der Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung und den Regis­ter­da­ten vor 79. Dass ent­ge­gen der Emp­feh­lung des Zen­sus­tests Zwei­fa­mi­li­en­häu­ser, also Anschrif­ten mit zwei bewohn­ten Woh­nun­gen, nicht in das Kor­rek­tur­ver­fah­ren nach § 16 ZensG 2011 ein­be­zo­gen wur­den, begrün­de­te er unter Hin­weis auf eine Simu­la­ti­ons­be­rech­nung des Baye­ri­schen Lan­des­am­tes für Sta­tis­tik in der Sache damit, dass die Ein­be­zie­hung des Bereichs der Zwei­fa­mi­li­en­häu­ser gegen­über der vor­ge­se­he­nen Beschrän­kung nur eine gering­fü­gi­ge Ver­bes­se­rung der Über- (0,72% statt 0,84%) und Unte­r­er­fas­sun­gen (0,87% statt 1%) sowie einen erheb­li­chen Befra­gungs­mehr­auf­wand erge­ben habe 78, ohne zu einer merk­li­chen Ände­rung im sal­dier­ten Kor­rek­tur­ef­fekt zu füh­ren.

Die Ver­wen­dung unter­schied­li­cher Ver­fah­ren zur Kor­rek­tur von Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen in den Mel­de­re­gis­tern gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 16 ZensG 2011 erscheint vor dem Hin­ter­grund des dem Gesetz­ge­ber zur Ver­fü­gung ste­hen­den Erkennt­nis­stan­des jeden­falls ver­tret­bar. Die in der münd­li­chen Ver­hand­lung befrag­ten sach­ver­stän­di­gen Aus­kunfts­per­so­nen haben aus­ge­führt, dass das Ziel einer wesent­li­chen Reduk­ti­on des Ver­wal­tungs­auf­wands, vor allem aber einer gerin­ge­ren Belas­tung der Bevöl­ke­rung durch pri­mär­sta­tis­ti­sche Befra­gun­gen ohne eine ent­spre­chen­de Gren­ze für die Anwen­dung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens nicht erreich­bar gewe­sen wäre. Wäre das Stich­pro­ben­ver­fah­ren auf sämt­li­che Gemein­den erstreckt wor­den, wäre es orga­ni­sa­to­risch und tech­nisch nicht mehr hand­hab­bar gewe­sen.

Die Beschrän­kung der Haus­halts­stich­pro­be auf Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern ermög­lich­te neben einer Ver­rin­ge­rung des Ver­wal­tungs­auf­wan­des ins­be­son­de­re die Ver­scho­nung wei­ter Tei­le der Bevöl­ke­rung von erheb­li­chen Grund­rechts­ein­grif­fen durch die gerin­ge­re Zahl der zu befra­gen­den Per­so­nen. Nach den im Rah­men des Zen­sus­tests gel­ten­den Annah­men war inso­weit von einer Reduk­ti­on von 11, 8 Mio. auf 7, 6 Mio. Per­so­nen aus­zu­ge­hen 322. Dage­gen hät­te eine Aus­deh­nung der Haus­halts­stich­pro­be auf Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern dort beson­ders hohe – häu­fig weit über dem Bun­des­durch­schnitt lie­gen­de – Aus­wahl­sät­ze zur Fol­ge gehabt 323. Damit wäre das Risi­ko der Erfas­sung in klei­nen Gemein­den noch wei­ter ver­grö­ßert wor­den. In ein­zel­nen Gemein­den wären der Sache nach weit­ge­hend voll­stän­di­ge Daten­sät­ze geschaf­fen und der zufäl­li­ge Cha­rak­ter der Erfas­sung für die Ein­zel­nen damit prak­tisch auf­ge­ho­ben wor­den, was sowohl im Hin­blick auf das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung als auch für die Akzep­tanz der Erhe­bung pro­ble­ma­tisch erschien. Dass Stich­pro­ben­er­he­bun­gen sich prin­zi­pi­ell für die Regis­ter­kor­rek­tur in klei­nen Gemein­den nicht eig­nen wür­den und dass die Metho­de nach § 16 ZensG 2011 nach den Ergeb­nis­sen des Zen­sus­tests in den klei­nen Gemein­den eine hohe Anglei­chung der Ergeb­nis­se an die Rea­li­tät erwar­ten ließ, wur­de dem­ge­gen­über im Vor­be­rei­tungs­sta­di­um des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens nach dem Ergeb­nis der münd­li­chen Ver­hand­lung nicht in Zwei­fel gezo­gen; nach den Aus­füh­run­gen des Prä­si­den­ten des Baye­ri­schen Lan­des­am­tes für Sta­tis­tik in der münd­li­chen Ver­hand­lung waren die letzt­lich zum Ein­satz gekom­me­nen Rege­lun­gen zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten und der damit ver­bun­de­nen pri­mär­sta­tis­ti­schen Mehr­fach­fall­prü­fung zwi­schen den sta­tis­ti­schen Ämtern von Bund und Län­dern nicht umstrit­ten.

Sach­ge­recht ist schließ­lich auch die zusätz­li­che Erwä­gung des Gesetz­ge­bers, dass ein durch die Beschrän­kung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens ver­rin­ger­ter Erhe­bungs­um­fang – etwa durch bes­se­re Schu­lungs­mög­lich­kei­ten der Erhe­bungs­be­auf­trag­ten oder zusätz­li­che Mög­lich­kei­ten zur Kor­rek­tur von Feh­lern – eine, ver­gli­chen mit der Total­erhe­bung, höhe­re Ergeb­nis­qua­li­tät der pri­mär­sta­tis­tisch erho­be­nen Daten erwar­ten las­se 81. Der Gesetz­ge­ber ist auch inso­weit ersicht­lich Ein­schät­zun­gen gefolgt, die auf Erfah­rungs­wer­ten der amt­li­chen Sta­tis­tik beru­hen.

Mit der Ein­schät­zung, dass die nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011 und § 16 ZensG 2011 vor­ge­se­he­nen Ver­fah­ren zur Auf­de­ckung von Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen eine Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len der Län­der erwar­ten las­sen, die eine der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der amt­li­chen Sta­tis­tik ent­spre­chen­de Genau­ig­keit erreicht, hat der Gesetz­ge­ber den ihm zukom­men­den Pro­gno­se­spiel­raum nicht über­schrit­ten. Der Dif­fe­ren­zie­rung lag ersicht­lich die Vor­stel­lung zugrun­de, dass die je nach Gemein­de­grö­ße unter­schied­li­chen Ver­fah­ren zur Kor­rek­tur von Feh­lern in den Mel­de­re­gis­tern trotz unter­schied­li­cher Gemein­de­struk­tur in den Län­dern geeig­net waren, deren Ein­woh­ner­zah­len zumin­dest in ver­gleich­ba­rer Genau­ig­keit zu bestim­men. Den im Rah­men des Zen­sus­tests ange­stell­ten Metho­den­ver­glei­chen las­sen sich Aus­sa­gen zur glei­chen sta­tis­ti­schen Genau­ig­keit der Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern durch das Stich­pro­ben­ver­fah­ren und zur ange­gli­che­nen Genau­ig­keit der Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern durch eine Indi­vi­du­al­be­fra­gung im Fall von Unstim­mig­kei­ten zwi­schen den Anga­ben im Rah­men der Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung und den Regis­ter­da­ten im Ein- und Zwei­fa­mi­li­en­haus­be­reich ent­neh­men. Damit ist zwar nicht fest­ge­stellt, dass durch die Kor­rek­tur der Mel­de­re­gis­ter mit­tels eines Stich­pro­ben­ver­fah­rens in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern die Ein­woh­ner­zahl mit iden­ti­scher mathe­ma­ti­scher Genau­ig­keit ermit­telt wer­den kann wie mit­tels einer Indi­vi­du­al­be­fra­gung im Fall von Unstim­mig­kei­ten in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern. Der Zen­sus­test hat­te viel­mehr erge­ben, dass für die Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern eine ein­ge­schränk­te Ver­gleich­bar­keit der fest­ge­stell­ten Ein­woh­ner­zah­len hin­ge­nom­men wer­den müs­se und es im Durch­schnitt die­ser Gemein­den zu einer gerin­gen Unter­schät­zung der Ein­woh­ner­zah­len kom­men dürf­te, wes­halb inso­weit noch Ver­fah­ren zur Redu­zie­rung der Fehl­be­stän­de ent­wi­ckelt wer­den soll­ten 320. Ande­rer­seits erga­ben sich aber gera­de kei­ne Anhalts­punk­te für eine signi­fi­kan­te Über­schät­zung der Ein­woh­ner­zah­len klei­ner Gemein­den.

Die Anord­nung des Ver­fah­rens nach § 16 ZensG 2011 beruht auf fach­sta­tis­ti­schen Emp­feh­lun­gen auf der Grund­la­ge hier­für durch­ge­führ­ter Berech­nun­gen 324, die in der Sache nicht zu bean­stan­den sind. Hin­zu kommt die Annah­me einer hin­rei­chen­den Ver­gleich­bar­keit der Ergeb­nis­se bei­der Ver­fah­ren auf­grund der Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, die nach der Bewer­tung durch die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der dar­auf hin­deu­te­ten, dass für die Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern die Feh­ler­ra­te der Regis­ter bereits ohne Stich­pro­be auf ein akzep­ta­bles Maß gesenkt wer­den kön­ne 325. Glei­ches gilt mit Blick auf das Stich­pro­ben­ver­fah­ren für Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern. Die­se Wer­tung wird durch die fach­li­che Exper­ti­se der sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der unter­stützt.

Kei­nen Beden­ken begeg­net es schließ­lich, dass der Gesetz­ge­ber – inso­weit abwei­chend von den Emp­feh­lun­gen des Zen­sus­tests – die Indi­vi­du­al­be­fra­gung gemäß § 16 ZensG 2011 auf den Ein­fa­mi­li­en­haus­be­reich beschränkt hat. Die­se Abwei­chung hat er in der Geset­zes­be­grün­dung mit einer Bezug­nah­me auf Unter­su­chun­gen des Baye­ri­schen Lan­des­am­tes für Sta­tis­tik nach­voll­zieh­bar begrün­det. Die­se hat­ten erge­ben, dass sich die zusätz­lich auf­ge­deck­ten Über- und Unte­r­er­fas­sun­gen im Ergeb­nis (nahe­zu) aus­gli­chen, so dass bei einem Ver­zicht auf deren Kor­rek­tur allen­falls eine gering­fü­gi­ge Aus­wir­kung auf das Ergeb­nis erwar­tet wur­de.

Soweit eine Ver­zer­rung der Ergeb­nis­ge­nau­ig­keit nach dem dama­li­gen Stand in der Tat nicht völ­lig aus­zu­schlie­ßen war, ändert dies nichts an der ver­fas­sungs­recht­li­chen Beur­tei­lung. Zum einen war sie gering, weil der über­wie­gen­de Teil der Bevöl­ke­rung auch in den Flä­chen­län­dern in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern lebt und daher der Haus­halts­stich­pro­be unter­fiel. Nach dem dem Zen­sus­test zugrun­de lie­gen­den Mel­de­re­gis­ter­be­stand zum 5.12 2001 waren nur knapp 23 Mio. Deut­sche mit Haupt­woh­nung in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern gemel­det, was einem Anteil von weni­ger als einem Drit­tel der Bevöl­ke­rung der Flä­chen­län­der ent­sprach; die­ser dürf­te zwi­schen 2001 und 2011 wei­ter zurück­ge­gan­gen sein. Zum ande­ren hat der Gesetz­ge­ber für die Län­der mit über­durch­schnitt­li­chem Bevöl­ke­rungs­an­teil in beson­ders gro­ßen Gemein­den mög­li­che nega­ti­ve Aus­wir­kun­gen dadurch begrenzt, dass in Gemein­den mit mehr als 400.000 Ein­woh­nern gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Abs. 3 Satz 7 ZensG 2011 Stadt­tei­le mit durch­schnitt­lich etwa 200.000 Ein­woh­nern als eigen­stän­di­ge Erhe­bungs­ge­bie­te vor­ge­se­hen wur­den. Das ermög­lich­te eine bes­se­re Anpas­sung der Stich­pro­be an die Gemein­de­struk­tur und im Ergeb­nis auch eine Absen­kung des Stich­pro­ben­zu­falls­feh­lers 326. Von vorn­her­ein war damit ein ein­fa­cher rela­ti­ver Stan­dard­feh­ler erheb­lich unter­halb der für ande­re Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern vor­ge­ge­be­nen Höchst­gren­ze von 0,5% zu erwar­ten. Die­se Erwar­tung hat sich auch erfüllt. So betrug der ein­fa­che rela­ti­ve Stan­dard­feh­ler für Ber­lin 0,13%, für die Stadt­ge­mein­de Bre­men als Teil der Frei­en Han­se­stadt Bre­men 0,26% sowie für Ham­burg 0,21% 327 (ein­fa­cher rela­ti­ver Stan­dard­feh­ler").

Ver­blei­ben­de, aus der Metho­den­dif­fe­ren­zie­rung resul­tie­ren­de Ver­zer­run­gen hat der Gesetz­ge­ber, soweit sie auf der Grund­la­ge der beim Norm­er­lass vor­lie­gen­den Erkennt­nis­se vor­her­seh­bar waren, aus den geschil­der­ten Grün­den in ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­der Wei­se in Kauf genom­men 328. Auch bei Voll­erhe­bun­gen las­sen sich im Übri­gen der­ar­ti­ge Ver­zer­run­gen nicht voll­stän­dig aus­schlie­ßen. So wur­den – wie bereits aus­ge­führt – bei der Volks­zäh­lung 1970 für das Bun­des­ge­biet ins­ge­samt eine Unte­r­er­fas­sung von 1, 4% und eine Über­er­fas­sung von 0,8% ermit­telt 309. Dabei sind erheb­lich grö­ße­re regio­na­le Streu­un­gen nicht aus­ge­schlos­sen, wie die Bun­des­re­gie­rung unter Bezug­nah­me auf Erfah­run­gen mit Voll­erhe­bun­gen in Kana­da und dem Ver­ei­nig­ten König­reich dar­ge­legt hat. Vor die­sem Hin­ter­grund kön­nen jeden­falls nach­träg­lich fest­ge­stell­te Ver­zer­run­gen in einer Grö­ßen­ord­nung von 1% bis 1,5% für sich genom­men noch nicht als durch­grei­fen­des Indiz für eine aus der ex-ante-Per­spek­ti­ve will­kür­li­che Ungleich­be­hand­lung ange­se­hen wer­den.

Dass die Befra­gung zur Klä­rung von Unstim­mig­kei­ten nach den Erkennt­nis­sen der Aus­wer­tung der Zen­sus­er­he­bung einen durch­schnitt­lich um 0,9 Pro­zent­punk­te gerin­ge­ren Kor­rek­tur­ef­fekt hat­te als die hypo­the­tisch durch eine Aus­deh­nung der Stich­pro­be auf die Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern bewirk­te Kor­rek­tur, stellt die­se Ein­schät­zung eben­so wenig in Fra­ge wie die Tat­sa­che, dass nach­träg­li­che Unter­su­chun­gen der sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter bis­lang kei­ne Ansatz­punk­te für eine "Ertüch­ti­gung" die­ser Metho­de erbrin­gen konn­ten. Nach den Aus­füh­run­gen der sach­kun­di­gen Drit­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung hat die Befra­gung nach § 16 ZensG 2011 im Durch­schnitt die nach dem Zen­sus­test erwar­te­ten Ergeb­nis­se erbracht; das Defi­zit an Kor­rek­tur­wir­kung beruht dem­ge­gen­über auf Umstän­den, die für den Gesetz­ge­ber nicht vor­her­seh­bar waren.

Für die unter­schied­li­che Rege­lung der Mehr­fach­fall­prü­fung in § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 gel­ten ver­gleich­ba­re Erwä­gun­gen.

Der Gesetz­ge­ber hat die Ver­wen­dung unter­schied­li­cher Metho­den zur Kor­rek­tur von Mehr­fach­fäl­len in § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 damit begrün­det, dass für Per­so­nen mit mehr als einer Woh­nung oder Haupt­woh­nung, die in Gemein­den mit min­des­tens 10.000 Ein­woh­nern gemel­det sind, eine Über­prü­fung im Rah­men der Haus­halts­stich­pro­be genü­ge 329, und hat damit im Aus­gangs­punkt kon­se­quent an die Ver­fah­rens­dif­fe­ren­zie­rung nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 16 ZensG 2011 ange­knüpft. Er ist ersicht­lich davon aus­ge­gan­gen, dass die Dif­fe­ren­zie­rung im Rah­men der Mehr­fach­fall­prü­fung einer ver­gleich­ba­ren rea­li­täts­ge­rech­ten Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len nicht ent­ge­gen­steht, da die Dif­fe­ren­zie­rung der zur Kor­rek­tur von Mehr­fach­fäl­len ein­ge­setz­ten Ver­fah­ren nicht zu einer wesent­li­chen Ver­fäl­schung des Ergeb­nis­ses füh­ren wür­de 330, und dass daher auf die bei Erstre­ckung des Ver­fah­rens nach § 15 Abs. 3 ZensG 2011 auf die grö­ße­ren Gemein­den erfor­der­li­chen zusätz­li­chen Befra­gun­gen ver­zich­tet wer­den kön­ne.

Das ist nicht zu bean­stan­den. Dem Gesetz­ge­ber stand nach den Ergeb­nis­sen des Zen­sus­tests vor Augen, dass für die Gemein­den unter­halb der 10.000-Einwohner-Schwelle im Wesent­li­chen das dort erprob­te Ver­fah­ren ver­wen­det wer­den konn­te, das eine indi­vi­du­el­le Mehr­fach­fall­prü­fung beinhal­te­te und auf die­ser Grund­la­ge als prin­zi­pi­ell geeig­net ein­ge­schätzt wur­de, wäh­rend für die grö­ße­ren Gemein­den eine umfas­sen­de Regis­ter­feh­ler­kor­rek­tur im Stich­pro­ben­ver­fah­ren erfol­gen muss­te. Vor die­sem Hin­ter­grund durf­te er davon aus­ge­hen, dass für bei­de Ver­fah­ren ein jeweils pas­sen­des Ver­fah­ren zur Mehr­fach­fall­prü­fung vor­zu­se­hen war und dass in Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern mit Blick auf das vor­ge­se­he­ne, alle Regis­ter­feh­ler betref­fen­de Stich­pro­ben­ver­fah­ren eine Prü­fung von Mehr­fach­fäl­len durch indi­vi­du­el­le Befra­gung für das Gesamt­ergeb­nis eine gerin­ge­re Rol­le spie­len und einen gerin­ge­ren Bei­trag zur Genau­ig­keit leis­ten wür­de. Die Bewer­tung des Zen­sus­tests hat­te ins­be­son­de­re auch erge­ben, dass der weit­aus größ­te Teil der in der Mehr­fach­fall­prü­fung auf­fäl­lig gewor­de­nen Fäl­le ohne Rück­fra­gen bei den Bür­gern geklärt wer­den konn­te und tele­fo­ni­sche oder pos­ta­li­sche Rück­fra­gen zur Per­so­nen­fest­stel­lung nur bei einem klei­nen Teil der ent­deck­ten Mehr­fach­ein­tra­gun­gen erfor­der­lich waren 321. Nach fach­sta­tis­ti­scher Ein­schät­zung konn­ten 95, 02% der pri­mär­sta­tis­tisch zu erfas­sen­den Mehr­fach­fäl­le auch maschi­nell berei­nigt wer­den 24. Die Eva­lua­ti­on des Zen­sus 2011 bestä­tigt die­se Ein­schät­zung. So hat ein Ver­gleich zwi­schen einer Befra­gung zur Berei­ni­gung von Mehr­fach­fäl­len mit einer par­al­lel vor­ge­nom­me­nen maschi­nel­len Klä­rung nach Aus­kunft des sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes eine Über­ein­stim­mung von 99, 1% erge­ben. Auf der Grund­la­ge die­ser Erkennt­nis­se gibt es auch im Nach­hin­ein kei­ne Anhalts­punk­te dafür, dass durch die Metho­den­dif­fe­ren­zie­rung im Rah­men der Mehr­fach­fall­über­prü­fung nach § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 mit einer nen­nens­wer­ten Ver­zer­rung der Ergeb­nis­ge­nau­ig­keit zwi­schen Gemein­den ab und unter­halb der 10.000-Einwohner-Schwelle gerech­net wer­den muss­te.

Auch die Fest­le­gung der maß­geb­li­chen Schwel­le für die Metho­den­dif­fe­ren­zie­rung auf 10.000 Ein­woh­ner beruht auf sach­li­chen Erwä­gun­gen.

Der Zen­sus­test hat Regis­ter­feh­ler­quo­ten für Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern, mit von 10.000 bis unter 50.000 Ein­woh­nern, mit ab 50.000 bis weni­ger als 800.000 Ein­woh­nern und mit ab 800.000 Ein­woh­nern ermit­telt. Zudem sind den Aus­wer­tun­gen Regis­ter­feh­ler­quo­ten für einen Bereich von 50.000 bis 100.000 Ein­woh­nern zu ent­neh­men. Auf die­ser Grund­la­ge haben die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der ins­be­son­de­re die Ergän­zung des regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus um Stich­pro­ben­er­he­bun­gen in allen Gemein­den sowie in Gemein­den ab 10.000 Ein­woh­nern unter­sucht und dabei letz­te­res emp­foh­len.

Zwar wur­de bei der Unter­su­chung der Feh­ler­quo­ten der Mel­de­re­gis­ter in Abhän­gig­keit von der Gemein­de­grö­ße erst ab der Grup­pe von 50.000 bis unter 800.000 Ein­woh­nern eine deut­li­che Stei­ge­rung der Feh­ler­quo­ten fest­ge­stellt, wäh­rend die­se beim Ver­gleich mit Gemein­den ab 10.000, aber unter 50.000 Ein­woh­nern erkenn­bar weni­ger aus­ge­prägt war. Zudem lagen nicht nur bei Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern, son­dern auch bei Gemein­den ab 10.000 bis unter 50.000 Ein­woh­nern die sal­dier­ten Feh­ler­quo­ten noch unter dem Bun­des­durch­schnitt und erreich­ten erst bei Gemein­den mit mehr als 100.000 Ein­woh­nern über­durch­schnitt­li­che Wer­te. Die Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests bele­gen gleich­wohl die vom Gesetz­ge­ber in Bezug genom­me­ne Annah­me einer posi­ti­ven Kor­re­la­ti­on zwi­schen Gemein­de­grö­ße und (unbe­rei­nig­ten) Regis­ter­feh­ler­quo­ten – ins­be­son­de­re im Hin­blick auf Über­er­fas­sun­gen (sog. "Kar­tei­lei­chen"). Eine posi­ti­ve Kor­re­la­ti­on lässt sich eben­so – wenn auch in gerin­ge­rem Umfang – für die Fehl­be­stands­quo­ten fest­stel­len. Der Gesetz­ge­ber hat fer­ner berück­sich­tigt, dass sich eine Stich­pro­ben­er­he­bung bei abneh­men­der Gemein­de­grö­ße immer mehr einer Total­erhe­bung annä­hern muss, um hin­rei­chend genaue Ergeb­nis­se lie­fern zu kön­nen. Eine Aus­wei­tung der Stich­pro­be auf die Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern hät­te daher nach dama­li­ger Bewer­tung eine Aus­wei­tung des Stich­pro­ben­um­fangs auf 11,8 Mio. (statt 7,6 Mio.) Per­so­nen zur Fol­ge gehabt. Hin­zu kommt, dass die Metho­de der Indi­vi­du­al­be­fra­gun­gen gera­de jen­seits der Gren­ze von 10.000 Ein­woh­nern als unge­eig­net ein­ge­schätzt wur­de.

Der Gesetz­ge­ber ist fer­ner nach­voll­zieh­bar davon aus­ge­gan­gen, dass jeden­falls im Durch­schnitt ein erheb­lich gerin­ge­rer Kor­rek­tur­be­darf der Mel­de­re­gis­ter in Gemein­den mit weni­ger als 10.000 Ein­woh­nern bestand. Die vor­ge­leg­ten Ergeb­nis­se lie­ßen im unbe­rei­nig­ten Mel­de­re­gis­ter­be­stand auf einen Zusam­men­hang zwi­schen Gemein­de­grö­ße und Fehl­be­stands- und "Karteileichen"-Raten schlie­ßen 331. Fer­ner ergab sich für die­se Gemein­den nach der Mehr­fach­fall­prü­fung ein beson­ders güns­ti­ger Sal­do von "Kar­tei­lei­chen" und Fehl­be­stän­den 321.

Die Grenz­zie­hung bei 10.000 Ein­woh­nern beruh­te somit auf hin­rei­chen­den tat­säch­li­chen Ansatz­punk­ten. Dass auch eine ande­re Grenz­zie­hung denk­bar gewe­sen wäre, stellt dies nicht in Fra­ge.

Für ein struk­tu­rel­les Voll­zugs­de­fi­zit, das zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit bereits des Geset­zes wegen einer dadurch ver­ur­sach­ten nicht gerecht­fer­tig­ten Ungleich­be­hand­lung füh­ren könn­te, ist nichts ersicht­lich. Dabei ist auch zu berück­sich­ti­gen, dass die Län­der in den Zen­sus 2011 über ihre zustän­di­gen Behör­den eng ein­ge­bun­den waren und ein sol­ches Defi­zit vor allem in ihrem Zustän­dig­keits­be­reich auf­ge­tre­ten sein müss­te.

Von Anfang an stan­den den Län­dern aus­rei­chen­de Kon­troll- und Mit­wir­kungs­mög­lich­kei­ten zu Gebo­te, um ihre Inter­es­sen an einem ord­nungs­ge­mä­ßen Voll­zug des ZensG 2011 zu wah­ren. Der Voll­zug lag im Wesent­li­chen in ihren Hän­den (Art. 83 f. GG). Dies gilt auch für die Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len von Län­dern und Gemein­den und die Bestim­mung der dafür zustän­di­gen Behör­den. Sie haben eige­ne Geset­ze zur Aus­füh­rung des Zen­sus­ge­set­zes 2011 erlas­sen und dar­in unter ande­rem Rege­lun­gen über die Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len der Gemein­den (in den Stadt­staa­ten: der Bezir­ke) und des Lan­des getrof­fen (vgl. § 2 AGZensG 2011, BW; Art. 26 Abs. 2 BayStatG; § 2 Zen­su­sAG­Bln; § 1 Abs. 3 Zen­su­sAG­Bbg; § 2 Zen­sAG, HB; § 1 Ham­bur­gi­sches Gesetz zur Aus­füh­rung des Zen­sus­ge­set­zes 2011; § 2 Hes­si­sches Aus­füh­rungs­ge­setz zum Zen­sus­ge­setz 2011; § 2 Zen­sAG M‑V; § 1 Abs. 2 Nds. AG ZensG 2011; § 2 Satz 1 ZensG 2011 AG NRW; § 2 Lan­des­ge­setz zur Aus­füh­rung des Zen­sus­ge­set­zes 2011, RP; § 2 Gesetz Nr. 1713 zur Aus­füh­rung des Zen­sus­ge­set­zes 2011, SL; § 1 Abs. 3 Sächs­Zens­GAG; § 1 Abs. 4 Zen­sAG LSA; § 2 Zens­GAG, SH; § 2 Thür­AG­ZensG 2011). Ihnen obliegt die Füh­rung der Mel­de­re­gis­ter, die eine wesent­li­che Grund­la­ge des regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus 2011 bil­de­ten, ein­schließ­lich der Bestim­mung der hier­für zustän­di­gen Behör­den (vgl. § 1 Abs. 1 MRRG in der bis zum 31.10.2015 gel­ten­den Fas­sung, nun­mehr gere­gelt in § 1 BMG). Sie hat­ten es daher in der Hand, durch Wei­sun­gen oder im Rah­men der Kom­mu­nal­auf­sicht dafür zu sor­gen, dass die­se Regis­ter ord­nungs­ge­mäß und so rea­li­täts­nah wie recht­lich mög­lich geführt wur­den.

Für den Auf­bau des Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters hat­ten die Mel­de­be­hör­den den sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­tern und die­se dem Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt bestimm­te Daten aus den Mel­de­re­gis­tern zu über­mit­teln (§ 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Zens­VorbG 2011). Die sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter konn­ten gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 Zens­VorbG 2011 auch auf die das jewei­li­ge Land betref­fen­den, zusam­men­ge­führ­ten Daten der Ver­mes­sungs­äm­ter, der Mel­de­re­gis­ter und der Bun­des­agen­tur für Arbeit zugrei­fen, die­se Daten auf ihre Voll­zäh­lig­keit und Schlüs­sig­keit über­prü­fen (§ 7 Abs. 2 Satz 2 Zens­VorbG 2011), mög­li­cher­wei­se feh­ler­haf­te Daten durch die Mel­de­be­hör­den noch­mals prü­fen las­sen (§ 7 Abs. 2 Satz 2 Zens­VorbG 2011) und dabei Kor­rek­tu­ren vor­neh­men, die gemäß § 7 Abs. 2 Satz 6 Zens­VorbG 2011 an das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt über­mit­telt wur­den. Dar­über hin­aus konn­ten sie die aus unter­schied­li­chen Regis­tern im Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ter zusam­men­ge­stell­ten Anschrif­ten dar­auf­hin über­prü­fen, ob es sich dabei tat­säch­lich um Anschrif­ten mit Wohn­raum han­del­te (§ 14 ZensG 2011). Schließ­lich lie­fer­ten sie dem Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt zur Aktua­li­sie­rung des von ihm geführ­ten Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters wei­te­re Daten aus den Mel­de­re­gis­tern zu (§ 3 Abs. 1 und 2 ZensG 2011), die noch­mals auf ihre Voll­zäh­lig­keit und Voll­stän­dig­keit über­prüft wer­den konn­ten (§ 3 Abs. 7 ZensG 2011). Die Län­der haben inso­fern inten­siv an Auf­bau (§ 2 Zens­VorbG 2011) und Aktua­li­sie­rung (§ 3 ZensG 2011) des Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters mit­ge­wirkt. Auf des­sen Grund­la­ge wur­den unter ande­rem die zu befra­gen­den Per­so­nen aus­ge­wählt, der Ablauf aller pri­mär­sta­tis­ti­schen Erhe­bun­gen gesteu­ert und die in den Zen­sus 2011 ein­zu­be­zie­hen­den Gebäu­de, Woh­nun­gen und Per­so­nen auf ihre Voll­zäh­lig­keit über­prüft (§ 2 Abs. 2 Zens­VorbG 2011).

Die Län­der hat­ten auch die Kon­trol­le über alle erfor­der­li­chen Befra­gun­gen und pri­mär­sta­tis­ti­schen Erhe­bun­gen im Voll­zug des ZensG 2011. Die sta­tis­ti­schen Ämter der Län­der haben die Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung durch­ge­führt (§ 6 ZensG 2011). Den Län­dern stand es dabei frei, für die not­wen­di­gen Befra­gun­gen (spe­zi­el­le) Erhe­bungs­stel­len ein­zu­rich­ten oder Erhe­bungs­be­auf­trag­te ein­zu­set­zen (§§ 10 und 11 ZensG 2011); sie konn­ten so für die Geset­zes­kon­for­mi­tät des Voll­zugs sor­gen. Das gilt auch für die Durch­füh­rung der Haus­hal­te­be­fra­gung auf Stich­pro­ben­ba­sis (§ 7 ZensG 2011), die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len an Anschrif­ten mit Son­der­be­rei­chen (§ 8 ZensG 2011), die Befra­gung im Rah­men der Mehr­fach­fall­un­ter­su­chung und zur Ermitt­lung der Haupt­woh­nung gemäß § 15 Abs. 3 und 4 ZensG 2011 und die Befra­gung gemäß § 16 ZensG 2011. Die inhalt­li­che Rich­tig­keit der pri­mär­sta­tis­ti­schen Befun­de lag somit im Ver­ant­wor­tungs­be­reich der Län­der. Gegen Feh­ler bei der Über­nah­me der Daten gab es sta­tis­tik­in­ter­ne Kon­troll­maß­nah­men wie die in § 19 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 vor­aus­ge­setz­te Über­prü­fung auf Plau­si­bi­li­tät und Voll­stän­dig­keit.

Außer­halb des Ver­ant­wor­tungs­be­reichs der Län­der lie­gen­de Kon­troll­lü­cken sind daher nur mit Blick auf die zen­tra­li­sier­ten Vor­gän­ge denk­bar: Die kon­kre­te Stich­pro­ben­zie­hung fand ohne Betei­li­gung der Län­der beim Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt statt; sie war "ledig­lich" zu doku­men­tie­ren (§ 2 Abs. 1 Stich­pro­benV). Das­sel­be gilt für die Ermitt­lung der Mehr­fach­fäl­le gemäß § 15 Abs. 1 ZensG 2011 und deren maschi­nel­le Berei­ni­gung gemäß § 15 Abs. 2 ZensG 2011. Es ist jedoch weder ersicht­lich, dass die Sta­tis­tik­be­hör­den der Län­der Zwei­fel an der Nach­voll­zieh­bar­keit der Ver­fah­rens­schrit­te geäu­ßert hät­ten, noch, dass ent­spre­chen­de Nach­fra­gen nicht inner­halb des Bereichs der amt­li­chen Sta­tis­tik hät­ten geklärt wer­den kön­nen.

Die vor allem auf der Grund­la­ge der Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests gerecht­fer­tig­te Metho­den­dif­fe­ren­zie­rung bei der Berei­ni­gung von Regis­ter­feh­lern (§§ 7 und 16 ZensG 2011) und der Mehr­fach­fall­prü­fung (§ 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011) ent­bin­det den Gesetz­ge­ber aller­dings für die Rege­lung zukünf­ti­ger Erhe­bun­gen nicht davon, ihm zwi­schen­zeit­lich zur Kennt­nis gelang­te Infor­ma­tio­nen – ins­be­son­de­re aus der Eva­lua­ti­on des ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen Zen­sus 2011 – aus­zu­wer­ten und sie dar­auf­hin zu über­prü­fen, ob sie Anlass zu einer abwei­chen­den Bewer­tung ihrer Eig­nung zur Ermitt­lung ver­gleich­ba­rer und rea­li­täts­ge­rech­ter Ein­woh­ner­zah­len der Län­der geben.

Zen­sus 2011 und das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung[↑]

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ver­sto­ßen fer­ner nicht gegen das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung.

Das Zen­sus­ge­setz 2011 ermäch­tigt zu Ein­grif­fen in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Es war Grund­la­ge dafür, dass vor­han­de­ne per­so­nen­be­zo­ge­ne Regis­ter­da­ten über die Ein­woh­ner der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land in nicht anony­mi­sier­ter Form an die Sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­ter wei­ter­ge­lei­tet, dort jeden­falls zunächst wei­ter­hin in nicht anony­mi­sier­ter Form ver­ar­bei­tet und aus­ge­wer­tet wur­den und ein Teil der Ein­woh­ner – unter ande­rem im Rah­men der Haus­halts­stich­pro­be gemäß § 7 Abs. 1 ZensG 2011 – zu ein­zel­nen Aspek­ten sei­ner per­sön­li­chen Ver­hält­nis­se befragt wur­de.

Rechts­grund­la­ge für die Daten­er­he­bung im Rah­men der Haus­halts­stich­pro­be war § 18 Abs. 3 in Ver­bin­dung mit § 7 Abs. 4 und 5 ZensG 2011, wäh­rend § 7 Abs. 1 bis 3 ZensG 2011 vor allem die Aus­wahl der Befrag­ten und die Wei­ter­ver­ar­bei­tung betraf. Soweit die nähe­re Aus­ge­stal­tung der Stich­pro­ben­aus­wahl nicht bereits in der gesetz­li­chen Rege­lung ent­hal­ten ist, son­dern erst durch die Stich­pro­ben­ver­ord­nung und das auf ihr auf­bau­en­de Stich­pro­ben­de­sign kon­kre­ti­siert wur­de, berührt dies Zweck und Gegen­stand der Daten­er­he­bung nicht. Auch die Vor­her­seh­bar­keit des Ein­griffs ist auf der Grund­la­ge der Höchst­vor­ga­be von 1% der Bevöl­ke­rung nach § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 ZensG 2011 noch hin­rei­chend gewahrt. Die Zufäl­lig­keit der Aus­wahl nach einem mathe­ma­ti­schen Ver­fah­ren ist – wie oben aus­ge­führt – bereits auf der Grund­la­ge der gesetz­li­chen Rege­lung sicher­ge­stellt, eben­so die Beschrän­kung des Stich­pro­ben­um­fangs. Die wei­te­re Ent­wick­lung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens war in inhalt­li­cher Hin­sicht auch durch die gesetz­li­che Rege­lung hin­rei­chend vor­ge­zeich­net. Eben­falls hin­rei­chend bestimmt gere­gelt sind die in den Befra­gun­gen nach § 15 Abs. 3 und 4 sowie § 16 in Ver­bin­dung mit § 18 Abs. 6 bezie­hungs­wei­se Abs. 7 ZensG 2011 lie­gen­den Ein­grif­fe.

Der mit dem Zen­sus 2011 ver­bun­de­ne Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung war geeig­net, erfor­der­lich und zumut­bar. Hier­bei ist zu berück­sich­ti­gen, dass für die Aus­sa­ge­kraft der amt­li­chen Sta­tis­tik ein mög­lichst hoher Grad an Genau­ig­keit der erho­be­nen Daten erfor­der­lich ist 276. Das gewähl­te Stich­pro­ben­ver­fah­ren garan­tier­te auf der einen Sei­te den erfor­der­li­chen Grad an Genau­ig­keit und Rea­li­täts­ge­rech­tig­keit, begrenz­te aber auf der ande­ren Sei­te dadurch, dass es gegen­über einer Voll­erhe­bung die Zahl der zu befra­gen­den Per­so­nen mög­lichst gering hielt, Ein­grif­fe in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung auf ein mög­lichst gerin­ges Maß.

Rechts­schutz­in­ter­es­sen der Län­der und der Kom­mu­nen[↑]

Durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten wer­den schließ­lich weder ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Rechts­schutz­in­ter­es­sen der Län­der noch der Kom­mu­nen ver­letzt.

Soweit das Grund­ge­setz für den Bund eine Pflicht zur rea­li­täts­ge­rech­ten Ermitt­lung der Bevöl­ke­rungs­zah­len ent­hält, folgt aus dem Bun­des­staats­prin­zip des Art.20 Abs. 1 GG zumin­dest ein Anspruch der Län­der auf föde­ra­ti­ve Gleich­be­hand­lung durch den Bun­des­ge­setz­ge­ber, nicht jedoch ein sub­jek­ti­ves Recht auf einen die Gesetz­mä­ßig­keit der Ver­wal­tung wah­ren­den Voll­zug. Wei­ter­ge­hen­der Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten bedarf es von Ver­fas­sungs wegen nicht.

Die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen, ins­be­son­de­re die Löschungs­vor­schrif­ten der § 15 Zens­VorbG 2011, § 8 Abs. 3 und § 19 ZensG 2011 sind nicht geeig­net, das aus Art.20 Abs. 1 GG fol­gen­de Recht der Län­der auf föde­ra­ti­ve Gleich­be­hand­lung und ihren (akzes­so­ri­schen) Anspruch auf (verfassungs-)gerichtliche Durch­set­zung die­ses Gebots zu ver­let­zen.

Sie betref­fen nicht die Ver­fah­rens­ge­stal­tung des regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus, son­dern den wei­te­ren Umgang mit den im Voll­zug erho­be­nen Daten und haben daher kei­nen unmit­tel­ba­ren Bezug zum Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung. Die im Rah­men der § 8 Abs. 3 und § 19 ZensG 2011 zu löschen­den Hilfs­merk­ma­le und Erhe­bungs­un­ter­la­gen bezie­hen sich aus­schließ­lich auf Ergeb­nis­se von pri­mär­sta­tis­ti­schen Erhe­bun­gen und Daten­über­mitt­lun­gen, die im Ver­ant­wor­tungs­be­reich der Län­der durch­zu­füh­ren waren. Die im Rah­men der Erstel­lung des Anschrif­ten- und Gebäu­de­re­gis­ters und der Stich­pro­ben­ba­sis­da­tei ver­ar­bei­te­ten und von § 15 Zens­VorbG 2011 erfass­ten Daten wur­den eben­so – im Wesent­li­chen – von den sta­tis­ti­schen Lan­des­äm­tern sowie den Mel­de- und Ver­mes­sungs­be­hör­den der Län­der gelie­fert. Man­gels Ver­let­zung des Gebots der föde­ra­ti­ven Gleich­be­hand­lung durch die § 7 Abs. 1 bis 3, § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 wer­den die Daten auch nicht län­ger­fris­tig benö­tigt, um den Anspruch der Län­der auf Durch­set­zung die­ses Gebots zu rea­li­sie­ren.

Soweit die Antrag­stel­ler dane­ben gel­tend machen, es bestün­den auf die Aus­ge­stal­tung des Ver­fah­rens ins­ge­samt zurück­zu­füh­ren­de Schwie­rig­kei­ten mit der Nach­voll­zieh­bar­keit der Ergeb­nis­se und ihnen wür­de die Ein­sicht in bestimm­te Ver­fah­rens­ab­schnit­te betref­fen­de Infor­ma­tio­nen ver­wei­gert, ist schon nicht ersicht­lich, dass es sich dabei um eine unmit­tel­ba­re Fol­ge der Vor­schrif­ten des Zen­sus­ge­set­zes 2011 han­delt. Die­se ent­hal­ten offen­sicht­lich kei­ne Rege­lung dar­über, wel­che Auf­zeich­nun­gen im Rah­men der Akten­ein­sicht im Ver­wal­tungs­ver­fah­ren zugäng­lich gemacht wer­den kön­nen, und ste­hen auch einer Anony­mi­sie­rung von Unter­la­gen nicht ent­ge­gen. Der Antrag­stel­ler zu II. trägt selbst vor, dass ihm Akten­ein­sicht auf der Grund­la­ge von § 16 BStatG ver­wei­gert wer­de 332. Soweit der Senat des Lan­des Ber­lin Beein­träch­ti­gun­gen ver­wal­tungs­ver­fah­rens­recht­li­cher und ver­wal­tungs­pro­zes­sua­ler Begrün­dungs- und Akten­ein­sichts­rech­te gel­tend macht, ist deren Beschrän­kung durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten eben­falls nicht ersicht­lich. Die ent­spre­chen­den Fra­ge­stel­lun­gen betref­fen im Wesent­li­chen die Recht­mä­ßig­keit des Voll­zugs der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sowie den Umfang der im Ver­wal­tungs- und ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren bestehen­den Akten­ein­sichts­rech­te.

Feh­ler in der Durch­füh­rung des Zen­sus 2011 sind grund­sätz­lich nicht geeig­net, das Recht der Län­der auf föde­ra­ti­ve Gleich­be­hand­lung zu beein­träch­ti­gen. Allein dem Voll­zug und sei­ner Kon­trol­le aber die­nen die ange­grif­fe­nen Löschungs­vor­schrif­ten der § 8 Abs. 3, § 19 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 und § 15 Zens­VorbG 2011. Ein all­ge­mei­ner Geset­zes­voll­zie­hungs­an­spruch lässt sich aus dem Gebot föde­ra­ti­ver Gleich­be­hand­lung – wie aus dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz auch 333 – dage­gen eben­so wenig ablei­ten wie ein hier­auf gerich­te­ter Anspruch auf Rechts­schutz.

Dass den Län­dern grund­sätz­lich kein fach­ge­richt­li­cher Rechts­schutz gegen die Fest­stel­lung ihrer Ein­woh­ner­zahl zur Ver­fü­gung steht, ist ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich. Die Fest­stel­lung der Ein­woh­ner­zah­len ist durch Behör­den der Län­der erfolgt. Es gehör­te im Rah­men ihrer Zustän­dig­kei­ten daher zu ihren Auf­ga­ben, bei der Erhe­bung Recht­mä­ßig­keit und Ein­heit­lich­keit des Voll­zugs sicher­zu­stel­len.

Die ange­grif­fe­nen Löschungs­re­ge­lun­gen ver­sto­ßen auch nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG.

Soweit es sich – wie bei den Antrag­stel­lern – um Stadt­staa­ten han­delt, sind sie nicht Trä­ger der Garan­tie kom­mu­na­ler Selbst­ver­wal­tung. Ihre Stel­lung als Kom­mu­nen wird in dem vor­lie­gend allein maß­geb­li­chen Rechts­ver­hält­nis zum Bund durch ihren staats­recht­li­chen Sta­tus als Län­der voll­stän­dig über­la­gert 334.

Die ande­ren Kom­mu­nen wer­den hin­ge­gen nicht in ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG geschütz­ten Rechts­stel­lung beein­träch­tigt. Wie oben dar­ge­legt, regelt das Zen­sus­ge­setz 2011 weder die Rechts­ver­hält­nis­se der Kom­mu­nen zum Bund noch zu den Län­dern. Inso­fern kön­nen auch die hier in Rede ste­hen­den Löschungs­vor­schrif­ten kei­ne Aus­wir­kun­gen auf die sub­jek­ti­ve Rechts­stel­lungs­ga­ran­tie der Kom­mu­nen haben.

Soweit die ange­grif­fe­nen Löschungs­re­ge­lun­gen gleich­wohl den Rechts­schutz gegen die auf der Grund­la­ge des Zen­sus­ge­set­zes 2011 erlas­se­nen Ver­wal­tungs­ak­te erschwe­ren, beruht dies auf den Aus­füh­rungs­ge­set­zen der Län­der, die sich durch­gän­gig dafür ent­schie­den haben, die auf der Grund­la­ge des Zen­sus­ge­set­zes 2011 ermit­tel­ten Ein­woh­ner­zah­len gegen­über ihren Gemein­den durch Ver­wal­tungs­ak­te fest­zu­stel­len, und die an die­se Fest­stel­lung zum Teil weit­rei­chen­de Rechts­fol­gen knüp­fen.

Mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Stich­pro­benV[↑]

§ 2 Abs. 2 und 3 und § 3 Abs. 2 Stich­pro­benV genü­gen den für sie gel­ten­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Die Vor­schrif­ten der Stich­pro­ben­ver­ord­nung ent­spre­chen den Vor­ga­ben der Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge. Sie beinhal­ten kei­ne unzu­läs­si­ge Sub­de­le­ga­ti­on an die Ver­wal­tung oder Pri­va­te. § 2 Abs. 2 Stich­pro­benV ver­stößt dar­über hin­aus auch nicht gegen Art.20 Abs. 1 bis 3 GG.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten der Stich­pro­ben­ver­ord­nung hal­ten sich im Rah­men der Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge.

Nach § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 legt der Ver­ord­nungs­ge­ber "den kon­kre­ten Stich­pro­ben­um­fang" fest. Aus dem sys­te­ma­ti­schen Zusam­men­hang zu Satz 1 ergibt sich zudem, dass sich die Ermäch­ti­gung auf den bun­des­wei­ten Stich­pro­ben­um­fang bezieht. Die­se Ermäch­ti­gung hat der Ver­ord­nungs­ge­ber in § 3 Abs. 1 Stich­pro­benV in Anspruch genom­men; auch soweit in § 3 Abs. 2 Stich­pro­benV eine Ver­tei­lung des Stich­pro­ben­um­fangs auf die Län­der vor­ge­nom­men wird, han­delt es sich um eine kon­kre­ti­sie­ren­de Ent­schei­dung des Ver­ord­nungs­ge­bers über den Stich­pro­ben­um­fang auf der Basis der zu die­sem Zeit­punkt ver­füg­ba­ren Daten. Im Übri­gen erfolg­te die end­gül­ti­ge Ver­tei­lung der Stich­pro­be auf die Gemein­den (und damit auch die Län­der) auf der Grund­la­ge des im Rah­men des Zen­sus 2011 erho­be­nen Daten­be­stan­des, der nach dem gesetz­li­chen Ver­fah­rens­kon­zept zum Zeit­punkt des Erlas­ses der Stich­pro­ben­ver­ord­nung noch nicht vor­lie­gen konn­te 335.

Auch die in § 2 Abs. 3 Stich­pro­benV getrof­fe­nen Ein­zel­re­ge­lun­gen sind als nähe­re Aus­ge­stal­tung des in § 7 ZensG 2011 ange­leg­ten Stich­pro­ben­ver­fah­rens von der Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge gedeckt. Sie wie­der­ho­len im Wesent­li­chen das gesetz­li­che Rege­lungs­pro­gramm und gestal­ten das in § 7 ZensG 2011 gere­gel­te Stich­pro­ben­ver­fah­ren näher aus. Vor allem aber ent­hal­ten sie kei­ne Dele­ga­ti­on der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung auf das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt, auch wenn nach § 2 Abs. 1 Stich­pro­benV ein­zel­ne Aspek­te des Ver­fah­rens erst im Rah­men des Voll­zugs end­gül­tig fest­ge­legt wer­den soll­ten.

Die Ermäch­ti­gung zur Rege­lung des "Stich­pro­ben­ver­fah­rens" beinhal­tet nicht die Fest­le­gung, dass sämt­li­che Ein­zel­hei­ten der Haus­halts­stich­pro­be und ihrer Durch­füh­rung unmit­tel­bar in der Ver­ord­nung gere­gelt wer­den muss­ten. Der sys­te­ma­ti­sche Zusam­men­hang mit § 1 Abs. 1 ZensG 2011 und § 5 Abs. 4 Satz 2 Zens­VorbG 2011 zeigt viel­mehr, dass die detail­lier­te Aus­ge­stal­tung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens dem Sta­tis­ti­schen Bun­des­amt ver­blei­ben soll­te. Zudem hat der Gesetz­ge­ber durch die Vor­ga­be, den Ent­wurf der Ver­ord­nung bis zum 15.03.2010 dem Bun­des­rat zuzu­lei­ten (§ 7 Abs. 2 Satz 3 ZensG 2011), deut­lich gemacht, dass eine abschlie­ßen­de Rege­lung aller Details durch den Ver­ord­nungs­ge­ber nicht mög­lich und nicht sinn­voll war.

Die für das Sta­tis­ti­sche Bun­des­amt ver­blei­ben­den wei­te­ren Kon­kre­ti­sie­run­gen betra­fen – wie dar­ge­legt – ledig­lich tech­ni­sche Details der Sach­ver­halts­er­mitt­lung, wie sie auch sonst dem Ver­wal­tungs­voll­zug über­las­sen wer­den. Da Vor­her­seh­bar­keit und Inten­si­tät des Ein­griffs in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung nicht ent­schei­dend durch den Rege­lungs­ge­gen­stand der Stich­pro­ben­ver­ord­nung geprägt wer­den, war eine prä­zi­se­re Fest­le­gung durch die Stich­pro­ben­ver­ord­nung nicht erfor­der­lich.

Die Bezug­nah­me in § 2 Abs. 2 Stich­pro­benV auf das für die Opti­mie­rung und Kon­fi­gu­ra­ti­on des Zen­sus 2011 zen­tra­le For­schungs­pro­jekt stellt kei­ne – ohne hin­rei­chen­de gesetz­li­che Ermäch­ti­gung ver­fas­sungs­wid­ri­ge – Sub­de­le­ga­ti­on von Rege­lungs­be­fug­nis­sen auf Pri­va­te dar, denn sie schreibt ledig­lich die Berück­sich­ti­gung von durch das For­schungs­pro­jekt gut­ach­ter­lich fest­ge­stell­ten Tat­sa­chen und Wer­tun­gen bei der Ent­schei­dung des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes vor.

§ 2 Abs. 2 Stich­pro­benV ver­stößt schließ­lich auch nicht gegen das aus dem Demo­kra­tie- und Rechts­staats­prin­zip abge­lei­te­te Gebot der Klar­heit und Wider­spruchs­frei­heit gesetz­li­cher Rege­lun­gen (Art.20 Abs. 1 bis 3 GG). Nach die­ser Bestim­mung waren bei Erstel­lung des Stich­pro­ben­plans und der Stich­pro­ben­zie­hung die Qua­li­täts­vor­ga­ben aus dem For­schungs­pro­jekt zur Ent­wick­lung des Stich­pro­ben­ver­fah­rens zu berück­sich­ti­gen. Dabei han­del­te es sich um eine über drei­ein­halb Jah­re 336 durch­ge­führ­te Unter­su­chung, deren Gegen­stand Stich­pro­ben­de­sign und Schätz­me­tho­dik für die Haus­halts­stich­pro­be waren 337 und deren Ergeb­nis­se sowie die dar­aus abge­lei­te­ten Emp­feh­lun­gen für den Zen­sus 2011 in Form eines Abschluss­be­richts bereits im Novem­ber 2010 vor­la­gen. Im Hin­blick auf die Ein­ma­lig­keit der Begut­ach­tung, die bereits zum Zeit­punkt des Beschlus­ses des Zen­sus­ge­set­zes 2011 erfolg­te Beauf­tra­gung des For­schungs­pro­jekts und die im Krei­se der für den Voll­zug der Rege­lung zustän­di­gen Behör­den bestehen­de Kennt­nis hier­über war eine detail­lier­te­re Rege­lung zur Iden­ti­tät des Gut­ach­tens und zum Inhalt des Auf­trags nicht gebo­ten.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 19. Sep­tem­ber 2018 – 2 BvF 1/​15 – 2 BvF 2/​15

  1. vgl. BVerfGE 65, 1, 47[][]
  2. BGBl I S. 1781[]
  3. BGBl I S. 2808[]
  4. BGBl I S. 830[]
  5. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S.19[]
  6. vgl. BR-Drs. 222/​07, S. 1, 11; BT-Drs. 14/​5736, S. 10; BT-Drs. 16/​12219, S. 1, 19; Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Neue Metho­de der Volks­zäh­lung. Der Test eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 5/​2001, S. 333, 333 f.; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 813[]
  7. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 1, 19[]
  8. BVerfGE 65, 1 ff. – Volks­zäh­lungs­ur­teil 1983[]
  9. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Volks­zäh­lung 2000 – oder was sonst?, Schrif­ten­rei­he Forum der Bun­des­sta­tis­tik, Bd. 21, 1992, S. 103 ff.[]
  10. vgl. Epp­mann, Von der Volks­zäh­lung 1987 zum regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus 2010?, Sta­tis­ti­sche Ana­ly­sen und Stu­di­en NRW, Bd. 17, S. 3, 3[]
  11. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Neue Metho­de der Volks­zäh­lung. Der Test eines regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 5/​2001, S. 333, 335; Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 710; kri­tisch etwa: Wie­gert, in: Grohmann/​Sahner/​Wiegert, Hrsg., Volks­zäh­lung 2001, 1999, S. 9, 11 f.[]
  12. Senat, Beschluss­nie­der­schrift über die 150. Sit­zung der Stän­di­gen Kon­fe­renz der Innen­mi­nis­ter und ‑sena­to­ren der Län­der am 21.11.1997 in Schwe­rin, zitiert nach Epp­mann, Von der Volks­zäh­lung 1987 zum regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus 2010?, Sta­tis­ti­sche Ana­ly­sen und Stu­di­en NRW, Bd. 17, S. 3, 4[]
  13. Senat, Beschluss­nie­der­schrift über die 153. Sit­zung der Stän­di­gen Kon­fe­renz der Innen­mi­nis­ter und ‑sena­to­ren der Län­der am 19./20.11.1998 in Bonn, zitiert nach Epp­mann, Von der Volks­zäh­lung 1987 zum regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus 2010, Sta­tis­ti­sche Ana­ly­sen und Stu­di­en NRW, Bd. 17, S. 3, 4; vgl. BT-Drs. 14/​5736, S. 10[]
  14. vgl. BT-Drs. 13/​11168, S. 3[]
  15. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Das regis­ter­ge­stütz­te Ver­fah­ren beim Zen­sus 2011, 2011, S. 6; BT-Drs. 14/​5736, S. 10[]
  16. BGBl I S. 1882[]
  17. vgl. BT-Drs. 14/​5736, S. 1, 11 f.; Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Neue Metho­de der Volks­zäh­lung. Der Test eines regis­ter­stütz­ten Zen­sus, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 5/​2001, S. 333, 336 ff.; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 815 f.; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 10[]
  18. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 816; Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 711[]
  19. zitiert als: Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests[]
  20. vgl. Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 711[]
  21. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. I, 40, 42 f., 56, 58, 60, 91, 96; Berg/​Bihler, Das Stich­pro­ben­de­sign der Haus­halts­stich­pro­be des Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, April 2011, S. 317, 318; dies., Das Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren zur Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl im Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, April 2014, S. 229, 229; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 816, 817; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 27[]
  22. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 41, 60, 107[]
  23. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 65, 75, 84[]
  24. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 100[][]
  25. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 818; Baye­ri­sches Lan­des­amt für Sta­tis­tik und Daten­ver­ar­bei­tung, Unter­la­ge für die Sit­zung der Arbeits­grup­pe 4 "Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung" vom 18.07.2006, S. 1[]
  26. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 247 ff.; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 818[]
  27. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 253, 271[]
  28. vgl. dazu Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 821, 832; Hin, EU-wei­te Volks­zäh­lung 2010/​11: Stand der Vor­be­rei­tungs­ar­bei­ten in Deutsch­land und auf euro­päi­scher Ebe­ne, Sta­tis­ti­sches Monats­heft Baden-Würt­tem­berg 4/​2006, S. 3, 8[]
  29. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 58 f., 254, 312[]
  30. BT-Drs. 16/​12219, S.19, 21; Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 88[]
  31. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 824 ff.[]
  32. a.a.O., S. 827 f.[]
  33. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 303 f., 315[]
  34. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 322 ff.; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 830 f.[]
  35. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 321 f., 325; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 831[]
  36. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 318, 325[]
  37. a.a.O., S. 317 f.[]
  38. a.a.O., S. 318[]
  39. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 254 f.[]
  40. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 318 f., 326[]
  41. vgl. a.a.O., S. 318[]
  42. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 319, 326; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 831: 464 Mio. statt 386 Mio. Euro[]
  43. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 310; Baye­ri­sches Lan­des­amt für Sta­tis­tik und Daten­ver­ar­bei­tung, Unter­la­ge für die Sit­zung der Arbeits­grup­pe 4 "Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung" vom 18.07.2006, S. 1[]
  44. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 320, 327; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 818[]
  45. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Zusam­men­fas­sung der Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. III f., 259 f., 327; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 832; Baye­ri­sches Lan­des­amt für Sta­tis­tik und Daten­ver­ar­bei­tung, Unter­la­ge für die Sit­zung der Arbeits­grup­pe 4 "Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung" vom 18.07.2006, S. 2[]
  46. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 320, 327[]
  47. vgl. auch a.a.O., S. 310, 327[]
  48. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 327; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 832[]
  49. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Zusam­men­fas­sung der Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. I f., 329 f.; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 832[]
  50. Senat, Beschluss­nie­der­schrift über die 174. Sit­zung der Stän­di­gen Kon­fe­renz der Innen­mi­nis­ter und ‑sena­to­ren der Län­der am 8.07.2004 in Kiel, S. 18[]
  51. vgl. Stel­lung­nah­me der Bun­des­re­gie­rung vom 09.11.2016, S. 57 f.[]
  52. vgl. Baye­ri­sches Lan­des­amt für Sta­tis­tik und Daten­ver­ar­bei­tung, Unter­la­ge für die Sit­zung der Arbeits­grup­pe 4 "Haus­hal­te­ge­ne­rie­rung" vom 18.07.2006, S. 1[]
  53. a.a.O., S. 2[]
  54. a.a.O., S.16 f.[]
  55. a.a.O., S. 17 f.[]
  56. a.a.O., S. 17[]
  57. vgl. BR-Drs. 222/​07, S. 13[]
  58. vgl. BT(A)-Drucks 16(4)255 G, S. 2[]
  59. vgl. Deut­scher Bun­des­tag, Plen­Prot. 16/​115, S. 11924[]
  60. vgl. BR-Drs. 759/​07, Beschluss[]
  61. vgl. Deut­scher Bun­des­tag, Plen­Prot. 16/​129, S. 13563[]
  62. vgl. BGBl I 2007, S. 2808[]
  63. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 16[]
  64. vgl. BR-Drs. 222/​07, S. 24[][]
  65. vgl. BR-Drs. 222/​07, S. 25 ff.[][]
  66. BVerfGE 65, 1, 46 ff.[]
  67. vgl. BR-Drs. 222/​07, S. 33[]
  68. vgl. BT-Drs. 16/​5525, S. 23 f.; BT-Drs. 16/​6455, S. 7; Lan­des­amt für Daten­ver­ar­bei­tung und Sta­tis­tik NRW in sei­ner Stel­lung­nah­me im Innen­aus­schuss des Bun­des­tags zum Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz BT(A)-Drs. 16(4)255 C, S. 8[]
  69. ABl.EU Nr. L 218 vom 13.08.2008, S. 14 ff.[]
  70. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 1[]
  71. ABl.EU Nr. L 87 vom 31.03.2009, S. 164 ff.[]
  72. vgl. BT(A)-Drs. 16(4) 255, S. 2; Mar­ti­ni, Der Zen­sus 2011 als Pro­blem inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung, 2011, S.19; Step­pu­tat, DÖV 2011, S. 111, 112; Ober­mann, LKV 2014, S. 66, 69[]
  73. ABl.EU Nr. L 151 vom 17.06.2010, S. 1 ff.[]
  74. ABl.EU Nr. L 324 vom 09.12 2010, S. 1 ff.[]
  75. Deut­scher Bun­des­tag, Plen­Prot. 16/​218, S. 23808[]
  76. Bun­des­rat, Plen­Prot. 858, S. 185 f.; BR-Drs. 375/​09, Beschluss[]
  77. vgl. BGBl I S. 1781[]
  78. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 44[][][]
  79. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 30, 44[][][]
  80. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 57; BR-Drs. 3/​1/​09, S. 18; BR-Drs. 3/​09, S. 17[][][][]
  81. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 31[][][][][]
  82. a.a.O., S. 31[]
  83. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 31 f.; BT(A)-Drs. 16(4)255 E, S. 1, 3; BT(A)-Drs. 16(4)255 G, S. 7 ff.; BT(A)-Drs. 16(4)586 F, S. 1; Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Haus­hal­te­be­fra­gung beim Zen­sus 2011. Erläu­te­run­gen zum Stich­pro­ben­ver­fah­ren, 2010, S. 8; Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 715[]
  84. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 32[][][][][][][][]
  85. vgl. Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 715; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 28[]
  86. vgl. Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 715[]
  87. BT-Drs. 16/​12219, S. 32[][]
  88. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 51; BR-Drs. 3/​1/​09, S. 53; BR-Drs. 3/​09, S. 2[]
  89. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 58; BR-Drs. 3/​1/​09, S.20; BR-Drs. 3/​09, S.19[]
  90. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 58 unter Ver­weis auf BVerfGE 8, 274, 325; eben­so BR-Drs. 3/​1/​09, S.20 und BR-Drs. 3/​09, S.19; vgl. auch BR-Drs. 114/​10, S. 5[]
  91. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 58; BR-Drs. 3/​1/​09, S.20 f.; BR-Drs. 3/​09, S.20[]
  92. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 71[]
  93. a.a.O., S. 32 f.[]
  94. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 33[][][]
  95. vgl. Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 712[]
  96. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 48[]
  97. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 37[]
  98. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 51, 68 f.; BT-Drs. 16/​12711, S. 12; BR-Drs. 3/​1/​09, S. 49 f.[]
  99. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 72, 79[]
  100. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 66; BR-Drs. 3/​1/​09, S. 41; BR-Drs. 3/​09, S. 37 f.[]
  101. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 77[]
  102. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 32, 58, 71[]
  103. vgl. Münnich/​Gabler u.a., Stich­pro­ben­op­ti­mie­rung und Schät­zung im Zen­sus 2011, Sta­tis­tik und Wis­sen­schaft, Bd. 21, 2012, S. 5, 16; Berg/​Bihler, Das Stich­pro­ben­de­sign der Haus­halts­stich­pro­be des Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, April 2011, S. 317, 317[]
  104. vgl. Münnich/​Gabler u.a., Zen­sus Stich­pro­ben-Pro­jekt. Stich­pro­ben­ver­fah­ren und Allo­ka­ti­on des Stich­pro­ben­um­fangs für den Zen­sus 2011, Zwi­schen­be­richt vom 08.07.2009, S. 5; vgl. auch Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Haus­hal­te­be­fra­gung beim Zen­sus 2011. Erläu­te­run­gen zum Stich­pro­ben­ver­fah­ren, 2010, S. 9[]
  105. vgl. Münnich/​Gabler u.a., Stich­pro­ben­op­ti­mie­rung und Schät­zung im Zen­sus 2011, Sta­tis­tik und Wis­sen­schaft, Bd. 21, 2012, S. 37[]
  106. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Haus­hal­te­be­fra­gung beim Zen­sus 2011. Erläu­te­run­gen zum Stich­pro­ben­ver­fah­ren, 2010, S. 10[][]
  107. vgl. Berg/​Bihler, Das Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren zur Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl im Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 2014, S. 229, 231[]
  108. vgl. Münnich/​Gabler u.a., Stich­pro­ben­op­ti­mie­rung und Schät­zung im Zen­sus 2011, Sta­tis­tik und Wis­sen­schaft, Bd. 21, 2012, S. 65 ff., 143[]
  109. Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 715[]
  110. vgl. Bun­des­rat, Plen­Prot. 869, S. 134; BR-Drs. 114/​10, S. 3[]
  111. vgl. BGBl I 2010, S. 830[]
  112. vgl. BR-Drs. 114/​10, S. 5; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Das regis­ter­ge­stütz­te Ver­fah­ren beim Zen­sus 2011, 2011, S. 13[]
  113. vgl. BR-Drs. 114/​10, S. 6[]
  114. vgl. BR-Drs. 114/​10, S. 6 f.[]
  115. vgl. BR-Drs. 114/​10, S. 5[]
  116. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Haus­hal­te­be­fra­gung beim Zen­sus 2011. Erläu­te­run­gen zum Stich­pro­ben­ver­fah­ren, 2010, S. 10 f.; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 30[]
  117. vgl. Münnich/​Gabler u.a., Zen­sus Stich­pro­ben-Pro­jekt. Stich­pro­ben­ver­fah­ren und Allo­ka­ti­on des Stich­pro­ben­um­fangs für den Zen­sus 2011, Zwi­schen­be­richt vom 08.07.2009, S. 40; Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Haus­hal­te­be­fra­gung beim Zen­sus 2011. Erläu­te­run­gen zum Stich­pro­ben­ver­fah­ren, 2010, S. 11[]
  118. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 30[]
  119. vgl. Berg/​Bihler, Das Stich­pro­ben­de­sign der Haus­halts­stich­pro­be des Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 2011, S. 317, 322, 325; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 30[]
  120. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 28[]
  121. vgl. a.a.O., S. 31[]
  122. vgl. Berg/​Bihler, Das Stich­pro­ben­de­sign der Haus­halts­stich­pro­be des Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 2011, S. 317, 323[]
  123. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 27[]
  124. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Das regis­ter­ge­stütz­te Ver­fah­ren beim Zen­sus 2011, 2011, S. 13; Berg/​Bihler, Das Stich­pro­ben­de­sign der Haus­halts­stich­pro­be des Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 2011, S. 317, 325; Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 714[]
  125. vgl. auch Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 31[]
  126. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 37 ff.[]
  127. Stel­lung­nah­me des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes vom 07.11.2016, S. 7[]
  128. vgl. Berg/​Bihler, Das Hoch­rech­nungs­ver­fah­ren zur Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zahl im Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 2014, S. 229, 234[]
  129. vgl. Ober­mann, LKV 2014, S. 66, 68[]
  130. GVBl, BE 2006, S. 300[]
  131. vom 01.12.2010, GVBl 2010, S. 536[]
  132. HmbGVBl 2003, Nr. 49, 544[]
  133. vgl. VG Ham­burg, Beschluss vom 30.04.2015 – 10 E 2183/​15[]
  134. vgl. Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 714[]
  135. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Qua­li­täts­be­richt Zen­sus nach § 17 Zen­sus­ge­setz 2011, S. 7; vgl. auch VG Regens­burg, Urteil vom 06.08.2015 – RO 5 K 13.2149 76[]
  136. so etwa Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 714 f.[]
  137. vgl. BVerfGE 140, 99[]
  138. vgl. BVerfGE 101, 158, 213; 122, 1, 17; 127, 165, 190[]
  139. vgl. BVerfGE 6, 104, 110; 52, 63, 80; 88, 203, 334; 96, 133, 137; 100, 249, 257; 101, 1, 30; 103, 111, 124; 106, 244, 250; 108, 169, 178; 110, 33, 44 f.; 113, 167, 193; 119, 394, 409; 127, 293, 319; 128, 1, 32; stRspr[]
  140. vgl. BVerfGE 52, 63, 80; 96, 133, 137; 103, 111, 124; 106, 244, 250 f.; 119, 394, 409; 127, 293, 319[]
  141. vgl. BVerfGE 5, 25, 28; 20, 56, 93 f.; 97, 198, 213 f.; 100, 249, 257; 110, 33, 45; 119, 394, 410; 127, 293, 319[]
  142. vgl. BVerfGE 97, 198, 213 f.; 100, 249, 257; 110, 33, 45; 113, 167, 193; 119, 394, 410; 127, 293, 319; stRspr[]
  143. vgl. BVerfGE 101, 158, 160 f., 213[]
  144. vgl. BVerfGE 8, 104, 110; 20, 56, 95[]
  145. vgl. Kunig, in: v. Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 73 Rn. 47; Wit­treck, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 73 Rn. 79; Heint­zen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 73 Rn. 121[]
  146. vgl. BVerfGE 8, 104, 119; 65, 1, 39[]
  147. vgl. BVerfGE 65, 1, 39[][]
  148. vgl. dazu EuGH, Urteil vom 07.01.2004, Wells, – C‑201/​02, EU:C:2004:12, Rn. 65 ff.; Urteil vom 03.09.2009, Fal­li­men­to Olim­pi­club, – C‑2/​08, EU:C:2009:506, Rn. 24[]
  149. vgl. Heint­zen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 73 Rn. 123[]
  150. vgl. BVerfGE 86, 148, 215, 218 f.[]
  151. vgl. Bau­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 51 Rn.20 f.; Korioth, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 51 Rn. 16[]
  152. BGBl I S. 2347[]
  153. vgl. BVerfGE 72, 330, 384; 101, 158, 221; 116, 327, 379[]
  154. vgl. Siek­mann, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art. 107 Rn. 14 f.[]
  155. vgl. BVerfGE 72, 330, 384 f.; 101, 158, 221; 116, 327, 379[]
  156. vgl. Heun/​Thiele, in: Drei­er, GG, Bd. 3, 3. Aufl.2018, Art. 107 Rn. 23[]
  157. vgl. BVerfGE 72, 330, 386 f.; 86, 148, 214, 101, 158, 221; 116, 327, 380[]
  158. vgl. BVerfGE 72, 330, 400 f.; 86, 148, 238 f.; 101, 158, 223[]
  159. vgl. Korioth, Der Finanz­aus­gleich zwi­schen Bund und Län­dern, 1997, S. 579[]
  160. vgl. BVerfGE 72, 330, 400 ff.; 86, 148, 239; 101, 158, 223, 228 f.[]
  161. vgl. BVerfGE 86, 148, 236 f.; 101, 158, 230[]
  162. vgl. Brecht, Inter­na­tio­na­ler Ver­gleich der öffent­li­chen Aus­ga­ben, 1932, S. 6 ff.; Büh­ler, in: Anschütz/​Thoma, Hand­buch des Deut­schen Staats­rechts, Bd. 1, 1930, S. 335 ff.; Popitz, Der künf­ti­ge Finanz­aus­gleich zwi­schen Reich, Län­dern und Gemein­den, 1932, S. 262 ff.; sowie Hidi­en, Der bun­des­staat­li­che Finanz­aus­gleich in Deutsch­land, 1999, S. 245 f.; Pagen­kopf, Der Finanz­aus­gleich im Bun­des­staat, 1981, S. 115 f., 120[]
  163. vgl. etwa BT-Drs. II/​480, Tz. 130 ff., 146[]
  164. vgl. BVerfGE 72, 330, 400 f.; 86, 148, 239; 101, 158, 223, 228 f.; vgl. Korioth, Der Finanz­aus­gleich zwi­schen Bund und Län­dern, 1997, S. 578 f.; Heun/​Thiele, in: Drei­er, GG, Bd. 3, 3. Aufl.2018, Art. 107 Rn. 36[]
  165. vgl. BVerfGE 101, 158, 232[]
  166. vgl. BVerfGE 72, 330, 402 f.; 101, 158, 224; 116, 327, 380, 384[]
  167. vgl. Scholz, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 29 Rn. 77, Mai 2016; vgl. auch den Ableh­nungs­be­scheid des Bun­des­mi­nis­ters des Innern vom 16.03.1994 – VI 1 – 110 920/​15 – im Ver­fah­ren 2 BvP 1/​94, wie­der­ge­ge­ben in BVerfGE 96, 139, 143[]
  168. vgl. Diet­lein, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 9, Art. 29 Rn. 79, Fn. 309, März 2002; Wol­len­schlä­ger, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 29 Rn. 33[]
  169. BGBl I 1979 S. 1317[]
  170. vgl. BVerfGE 86, 148, 239[]
  171. vgl. Korioth, Der Finanz­aus­gleich zwi­schen Bund und Län­dern, 1997, S. 529; Werns­mann, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd.20, Art. 107 Rn. 152, Dezem­ber 2011[]
  172. vgl. ins­be­son­de­re die Aus­füh­run­gen des Prä­si­den­ten der Schwei­ze­ri­schen Bun­des­sta­tis­tik­kom­mis­si­on in der Anhö­rung im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zum Zen­sus­vor­be­rei­tungs­ge­setz ((vgl. BT(A)-Drs. 16(4)255 F, S. 4 ff.[]
  173. vgl. BVerfGE 72, 330, 384 f., 400 f.; 86, 148, 238 f.; 101, 158, 221, 223, 228 f.; Hidi­en, Die hori­zon­ta­le Steu­er­ver­tei­lung gem. Art. 107 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes, 1997, S.207 ff., 220 ff., 231 ff.; Korioth, Der Finanz­aus­gleich zwi­schen Bund und Län­dern, 1997, S. 528 f., 579[]
  174. vgl. BVerfGE 72, 330, 415 f.; 86, 148, 236, 239; 101, 158, 230 ff.[]
  175. vgl. etwa Scholz, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 29 Rn. 77, Mai 2016[]
  176. vgl. etwa BT(A)-Drs. 16(4)255 F, S. 1 f.[]
  177. vgl. BVerfGE 77, 170, 215; 88, 203, 262; 90, 145, 173[]
  178. vgl. BVerfGE 50, 290, 332 f., m.w.N.; 123, 186, 241[]
  179. vgl. BVerfGE 122, 1, 34[]
  180. vgl. BVerfGE 50, 290, 333 f.; 57, 139, 160; 65, 1, 55[]
  181. vgl. BVerfGE 71, 364, 392; 106, 62, 151[]
  182. vgl. BVerfGE 25, 1, 12 f.[]
  183. vgl. BVerfGE 119, 181, 236 f.[]
  184. vgl. BVerfGE 78, 249, 288; 85, 80, 92; 89, 365, 379; 113, 167, 234[]
  185. vgl. BVerfGE 57, 139, 162; 89, 365, 378 ff.; 113, 167, 234[]
  186. vgl. BVerfGE 56, 54, 79; 65, 1, 56; 88, 203, 309 f.; 95, 267, 313; 107, 266, 296; 111, 333, 360; 132, 334, 358 Rn. 67; 143, 216, 244 Rn. 71; stRspr[]
  187. vgl. BVerfGE 72, 330, 403 ff.; StGH BW, Urteil vom 10.05.1999 – 2/​97, DVBl 1999, S. 1351, 1357 f.; Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 28.11.2007 – Vf. 15-VII-05, BayVBl 2008, S. 172, 176 ff.; Brb­VerfG, Urteil vom 18.12 1997 – VfG­Bbg 47/​96, LKV 1998, S.195, 196 f.; Hess­StGH, Urteil vom 21.05.2013 – P.St. 2361, NVwZ 2013, S. 1151, 1153; NdsStGH, Beschluss vom 15.08.1995 – StGH 2/​93 u.a., NVwZ 1996, S. 585, 587 f.; NdsStGH, Urteil vom 25.11.1997 – StGH 14/​95 u.a., NVwZ-RR 1998, S. 529, 530 f.; VerfGH NRW, Urteil vom 10.05.2016 – VerfGH 24/​13 44 ff.; RhPf­VerfGH, Urteil vom 14.02.2012 – VGH N 3/​11, NVwZ 2012, S. 1034, 1036 f.; LVerfG SH, Urteil vom 27.01.2017 – LVerfG 4/​15 94 ff.; Thür­VerfGH, Urteil vom 21.06.2005 – 28/​03, NVwZ-RR 2005, S. 665, 671[]
  188. vgl. BVerfGE 86, 90, 108 ff.; RhPf­VerfGH, Urteil vom 18.03.2016 – VGH N 9/​14 109; Sächs­VerfGH, Urteil vom 25.11.2005 – Vf. 119-VIII-04, LKV 2006, S. 169, 169 f.; Thür­VerfGH, Urteil vom 18.12 1996 – 2/​95, NVwZ-RR 1997, S. 639, 644 f.[]
  189. vgl. BVerfGE 95, 1, 22 f.[]
  190. vgl. BVerfGE 125, 175, 226; 137, 34, 75; vgl. StGH BW, Urteil vom 06.07.2015 – 1 VB 130/​13 130 f.[]
  191. vgl. BVerfGE 130, 263, 300 ff.; 139, 64, 126 f. Rn. 129 f.; 140, 240, 296 Rn. 112 f.; 145, 1, 13 Rn. 28 f.; 145, 304, 326 Rn. 68[]
  192. vgl. Mar­ti­ni, Der Zen­sus 2011 als Pro­blem inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung, 2011, S. 36[]
  193. vgl. BVerfGE 95, 335, 353, 363; 130, 212, 230, 234 ff.[]
  194. vgl. BVerfGE 13, 127, 128; 16, 130, 136, 139 f.; 95, 335, 354, 363 f.; 131, 316, 355 f., 361[]
  195. vgl. BT-Drs. 12/​6000, S. 46, 48 sowie BVerfGE 101, 158, 230; 120, 1, 25 f.; 125, 141, 159 f.; Mar­ti­ni, Der Zen­sus 2011 als Pro­blem inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung, 2011, S. 30[]
  196. vgl. BVerfGE 138, 1, 19 Rn. 53; BVerfG, Urteil vom 21.11.2017 – 2 BvR 2177/​16 78[]
  197. BVerfGE 39, 96, 109; 119, 331, 364; 137, 108, 147[]
  198. BVerfGE 137, 108, 147 Rn. 90[]
  199. vgl. etwa Ober­mann, LKV 2014, S. 66, 67[]
  200. vgl. Uhle, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 70 Rn. 109, Okto­ber 2008[]
  201. vgl. etwa Baye­ri­sches Sta­tis­tik­ge­setz, BayStatG vom 10.08.1990, GVBl 1990, S. 270[]
  202. vgl. etwa Lenk/​Hesse/​Lück, Syn­op­ti­sche Dar­stel­lung der kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs­sys­te­me der Län­der aus finanz­wis­sen­schaft­li­cher Per­spek­ti­ve, Stu­die im Auf­trag des Lan­des­rech­nungs­hofs Meck­len­burg-Vor­pom­mern, August 2013, S. 61[]
  203. a.A. VGH BW, Beschluss vom 07.12 1987 – Z 10 S 482/​87, NJW 1988, S. 988; VG Bre­men, Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/​13 29; Mar­ti­ni, Der Zen­sus 2011 als Pro­blem inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung, 2011, S. 30 ff.; Ober­mann, LKV 2014, S. 66, 69[]
  204. BVerfGE 86, 148, 218 f.[]
  205. Thür­VerfGH, Urteil vom 21.06.2005 – 28/​03 137[]
  206. vgl. BVerfGE 26, 172, 181; Hen­ne­ke, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hen­ne­ke, GG, 14. Aufl.2018, Art. 28 Rn. 136 ff.; Meh­de, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rn. 14, 85, Novem­ber 2012; Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 3, 7. Aufl.2018, Art. 106 Rn. 115[]
  207. GVBl 1999, S. 415[]
  208. vgl. Hess. VGH, Urteil vom 19.09.1991 – 6 UE 2588/​89 1, 29 und 34; nicht bean­stan­det bzw. vor­aus­ge­setzt von BVerwG, Beschluss vom 17.03.1992 – 7 B 24/​92 3; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24.09.1992 – 7 C 33/​91; BayVGH, Urteil vom 21.12 1994 – 4 B 93/​244 29[]
  209. vgl. BVerfGE 49, 89, 126; 77, 170, 230 f.; 98, 218, 251; 136, 69, 114 Rn. 102[]
  210. vgl. BVerfGE 45, 400, 417 f.; 47, 46, 78 ff.; 48, 210, 221; 49, 89, 126 f.; 58, 257, 269 ff.; 61, 260, 275; 83, 130, 142, 151 f.; 101, 1, 34; 108, 282, 311; 136, 69, 114 Rn. 102; 139, 19, 45 Rn. 52[]
  211. vgl. BVerfGE 139, 19, 46 Rn. 53[]
  212. vgl. BVerfGE 40, 237, 248 ff.; 49, 89, 127; 95, 267, 307 f.; 98, 218, 251; 136, 69, 114 Rn. 102; 139, 19, 45 Rn. 52[]
  213. vgl. BVerfGE 47, 46, 79; 98, 218, 251; 139, 19, 45 Rn. 52[]
  214. vgl. BVerfGE 6, 32, 42; 20, 150, 157 f.; 80, 137, 161; 83, 130, 142; 108, 282, 311; 139, 19, 46 Rn. 53[]
  215. vgl. BVerfGE 49, 89, 126; 98, 218, 251; 139, 19, 45 f. Rn. 52[]
  216. vgl. Bren­ner, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 80 Rn. 37[]
  217. vgl. BVerfGE 136, 69, 113 ff. Rn. 102 ff.; sowie ins­be­son­de­re für den Anwen­dungs­be­reich von Art. 103 Abs. 2 GG vgl. BVerfGE 143, 38, 57 f. Rn. 47[]
  218. vgl. BVerfGE 34, 165, 192 f.; 49, 89, 127, 129; 83, 130, 142; 101, 1, 34; 139, 19, 47 Rn. 54[]
  219. vgl. BVerfGE 83, 130, 152; 101, 1, 34; 123, 39, 78[]
  220. vgl. BVerfGE 110, 33, 52 ff.; 113, 348, 375 ff.; 120, 378, 407 f.; 133, 277, 336 Rn. 140; 141, 220, 265 Rn. 94; 145, 20, 69 Rn. 125[]
  221. vgl. BVerfGE 28, 175, 183; 131, 268, 307; 134, 33, 81 f. Rn. 112; 143, 38, 55 Rn. 41[]
  222. vgl. BVerfGE 86, 288, 311; 93, 213, 238; 102, 254, 337; 131, 88, 123; 133, 277, 336 f. Rn. 140; 145, 20, 69 Rn. 125[]
  223. vgl. BVerfGE 128, 282, 317 f.[]
  224. vgl. auch BVerfGE 49, 89, 137[]
  225. vgl. BVerfGE 68, 1, 86 f.; 98, 218, 251 f.; 139, 19, 46 Rn. 53[]
  226. vgl. BVerfGE 79, 106, 120[]
  227. vgl. BVerfGE 7, 282, 301 f.; 40, 237, 249 f.; 49, 89, 126 f.; 58, 257, 278; 80, 1, 20 f.; 139, 19, 47 Rn. 54 f.[]
  228. vgl. BVerfGE 1, 14, 59 f.; stRspr[]
  229. vgl. BVerfGE 1, 14, 60; 23, 62, 73; 34, 52, 60; 41, 251, 265 f.; 55, 207, 226; 58, 257, 277; 78, 249, 272; 113, 167, 269; 139, 19, 47 Rn. 55; 143, 38, 60 Rn. 54[]
  230. vgl. Bren­ner, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 80 Rn. 13, 29[]
  231. vgl. BVerfGE 18, 52, 59; 20, 251, 258; 34, 52, 60; 41, 251, 266; 55, 207, 226[]
  232. vgl. BVerfGE 34, 52, 60; 41, 251, 266; 55, 207, 226; Bau­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 80 Rn. 14, 32; Bren­ner, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 80 Rn. 15; Drei­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art.20, Demo­kra­tie Rn. 117; Nier­haus, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 12, Art. 80 Abs. 1 Rn. 265 ff., Novem­ber 1998; Wall­ra­ben­stein, in: v. Münch/​Kunig, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2012, Art. 80 Rn. 4[]
  233. vgl. BVerfGE 58, 257, 274, 277; 83, 130, 151 f.; 91, 148, 162 ff.; 101, 1, 33; 123, 39, 78[]
  234. vgl. Bren­ner, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 80 Rn. 38, 41[]
  235. vgl. BVerfGE 38, 348, 357 f.[]
  236. vgl. BVerfGE 38, 348, 357; 55, 207, 226; 137, 108, 180 Rn. 171[]
  237. vgl. BVerfGE 1, 14, 60; 2, 307, 334; 139, 19, 47 Rn. 55; stRspr[]
  238. vgl. BVerfGE 8, 274, 307; 143, 38, 60 Rn. 55; stRspr[][]
  239. vgl. BVerfGE 101, 1, 32; 106, 1, 19[]
  240. vgl. BVerfGE 29, 198, 210; 143, 38, 61 f. Rn. 58[]
  241. vgl. BVerfGE 56, 1, 13[]
  242. vgl. BVerfGE 101, 1, 35; 143, 38, 60 f. Rn. 57[]
  243. vgl. BVerfGE 58, 257, 278; 80, 1, 22; BVerw­GE 89, 121, 131[]
  244. vgl. BVerfGE 21, 73, 79 f.; 118, 168, 188; 120, 274, 316; 131, 88, 120, 125; 133, 277, 355 f. Rn. 181; BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/​12 u.a. 125; stRspr[]
  245. vgl. hier­zu BVerfGE 91, 148, 165[]
  246. vgl. BVerfGE 101, 1, 30[]
  247. BVerfGE 136, 69, 92 Rn. 45[]
  248. vgl. BVerfGE 106, 1, 12; 136, 69, 92 Rn. 45[]
  249. vgl. BVerfGE 23, 353, 372; 86, 148, 251; 101, 158, 230[]
  250. vgl. BVerfGE 72, 330, 331 f., 404; 119, 394, 410 f.; 122, 1, 38[]
  251. vgl. BVerfGE 39, 96, 119 f., 124; 86, 148, 236 f., 275[]
  252. vgl. BVerfGE 23, 353, 373 f.; 86, 148, 251; Grzes­zick, in: Maunz/​Dürig, GG, Art.20 Teil 4 Rn. 117, März 2006; Isen­see, in: Isensee/​Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl.2008, § 126 Rn. 140[]
  253. vgl. BVerfGE 72, 330, 405 f.; 101, 158, 225; 116, 327, 382; 122, 1, 38[]
  254. vgl. BVerfGE 137, 138, 154 f. Rn. 108[]
  255. vgl. BVerfGE 137, 108, 156 Rn. 112; Geb­hardt, Das kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tungs­recht, 2007, S. 55 ff.[]
  256. vgl. Isen­see, in: Isensee/​Kirchhof, HStR VI, 3. Aufl.2008, § 126 Rn. 136[]
  257. BVerfGE 21, 362, 369 f.; 45, 63, 78; 61, 82, 105; 129, 108, 118; vgl. Drei­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 28 Rn. 95[]
  258. vgl. BVerfGE 140, 99, 109 f. Rn.19; Drei­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 28 Rn. 94; Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 28 Rn. 158 f.; Röhl, in: Schoch, Beson­de­res Ver­wal­tungs­recht, 15. Aufl.2013, 1. Kap. Rn. 47 ff.[]
  259. vgl. BVerfGE 23, 353, 372 f.; 26, 228, 244; 76, 107, 119; 83, 363, 393; 137, 108, 155 Rn. 109; 138, 1, 14 Rn. 39; Hen­ne­ke, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hen­ne­ke, GG, 14. Aufl.2018, Art. 28 Rn. 56[]
  260. vgl. BVerfGE 35, 202, 220; 65, 1, 41 ff.; 128, 1, 42[]
  261. vgl. BVerfGE 65, 1, 43; 128, 1, 42; 130, 1, 35; 130, 151, 183; 142, 234, 251 Rn. 30; stRspr[]
  262. vgl. BVerfGE 65, 1, 45; 128, 1, 44 f.; 130, 151, 183 f.[]
  263. vgl. hier­zu BVerfGE 27, 344, 350 f.; 120, 274, 335; 130, 1, 22; 141, 220, 276 Rn. 120, 278 Rn. 124[]
  264. vgl. BVerfGE 65, 1, 44; 141, 220, 264 f. Rn. 91, 93 f.[]
  265. vgl. BVerfGE 53, 30, 65; 65, 1, 44; 141, 220, 275 ff. Rn. 117 f., 126 ff., 134 ff.[]
  266. vgl. BVerfGE 120, 378, 408; 133, 277, 336 f. Rn. 140[]
  267. vgl. BVerfGE 65, 1, 45 f.; 141, 220, 269 Rn. 105, 271 Rn. 110[]
  268. vgl. BVerfGE 27, 1, 7; 65, 1, 45; 120, 378, 399[]
  269. vgl. BVerfGE 65, 1, 43; 130, 151, 184; 141, 220, 261 Rn. 80, 323 Rn. 274, 327 Rn. 285[]
  270. vgl. BVerfGE 133, 277, 365 f. Rn.204 f.; 141, 220, 282 ff. Rn. 134 ff.[]
  271. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 84, 239, 280[]
  272. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 113, 29, 58; 100, 313, 361; 120, 351, 360 ff.; 141, 220, 285 f. Rn. 144[]
  273. vgl. BVerfGE 100, 313, 362; 113, 29, 58; 120, 378, Leit­satz 1, 397 ff.; 125, 260, 332 f.; 141, 220, 285 f. Rn. 144[]
  274. vgl. BVerfGE 65, 1, 59; 140, 99, 111 f. Rn. 21[]
  275. vgl. BVerfGE 65, 1, 49[]
  276. vgl. BVerfGE 65, 1, 50[][]
  277. vgl. BVerfGE 65, 1, 51[]
  278. vgl. BVerfGE 65, 1, 51 f., 61[]
  279. vgl. BVerfGE 65, 1, 64 f.[]
  280. vgl. Hess. VGH, Urteil vom 19.09.1991 – 6 UE 2588/​89, NVwZ 1993, S. 497, 498; BayVGH, Urteil vom 21.12 1994 – 4 B 93.244 37; VG Bre­men, Urteil vom 06.11.2014 – 4 K 841/​13 84; VG Pots­dam, Beschluss vom 21.04.2015 – 12 L 450/​15 15; VG Regens­burg, Urteil vom 06.08.2015 – RO 5 K 13.2149 277[]
  281. vgl. BVerfGE 56, 54, 78 f.; 65, 1, 56; all­ge­mein dazu jüngst BVerfGE 143, 216, 240 Rn. 56 ff.[]
  282. vgl. BVerfGE 65, 1, 56[]
  283. vgl. etwa BT-Drs. 16/​12219, S. 31[][]
  284. vgl. – für die Kom­mu­nen, BVerfGE 73, 118, 191; 83, 37, 54; 107, 1, 11; 138, 1, 18 Rn. 52[]
  285. vgl. BVerfGE 128, 226, 244; BVerfG, Urteil vom 07.11.2017 – 2 BvE 2/​11 238 f.; Beschluss vom 19.07.2016 – 2 BvR 470/​08 26[]
  286. vgl. BVerfGE 101, 1, 35[]
  287. vgl. BVerfGE 50, 290, 333 ff.[]
  288. vgl. BVerfGE 65, 1, 55[]
  289. vgl. Stel­lung­nah­me des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes vom 07.11.2016, S. 5 f.[]
  290. vgl. Stel­lung­nah­me der Bun­des­re­gie­rung vom 09.11.2016, S. 61[]
  291. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Haus­hal­te­be­fra­gung beim Zen­sus 2011. Erläu­te­run­gen zum Stich­pro­ben­ver­fah­ren, 2010, S. 12, Fn. 11[]
  292. offen gelas­sen in BVerfGE 45, 142, 166; vgl. Bren­ner, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 80 Rn. 43; Rem­mert, in: Maunz/​Dürig, GG, Bd. 5, Art. 80 Rn. 115, Dezem­ber 2013; a.A. Bau­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 80 Rn. 37; Scheu­ing, Rechts­pro­ble­me bei der Durch­set­zung des Gemein­schafts­rechts in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, in: Mül­ler-Graf­f/­Rit­zer, Hrsg., Euro­päi­sches öffent­li­ches Recht: aus­ge­wähl­te Bei­trä­ge, 2006, S. 467, 472[]
  293. vgl. BR-Drs. 222/​07, S. 12; BT-Drs. 16/​12219, S.19[]
  294. Sta­tis­ti­sches Amt der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten: Vor­schlag für eine Ver­ord­nung des Rates über die Durch­füh­rung der all­ge­mei­nen Zäh­lun­gen der Bevöl­ke­rung und der Woh­nun­gen im Jahr 2001, Früh­jahr 1996, unver­öf­fent­lich­ter Bericht, zitiert nach: Groh­mann, in: Grohmann/​Sahner/​Wiegert, Hrsg., Volks­zäh­lung 2001, 1999, S. 26, 31; vgl. Anding/​Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709, 710[]
  295. vgl. dazu BVerfGE 85, 386, 403 f.; 95, 267, 307 f.; 130, 318, 344; 131, 152, 205 f.[]
  296. vgl. etwa Som­mer­mann, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art.20 Abs. 3 Rn. 274[]
  297. vgl. BT(A)-Drs. 16(4)255 F, S.3[]
  298. vgl. BVerfGE 113, 167, 250 ff. – § 267 Abs. 3, § 268 SGB V; 125, 175, 235 ff. – SGB II; 137, 34, 82 – § 28 Abs. 3 Satz 4 SGB XII[]
  299. vgl. BT-Drs. 16/​5525, S. 17[]
  300. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 30[]
  301. vgl. BT(A)-Drs. 16(4)255, S. 3; BT(A)-Drs. 16(4)255 C, S. 5; Forgó/​Heermann, K & R 2010, S. 617, 617, 621 f.[]
  302. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 31 f.[]
  303. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 315[]
  304. vgl. Mar­ti­ni, Der Zen­sus 2011 als Pro­blem inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung, 2011, S. 42[]
  305. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Haus­hal­te­be­fra­gung beim Zen­sus 2011. Erläu­te­run­gen zum Stich­pro­ben­ver­fah­ren, 2010, S. 11; vgl. Berg/​Bihler, Das Stich­pro­ben­de­sign der Haus­halts­stich­pro­be des Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 2011, S. 317, 320 ff.[]
  306. vgl. Berg/​Bihler, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 2014, S. 151, 151 f.[]
  307. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Zen­sus 2011. Metho­den und Ver­fah­ren, 2015, S. 31[]
  308. BT-Drs. 16/​5525, S. 23 f.; BT-Drs. 16/​6455, S. 7[]
  309. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Haus­hal­te­be­fra­gung beim Zen­sus 2011. Erläu­te­run­gen zum Stich­pro­ben­ver­fah­ren, 2010, S. 8[][]
  310. vgl. BVerfGE 65, 1, 55 f.[]
  311. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 322 ff.[]
  312. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 22[][]
  313. vgl. Huter, Sta­tis­ti­sches Monats­heft Baden-Würt­tem­berg 6/​2006, S. 12, 14 f.[]
  314. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 824, 832; Hin, EU-wei­te Volks­zäh­lung 2010/​11: Stand der Vor­be­rei­tungs­ar­bei­ten in Deutsch­land und auf euro­päi­scher Ebe­ne, Sta­tis­ti­sches Monats­heft Baden-Würt­tem­berg 4/​2006, S. 3, 8; Smi­goc, Anfor­de­run­gen an das Mel­de­recht zur Mel­de­re­gis­ter­er­tüch­ti­gung vor dem Hin­ter­grund des Para­dig­men­wech­sels hin zu einem regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus, Sta­tis­tik und Infor­ma­ti­ons­ma­nage­ment, Monats­heft 11/​2008, S. 326, 326[]
  315. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Qua­li­täts­be­richt Zen­sus nach § 17 Zen­sus­ge­setz 2011, S. 7[]
  316. vgl. Rend­tel, War­um im Zen­sus die Ergeb­nis­se der Stich­pro­ben­me­tho­de kei­ne Benach­tei­li­gung der gro­ßen Gemein­den dar­stel­len: Eine Detek­tiv­ar­beit, School of Busi­ness & Eco­no­mics: Eco­no­mics, No.2015/24, S. 10[]
  317. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Qua­li­täts­be­richt Zen­sus nach § 17 Zen­sus­ge­setz 2011[]
  318. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Qua­li­täts­be­richt Zen­sus nach § 17 Zen­sus­ge­setz 2011, S. 10 f.[]
  319. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Qua­li­täts­be­richt Zen­sus nach § 17 Zen­sus­ge­setz 2011, S. 34[]
  320. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 832[][]
  321. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 818[][][]
  322. vgl. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 330; Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 827 f., 833[]
  323. vgl. Sta­tis­ti­sche Ämter des Bun­des und der Län­der, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, 8/​2004, S. 813, 827[]
  324. vgl. Stel­lung­nah­me des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes vom 07.11.2016, S. 6 und Anla­ge 2 zur Stel­lung­nah­me[]
  325. Stel­lung­nah­me des Sta­tis­ti­schen Bun­des­am­tes vom 07.11.2016, Anla­ge 1 S. I[]
  326. vgl. Prä­si­dent des Sta­tis­ti­schen Lan­des­am­tes Rhein­land-Pfalz, BT(A)-Drs. 16(4)586 C, S. 2 f.[]
  327. vgl. Tabel­le "Genau­ig­keit der Ergeb­nis­se der Haus­hal­te­be­fra­gung auf Stich­pro­ben­ba­sis zur Ermitt­lung der neu­en Ein­woh­ner­zahl[]
  328. vgl. Zie­kow, BT(A)-Drs. 16(4)586 B, S. 2 ff.; Prä­si­dent des Sta­tis­ti­schen Lan­des­am­tes Rhein­land-Pfalz, BT(A)-Drs. 16(4)586 C, S. 4 ff.; Lan­des­amt für Daten­ver­ar­bei­tung und Sta­tis­tik NRW, BT(A)-Drs. 16(4)255 C, S. 6 ff.[]
  329. vgl. BT-Drs. 16/​12219, S. 43[]
  330. BT-Drs. 16/​12219, S. 43[]
  331. Sta­tis­ti­sches Bun­des­amt, Ergeb­nis­se des Zen­sus­tests, S. 54 ff.[]
  332. vgl. Antrag des Senats der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg vom 17.12 2015, S. 35[]
  333. vgl. BVerfGE 132, 195, 235 Rn. 95; 135, 317, 388 Rn. 130[]
  334. vgl. Meh­de, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rn. 15, Novem­ber 2012; Pieroth, in: Jarass/​Pieroth, GG, 14. Aufl.2016, Art. 28 Rn. 33[]
  335. vgl. BR-Drs. 114/​10, S. 7 f.[]
  336. vgl. Münnich/​Gabler u.a., Stich­pro­ben­op­ti­mie­rung und Schät­zung im Zen­sus 2011, Sta­tis­tik und Wis­sen­schaft, Bd. 21, 2012, S. 3[]
  337. vgl. Berg/​Bihler, Das Stich­pro­ben­de­sign der Haus­halts­stich­pro­be des Zen­sus 2011, Wirt­schaft und Sta­tis­tik, April 2011, S. 317, 317; sowie Münnich/​Gabler u.a., Stich­pro­ben­op­ti­mie­rung und Schät­zung im Zen­sus 2011, Sta­tis­tik und Wis­sen­schaft, Bd. 21, 2012, S. 5, 16[]