Aus­län­der ohne Auf­ent­halts­recht – und der Aus­schluss von Sozi­al­leis­tun­gen

Aus­län­di­sche Staats­an­ge­hör­ge, die in Deutsch­land kein Auf­ent­halts­recht haben, sind nach § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII von bestimm­ten exis­tenz­si­chern­den Sozi­al­leis­tun­gen aus­ge­schlos­sen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat jetzt eine Rich­ter­vor­la­ge des Sozi­al­ge­richts Darm­stadt [1] als unzu­läs­sig zurück­ge­wie­sen, in der das Sozi­al­ge­richt die­se Bestim­mung des SGB XII mit dem Grund­recht auf Gewähr­leis­tung eines men­schen­wür­di­gen Exis­tenz­mi­ni­mums für unver­ein­bar hält, soweit Uni­ons­bür­ger voll­stän­dig von exis­tenz­si­chern­den Leis­tun­gen aus­ge­schlos­sen sei­en, bei denen das Nicht­be­stehen der Frei­zü­gig­keit zwar fest­ge­stellt, die­se Fest­stel­lung aber noch nicht in Bestands­kraft erwach­sen sei.

Aus­län­der ohne Auf­ent­halts­recht – und der Aus­schluss von Sozi­al­leis­tun­gen

Dem zugrun­de liegt der Fall einer rumä­ni­schen Fami­lie, die beim Sozi­al­ge­richt Darm­stadt im Wege des Eil­rechts­schut­zes die Bewil­li­gung von Leis­tun­gen zum Lebens­un­ter­halt nach dem SGB XII begehr­te. Die Aus­län­der­be­hör­de hat­te den Ver­lust des Frei­zü­gig­keits­rechts gemäß § 5 Abs. 4 des Geset­zes über die all­ge­mei­ne Frei­zü­gig­keit von Uni­ons­bür­gern und die dar­aus fol­gen­de Aus­rei­se­pflicht fest­ge­stellt. Über die hier­ge­gen gerich­te­te Kla­ge hat das Ver­wal­tungs­ge­richt noch nicht ent­schie­den.

Die im Wege der kon­kre­ten Nor­men­kon­trol­le erfolg­te Vor­la­ge des Sozi­al­ge­richts Darm­stadt beur­teil­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nun als unzu­läs­sig: Ihre Begrün­dung ent­spre­che nicht den Anfor­de­run­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­ge­set­zes. Die Vor­la­ge über­ge­he meh­re­re Fra­gen zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit und zur Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit der vor­ge­leg­ten Norm, die für die ver­fas­sungs­recht­li­che Prü­fung unver­zicht­bar sei­en und ohne deren Klä­rung das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in die­sem Ver­fah­ren nicht ent­schei­den kön­ne. Das Sozi­al­ge­richt legt nicht hin­rei­chend dar, dass das gel­ten­de Recht in der hier kon­kret zu ent­schei­den­den Situa­ti­on nicht so hät­te aus­ge­legt wer­den kön­nen, dass die Leis­tung vor Bestands­kraft der Fest­stel­lung des Nicht­be­stehens der Frei­zü­gig­keit nicht aus­ge­schlos­sen ist.

Das Vor­la­ge­ver­fah­ren nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG betrifft den Aus­schluss von Aus­län­dern ohne Auf­ent­halts­recht von Leis­tun­gen der Sozi­al­hil­fe gemäß § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII.

Im Rah­men eines fach­ge­richt­li­chen Eil­ver­fah­rens ist eine Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG nur aus­nahms­wei­se zuläs­sig [2]. Es kann dabei für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dahin­ste­hen, ob dies hier der Fall ist. Die Vor­la­ge ent­spricht jeden­falls nicht den Anfor­de­run­gen an die Begrün­dung aus § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG.

Dem Begrün­dungs­er­for­der­nis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vor­la­ge­be­schluss nur, wenn die Aus­füh­run­gen des Gerichts erken­nen las­sen, dass es sowohl die Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit der Vor­schrift als auch ihre Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit sorg­fäl­tig geprüft hat [3]. Das Gericht muss sich dabei ein­ge­hend mit der Rechts­la­ge aus­ein­an­der­set­zen und die in Lite­ra­tur und Recht­spre­chung ent­wi­ckel­ten Rechts­auf­fas­sun­gen berück­sich­ti­gen, die für die Aus­le­gung der vor­ge­leg­ten Rechts­vor­schrift von Bedeu­tung sind [4]. Rich­ten sich die Beden­ken gegen eine Vor­schrift, von deren Anwen­dung die Ent­schei­dung nicht allein abhängt, müs­sen die wei­te­ren mit ihr im Zusam­men­hang ste­hen­den Bestim­mun­gen in die recht­li­chen Erwä­gun­gen ein­be­zo­gen wer­den, soweit dies zum Ver­ständ­nis der zur Prü­fung gestell­ten Norm oder zur Dar­le­gung ihrer Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit erfor­der­lich ist [5].

Das vor­le­gen­de Gericht muss zudem von der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der vor­ge­leg­ten Norm über­zeugt sein und die dafür maß­geb­li­chen Erwä­gun­gen nach­voll­zieh­bar und erschöp­fend dar­le­gen [6]. Es muss den ver­fas­sungs­recht­li­chen Prü­fungs­maß­stab ange­ben, die nahe­lie­gen­den tat­säch­li­chen und recht­li­chen Gesichts­punk­te erör­tern, sich ein­ge­hend mit der Rechts­la­ge aus­ein­an­der­set­zen und die in Lite­ra­tur und Recht­spre­chung ent­wi­ckel­ten Rechts­auf­fas­sun­gen berück­sich­ti­gen [7]. Dazu gehört die Erör­te­rung der in Recht­spre­chung und Schrift­tum ver­tre­te­nen Auf­fas­sun­gen zu denk­ba­ren Aus­le­gungs­mög­lich­kei­ten [8], ins­be­son­de­re auch der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung. Das vor­le­gen­de Gericht muss die­se prü­fen und ver­tret­bar begrün­den, wes­halb sie aus­ge­schlos­sen sein soll [9]. Es muss erkenn­bar sein, dass das vor­le­gen­de Gericht alle Mög­lich­kei­ten einer Pro­blem­lö­sung durch Aus­le­gung des ein­fa­chen Rechts erwo­gen hat [10].

Dem genü­gen die Dar­le­gun­gen des Sozi­al­ge­richts hier nicht. Die Vor­la­ge über­geht meh­re­re Fra­gen zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit und zur Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit der vor­ge­leg­ten Norm, die für die ver­fas­sungs­recht­li­che Prü­fung unver­zicht­bar sind und ohne deren Klä­rung das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in die­sem Ver­fah­ren nicht ent­schei­den kann. Das vor­le­gen­de Gericht macht gel­tend, § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII sei ver­fas­sungs­wid­rig, soweit Uni­ons­bür­ger voll­stän­dig von exis­tenz­si­chern­den Leis­tun­gen aus­ge­schlos­sen sei­en, bei denen das Nicht­be­stehen der Frei­zü­gig­keit zwar fest­ge­stellt, die­se Fest­stel­lung aber noch nicht in Bestands­kraft erwach­sen ist. Das Sozi­al­ge­richt legt jedoch nicht hin­rei­chend dar, dass das gel­ten­de Recht in der hier kon­kret zu ent­schei­den­den Situa­ti­on einer Aus­le­gung ent­ge­gen­steht, nach der vor Bestands­kraft der Fest­stel­lung des Nicht­be­stehens der Frei­zü­gig­keit die Leis­tung nicht aus­ge­schlos­sen ist.

§ 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII knüpft nicht aus­drück­lich an die Fest­stel­lung des Nicht­be­stehens der Frei­zü­gig­keit, son­dern nur an das Nicht­be­stehen eines Auf­ent­halts­rechts an. Ist schon nicht vom Nicht­be­stehen der Frei­zü­gig­keit die Rede, lässt der Wort­laut der Rege­lung für sich genom­men erst recht nicht dar­auf schlie­ßen, dass der Leis­tungs­aus­schluss vor Bestands­kraft der Fest­stel­lung des Nicht­be­stehens der Frei­zü­gig­keit gel­ten soll. Soll­te die­se dem Wort­laut nicht ohne Wei­te­res zu ent­neh­men­de Aus­le­gung durch das Fach­recht den­noch vor­ge­ge­ben sein, hät­te das Sozi­al­ge­richt dies dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Ein­zel­nen dar­le­gen müs­sen. Dies ist nicht gesche­hen.

For­mal betrach­tet begrün­det das vor­le­gen­de Gericht nicht, dass die Antrag­stel­ler kein Auf­ent­halts­recht im Sin­ne des § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII haben. Es stellt ledig­lich fest, die Antrag­stel­ler ver­füg­ten, "wie bereits in Teil 1 II. 2. f)) dar­ge­legt", über kein Auf­ent­halts­recht. Die­ser Ver­weis lässt sich nicht nach­voll­zie­hen, weil ein ent­spre­chen­der Glie­de­rungs­punkt nicht exis­tiert.

In der Sache ver­weist das vor­le­gen­de Gericht wohl auf sei­ne vor­an­ste­hen­den Aus­füh­run­gen zu § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2a SGB II, der dem hier zur Prü­fung gestell­ten § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII weit­ge­hend gleicht.

Zu § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2a SGB II führt das Gericht aus, dass mit der Ver­lust­fest­stel­lung (gemeint ist die Fest­stel­lung des Ver­lusts des Frei­zü­gig­keits­rechts gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 FreizügG/​EU) alle Auf­ent­halts­rech­te, die gege­be­nen­falls ent­stan­den waren, ent­fal­len sei­en und dass auch kein neu­es mate­ri­el­les Frei­zü­gig­keits­recht ent­stan­den sei. Hier hät­te das Sozi­al­ge­richt wenigs­tens dar­le­gen müs­sen, wodurch es zwin­gend dar­an gehin­dert ist, zuguns­ten der Antrag­stel­ler deren Kla­ge gegen die Ver­lust­fest­stel­lung zu berück­sich­ti­gen, erblickt das vor­le­gen­de Gericht doch gera­de hier­in den Ver­fas­sungs­ver­stoß. Zur Bedeu­tung feh­len­der Bestands­kraft der Ver­lust­fest­stel­lung fin­den sich hier kei­ne Aus­füh­run­gen.

Über­le­gun­gen, die die Rele­vanz feh­len­der Bestands­kraft betref­fen könn­ten, fin­den sich aller­dings im Rah­men der Aus­füh­run­gen zur Rück­aus­nah­me nach § 7 Abs. 1 Satz 4 SGB II, die dann wohl auf die Par­al­lel­re­ge­lung in einem Fol­ge­satz zu dem allein zur Über­prü­fung vor­ge­leg­ten § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII zu über­tra­gen wären. Zu die­sem § 7 Abs. 1 Satz 4 SGB II heißt es im Vor­la­ge­be­schluss: "Allein der Erlass der Fest­stel­lung und die bis­lang feh­len­de Auf­he­bung der Ver­lust­fest­stel­lung sper­ren den Leis­tungs­an­spruch. Auf die Voll­zieh­bar­keit oder Erle­di­gung auf ande­re Wei­se für die Zukunft kommt es nicht an (…). Schon die Ver­lust­fest­stel­lung wirkt der Ver­fes­ti­gung des Auf­ent­halts ent­ge­gen bzw. der Auf­ent­halt kann nicht mehr als ver­fes­tigt im Sin­ne des § 7 Abs. 1 Satz 4, 1. Halb­satz SGB II ange­se­hen wer­den (…). Da die Ver­lust­fest­stel­lung trotz der Kla­ge­er­he­bung wirk­sam ist, ent­fal­tet sie Tat­be­stands­wir­kung und bin­det Sozi­al­leis­tungs­be­hör­den und Sozi­al­ge­rich­te." Unge­ach­tet der Fra­ge, ob die­se Aus­füh­run­gen für sich genom­men aus­rei­chend wären, ist es in einem Ver­fah­ren nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG nicht Auf­ga­be des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, anhand der Erläu­te­run­gen des vor­le­gen­den Gerichts zu ande­ren Rege­lun­gen eigen­stän­dig die kom­ple­xe fach­recht­li­che Inter­pre­ta­ti­on der eigent­lich zur Prü­fung gestell­ten Rege­lung zu erar­bei­ten. Das gilt erst recht, wenn die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, wie hier, unter Zeit­druck zu tref­fen ist, weil den Antrag­stel­lern der­zeit ? nicht zuletzt wegen Ver­nei­nung eines Här­te­falls ? exis­tenz­si­chern­de Leis­tun­gen ver­wehrt wer­den.

Das vor­le­gen­de Gericht macht indes­sen schon nicht hin­rei­chend deut­lich, war­um es trotz der Kla­ge gegen die Ver­lust­fest­stel­lung zwin­gend an der Anwen­dung der Rück­aus­nah­me nach § 23 Abs. 3 Satz 7 SGB XII gehin­dert ist. Zu § 23 Abs. 3 Satz 7 SGB XII kon­sta­tiert das vor­le­gen­de Gericht ledig­lich, ein sol­cher Anspruch bestehe wegen der Fest­stel­lung des Ver­lusts der Frei­zü­gig­keit nicht. Es ver­weist dabei auf die Rege­lung in § 7 Abs. 1 Satz 4 2. Halb­satz SGB II und "Teil 1 II. 2. a))" sei­ner Aus­füh­run­gen. Auch die­ser Ver­weis lässt sich nicht nach­voll­zie­hen, weil ein ent­spre­chen­der Glie­de­rungs­punkt nicht exis­tiert. Das vor­le­gen­de Gericht dürf­te sich auf sei­ne vor­an­ge­hen­den Aus­füh­run­gen in Teil 1 II. 1. bezie­hen. Es legt aber auch in die­sem Zusam­men­hang nicht hin­rei­chend dar, inwie­fern es an einer Aus­le­gung des ein­fa­chen Rechts gehin­dert wäre, nach der eine Ver­lust­fest­stel­lung (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FreizügG/​EU) der Rück­aus­nah­me nach § 7 Abs. 1 Satz 4 SGB II bezie­hungs­wei­se § 23 Abs. 3 Satz 7 SBG XII bei Erfül­lung der Fünf­jah­res­frist jeden­falls dann nicht ent­ge­gen­steht, wenn die Ver­lust­fest­stel­lung nicht bestands­kräf­tig ist. Das Gericht stellt ledig­lich fest, dass sich im Geset­zes­text (wohl des § 7 SGB II) kein Anhalts­punkt dafür fin­de, dass nur die voll­zieh­ba­re Ver­lust­fest­stel­lung die Rück­aus­nah­me des § 7 Abs. 1 Satz 4 SGB II sper­re und dass § 7 Abs. 1 Satz 4 SGB II auf der Annah­me eines ver­fes­tig­ten Inlands­auf­ent­hal­tes beru­he, eine sol­che Ver­fes­ti­gung aber bereits mit Erlass der Ver­lust­fest­stel­lung ver­hin­dert wer­de. Zur Begrün­dung sei­ner Annah­me der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit hät­te das Gericht aber viel­mehr gera­de umge­kehrt dar­le­gen müs­sen, was einer Geset­zes­aus­le­gung zwin­gend ent­ge­gen­steht, nach der eine Ver­lust­fest­stel­lung die Rück­aus­nah­me des § 7 Abs. 1 Satz 4 SGB II nicht sperrt, solan­ge die­se Ver­lust­fest­stel­lung nicht bestands­kräf­tig ist. Soweit das vor­le­gen­de Gericht sich an einer sol­chen Aus­le­gung durch die von ihm ange­nom­me­ne, auch die Sozi­al­ge­rich­te bin­den­de Tat­be­stands­wir­kung des Ver­wal­tungs­ak­tes über die Ver­lust­fest­stel­lung gehin­dert sehen soll­te, genü­gen ange­sichts davon abwei­chen­der Recht­spre­chung meh­re­rer Lan­des­so­zi­al­ge­rich­te [11] die Aus­füh­run­gen im Vor­la­ge­be­schluss nicht, um trag­fä­hig zu bele­gen, dass § 23 Abs. 3 Satz 7 SGB XII bereits bei nicht bestands­kräf­ti­ger Ver­lust­fest­stel­lung unan­wend­bar ist.

Es kann danach offen­blei­ben, ob das vor­le­gen­de Gericht hin­rei­chend deut­lich gemacht hat, war­um es an der Anwen­dung der Här­te­fall­klau­sel des § 23 Abs. 3 Satz 6 SGB XII gehin­dert ist. Es begrün­det, wes­halb es die Aus- legung des Lan­des­so­zi­al­ge­richts Ber­lin-Bran­den­burg [12], im Fall feh­len­der voll­zieh­ba­rer Aus­rei­se­pflicht gene­rell von einem Här­te­fall aus­zu­ge­hen, als unzu­läs­si­ge Aus­le­gung ablehnt. Ob es dar­über hin­aus hät­te dar­le­gen müs­sen, inwie­fern nicht im Ein­zel­fall kon­kre­te Bin­dun­gen an das Bun­des­ge­biet ? im Fall der hier antrag­stel­len­den Mut­ter etwa wegen ihres schwer­be­hin­der­ten Soh­nes, der in Deutsch­land in einer Werk­statt für behin­der­te Men­schen betreut wird ? ange­sichts feh­len­der Voll­zieh­bar­keit der Aus­rei­se­pflicht die Annah­me einer beson­de­ren Här­te recht­fer­ti­gen kön­nen, bedarf hier kei­ner abschlie­ßen­den Ent­schei­dung.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 26. Febru­ar 2020 – 1 BvL 1/​20

  1. SG Darm­stadt, Beschluss vom 14.01.2020 – S 17 SO 191/​19 ER[]
  2. vgl. BVerfGE 46, 43, 51; 63, 131, 141; BVerfG, Beschluss vom 19.07.1996 – 1 BvL 39/​95[]
  3. vgl. BVerfGE 127, 335, 355 f. m.w.N.[]
  4. vgl. BVerfGE 65, 308, 316; 94, 315, 323; 97, 49, 60; 105, 61, 67; 121, 233, 237 f.[]
  5. BVerfGE 131, 1, 15[]
  6. vgl. BVerfGE 78, 165, 171 f.; 86, 71, 77 f.; 88, 70, 74; 88, 198, 201; 93, 121, 132[]
  7. vgl. BVerfGE 76, 100, 104; 79, 240, 243 f.; 85, 329, 333; 86, 52, 57; 86, 71, 77 f.; 88, 187, 194; 88, 198, 202; 94, 315, 325[]
  8. vgl. BVerfGE 85, 329, 333; 97, 49, 60; 105, 61, 67[]
  9. vgl. BVerfGE 85, 329, 333; 121, 108, 117[]
  10. vgl. BVerfGE 127, 335, 359 f.; 131, 88, 117 f.[]
  11. vgl. nur LSG Nie­der­sach­sen-Bre­men, Beschluss vom 28.05.2019 – L 8 SO 109/​19 B ER, Rn. 9 m.w.N.[]
  12. LSG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.07.2019 – L 15 SO 181/​18; beim BSG anhän­gi­ges Revi­si­ons­ver­fah­ren – B 8 SO 7/​19 R[]