Das Thüringer Paritätsgesetz

Das Thüringer Paritätsgesetz, das den Parteien starre paritätische Quoten für die Aufstellung der Landeslisten vorgibt, verstößt gegen die Thüringer Verfassung ist deshalb nichtig. Die gesetzliche Verpflichtung politischer Parteien, ihre Landeslisten abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen, beeinträchtigt die Bürger in ihrem Recht auf freie und gleiche Wahlen (Art. 46 Abs. 1 ThürVerf) und politische Parteien in ihrer Betätigungs- und Programmfreiheit sowie in ihrem Recht auf Chancengleichheit (Art. 9 Satz 2 ThürVerf i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG).

Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung für diese Beeinträchtigungen besteht nicht. Auch das Gleichstellungsgebot des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf kann die gesetzliche Verpflichtung zur paritätischen Besetzung von Wahllisten für Landtagswahlen nicht rechtfertigen. Zwar reicht das Gleichstellungsgebot des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf inhaltlich sogar weiter als das der verwandten bundesverfassungsrechtlichen Bestimmung des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG. Aber Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf stehen einer Auslegung als Rechtfertigung für gesetzlich vorgegebene paritätische Quotenregelungen entgegen.

Mit dieser Begründung hat der Thüringer Verfassungsgerichtshof in Weimar das Siebte Gesetz zur Änderung des Thüringer Landeswahlgesetzes – Einführung der paritätischen Quotierung – (Paritätsgesetz) vom 30.07.2019¹ auf Antrag einer Fraktion im Thüringer Landtag für nichtig erklärt. Nach dem Paritätsgesetz wären Landeslisten für die Wahl zum Thüringer Landtag abwechselnd mit Frauen und Männer zu besetzen gewesen. Landeslisten wären zurückzuweisen gewesen, soweit sie dieser paritätischen Besetzung nicht entsprochen hätten. Personen, die im Personenstandsregister als ‚divers‘ registriert sind, hätten auf jedem Platz kandidieren können.

Nach dem Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs beeinträchtigt die gesetzliche Verpflichtung der politischen Parteien, Landeslisten zur Wahl des Thüringer Landtags paritätisch zu besetzen, das Recht auf Freiheit und Gleichheit der Wahl nach Art. 46 Abs. 1 ThürVerf sowie das Recht der politischen Parteien auf Betätigungsfreiheit, Programmfreiheit und die Chancengleichheit der Parteien nach Art. 21 Abs. 1 GG als in das Landesverfassungsrecht hineinwirkendes Bundesverfassungsrecht. Diese Rechte erstrecken sich auch auf wahlvorbereitende Akte wie die Aufstellung von Listenkandidaten.

Auf Grund des heute für nichtig erklärten Gesetzes wären die Wähler, so die Verfassungsrichter, nicht mehr frei gewesen, durch Wahl einer anders besetzten Liste die Zusammensetzung des Landtags zu beeinflussen. Die Mitglieder der Parteien hätten nicht mehr die Freiheit, Kandidaten für Landeslisten unabhängig von deren Geschlecht zu wählen und sich selbst für jeden Listenplatz zu bewerben. Erhielte eine Partei, deren Liste teilweise zurückgewiesen wurde, auf Grund dessen weniger Mandate als ihr bei Berücksichtigung der für sie insgesamt abgegebenen Stimmen zustünden, wäre zudem der Erfolgswert dieser Stimmen gemindert. Die Parteien wären ferner in der Freiheit eingeschränkt, das eigene Personal zu bestimmen und ihr Programm mit einer spezifisch geschlechterbezogenen Besetzung der Listen zu untermauern. Mittelbar könnten den Parteien Nachteile dadurch entstehen, dass sie bei der Besetzung der Listen nicht das ihnen am besten geeignet erscheinende Personal einsetzen könnten.

Diese Eingriffe hätten noch nicht zur Nichtigkeit des Gesetzes geführt, wenn sie durch die Verfassung selbst gerechtfertigt gewesen wären. Dafür aber hätte es zwingender Gründe bedurft, also solcher Gründe, die nicht nur durch die Verfassung legitimiert, sondern auch von einem Gewicht sind, das den beeinträchtigten Rechten die Waage halten kann. Weder das Demokratieprinzip noch die vom Bundesverfassungsgericht als erforderlich betrachtete Sicherung der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung weisen ein solches Gewicht auf. Die Abgeordneten des Thüringer Landtags repräsentieren das Wahlvolk grundsätzlich in dessen Gesamtheit, nicht als Einzelne. Hingegen zielt die Sicherung der Wahl als Integrationsvorgang auf die Integration politischer Kräfte, jedoch nicht auf eine Integration von Frauen und Männern als Geschlechtergruppen.

Die über Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG inhaltlich hinausreichende Verpflichtung zur Gleichstellung von Frauen und Männern nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf vermag zwar grundsätzlich auch Beeinträchtigungen der Freiheit und Gleichheit der Wahl sowie der Chancengleichheit politischer Parteien zu rechtfertigen und steht auf derselben Rangstufe wie Art. 46 Abs. 1 ThürVerf und Art. 21 Abs. 1 GG als Teil des Landesverfassungsrechts. Gleichwohl kann Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf die Einführung einer Pflicht zur paritätischen Besetzung der Landeslisten nicht rechtfertigen. Der Entstehungsgeschichte, namentlich den Beratungen im Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuss einschließlich der Abstimmung über dort gestellte Anträge lässt sich entnehmen, dass der Verfassungsgeber Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf nicht als Rechtfertigung einer solchen Pflicht verstanden wissen wollte. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof darf (im Hinblick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz) der Bestimmung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf keinen Bedeutungsgehalt beilegen, der nur im Wege einer förmlichen Verfassungsänderung nach Art. 83 ThürVerf in die Verfassung des Freistaats Thüringen eingeführt werden könnte.

Die Entscheidung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs erging mit 6:3 Stimmen.

Inhaltsübersicht

Die Fraktionen der Parteien Die Linke, SPD und Bündnis 90/Die Grünen brachten am 20.03.2019 den Entwurf für ein Gesetz zur Änderung des Thüringer Landeswahlgesetzes ein². Dieser Gesetzentwurf hatte folgenden Inhalt:

Artikel 1
Das Thüringer Landeswahlgesetz in der Fassung vom 28.03.2012³, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 24.04.2017⁴, wird wie folgt geändert:

§ 29 wird wie folgt geändert:

Nach Absatz 4 wird folgender neuer Absatz 5 eingefügt:
„(5) Die Landesliste ist abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen, wobei der erste Platz mit einer Frau oder einem Mann besetzt werden kann. In Ausnahmefällen können auch die den Frauen vorbehaltenen Listenplätze mit Männern besetzt werden, falls sich nicht genügend Kandidatinnen zur Wahl stellen. Die den Männern vorbehaltenen Listenplätze können in Ausnahmefällen mit Frauen besetzt werden, falls sich nicht genügend Kandidaten zur Wahl stellen. Das Geschlecht, das unter den Mitgliedern einer Partei in der Minderheit ist, muss mindestens entsprechend seinem zahlenmäßigen Verhältnis auf der Liste vertreten sein. Personen, die im Personenstandsregister als ‚divers‘ registriert sind, können unabhängig von der Reihenfolge der Listenplätze kandidieren. Nach einer diversen Person kann sowohl ein Mann, als auch eine Frau kandidieren. Die Kandidatur einer Partei, welche aus programmatischen Gründen ausschließlich einem Geschlecht zuzuordnen ist, bleibt unberührt.“

Der bisherige Absatz 5 wird Absatz 6.

In § 30 Abs. 1 werden nach Satz 3 folgende Sätze eingefügt:
„Wahlvorschläge, die nicht den Anforderungen des § 29 Abs. 5 entsprechen, werden zurückgewiesen; Wahlvorschläge, die zum Teil den Anforderungen des § 29 Abs. 5 nicht entsprechen, werden nur bis zu dem Listenplatz zugelassen, mit dessen Besetzung die Vorgaben des § 29 Abs. 5 noch erfüllt sind (Teilzurückweisung). Dies gilt auch für die Streichung einzelner Bewerbungen, die gegen § 29 Abs. 5 verstoßen.“

Artikel 2
Die Präsidentin beziehungsweise der Präsident des Landtags erhält die Ermächtigung, eine Neufassung des entsprechend Artikel 1 dieses Gesetzes geänderten Thüringer Landeswahlgesetzes in geschlechtergerechter Sprache zu verfassen und im Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden.
Artikel 3
Dieses Gesetz tritt am 1.01.2020 in Kraft.

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs sollte die Änderung als „kompensatorische Fördermaßnahme“ sowohl der Durchsetzung des individuellen Rechts weiblicher Kandidaten auf faire, chancengleiche, demokratische Teilhabe nach Art. 3 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1, Art. 21 Abs. 1 Satz 3 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland als auch der tatsächlichen Gleichberechtigung von Frauen in der gesellschaftlichen Wirklichkeit und damit der Erfüllung des staatlichen Auftrags aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG und Art. 2 Abs. 2 der Verfassung des Freistaats Thüringen (ThürVerf) dienen. Trotz der Vorgaben in Art. 3 Abs. 2 GG und Art. 2 Abs. 2 ThürVerf sei die tatsächlich gleichberechtigte und damit paritätische Vertretung von Frauen in den Parlamenten immer noch nicht erreicht, was sich auf den Inhalt politischer Entscheidungen und insbesondere die Rechtssetzung auswirke. Die Regelungen des geltenden Landeswahlrechts ermöglichten keine gleichberechtigte demokratische Teilhabe von Frauen, da sie als Kandidaten seltener aufgestellt würden und so die geringere Chance erhielten, ein Mandat zu erlangen.

Nach mehreren Beratungen im Plenum und in den Ausschüssen stellten die Fraktionen der Partien Die Linke, SPD und Bündnis 90/Die Grünen am 26.06.2019 einen Änderungsantrag⁵. Der Gesetzentwurf sollte danach wie folgt geändert werden:

Artikel 1 wird wie folgt geändert: § 29 wird wie folgt neu gefasst:

Nach Absatz 4 wird folgender neuer Absatz 5 eingefügt:
„Die Landesliste ist abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen, wobei der erste Platz mit einer Frau oder einem Mann besetzt werden kann. Personen, die im Personenstandsregister als „divers“ registriert sind, können unabhängig von der Reihenfolge der Listenplätze kandidieren. Nach der diversen Person soll eine Frau kandidieren, wenn auf dem Listenplatz vor der diversen Person ein Mann steht; es soll ein Mann kandidieren, wenn auf dem Listenplatz vor der diversen Person eine Frau steht.“

Artikel 2 wird gestrichen.

Artikel 3 wird Artikel 2.

Zur Begründung wurde angeführt, dass in der Anhörung im Innen- und Kommunalausschuss am 6.06.2019 die im Gesetzentwurf vorgesehenen Ausnahmeregelungen und Öffnungsklauseln mehrheitlich auf Kritik der Sachverständigen gestoßen seien. Der Ausnahmefall, dass nicht genügend Frauen zur Verfügung stünden, sei als unrealistisch bewertet worden. Die Öffnungsklausel für die Kandidatur von Parteien, die aus programmatischen Gründen ausschließlich einem Geschlecht zuzuordnen seien, sei mit der Begründung kritisiert worden, dass die Aufstellung eingeschlechtlicher Wahllisten aus Programmgründen verfassungsrechtlich unzulässig sei. Zudem müsse die Bestimmung zur Kandidatur diverser Personen geändert werden, um das Reißverschlussprinzip nicht zu durchbrechen. Die Ermächtigung zur Änderung des Thüringer Wahlgesetzes müsse mangels Bestimmtheit gestrichen werden.

Auf der Grundlage des Änderungsantrags beschloss der Thüringer Landtag das Gesetz als Siebtes Gesetz zur Änderung des Thüringer Landeswahlgesetzes – Einführung der paritätischen Quotierung am 5.07.2019. Das Paritätsgesetz wurde am 30.07.2019 von der Landtagspräsidentin ausgefertigt und am 19.08.2019 im Gesetzund Verordnungsblatt für den Freistaat Thüringen veröffentlicht¹. Nach Art. 2 trat es am 1.01.2020 in Kraft.

Artikel 1
Das Thüringer Landeswahlgesetz in der Fassung vom 28.03.2012³, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 24.04.2017⁴, wird wie folgt geändert:

§ 29 wird wie folgt geändert:

Nach Absatz 4 wird folgender neuer Absatz 5 eingefügt:
„(5) Die Landesliste ist abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen, wobei der erste Platz mit einer Frau oder einem Mann besetzt werden kann. Personen, die im Personenstandsregister als ‚divers‘ registriert sind, können unabhängig von der Reihenfolge der Listenplätze kandidieren. Nach der diversen Person soll eine Frau kandidieren, wenn auf dem Listenplatz vor der diversen Person ein Mann steht; es soll ein Mann kandidieren, wenn auf dem Listenplatz vor der diversen Person eine Frau steht.“

Der bisherige Absatz 5 wird Absatz 6.

In § 30 Abs. 1 werden nach Satz 3 folgende Sätze eingefügt:
„Wahlvorschläge, die nicht den Anforderungen des § 29 Abs. 5 entsprechen, werden zurückgewiesen; Wahlvorschläge, die zum Teil den Anforderungen des § 29 Abs. 5 nicht entsprechen, werden nur bis zu dem Listenplatz zugelassen, mit dessen Besetzung die Vorgaben des § 29 Abs. 5 noch erfüllt sind (Teilzurückweisung). Dies gilt auch für die Streichung einzelner Bewerbungen, die gegen § 29 Abs. 5 verstoßen.“

Artikel 2
Dieses Gesetz tritt am 1.01.2020 in Kraft.

Das Thüringer Paritätsgesetz im juristischen Schrifttum

Die Frage, ob gesetzliche Regelungen, die Parteien zur paritätischen Besetzung von Listen verpflichten, mit dem Verfassungsrecht des Bundes und der Länder vereinbar sind, war bislang nicht nur Gegenstand gutachterlicher Stellungnahmen wissenschaftlicher Dienste der Landesparlamente⁶. Diese Frage wird ebenfalls im aktuelleren rechtswissenschaftlichen Schrifttum eingehend erörtert⁷.

Unter den Verfassungsgerichten von Bund und Ländern hat bislang der Bayerische Verfassungsgerichtshof das Bestehen einer verfassungsrechtlichen Pflicht zum Erlass geschlechterparitätischer Wahlvorschlagsregelungen in einer jüngeren Entscheidung verneint⁸.

Zulässigkeit des Normenkontrollantrags

Die Antragstellerin ist als Landtagsfraktion antragsberechtigt (Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf i. V. m. § 11 Nr. 4 ThürVerfGHG) und das Paritätsgesetz ist als Landesrecht im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf zulässiger Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle. Der Antrag wurde in der gebotenen Form begründet (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 ThürVerfGHG). Die Antragstellerin hat zudem dargelegt, dass sie in ihrer Sitzung am 23.10.2019 durch wirksamen Beschluss ihren Bevollmächtigten mit der Durchführung eines Normenkontrollverfahrens beauftragt hat⁹.

Prüfkompetenz und Prüfmaßstab des Thüringer Verfassungsgerichtshofs

Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist die Prüfkompetenz des Verfassungsgerichtshofs umfassend. Der Gerichtshof überprüft die den Antragsgegenstand bildenden Normen auf ihre Vereinbarkeit mit der Thüringer Verfassung, ohne dabei auf die im Antrag erhobenen Rügen beschränkt zu sein (§ 44 Satz 2 ThürVerfGHG). Die Prüfungskompetenz des Gerichtshofs reicht damit weiter als etwa im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde¹⁰.

Die Prüfungsmaßstäbe für die Kontrolle des Paritätsgesetzes sind der Thüringer Verfassung zu entnehmen, zudem aber auch der Bestimmung des Art. 21 GG, die als bundesverfassungsrechtliche Norm in die Thüringer Verfassung hineinwirkt und zu deren ungeschriebenen Bestandteilen gehört.

In der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte wie auch des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, dass die Regelung in Art. 21 GG über die Mitwirkung von Parteien an der politischen Willensbildung zu dem in das Landesverfassungsrecht hineinwirkenden Bundesverfassungsrecht und damit zum materiellen Landesverfassungsrecht gehört¹¹. Der Thüringer Verfassungsgeber hat dies zudem durch Art. 9 Satz 2 ThürVerf zum Ausdruck gebracht¹²; danach wird das jedem zustehende Recht auf Mitgestaltung des politischen Lebens im Freistaat Thüringen insbesondere durch die Mitwirkung in Parteien wahrgenommen.

Gemäß Art. 100 Abs. 3 GG ist der Gerichtshof bei der Auslegung der in die Landesverfassung hineinwirkenden Norm des Art. 21 GG gehalten, die zu dieser Norm ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu berücksichtigen¹³.

Das Paritätsgesetz widerspricht der Thüringer Verfassung und dem hineinwirkenden Bundesverfassungsrecht. Durch dieses Gesetz wird in verfassungsrechtlich verbürgte subjektive Rechte eingegriffen, ohne dass diese Beeinträchtigungen auf eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung gestützt werden können.

Freiheit und Gleichheit der Wahl

Das Recht auf Gleichheit und Freiheit der Wahl des Thüringer Landtages beruht auf der Bestimmung des Art. 46 Abs. 1 ThürVerf, durch den der Thüringer Verfassungsgeber die Verpflichtung aus Art. 28 Abs. 1 GG erfüllte, wonach das Volk in den Ländern eine Vertretung haben muss, die aus freien und gleichen Wahlen hervorgegangen ist.

Diese Rechte beziehen sich nicht nur auf die Wahl selbst, sondern auch auf wahlvorbereitende Akte wie die von den Parteien vorgenommene Aufstellung von Listenkandidaten und -kandidatinnen. Durch diese Aufstellung wird eine notwendige Voraussetzung für die Wahl selbst geschaffen und das aktive und passive Wahlrecht unmittelbar berührt. Zum Bürgerrecht auf Teilnahme an der Wahl gehört daher auch die Möglichkeit, Wahlvorschläge zu unterbreiten. Mithin beziehen sich die Gleichheit und Freiheit der Wahl auch auf dieses Wahlvorschlagsrecht¹⁴.

Freiheit der Wahl

Das Paritätsgesetz beeinträchtigt die durch Art. 46 Abs. 1 ThürVerf verbürgte Freiheit der Wahl.

Die Freiheit der Wahl verlangt, dass Wahlen nicht durch Zwang und Druck von staatlicher Seite beeinflusst werden und dass der Prozess der Willensbildung des Volkes „staatsfrei“ verläuft¹⁵. Das Paritätsgesetz schränkt hingegen die Freiheit der Wählerinnen und Wähler ein, auf die Verteilung der Geschlechter im Parlament durch die Wahl einer Liste Einfluss zu nehmen, auf der jeweils nur oder überwiegend Männer oder Frauen aufgeführt sind. Die Wählerinnen und Wähler sind nicht mehr frei, durch die Wahl einer ausschließlich oder überwiegend männlich oder weiblich dominierten Liste mit zu bewirken, dass im Landtag mehr Frauen als Männer oder umgekehrt mehr Männer als Frauen vertreten sind. Auf diese Weise wird eine bestimmte geschlechtsbezogene Zusammensetzung des Parlaments determiniert.

Hinsichtlich der Listenaufstellung wird zudem die Freiheit der Parteimitglieder eingeschränkt, auf den jeweiligen Listenplatz, der aufgrund des Paritätsgesetzes für das eine Geschlecht vorgesehen ist, einen Vertreter des anderen Geschlechts zu wählen. Den Parteimitgliedern ist es nicht möglich, einen Bewerber oder eine Bewerberin ganz unbesehen des jeweiligen Geschlechts zu wählen. Dabei ist der Hinweis der Landesregierung, paritätische Quotenregelungen in Parteisatzungen würden weitestgehend für verfassungsgemäß gehalten, für sich genommen gewiss zutreffend. Doch solche Quotenregelungen finden ihre Rechtfertigung in der durch Art. 21 Abs. 1 GG garantierten Freiheit der Parteien, ihre innere Ordnung ihren programmatischen Zielen anzupassen. Aus dieser Freiheit folgt nichts für die Frage, ob durch ein staatliches Gesetz – wie hier im Falle einer staatlich angeordneten paritätischen Quotierung – die aktive Wahlfreiheit beeinträchtigt wird. Vielmehr sind infolge dieser gesetzlichen Regelung die Parteien nicht mehr frei, Quoten einzuführen; durch die gesetzliche Regelung werden sie zur Einführung einer paritätischen Quote gezwungen.

Passive Wahlfreiheit

Das Paritätsgesetz beeinträchtigt zudem das durch Art. 46 Abs. 1 ThürVerf garantierte Recht der passiven Wahlfreiheit.

Die Freiheit der Wahl begründet nicht nur das Recht, ohne staatliche Beeinträchtigung zu wählen, sondern auch, als dessen Kehrseite, das Recht, sich ohne staatliche Beschränkungen zur Wahl zu stellen (passive Wahlfreiheit). Aufgrund der Regelung, nach der die Liste – in einer Art „Reißverschlussprinzip“ – abwechselnd mit Frauen und Männer zu besetzen ist (§ 29 Abs. 5 Satz 1 des Thüringer Wahlgesetzes für den Landtag (Thüringer Landeswahlgesetz – ThürLWG), wird die Freiheit eingeschränkt, sich auf einen konkreten Listenplatz zu bewerben, sofern dieser Platz aufgrund jener gesetzlichen Regelung mit einem Vertreter des jeweils anderen Geschlechts zu besetzen ist.

Gleichheit der Wahl

Das Paritätsgesetz beeinträchtigt auch die durch die Verfassung geschützte Gleichheit der Wahl.

Das Recht der Wahlgleichheit gemäß Art. 46 Abs. 1 ThürVerf, das sich ebenso wie das der Wahlfreiheit auch auf die Wahl einer Landesliste erstreckt, gebietet es, dass jede Stimme den gleichen Zählwert und im Rahmen des Wahlsystems auch den gleichen Erfolgswert hat¹⁶. Das Paritätsgesetz sieht hingegen vor, dass Listen, die nicht oder nicht durchgängig abwechselnd mit Frauen und Männern besetzt wurden, zurückzuweisen sind (§ 30 Abs. 1 Satz 5 ThürLWG). Bei der Aufstellung einer Liste verlieren folglich Stimmen ihren Einfluss auf das Wahlergebnis und damit ihren Erfolgswert, wenn diese für eine Frau oder einen Mann abgegeben werden, obwohl deren Kandidatur auf dem konkreten Listenplatz aufgrund des „Reißverschlussprinzips“ (vgl. § 29 Abs. 5 Satz 1 ThürLWG) nicht zulässig war.

Gleiches gilt mit Blick auf die Wahl der Liste bei der Landtagswahl. Würde eine Liste gebildet, die nicht in vollem Umfang den Anforderungen des Paritätsgesetzes entspräche, etwa weil eine Partei nicht genügend bzw. nicht genügend geeignete weibliche oder männliche Bewerber hatte, um die Liste paritätisch zu besetzen, wären die gesetzeswidrigen Platzierungen zu streichen (§ 30 Satz 4, 2. Halbsatz ThürLWG). Erhielte eine Partei aus diesem Grund weniger Mandate als sie erhalten hätte, wenn sie auch die nicht zurückgewiesenen Kandidatinnen und Kandidaten hätte zur Wahl stellen dürfen, so führte auch dies zu einem anderen Erfolgswert. Der Erfolgswert der Stimmen, die für diese Partei mit den zurückgewiesenen Kandidatinnen und Kandidaten abgegeben worden wären, wäre geringer als der Erfolgswert der Stimmen, die eine Partei mit einer in vollem Umfang dem Paritätsgesetz entsprechenden Liste erhalten würde.

Passive Wahlrechtsgleichheit

Das Paritätsgesetz beeinträchtigt schließlich die passive Wahlrechtsgleichheit, die durch Art. 46 Abs. 1 ThürVerf in Verbindung mit Art. 46 Abs. 2 ThürVerf geschützt wird.

Indem Art. 46 Abs. 2 ThürVerf jeden Bürger, der das achtzehnte Lebensjahr vollendet und im Freistaat Thüringen seinen Lebenswohnsitz hat, als „wählbar“ erklärt, garantiert er jedem einzelnen Bürger und jeder einzelnen Bürgerin das Recht, sich zur Wahl zu stellen (passives Wahlrecht). Als Wahlbewerberinnen und Wahlbewerbern garantiert ihnen Art. 46 Abs. 1 ThürVerf zudem ein Recht auf Chancengleichheit¹⁷. Diese passive Wahlrechtsgleichheit sichert eine chancengleiche Möglichkeit zur Kandidatur im innerparteilichen Aufstellungsverfahren; jeder Wahlbewerberin und jedem Wahlbewerber sind grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und im Wahlverfahren offenzuhalten¹⁸. Infolge des Paritätsgesetzes haben jedoch die jeweiligen Bewerber und Bewerberinnen mit Blick auf die konkreten Listenplätze nicht mehr die gleichen Chancen, einen Listenplatz zu erringen. Für die Kandidaten, gleich ob Mann oder Frau, fällt jeweils die Hälfte der Listenplätze weg, auf die sie sich bewerben könnten, wenn es das Paritätsgesetz nicht gäbe.

Verfassungsrechtlich ist dabei nicht von Belang, dass das Paritätsgesetz – sieht man dabei von dem zahlenmäßig sehr geringen Anteil von Personen ab, die als „divers“ registriert sind (§ 29 Abs. 5 Satz 2 ThürLWG) – Männern und Frauen jeweils die Hälfte der Listenplätze zuweist, so dass die Chance für die Vertreter der beiden Geschlechter, auf einen Listenplatz gewählt zu werden, im Ergebnis gleich wäre. Denn bei einer solchen Betrachtung würde verkannt, dass das Recht der passiven Wahlrechtsgleichheit das Recht einer jeden einzelnen Bürgerin und eines jeden einzelnen Bürgers ist. Dies lässt sich der Bestimmung des Art. 46 Abs. 2 ThürVerf entnehmen. Bei der passiven Wahlrechtsgleichheit handelt es sich um eine auf das jeweilige Individuum bezogene Gleichheit in Bezug auf dessen Wahlchancen. Dem geltenden Verfassungsrecht lassen sich keine Anhaltspunkte entnehmen, dass diese verfassungsgesetzlich garantierte Gleichheit der einzelnen Bürgerinnen und Bürger durch Vorstellungen einer auf die Geschlechtergruppen bezogenen Gleichheit zu ersetzen wären.

Betätigungsfreiheit, Programmfreiheit und Chancengleichheit poltischer Parteien

Neben den genannten Rechten auf Freiheit und Gleichheit der Wahl beeinträchtigt das Paritätsgesetz das durch Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 9 Satz 2 ThürVerf verbürgte Recht der Parteien auf Betätigungsfreiheit, Programmfreiheit und Chancengleichheit.

Gründungs- und Betätigungsfreiheit politischer Parteien

Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG garantiert für politische Parteien die Gründungs- und Betätigungsfreiheit, die sich auch auf die Organisations- und Programmfreiheit erstreckt. Eine politische Partei ist damit frei in der Wahl ihrer identitätsbestimmenden Merkmale, in der Gestaltung ihrer politischen Ziele, in der Ausrichtung ihrer Programmatik und in der Wahl ihrer Themen¹⁹.

Die Betätigungsfreiheit von Parteien umfasst auch die Freiheit von Parteien, das Personal zu bestimmen, mit dem sie in den Wettbewerb um Wählerstimmen eintreten wollen. Diese Freiheit wird durch das Paritätsgesetz beeinträchtigt. Die Parteien werden durch das Paritätsgesetz gezwungen, das Personal, das über die Liste den Wählerinnen und Wählern vorgeschlagen werden soll, geschlechtsbezogen zu bestimmen. Ihnen wird die Freiheit genommen, selbst zu entscheiden, wie viele weibliche und wie viele männliche Kandidaten auf ihrer Wahlvorschlagsliste vertreten sein sollen.

Programmfreiheit politischer Parteien

Neben der Betätigungsfreiheit wird auch die Programmfreiheit der Parteien beeinträchtigt. Das Paritätsgesetz verpflichtet Parteien zwar nicht dazu, bestimmte Inhalte in ihre jeweiligen Parteiprogramme aufzunehmen. Aber es hindert Parteien daran, Inhalte und Aussagen ihres Programms mit einer spezifischen geschlechterbezogenen Besetzung ihrer Listen zu untermauern. So wäre eine Partei, die in nachvollziehbarer Weise davon ausgeht, ihre politische Programmatik am besten mit einem besonders hohen Frauen- oder umgekehrt mit einem besonders hohen Männeranteil der Wählerschaft nahe zu bringen, gezwungen, auf diesen Weg zur Vermittlung ihrer Programmatik zu verzichten. Die freie Wahl der Mittel, das Parteiprogramm der Wählerschaft zu präsentieren, ist Teil der Programmfreiheit selbst.

Diese Beeinträchtigung der Programmfreiheit kann entgegen der Auffassung der anhörungsberechtigten Landesregierung nicht mit dem Argument verneint werden, es sei verfassungsrechtlich unzulässig, eine reine Männerpartei oder eine reine Frauenpartei zu gründen, da eine solche Partei mit Geschlechterexklusivität gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG verstoße, wonach die innere Ordnung von Parteien „demokratischen Grundsätzen“ entsprechen müsse. Bei dieser Argumentation wird übersehen, dass sich die „demokratischen Grundsätze“ im Sinne des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG auf das Verfahren der politischen Meinungs- und Willensbildung beziehen, also auf die Rückführbarkeit verbindlicher Normen auf den Willen eines kollektiven Subjekts. Die Frage der verfassungsgesetzlich speziell durch Grundrechtsbestimmungen geregelten Gleichberechtigung der Geschlechter (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 ThürVerf, Art. 3 Abs. 2 Satz 1 GG) ist aber keine der „demokratischen Grundsätze“ (vgl. dazu Art.20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 GG). Sie wird von diesen nicht mitumfasst.

Chancengleichheit politischer Parteien

Schließlich geht mit dem Paritätsgesetz eine Beeinträchtigung des Rechts der Parteien auf Chancengleichheit einher.

Das in Art. 21 Abs. 1 GG ebenfalls garantierte Recht der Chancengleichheit²⁰ ist formal zu verstehen. Der öffentlichen Gewalt ist mithin jede unterschiedliche Behandlung der Parteien, durch die deren Chancengleichheit bei Wahlen verändert werden kann, verfassungskräftig versagt, sofern sie sich nicht durch einen besonders zwingenden Grund rechtfertigen lässt²¹. Zu berücksichtigen ist dabei zudem, dass ein Gesetz, das in seinem Wortlaut eine ungleiche Behandlung vermeidet und seinen Geltungsbereich abstrakt und allgemein umschreibt, dem Gleichbehandlungsanspruch dann widerspricht, wenn sich aus seiner praktischen Auswirkung eine offenbare Ungleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche Gestaltung zurückzuführen ist²². Der aus dem Recht auf Chancengleichheit fließende Anspruch auf gleiche Wettbewerbsbedingungen aller Parteien bei Wahlen kann mithin auch durch die mittelbaren Wirkungen eines Gesetzes beeinträchtigt werden.

Dieser Anspruch wird infolge des Paritätsgesetzes zunächst bei solchen Parteien beeinträchtigt, die einen wesentlich höheren Anteil eines Geschlechts unter ihren Mitgliedern haben. In einem solchen Fall müssen sie unter Umständen entweder mit erheblich weniger Kandidatinnen oder Kandidaten antreten als sie möglicherweise in das Parlament bringen könnten oder aber aus dem kleineren Anteil des anderen Geschlechts mit nicht zu vernachlässigender Wahrscheinlichkeit aus Sicht der jeweiligen Partei weniger gut geeignete Kandidatinnen oder Kandidaten zur Wahl vorschlagen.

Darüber hinaus wirkt sich das Gesetz auch für Parteien mit einer geringen Mitgliederanzahl benachteiligend aus. Für sie besteht die Gefahr, dass sie nicht alle Listenplätze besetzen und damit weniger Kandidatinnen oder Kandidaten in ein Parlament bringen können, als sie dies ohne das Paritätsgesetz tun könnten.

Nicht zuletzt liegt eine Beeinträchtigung des Anspruchs auf Chancengleichheit und – davon umfasst – auf gleiche Wettbewerbsbedingungen darin, dass das Paritätsgesetz sich auch in programmatisch-personeller Hinsicht in ungleicher Weise auswirkt. Es trifft solche Parteien stärker, die sich die besondere Förderung eines Geschlechts auf ihre Fahnen geschrieben haben und dies durch eine durchgängige Besetzung vorderer Listenplätze durch Vertreter dieses Geschlechts zum Ausdruck bringen wollen.

Keine Rechtfertigung der Eingriffe

Die durch das Paritätsgesetz bewirkten Beeinträchtigungen des Rechts auf Freiheit und Gleichheit der Wahl (Art. 46 Abs. 1 ThürVerf) sowie der Rechte der Parteien auf Betätigungsfreiheit, Programmfreiheit und Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 GG) sind nicht gerechtfertigt.

Zunächst ist zu berücksichtigen, dass Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgleichheit sowie des Rechts der Chancengleichheit der Parteien besonderen Rechtfertigungsanforderungen unterliegen.

So sind Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgleichheit infolge von Differenzierungen des Erfolgswerts nur unter Voraussetzungen gerechtfertigt, die in der Formel des „zwingenden Grundes“ zusammengefasst sind. Dies sind solche Gründe, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann. Darüber hinaus müssen sie zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein; zudem richtet sich ihr erlaubtes Ausmaß auch nach der Intensität, mit der in das Recht auf Gleichheit der Wahl eingegriffen wird¹⁶.

Für Beeinträchtigungen des Rechts der Parteien auf Chancengleichheit gilt sogar, dass jede unterschiedliche Behandlung von Parteien, durch die deren Chancengleichheit bei Wahlen verändert werden kann, verfassungskräftig untersagt ist, wenn sie sich nicht durch einen „besonders zwingenden Grund“ rechtfertigen lässt²³.

Demokratieprinzip

Das Demokratieprinzip, wie es in Art. 45 Satz 1 ThürVerf und Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG zum Ausdruck kommt, vermag das Paritätsgesetz nicht zu rechtfertigen.

Nach Auffassung der Anhörungsberechtigten zu 2., der Landesregierung, fordert allerdings der im Demokratieprinzip verankerte Anspruch auf gleichberechtigte demokratische Teilnahme und effektive Einflussnahme, dass die gesellschaftspolitischen Perspektiven der Bürgerinnen und Bürger im Parlament gleichmäßig ‚gespiegelt‘ werden können. Das so begründete Gebot der tatsächlichen Widerspiegelung der in der Wählerschaft vorhandenen Meinungen verlange eine gleichmäßige paritätische Aufstellung von Kandidatinnen und Kandidaten in den Wahlvorschlägen der Parteien, da eine effektive Einflussnahme auf die Staatsgewalt real bislang überwiegend nur Männern aufgrund ihres demokratischen Vorsprungs in allen politischen Bereichen möglich sei.

Eine solche „Spiegelungstheorie“ ist dem deutschen Verfassungsrecht jedoch fremd. Dem Bundesverfassungsrecht zufolge ist dem in Art.20 Abs. 2 GG und Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Prinzip der Repräsentation ein Organisationsmodell zu entnehmen, welches dem Volk die maßgebliche Bestimmungsmacht über die staatliche Gewalt verschaffen soll. Nach diesem Prinzip vertritt jede und jeder Abgeordnete das gesamte Volk und ist diesem gegenüber verantwortlich. Die Abgeordneten sind nicht einem Land, einem Wahlkreis, einer Partei oder einer Bevölkerungsgruppe, sondern dem ganzen Volk gegenüber verantwortlich; sie repräsentieren das Volk grundsätzlich in ihrer Gesamtheit, nicht als Einzelne²⁴. Im Parlament schlagen sich die parteipolitischen Präferenzen des Volkes nieder, nicht dessen geschlechtermäßige, soziologische oder sonstige Zusammensetzung.

Dieses vom Bundesverfassungsgericht mit Blick auf das Grundgesetz erkannte Verständnis demokratischer Repräsentation liegt auch dem thüringischen Verfassungsrecht zugrunde, da die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern aufgrund des grundgesetzlichen Homogenitätsgebotes (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) den demokratischen Grundsätzen des Grundgesetzes entsprechen muss und der thüringische Verfassungsgeber diesem Gebot mit Art. 45 ThürVerf sowie Art. 53 Abs.1 Satz 1 ThürVerf auch entsprochen hat. Nach Art. 45 ThürVerf geht alle Staatsgewalt vom Volke aus, das seinen Willen durch Wahlen, Volksbegehren und Volksentscheid verwirklicht und mittelbar durch die verfassungsgemäß bestellten Organe der Gesetzgebung, vollziehenden Gewalt und Rechtsprechung handelt. Zudem sind nach Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf die Abgeordneten des Landtags Vertreter aller Bürger des Landes.

Wahlen als Integrationsvorgang

Das Paritätsgesetz kann auch nicht mit der Argumentation der Landesregierung gerechtfertigt werden, wonach Wahlen von Volksvertretungen darauf zielten, den Charakter von Wahlen als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung zu sichern, und dieses Ziel erst dann erreicht werde, wenn tatsächlich die Möglichkeit gleichberechtigter Teilnahme aller Bürgerinnen und Bürger am Prozess der Willensbildung bestehe.

Es trifft zwar zu, dass in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Sicherung der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung als zwingender Grund anerkannt ist, der Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit von Parteien rechtfertigen kann²⁵.

Diese Rechtfertigung zielt jedoch auf die Integration politischer Kräfte²⁶, nicht dagegen auf eine Integration des männlichen und weiblichen Geschlechts. Es wäre lebensfremd, die Bevölkerungsgruppe der Frauen und die der Männer als zu integrierende politische Kräfte im Sinne des von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angenommen Rechtfertigungsgrundes anzusehen.

Überdies ist das Argument der Landesregierung kaum nachvollziehbar, wonach eine wie immer vorstellbare Integration des weiblichen und männlichen Geschlechts erst erreicht werde, wenn die Möglichkeit gleichberechtigter Teilnahme der Bürgerinnen und Bürger am politischen Prozess tatsächlich bestehe. Denn tatsächlich sind Männer und Frauen sowohl in aktiver wie passiver Hinsicht gleichermaßen wahl- und damit in Hinsicht auf den Vorgang der politischen Willensbildung auch gleichermaßen teilnahmeberechtigt. Männer haben insoweit (tatsächlich) nicht mehr Rechte als Frauen und Frauen nicht mehr Rechte als Männer.

Davon ist die Frage zu trennen, ob Frauen aufgrund tatsächlicher Gegebenheiten diese Rechte weniger wahrnehmen wollen oder können und der Gesetzgeber Maßnahmen ergreifen darf oder sogar muss, diese Gegebenheiten zu verändern, eben etwa durch eine paritätische Quotierung. Für diese Frage ist die Sicherung des Charakters als Vorgang der Integration politischer Kräfte jedoch ohne verfassungsrechtliche Relevanz.

Gleichstellungsgebot

Auch das in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf verankerte Gleichstellungsgebot kann die mit dem Paritätsgesetz einhergehenden Beeinträchtigungen der genannten Rechte nicht rechtfertigen.

Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf sind das Land, seine Gebietskörperschaften und andere Träger der öffentlichen Verwaltung verpflichtet, die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Bereichen des öffentlichen Lebens durch geeignete Maßnahmen zu fördern und zu sichern. Dem Wortlaut dieser Verfassungsnorm zufolge handelt es sich um eine Staatszielbestimmung, die kein subjektives Recht begründet²⁷. Dem Ziel, die tatsächliche Gleichstellung zu fördern, entspricht ein Hinwirkungsgebot, dem Ziel, sie zu sichern, ein Rückschrittsverbot.

Der Umfang der durch Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf begründeten Verpflichtung reicht inhaltlich über den Gehalt der verwandten bundesverfassungsrechtlichen Bestimmung des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus.

Nach Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG „fördert“ der Staat „die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin“. Demgegenüber verlangt die Thüringer Verfassung „die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern“ und sie verpflichtet nicht nur dazu, diese „zu fördern“, sondern auch „zu sichern“.

Das Grundgesetz gebietet aber nicht, die Bestimmung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf mit Blick auf Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG einengend auszulegen.

Als der Thüringer Verfassungsgeber im Jahre 1993 Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf in Kraft setzte, war er nicht etwa durch Art.20 Abs. 3 GG an ein möglicherweise in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG enthaltenes Gebot gebunden, Gleichstellungs- bzw. Gleichberechtigungsverpflichtungen nur in der von der Bundesverfassung geregelten Weise zu erlassen. Denn Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG ist erst 1994, also zeitlich nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf, in das Grundgesetz aufgenommen worden.

Darüber hinaus ist nicht zu erkennen, dass die Bestimmung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf die Grenzen verletzt, die das Grundgesetz dem Thüringer Verfassungsgeber insbesondere durch die Bestimmungen der Art. 142, Art. 31 und Art. 28 Abs. 1 GG zieht.

Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf verstößt nicht gegen Art. 142 GG, wonach auch vom Grundgesetz abweichende Bestimmungen der Landesverfassungen insoweit in Kraft bleiben, als sie in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz Grundrechte gewährleisten. Bei der Gleichstellungsverpflichtung der Thüringer Verfassung handelt es sich nicht um eine Vorschrift, die Grundrechte gewährleistet. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf statuiert kein Grundrecht, sondern – wie bereits ausgeführt – eine Staatszielbestimmung. Eine solche wird von Art. 142 GG nicht erfasst.

Grundsätzlich besitzen Staatszielbestimmungen zwar die Kraft, Beeinträchtigungen subjektiver Rechte zu rechtfertigen, so dass von ihnen eine auch grundrechtsbeschränkende und -verkürzende Wirkung ausgehen kann. In dem hier zu entscheidenden Fall stehen jedoch keine Grundrechte, sondern mit der Freiheit und Gleichheit der Wahl sowie den Rechten der politischen Parteien allein grundrechtsgleiche Rechte des Landesverfassungsrechts in Rede, die sich auf den Prozess demokratischer Willensbildung beziehen. Die Vereinbarkeit von Beschränkungen und Verkürzungen solcher Rechte mit Bundesverfassungsrecht bemisst sich nach Art. 28 Abs. 1 GG.

Auch Art. 31 GG, wonach Bundesrecht Landesrecht bricht, gebietet nicht, den Sinngehalt und den Anwendungsumfang des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf auf den des Artikel 3 Abs. 2 Satz 2 GG zu beschränken. Art. 31 GG regelt die Lösung von Widersprüchen zwischen Bundes- und Landesrecht²⁸. Ein solcher Widerspruch ist indessen nicht schon dann anzunehmen, wenn eine Norm der Landesverfassung inhaltlich von einer Norm der Bundesverfassung dadurch abweicht, dass sie einen weitergehenden Anwendungsumfang hat. Ein Widerspruch ist bei der Unvereinbarkeit von landes- mit bundesverfassungsrechtlichen Normen gegeben und erst dann anzunehmen, wenn bezüglich der landesverfassungsrechtlichen Norm eine inhaltliche Abweichung durch weitergehenden Anwendungsumfang zu bejahen und der bundesverfassungsrechtlichen Bestimmung der Normbefehl zu entnehmen ist, gerade eine solche Erweiterung zu unterlassen²⁹. Für einen solchen in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG enthaltenen Normbefehl, auf Ebene der Landesverfassung weitergehende Gleichstellungsverpflichtungen zu unterlassen, fehlt jedoch jeglicher Anhalt.

Schließlich erfasst die für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindliche Klausel des Art. 28 Abs. 1 GG nicht die Frage der Gleichstellung bzw. Gleichberechtigung von Männern und Frauen. Überdies verlangt sie nur ein „gewisses Maß an Homogenität“³⁰. Jenseits des Organisationsmodells der demokratischen Repräsentation sind die konkreten Ausgestaltungen, die die in Art. 28 Abs. 1 GG genannten Grundsätze im Grundgesetz gefunden haben, für die Landesverfassungen nicht verbindlich³¹. Sie erlauben umfangreiche Variationsmöglichkeiten³².

Bei der inhaltlich über Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG hinausreichenden Gleichstellungsverpflichtung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf handelt es sich um eine Verfassungsnorm, die Beeinträchtigungen verfassungsrechtlich verbürgter Rechte grundsätzlich rechtfertigen kann. Dies gilt auch im Hinblick auf solche Rechte, welche im Prozess der demokratischen Willensbildung die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger wie auch die Chancengleichheit der politischen Parteien gewährleisten.

Die Norm des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf steht auf derselben Rangstufe wie die des Art. 46 Abs. 1 ThürVerf und die des Art. 21 Abs. 1 GG als „hineinwirkendes“ Bundesverfassungsrecht und damit materielles Landesverfassungsrecht. Folglich kann von der Gleichstellungsnorm im Fall ihrer systematischen Zuordnung zu den Bestimmungen über die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit prinzipiell auch eine begrenzende Wirkung ausgehen.

Auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einerseits zum Verhältnis der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG zum allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sowie andererseits zum Verhältnis der speziellen Gleichheitssätze untereinander kann nichts Gegenteiliges entnommen werden. Dem Bundesverfassungsgericht zufolge kann zwar im Anwendungsbereich der speziellen wahlrechtlichen Gleichheitssätze nicht auf den allgemeinen Gleichheitssatz zurückgegriffen werden³³. Zudem stehen nach seiner Rechtsprechung besondere Gleichheitssätze grundsätzlich im Verhältnis der Idealkonkurrenz zueinander, so dass dann, wenn eine differenzierende Behandlung mehrere in ihrem Anwendungsbereich unterschiedliche spezielle Gleichheitsgebote berühre, sie an jedem dieser Gebote gemessen werden müsse³⁴.

Doch diese Rechtsprechung trägt zur Beantwortung der Frage nichts bei, ob die Gleichstellungsverpflichtung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf Beeinträchtigungen der Gleichheit der Wahl sowie der Chancengleichheit der Parteien rechtfertigen kann. Bei der Verpflichtung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf handelt es sich nicht um einen Gleichheitssatz im Sinne einer grundrechtlichen Verbürgung, wie sie die genannte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Gegenstand hat, sondern um eine Staatszielbestimmung, die gerade anders als Gleichheitsgrundrechte kein subjektives Recht begründet. Dass eine Staatszielbestimmung grundsätzlich als Rechtfertigung von Beeinträchtigungen subjektiver Rechte in Betracht zu ziehen ist, bedarf keiner weiteren Begründung.

Bei dem von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf intendierten Ziel der Gleichstellung von Männern und Frauen handelt es sich um ein verfassungsrechtlich geschütztes Gut, das als Rechtfertigungsgrund für Beeinträchtigungen auch der Freiheit und Gleichheit der Wahl grundsätzlich in Frage kommt.

Beeinträchtigungen der Wahlfreiheit und -gleichheit bedürfen zu ihrer Rechtfertigung zwar stets besonderer Gründe, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Freiheit und Gleichheit der Wahl sind, so dass sie als „zwingend“ qualifiziert werden können³⁵. Dabei existiert jedoch entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein numerus clausus von Rechtfertigungsgründen in dem Sinne, dass nur solche Gründe als „zwingend“ angesehen werden, die der Verwirklichung des Demokratieprinzips dienen bzw. den Staat als demokratischen Staat konstituieren und sich etwa allein auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments oder auf den Schutz von Wahlen und ihrer Zwecke beziehen³⁶.

Dementsprechend scheidet die Gleichstellung von Männern und Frauen nicht von vornherein aus dem Kreis möglicher Rechtfertigungsgründe aus, zumal der Wortlaut der Bestimmung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf („in allen Bereichen des öffentlichen Lebens“) sowie die Entstehungsgeschichte³⁷ keinesfalls den Schluss nahelegen, dass der Bereich staatlicher Wahlen gegenüber den Wirkungen dieser Verfassungsbestimmung gänzlich abgeschirmt werden sollte.

Doch auch wenn die Gleichstellungsverpflichtung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf grundsätzlich zur Rechtfertigung von Beeinträchtigungen der Gleichheit und Freiheit der Wahl herangezogen werden kann, vermag sie die Einführung einer paritätischen Quotierung bei der Aufstellung von Landeslisten nicht zu legitimieren.

Dem Wortlaut der Norm lässt sich nicht entnehmen, dass die Gleichstellungsverpflichtung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf auch auf eine Ermächtigung des Gesetzgebers zielt, paritätische Quotenregelungen für die Aufstellung von Landeslisten vorzugeben.

Die Formulierung, wonach das Land verpflichtet ist, „die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Bereichen des öffentlichen Lebens durch geeignete Maßnahmen zu fördern und zu sichern“, lässt nicht nur offen, ob dies auch das Mittel der Einführung einer starren paritätischen Quotierung bei der Aufstellung von Landeslisten umfassen soll. Angesichts der Anzahl der durch eine derartige Quotenregelung beeinträchtigten Rechte (Freiheit der Wahl, passive Wahlfreiheit, Gleichheit der Wahl, passive Wahlrechtsgleichheit, Betätigungs- und Programmfreiheit der Parteien, Gleichbehandlung von Parteien), ihrer herausragenden Bedeutung für den demokratischen Prozess wie auch der Intensität der erfolgten Beeinträchtigungen ist die Aussagekraft dieses Wortlauts zu gering, um allein darauf die Rechtfertigung einer solchen Quotenregelung zu stützen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass insbesondere Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgleichheit sowie der Chancengleichheit der Parteien zur Rechtfertigung eines „zwingenden Grundes“ bedürfen. Auch dies gebietet, erhöhte Anforderungen an die Klarheit und Aussagekraft des Wortlautes zu stellen.

Darüber hinaus lässt sich auch aus der Entstehungsgeschichte folgern, dass der Verfassungsgeber die Gleichstellungsverpflichtung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf nicht als Rechtfertigung für paritätische Quotenregelungen verstanden wissen wollte.

Zu Beginn der neunziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts spielte die Frage von Quotenregelungen sowohl in den Verfassungsberatungen der im Zuge der Wiedervereinigung neu gegründeten Länder wie auch in der 1992 eingesetzten Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat eine wichtige Rolle³⁸. Ebenfalls war in der Rechtsprechung der damaligen Zeit die Frage der Vereinbarkeit von Quotenregelungen mit nationalem und europäischem Recht Gegenstand von Entscheidungen mit weitreichender Bedeutung³⁹.

In diesem Kontext standen auch die Versuche, während der Beratung und Ausarbeitung der Verfassung des Freistaates Thüringen eine ausdrückliche Regelung über die Pflicht zu einer hälftigen bzw. paritätischen Repräsentanz der Geschlechter aufzunehmen. So sah während der Verfassungsberatungen zunächst ein Änderungsantrag der Fraktion Linke Liste/Partei des Demokratischen Sozialismus vom 12.03.1993⁴⁰ vor, in Artikel 2 den Satz einzufügen „Es ist darauf hinzuwirken, dass Frauen und Männer in kollegialen öffentlich-rechtlichen Beschluss- und Beratungsorganen zu gleichen Anteilen vertreten sind“. Dieser Änderungsantrag wurde jedoch abgelehnt⁴¹. Das gleiche Schicksal widerfuhr sodann einem weiteren Änderungsantrag⁴², den die Fraktion Linke Liste/Partei des Demokratischen Sozialismus ein halbes Jahr später, am 14.09.1993, mit demselben Wortlaut einbrachte⁴³. Und schließlich fand ein Änderungsantrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 15.09.1993 keine Mehrheit, der darauf zielte, in Art. 2 Abs. 2 die Formulierung „Es ist darauf hinzuwirken, dass Frauen und Männer in Entscheidungsgremien paritätisch vertreten sind“ aufzunehmen⁴³. Dabei ging der Ablehnung der beiden zuletzt genannten Anträge jeweils eine Erörterung des „Reißverschlusssystems“, eines „starre(n) Systems“, der Problematik, dass nicht genügend Frauen oder Männer zur Verfügung stehen könnten sowie der mit der Einführung einer Quotenregelung verbundenen Einschränkung einer „freien Wahlentscheidung“ voraus⁴⁴.

Angesichts dessen kann – anders als die Landesregierung während der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat – nicht angenommen werden, dass die Beteiligten bei den Beratungen der Verfassung einig gewesen sind, dass die Möglichkeit, eine starre paritätische Quotenregelung einzuführen; vom Gehalt von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf erfasst ist. Es hätte sonst bereits nicht der Bemühungen bedurft, eine ausdrückliche Regelung über eine hälftige bzw. paritätische Vertretung von Frauen in Entscheidungsgremien in den Text der Thüringer Verfassung aufzunehmen. Und der Ablehnung der Aufnahme einer solchen ausdrücklichen Regelung wären keine streitigen inhaltlichen Erörterungen vorausgegangen.

Die Entstehungsgeschichte zwingt mithin zu der Folgerung, dass der Verfassungsgeber mit der von ihm beschlossenen Regelung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf dem Gesetzgeber nicht die Möglichkeit eröffnen wollte, für die Organe und Einrichtungen des Freistaates paritätische Quotierungen einzuführen. Würde der Thüringer Verfassungsgerichtshof sich bei seiner Deutung und Anwendung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf darüber hinwegsetzen, überschritte er die ihm durch die Verfassung übertragenen Kompetenzen und legte dieser Verfassungsnorm einen Gehalt bei, um den sie nur im Wege einer Verfassungsänderung gemäß Art. 83 ThürVerf erweitert werden könnte.

UN-Frauenrechtskonvention

Die von der Landesregierung vertretene Forderung, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf völkerrechtskonform auszulegen, führt nicht zu einem anderen Auslegungsergebnis. Dabei kann dahinstehen, innerhalb welcher Grenzen bei der Auslegung landesverfassungsrechtlicher Normen auch Bestimmungen völkerrechtlicher Verträge einzubeziehen sind, die der Bund abgeschlossen hat. Schon der Wortlaut der von der Landesregierung angeführten Art. 11, Art. 7 und Art. 4 Abs. 1 CEDAW lässt erkennen, dass diese Bestimmungen nicht verlangen, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der ThürVerf die Verpflichtung zur Einführung einer paritätischen Quotierung beizulegen.

Nichtigkeit des Thüringer Paritätsgesetzes

Da die Vorschriften des Siebten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Landeswahlgesetzes – Einführung der paritätischen Quotierung – vom 30.07.2019 der Thüringer Verfassung widersprechen, sind sie für nichtig zu erklären. Gründe, sie nur mit der Thüringer Verfassung für unvereinbar zu erklären, liegen nicht vor.

Die Nichtigerklärung erfasst auch die Vorschriften, die Personen betreffen, die im Personenstandsregister als ‚divers‘ registriert sind (vgl. § 29 Abs. 5 Satz 2 und 3 ThürLWG). Diese Vorschriften knüpfen unmittelbar an die Regelungen an, die eine paritätische Quotierung von Männern und Frauen auf der Landesliste vorschreiben.

Die Nichtigkeit dieser Regelungen erfasst damit auch jene Vorschriften, die mit ihnen in einem sachlich unmittelbaren Zusammenhang stehen.

Aufgrund der Nichtigerklärung gilt das Landeswahlgesetz in der Fassung, die bis zur Inkraftsetzung des Paritätsgesetzes gegolten hat.

Dissenting Votes

Sondervotum des Richters Heßelmann

Das Mitglied Heßelmann des Thüringer Verfassungsgerichtshofs hält das Paritätsgesetz nicht für verfassungswidrig, hilfsweise könnten Mängel mit der Aufnahme von Ausnahmevorschriften oder abweichenden Regelungen zum Inkrafttreten geheilt werden:

Zunächst bewirkt das Paritätsgesetz eine Einschränkung der passiven Wahlfreiheit nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 46 Abs. 1 ThürVerf sowie der Betätigungsfreiheit der Parteien gem. Art. 21 Abs. 1 GG in Form der Personalauswahlfreiheit, insoweit wird auf die Ausführungen des Urteils Bezug genommen. Eine Beeinträchtigung der Programmfreiheit liegt vor, wenn eine Partei ihre politische Programmatik tatsächlich dezidiert mit einer geringen Beteiligung von Frauen verbindet.

Weiter enthält das Paritätsgesetz Eingriffe in die Chancengleichheit der Parteien, die über einen geringeren Frauenanteil verfügen.

Ein Eingriff in die passive Wahlrechtsgleichheit ist demgegenüber nur in Randbereichen gegeben⁴⁵. So ist u.a. eine Ungleichbehandlung zu Lasten von Männern und Frauen durch die Möglichkeit divers eingetragener Personen, sowohl auf einem für Männer als auch auf einem für Frauen bestimmten Listenplatz kandidieren zu können, angesichts des geringen Bevölkerungsanteils (0,00019 %⁴⁶) im Wege der Typisierung⁴⁷ als unbeachtlich anzusehen und könnte darüber hinaus durch den Gesetzgeber in verfassungskonformer Weise neu geregelt werden. Gleiches gilt für eventuelle Eingriffe in die Betätigungsfreiheit reiner Männer- oder Frauenparteien, soweit der generelle Ausschluss einer in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG genannten Gruppierung überhaupt vom Schutz des Art. 21 Abs. 1 GG umfasst sein sollte.

Auf eine vertiefte Auseinandersetzung verzichtet Heßelmann jedoch. Denn entscheidend ist, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf einen Rechtfertigungsgrund für sämtliche Eingriffe bildet.

Die Wahlrechtsgrundsätze, auch derjenige der Gleichheit der Wahl und die nach Art. 21 Abs. 1 GG geschützte Chancengleichheit der Parteien unterliegen keinem absoluten Differenzierungsverbot. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedürfen Differenzierungen stets besonderer Gründe, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie der Wahlrechtsgrundsatz sind, so dass sie als „zwingend“ qualifiziert werden können⁴⁸.

Die mit Hilfe des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf geförderte Beteiligung von Frauen im Parlament ist nämlich sowohl verfassungsrechtlich legitimiert als auch von gleichem Gewicht wie die Wahlrechtsgrundsätze, in die eingegriffen wird. Anders als die Mehrheit des Gerichtshofes gehe ich davon aus, dass der Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf mit hinreichender Deutlichkeit eine Grundlage für die angegriffene Regelung bietet. Es heißt dort: „Das Land, seine Gebietskörperschaften und andere Träger der öffentlichen Verwaltung sind verpflichtet, die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Bereichen des öffentlichen Lebens durch geeignete Maßnahmen zu fördern und zu sichern“.

Dass eine gleichmäßige Verteilung der Parlamentssitze zwischen Frauen und Männern offensichtlich deren Gleichstellung dient, liegt auf der Hand. Die Verpflichtung, paritätische Listen aufzustellen, „fördert“ die Gleichstellung. Der Wortlaut des Verfassungsauftrags stützt demnach den Erlass des Paritätsgesetzes ohne weiteres. Es bedarf auch keiner ausdrücklichen Erwähnung von Maßnahmen der Wahlrechtsgesetzgebung, denn auch andere Maßnahmen sind nicht ausdrücklich genannt, also erlaubt das Fehlen der Benennung keinen derartigen Schluss.

Die von der Mehrheit ins Feld geführte „Intensität der Eingriffe in die Wahlrechtsfreiheit und -gleichheit“ kann weder Teil der Wortlautauslegung sein, noch ist die Intensität konkret belegt.

Weiter spricht auch die Entstehungsgeschichte nicht gegen die Zulässigkeit der angegriffenen Regelung. Zwar trifft es zu, dass Änderungsanträge zweier Fraktionen abgelehnt worden sind.

Der Inhalt der abgelehnten Anträge ist jedoch in einem entscheidenden Punkt nicht mit der vorliegenden Regelung identisch. In diesen Anträgen wird die paritätische Besetzung aller staatlichen Gremien gefordert. Abgesehen davon, dass von dem Paritätsgesetz nur das Parlament betroffen ist, erzielt es vorliegend keine Parität der Geschlechter im Parlament. Denn das Paritätsgesetz betrifft nur die Listenaufstellung, nicht die mindestens ebenso wichtige Verteilung der Direktmandate.

Die Debatte der Experten im Ausschuss, in der Begriffe wie Reißverschlusssystem zwar erwähnt werden, aber eben auch Quotenregelung im Beamtenrecht, ist zu wenig systematisch, um gegen den eindeutigen Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf eine Listenparität innerhalb eines personalisierten Verhältniswahlrechts als nicht gewünscht anzusehen. Des Weiteren fehlt eine Begründung der Abstimmung⁴³.

Ferner ist der objektive Sinn des verfassungsrechtlichen Förderauftrags für Frauen zu berücksichtigen. Huber sieht hierin eine Verpflichtung aller staatlichen Stellen, die tatsächliche Gleichstellung, also nicht nur die rechtliche zu fördern und zu sichern, so dass „Die Verfassung eine verfassungsrechtliche Wertentscheidung für eine Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung statuiert. Dies schließt auch Ansprüche auf bevorzugende Ungleichbehandlung nicht aus“⁴⁹.

Dieses Ergebnis wird im Rahmen einer systematischen Auslegung auch durch Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG und die hierzu im Jahre 1993 geführte Debatte bestätigt. Der Wortlaut des Verfassungsauftrages des Grundgesetzes und seine Entstehungsgeschichte⁵⁰ sprechen nicht für die Annahme, die Vorschrift solle bloßer Symbolpolitik dienen. Vielmehr beinhaltet die Regelung des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG einen Formelkompromiss, der erst durch die Entwicklung durch die Gesetzgebung und deren im Wahlrecht nicht unbeträchtlichen Gestaltungsspielraum konkrete Formen annimmt⁵¹.

Für die Implementierung einer wirkungsvollen Ermächtigungsgrundlage spricht, dass nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Nachtarbeitsverbot aus dem Jahr 1992⁵² bereits Art 3 Abs. 2 GG in der alten Fassung nicht nur Rechtsnachteile beseitigen wollte, sondern auf eine Angleichung der Lebensverhältnisse zielt und Fördermaßnahmen zum Ausgleich faktischer Nachteile erlaubt. Daraus kann nur der Schluss gezogen werden, dass die bestehende Fördermöglichkeit durch die Hinzufügung des Förderauftrags in Satz 2 noch verstärkt werden sollte und sich nicht in Maßnahmen allgemeiner Art, z.B. der Einrichtung von Kinderbetreuungsplätzen etc., für die es im Übrigen gar keiner Rechtsgrundlage bedarf, erschöpfen sollte.

Der von der Mehrheit aus der Entstehungsgeschichte des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG abgeleitete Gedanke, der Förderauftrag lasse keine starren Quoten zu⁵³ und der diesem entsprechende Grundsatz, Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG räume nur Chancengleichheit, aber keine Ergebnisgleichheit ein⁵⁴, kann demgegenüber nicht gegen die vorliegende Paritätsgesetzgebung fruchtbar gemacht werden.

Das Paritätsgesetz bewirkt nämlich im Ergebnis weder eine starre Quote, noch räumt es Ergebnisgleichheit ein. Ungeachtet der schwierigen Abgrenzung von Ergebnisgleichheit und Chancengleichheit⁵⁵, ist vorliegend die Zusammensetzung des Parlaments als Ganzes in den Blick zu nehmen. Ergebnisgleichheit wird zwar bezüglich der Listenaufstellung gem. § 29 Abs. 5 Thüringer Landeswahlgesetz erzielt (und damit enthält die Norm auch eine „starre Quote“). Dies trifft jedoch nicht zu, soweit es um die Wahl der Direktkandidatinnen und -kandidaten geht. Hierdurch wird das Gesamtergebnis der Wahl modifiziert.

Vorliegend ist der Vorgang der Wahl als einheitlicher Lebenssachverhalt zu betrachten, innerhalb dessen durch mehrere unterschiedliche Wahlverfahren die Besetzung des Parlaments erfolgt. Die Kombination eines personalisierten Verhältniswahlrechts ist nämlich in Art. 49 Abs. 1 ThürVerf festgelegt. Damit fördert das Paritätsgesetz im Ergebnis lediglich Chancengleichheit, führt aber nicht zu gleichen Ergebnissen der Geschlechter wie z.B. das Wahlergebnis in der Landtagswahl 2019 eindrucksvoll dokumentiert, nach dem z. T. sämtliche Sitze einer Fraktion durch Direktmandate belegt wurden.

Weiter ist zu beachten, dass in Thüringen ein Wahlsystem festgelegter Vorschläge gilt, die ein Kumulieren oder Panaschieren nicht vorsehen und auf die Wählerinnen und Wähler keinen Einfluss haben (starre Liste). „Wählt der Gesetzgeber ein System starrer Quoten mit der Folge, dass die Wählerin/der Wähler im Wahlvorgang keine Wahl hat, ob Männer oder Frauen gewählt werden, so bleibt als einzige Fördermaßnahme hinsichtlich einer tatsächlichen Gleichstellung bei der Erringung von Mandaten nur das Reißverschlusssystem. Sieht der Gesetzgeber dieses System vor, kann es keine Fördermaßnahme für Frauen oder Männer bei der Listenaufstellung geben und die Herstellung von Ergebnisgleichheit ist zugleich die einzig in Betracht kommende Maßnahme zur Förderung von Chancengleichheit“⁵⁶.

Es ist Angelegenheit des Gesetzgebers, die Rechtsgüter der Wahlrechtsfreiheit und -gleichheit mit dem aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf folgenden Förderauftrag zugunsten der Frauen sowie mit Geboten integrativer Repräsentanz zum Ausgleich zu bringen. Das Verfassungsgericht kann einen Verstoß gegen die Wahlgleichheit nur feststellen, wenn die differenzierende Regelung nicht an einem Ziel orientiert ist, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, wenn sie zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet⁵⁷.

Gemessen daran ist die Paritätsgesetzgebung nicht zu beanstanden.

Das hierdurch geschützte Rechtsgut ist von gleichem Rang wie die Wahlrechtsgarantien.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist u.a. der Charakter der Wahl als Integrationsvorgang verschiedener politischer Strömungen als besonderer Grund für die Begrenzung der Wahlrechtsgrundsätze anerkannt⁵⁸. Ein besonderer Grund liegt auch im Paritätsgedanken, denn der faktischen Ermöglichung der Beteiligung weiter Bevölkerungsteile am passiven Wahlrecht, die auch nach mehr als 20 Jahren in Thüringen nicht erreicht ist (28 weibliche Abgeordnete bei 90 Sitzen), kommt in ihrem Gewicht im demokratischen Willensbildungsprozess dem Integrationsgedanken in jedem Fall gleich und bildet damit einen anerkannten Grund für die Begrenzung.

Angesichts des Gewichts des Rechtsgutes der effektiven Beteiligung von Frauen am passiven Wahlrecht und einer entsprechenden Vertretung im Parlament sind Verstöße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu bejahen. Insbesondere war der Gesetzgeber nicht gezwungen, weniger effektive Maßnahmen zu ergreifen und die Folgen einer nicht paritätischen Listenaufstellung abzumildern, indem die Auffüllung einer nicht kompletten Liste durch Angehörige des anderen Geschlechts möglich wird oder die Folgen überhaupt weniger gravierend wären, z.B. durch finanzielle Sanktionen verwirklicht werden.

Der Sinn des Gesetzes ist allerdings nicht auf eine dauerhafte Benachteiligung der Parteien mit geringem Frauenanteil gerichtet, sondern beabsichtigt im Gegenteil die Herstellung der Chancengleichheit durch Erhöhung ihres Anteils. Für einige Parteien wäre daher die Einräumung einer Karenzzeit erforderlich, um ihnen die Möglichkeit zu geben, Frauen aus der Partei oder dem nahestehenden Spektrum zu gewinnen. Jedenfalls im Falle vorgezogener Neuwahlen ist eine nicht ausreichende Frist für die Parteien zu verzeichnen. Insoweit müsste der Gesetzgeber eine Änderung des Gesetzes herbeiführen, mit der den Parteien mindestens die Dauer einer regulären Legislaturperiode zur Verfügung bleibt.

Sondervotum der Richter Licht und Petermann

Entgegen der Ansicht der Mehrheit sind nach Ansicht von Licht und Petermann die durch das Paritätsgesetz bewirkten Beeinträchtigungen des Rechts auf Freiheit und Gleichheit der Wahl (Art. 46 Abs. 1 Thüringer Verfassung) sowie der Rechte der Parteien auf Betätigungsfreiheit, Programmfreiheit und Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz) durch Artikel 2 Abs.2 Satz 2 der Thüringer Verfassung gerechtfertigt:

Der Mehrheit ist in der Auffassung zuzustimmen, dass Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgleichheit und des Rechts der Chancengleichheit der Parteien besonderen Rechtfertigungsanforderungen unterliegen, die in der Formel des „zwingenden Grundes“ zusammengefasst sind.

Unter Bezugnahme auf das von der Mehrheit zitierte Urteil des ThürVerfGH vom 11.04.2008 – VerfGH 22/05- kommen wir im Gegensatz zur Mehrheit zu dem Ergebnis, dass ein durch die Verfassung legitimierter Grund vorliegt, der gewichtig ist, welcher der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann, zur Verfolgung des mit dem Paritätsgesetz verfolgten Zweckes geeignet und erforderlich ist und in seiner Intensität des Eingriffs auf das Recht auf Gleichheit der Wahl hinter existierenden Eingriffen zurückbleibt.

Die Forderung der Thüringer Verfassung in Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 ist eindeutig: „Das Land, seine Gebietskörperschaften und andere Träger der öffentlichen Verwaltung sind verpflichtet, die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Bereichen des öffentlichen Lebens durch geeignete Maßnahmen zur fördern und zu sichern.“

Die Mehrheit verkennt zunächst die tatsächlich existierende strukturelle Diskriminierung von Frauen in der Politik, wenn sie davon ausgeht, dass „Männer und Frauen sowohl in aktiver wie passiver Hinsicht gleichermaßen wahl- und damit in Hinsicht auf den Vorgang der politischen Willensbildung auch gleichermaßen teilnahmeberechtigt (sind). Männer haben insoweit nicht mehr Rechte als Frauen und Frauen nicht mehr Rechte als Männer.“ Die Mehrheit geht insoweit von einem formalen Gleichheitsverständnis aus, welches allerdings durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugunsten eines materiellen Gleichheitsverständnisses abgelöst wurde.

Bereits vor der grundlegenden Grundgesetzänderung des Art. 3 Abs. 2 GG vertrat das Bundesverfassungsgericht ein materielles Gleichheitsverständnis in Form eines Gleichberechtigungsgebotes.

Im Jahr 1992 entschied es: „Faktische Nachteile, die typischerweise Frauen treffen, dürfen wegen des Gleichberechtigungsgebots des Art. 3 Abs. 2 GG durch begünstigende Regelungen ausgeglichen werden.“⁵⁹. Nach der Änderung des Grundgesetzes entschied das Bundesverfassungsgericht: „Insoweit kommt vor allem das erwähnte Gleichberechtigungsgebot des Art. 3 II GG in Betracht, das den Gesetzgeber berechtigt, faktische Nachteile, die typischerweise Frauen treffen, durch begünstigende Regelungen auszugleichen.“⁶⁰. Die Annahme des materiellen Gleichheitsverständnisses wird durch eine weitere Entscheidung des BVerfG aus dem Jahr 2005 unterstrichen: „Die Verfassungsnorm zielt auf die Angleichung der Lebensverhältnisse von Frauen und Männern. Durch die Anfügung von Satz 2 in Art. 3 Abs. 2 GG ist ausdrücklich klargestellt worden, dass sich das Gleichberechtigungsgebot auf die gesellschaftliche Wirklichkeit erstreckt (…). Demnach ist es nicht entscheidend, dass eine Ungleichbehandlung unmittelbar und ausdrücklich an das Geschlecht anknüpft. Über eine solche unmittelbare Ungleichbehandlung hinaus erlangen für Art. 3 Abs. 2 GG die unterschiedlichen Auswirkungen einer Regelung für Frauen und Männer ebenfalls Bedeutung.“⁶¹

Legt man nun ein materielles Gleichheitsverständnis als Maßstab zugrunde, zeigt sich, dass Männer und Frauen gerade nicht gleichermaßen teilnahmeberechtigt an der politischen Willensbildung sind, sondern Frauen vielmehr einer mittelbaren und strukturellen Diskriminierung ausgesetzt sind.

§ 3 Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (AGG) spricht von mittelbarer Benachteiligung, wenn dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren Personen wegen eines in dessen § 1 genannten Grundes, zu denen auch das Geschlecht gehört, gegenüber anderen Personen in besonderer Weise benachteiligen können. Der soziologische Begriff der strukturellen Diskriminierung sieht die Benachteiligung einzelner Gruppen, wenn diese in der Organisation der Gesellschaft begründet ist⁶².

Der Anteil weiblicher Mitglieder der im Landtag vertretenen Parteien in Thüringen beträgt derzeit 31% bei einem Anteil der Einwohnerinnen Thüringens von 51,5%. Bei den Landtagswahlen in Thüringen betrug der Anteil der Bewerberinnen 47,2 %.

Allein dies ist ein evidenter Beleg für die strukturelle Benachteiligung von Frauen, die in den Erwägungen der Mehrheit allerdings nicht gewichtig ist.

Diese strukturelle Benachteiligung beruht auf sozio-ökonomischen, institutionellen und politisch-kulturellen Faktoren, wobei auch die Sozialisation maßgeblich ist⁶³. Sie legt nahe, dass dieser Benachteiligung durch in den Verfassungen vorgegebenen Mitteln und Instrumenten nicht nur entgegengewirkt werden darf, sondern auch muss.

Bereits im Jahr 1956 wies Bremme darauf hin, dass die Tatsache, dass im Vergleich zu den Wahlberechtigten weniger Frauen Parteimitglieder sind, und im Vergleich zu den Parteimitgliedern weniger Frauen Kandidierende, und im Vergleich zu den Kandidierenden weniger Frauen Abgeordnete sind, etwas mit dem Umstand zu tun hat, dass die Möglichkeit für Frauen, sich in Parteien zu engagieren, 50 Jahre später einsetzte und deshalb die Frauen auf männlich vorgeprägte Organisationsstrukturen stießen⁶⁴. Soziologisch wird darauf hingewiesen, dass Frauen zu dem Zeitpunkt, in dem ihnen eine politische Betätigung erlaubt war, auf gewachsene und bis heute existierende Spielregeln stießen, die „eine große Nähe zu Werten und Verhaltensweisen aufwiesen, die in unserer Kultur mit Männlichkeit verbunden sind“.⁶⁵. Politik in ihrer institutionellen Form bietet Frauen kaum geeignete Voraussetzungen für politisches Engagement⁶⁶.

In diesem Zusammenhang sei erwähnt, dass der arbeitsrechtliche Teil des Erziehungsurlaubsgesetzes und das Mutterschutzgesetz auf Abgeordnete nicht anwendbar sind⁶⁷. Mit den Auswirkungen dieser Regelungen im Freistaat hat sich der Thüringer Verfassungsgerichtshof jüngst in der Causa „Landtagsbaby“ befasst.

Soweit Frauen ihre familiären Aufgaben genauso wichtig nehmen wie ihre Parteiaktivitäten, wird die Ernsthaftigkeit ihres politischen Engagements in Zweifel gestellt; wenn sie ihre Parteiaktivität höher gewichten, setzen sie sich dem Vorwurf aus, die Familie zu vernachlässigen⁶⁸. Zur strukturellen Diskriminierung zählen darüber hinaus die Rekrutierungsmuster für politische Karrieren, zu denen die Arbeit in lokalen Führungsgremien über einen längeren Zeitraum gehört, was die Möglichkeit und Notwendigkeit „abwesend“ zu sein, nach sich zieht⁶⁹. Dies verdeutlicht, dass derartige Rekrutierungsmuster eher auf männliche Biografien abzielen.

Die Entscheidung der Mehrheit, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf als ausreichenden Rechtfertigungsgrund für die Eingriffe in die Wahlrechtsgrundsätze und die Chancengleichheit der Parteien abzulehnen, beruht auf einer verkürzten Auslegung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf, die sowohl die teleologische Betrachtung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einem materiellen Gleichheitsverständnis unberücksichtigt lässt, als auch die Wortlautauslegung verkürzt und sich stattdessen im Wesentlichen auf eine statisch-historische Auslegung beschränkt.

Das Ziel einer Auslegung ist die Ermittlung des auch zur Anwendung neuer Fragestellungen geeigneten objektiven Sinngehaltes der Norm, nicht der subjektive Wille des (historischen) Normsetzers, der aber gleichwohl als Auslegungsmittel berücksichtigt werden kann⁷⁰.

Zu den Auslegungsgesichtspunkten gehört vor allem der anhand der Umgangs- wie der Fachsprache zu bewertende Wortlaut -grammatische Auslegung, die Entstehungsgeschichte, bei der neben den Materialien auch die geschichtlichen Rahmenbedingungen der Entstehungszeit und fortwirkende Einflüsse früherer Epochen zu berücksichtigen sind -historische Auslegung, die systematische Auslegung und die Auslegung nach Sinn und Zweck -teleologische Auslegung-⁷¹.

Das Bundesverfassungsgericht ermittelt in der Regel den objektivierten Willen des Gesetzgebers: „Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesvorschrift ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den diese hineingestellt ist. Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung der Bestimmung. Der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift kommt für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können.“(( BVerfGE 1, 299 312, st. Rspr, vgl. noch BVerfGE 62, 1 45 m.w.N)).

Der Mehrheit ist insofern zuzustimmen, als sie darauf verweist, dass „der Wortlaut der Bestimmung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf (‚in allen Bereichen des öffentlichen Lebens‘) sowie die Entstehungsgeschichte³⁷ keinesfalls den Schluss nahelegen, dass der Bereich staatlicher Wahlen gegenüber den Wirkungen dieser Verfassungsbestimmung gänzlich abgeschirmt werden sollte“

Soweit die Mehrheit der Auffassung ist, dass nach dem Wortlaut aus der Verpflichtung die tatsächliche Gleichstellung „in allen Bereichen des öffentlichen Lebens durch geeignete Maßnahmen zu fördern und zu sichern“, zu gering sei um eine Rechtfertigung der Regelungen des ParitG darauf zu stützen, steht dies im Widerspruch zu den Ausführungen, nach denen grundsätzlich die Möglichkeit der Einschränkung der Wahlrechtsgrundsätze und der Chancengleichheit durch Art. 2 Abs. 2 S. 2 ThürVerf gegeben ist.

Die Argumentation ist darum nicht überzeugend. Die Mehrheit setzt sich nicht in gebotener Weise mit dem Wortlaut, nachdem explizit das Land, die Gebietskörperschaften und andere Träger der öffentlichen Verwaltung verpflichtet werden, sowie der Wortgruppe „in allen Bereichen des öffentlichen Lebens“, auseinander.

Eine grammatikalische, am Wortlaut orientierte Auslegung muss jedoch berücksichtigen, dass durch die Aufzählung explizit das Land verpflichtet wird, in allen Bereichen des öffentlichen Lebens die tatsächliche Gleichstellung zu fördern und zu sichern.

Die Mehrheit stützt vielmehr die mangelnde Rechtfertigung der Eingriffe in die Wahlrechtsgrundsätze und die Chancengleichheit zentral auf die Entstehungsgeschichte, aus der sich ergäbe, dass „der Verfassungsgeber die Gleichstellungsverpflichtung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf nicht als Rechtfertigung für paritätische Quotenregelungen verstanden wissen wollte“. Unter Bezugnahme auf die Anfang der 90er Jahre laufende Debatte zur Änderung des Grundgesetzes und juristische Auseinandersetzungen um Quoten im Erwerbsarbeitsleben, verweist die Mehrheit zur Untersetzung ihrer Position auf die in diesem Kontext unternommenen Versuche, ausdrückliche Regelungen über die Pflicht zu einer hälftigen bzw. paritätischen Repräsentanz der Geschlechter in die Verfassung aufzunehmen, die allerdings keine Mehrheit fanden. Die Mehrheit schließt aus dieser Ablehnung, dass „der Verfassungsgeber mit der von ihm beschlossenen Regelung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf dem Gesetzgeber nicht die Möglichkeit eröffnen wollte, für die Funktionseinheiten des Freistaates paritätische Quotierungen einzuführen. Würde der Thüringer Verfassungsgerichtshof sich bei seiner Deutung und Anwendung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf darüber hinwegsetzen, überschritte er die ihm durch die Verfassung übertragenen Kompetenzen und legte dieser Verfassungsnorm einen Gehalt bei, um den sie nur im Wege einer förmlichen Verfassungsänderung gemäß Art. 83 ThürVerf erweitert werden könnte“.

Dies ist nicht überzeugend, zeugt von einem statischen Verfassungsverständnis und lässt unberücksichtigt, dass bei der historischen Auslegung der objektive Sinngehalt der Norm, nicht der subjektive Wille des (historischen) Normsetzers entscheidend ist, auch wenn dieser berücksichtigt werden kann.

Die Mehrheit führt weder Gründe für die seinerzeitige Ablehnung der Anträge im historischen Verfassungsprozess an, noch berücksichtigt die Mehrheit, dass zum Zeitpunkt der Entstehung der Verfassung die Grundgesetzänderung und die mit ihr verbundene Debatte noch nicht abgeschlossen war. Zwar weist die Mehrheit ausdrücklich auf diesen Prozess hin, unterlässt es aber, diesen inhaltlich zu berücksichtigen und zu gewichten. So wies die Gemeinsame Verfassungskommission darauf hin, dass es mit der Änderung des Art. 3 Grundgesetz darum gehe, „einen verbindlichen Auftrag“ zu formulieren⁷² und Einigkeit darüber herrschte, dass mit der Formulierung „die Chancengleichheit — die Gleichheit der Ausgangschancen“ eingeräumt werden sollte⁷³.

Insbesondere lässt die Mehrheit jedoch außer Betracht, dass selbst während des Prozesses der Änderung des Grundgesetzes Anträge abgelehnt wurden, ohne dass heute die Umsetzung dieser abgelehnten Anträge in Frage gestellt wird. So hatte die SPD beantragt, in das Grundgesetz die Formulierung aufzunehmen: „Zum Ausgleich bestehender Ungleichheiten sind Maßnahmen zur Förderung von Frauen zulässig“⁷⁴. Nach den Maßstäben der historischen Auslegung der Mehrheit wären Fördermaßnahmen damit unmöglich. Tatsächlich hat das BVerfG aber solche Fördermaßnahmen als zulässig angesehen. Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses beantragten sowohl die Gruppe PDS/LL als auch die Gruppe Bündnis 90/Die Grünen die Aufnahme einer Formulierung zur Zulässigkeit von Quoten⁷⁵, die abgelehnt wurden. Die Kriterien der Mehrheit zu Grunde gelegt, wären somit Quoten über Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG nicht zu rechtfertigen, tatsächlich existiert aber z.B. zwischenzeitlich seit 2015 eine Frauenquote für Aufsichtsräte.

Dass es auf den Willen des historischen Verfassungsgesetzgebers nicht entscheidend ankommt, zeigt auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zur Sperrklausel. In ständiger Rechtsprechung akzeptiert es eine Sperrklausel, obwohl der historische Grundgesetzgeber auf diese verzichtet hat. Die Option auf eine Sperrklausel war zeitweilig in Artikel 45 Abs. 3 GG vorgesehen⁷⁶. Der Wahlrechtsausschuss votierte in einer Stellungnahme für die Streichung dieser Option, was zu einer Debatte im Hautpausschuss führte. Die beantragte Wiederaufnahme der Option einer Sperrklausel wurde schließlich mit 11 gegen 10 Stimmen vom Hauptausschuss abgelehnt⁷⁷. Der vom Plenum des Parlamentarischen Rates beschlossene Wahlgesetzentwurf enthielt keine Sperrklausel⁷⁸. Das dann aber im Wahlgesetz zur ersten Bundestagswahl eine Sperrklausel enthalten war, beruhte auf einem Beschluss der Ministerpräsidenten⁷⁹, die sich damit explizit über den Willen des Verfassungsgesetzgebers hinwegsetzten.

Es ist nicht nachzuvollziehen, warum es die Mehrheit unterlässt, die Norm des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf hinsichtlich Sinn und Zweck (teleologisch) auszulegen. Eine solche teleologische Auslegung ist gleichwohl geboten und führt zu dem Ergebnis, dass es nach Sinn und Zweck der Norm nicht nachvollziehbar wäre, wenn das Land, die Gebietskörperschaften und andere Träger öffentlicher Gewalt verpflichtet werden, die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern durch geeignete Maßnahmen zu fördern und zu sichern, aber ausgerechnet der Gesetzgeber davon ausgenommen ist.

Die Mehrheit stellt zutreffend fest, dass die „inhaltlich über Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG hinausreichende Gleichstellungsverpflichtung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf“ eine Verfassungsnorm darstellt, welche „die Beeinträchtigungen verfassungsrechtlich verbürgter Rechte grundsätzlich rechtfertigen kann. Dies gilt auch im Hinblick auf solche Rechte, welche im Prozess der demokratischen Willensbildung die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger wie auch die Chancengleichheit der politischen Parteien gewährleisten“. Die Mehrheit stellt zudem zutreffend fest, dass das „Gleichstellungsgebot grundsätzlich auch Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgleichheit sowie der Chancengleichheit zu rechtfertigen“ vermag. Ebenso ist der Mehrheit zuzustimmen, dass „die Norm des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf (…) auf ein und derselben Rangstufe wie Art. 46 Abs. 1 ThürVerf und Art. 21 Abs. 1 GG als >hineinwirkendes< Bundesverfassungsrecht und damit materielles Landesverfassungsrecht“ stehen und demzufolge „von der Gleichstellungsnorm im Fall ihrer systematischen Zuordnung zu den Bestimmungen über die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit prinzipiell auch eine begrenzende Wirkung ausgehen kann“.

In diesen von uns mitgetragenen Ausführungen der Mehrheit, sehen wir einen in der Verfassung verankerten zwingenden Grund, welcher der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten kann. Darin besteht auch kein Dissens mit der Mehrheit, die formuliert: „Bei dem von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf intendierten Ziel der Gleichstellung von Männern und Frauen handelt es sich zudem um ein verfassungsrechtlich geschütztes Gut, das als Rechtfertigungsgrund für Beeinträchtigungen der Freiheit und Gleichheit der Wahl grundsätzlich in Frage kommt.“

Dies gilt umso mehr, wenn berücksichtigt wird, dass zwar der Artikel 2 Abs. 2 ThürVerf über den Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG hinausgeht, dieser aber -würde der Mehrheit gefolgt, nach der Art. 2 Abs. 2 ThürVerf die Eingriffe nicht rechtfertigen kann- als „Auffanggrundrecht“ einer Betrachtung zur Rechtfertigung unterzogen werden müsste.

Bereits in Art. 1 Abs. 2 GG ist verankert, dass die nachfolgenden Grundrechte Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung binden und die Präambel des Grundgesetzes auf die Geltung desselben für das „gesamte Deutsche Volk“ verweist. Dafür spricht auch das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 3 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits im Jahr 1998 entschieden: „Art. 31 GG löst die Kollision von Normen und setzt daher zunächst voraus, dass die Regelungen des Bundes- und Landesrechts auf denselben Sachverhalt anwendbar sind. Können die sich in ihrem Regelungsbereich überschneidenden Normen bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen, so bricht Bundesrecht jeder Rangordnung eine landesrechtliche Regelung auch dann, wenn sie Bestandteil des Landesverfassungsrechts ist.“⁸⁰. Die Mehrheit hätte insofern mindestens prüfen müssen, ob sich aus der Verfassungsänderung des Artikel 3 Abs. 2 GG mit der Anführung des Satzes 2 in diesem Grundgesetzartikel eine Rechtfertigung für die Wahlrechtseingriffe ergibt, wenn sie denn eine Rechtfertigung in der Thüringer Verfassung nicht zu erkennen vermag.

Es bedarf keiner weiteren Erörterung, dass die im ParitG verankerten Normen geeignet und erforderlich sind, die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Bereichen des öffentlichen Lebens durch geeignete Maßnahmen zu fördern und zu sichern.

Die Mehrheit verweist zu Recht darauf, dass im Hinblick auf die Eingriffe in die Wahlrechtsgrundsätze und die Chancengleichheit der Parteien „kein numerus clausus von Rechtfertigungsgründen in dem Sinne, dass nur solche Gründe als „zwingend“ angesehen werden, die der Verwirklichung des Demokratieprinzips dienen bzw. den Staat als demokratischen Staat konstituieren und sich etwa allein auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments oder auf den Schutz von Wahlen und ihrer Zwecke beziehen“ existiert.

Die Mehrheit unterlässt es nun aber vor diesem Hintergrund, die Eingriffsintensität der im geltenden Wahlrecht des Landes existierenden verfassungsrechtlich gerechtfertigten Einschränkungen in ein Verhältnis zu den mit dem ParitG verbundenen Einschränkungen zu setzen.

Bei einem solchen Vergleich wäre feststellbar, dass die Eingriffe durch

die Sperrklausel (§ 5 Abs. 1 ThürLWG),
die Überhangmandate (§ 5 Abs. 6 ThürLWG),
die Festlegung eines Mindestwahlalters und damit eines Wahlrechtsausschlusses bei Nichterreichung des Mindestwahlalters (§ 13 Nr. 1, § 16 Nr. 1 ThürLWG),
den Wahlrechtsausschluss auf Grund Richterspruchs (§ 14, § 17 Nr. 2 ThürLWG) und
die Notwendigkeit eines Unterschriftenquorums für eine Kandidatur (§ 22 Abs. 2 und 3, § 29 Abs. 1 ThürLWG)

eingriffsintensiver sind, als die durch die Regelungen im ParitG bewirkten Eingriffe.

Die §§ 13, 14, 16 Nr. 1, 14, 17 Nr. 2, 22 Abs. 2 und 3 sowie 29 ThürLWG bewirken für den betroffenen Personenkreis einen kompletten Ausschluss von der Wahl. Die Regelungen im ParitG berühren indes die aktive Wahlgleichheit nicht, die passive Wahlgleichheit wird lediglich tangiert, führt aber nicht zu einem Wahlrechtsausschluss. Vielmehr ist nur die Möglichkeit der Kandidatur eingeschränkt.

Die Regelung in § 5 ThürLWG wiederum führt zu einem erheblichen Eingriff in die Erfolgswertgleichheit der Stimmen.

Es ist nicht Aufgabe des Sondervotums, die zitierten Regelungen verfassungsrechtlich zu bewerten. Es soll an dieser Stelle genügen, darauf hinzuweisen, dass lediglich die Regelungen in § 5 Abs. 1 ThürLWG über Art. 49 Abs. 2 ThürVerf und §§ 13 Nr. 1 und 16 Nr. 1 ThürLWG über Art. 46 Abs. 2 ThürVerf eine explizite verfassungsrechtliche Rechtfertigung besitzen.

Aus unserer Sicht wäre es im Hinblick auf die Rechtfertigung der Eingriffe in die Wahlrechtsgrundsätze und die Chancengleichheit durch die Regelungen im ParitG zwingend geboten gewesen, die Grundsätze der Entscheidung aus dem Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 11.04.2008⁸¹ zu berücksichtigen, insoweit die Eingriffstiefe der Regelungen zu untersuchen und diese in ein Verhältnis zu existierenden Eingriffen zu setzen.

Ein solches Vorgehen würde die Schwere des Eingriffs durch die Regelungen des ParitG „relativieren“ und im Zusammenspiel mit den genannten Gründen zur Zulässigkeit des ParitG und damit zur Abweisung des Antrages führen.

Die beiden Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs kommen somit zu dem Ergebnis, dass der Antrag unbegründet ist.

Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 15. Juli 2020 – VerfGH 2/20

GVBl 2019, S. 322[↩][↩]
LTDrucks 6/6964[↩]
GVBI. S. 309[↩][↩]
GVBI. S. 89[↩][↩]
Vorlage 6/5766 vom 26.06.2019[↩]
Stellungnahme des Wissenschaftlichen Dienstes des Thüringer Landtags vom 24.06.2019, LTDrucks 6/7525; Stellungnahme des Wissenschaftlichen Dienstes des Schleswig-Holsteinischen Landtages vom 13.11.2018, Umdruck 19/1996; Stellungnahme des parlamentarischen Beratungsdienstes des Landtags Brandenburg vom 18.10.2018; Gutachten des wissenschaftlichen Parlamentsdienstes des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 27.06.2018; Bericht der Landesregierung des Landes Brandenburg vom 10.10.2018, LTDrucks 6/9699[↩]
vgl. etwa Fontana, DVBl.2019, S. 1153 ff.; Meyer, NVwZ 2019, S. 1245 ff.; DÖV 2019, S. 14 ff., Butzer, NdsVwBl.2019, S. 10 ff.; NVwZ 2019, S. 1734 ff.; von Morlok/Hobusch, Ungern-Sternberg, JZ 2019, S. 525 ff.[↩]
BayVerfGH, Entscheidung vom 26.03.2018 – Vf. 15-VII-16[↩]
vgl. zum Erfordernis eines wirksamen Fraktionsbeschlusses: ThürVerfGH, Urteil vom 09.06.2017 – VerfGH 61/16, LVerfGE 28, 499 [521] 109[↩]
vgl. zur Prüfungskompetenz in einem solchen Verfahren ThürVerfGH, Beschluss vom 09.07.2015 – VerfGH 9/15, LVerfGE 26, 363 [369] 35[↩]
vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 02.11.2011 – VerfGH 13/10, LVerfGE 22, 547 [571] 136; ThürVerfGH, Urteil vom 18.07.2006 – VerfGH 8/05, LVerfGE 17, 511 [515] 23; BVerfG, Urteil vom 24.01.1984 – 2 BvH 3/83, BVerfGE 66, 107 [114] 23; BVerfG, Beschluss vom 09.02.1982 – 2 BvK 1/81, BVerfGE 60, 53 [61] 38; VerfGH RP, Urteil vom 27.11.2007 – VGH O 27/07 9[↩]
vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 28.11.1996 – VerfGH 1/95, LVerfGE 5, 356 [382] 134[↩]
vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.05.2001 – 2 BvK 1/00, BVerfGE 103, 332 [355] 75[↩]
vgl. zu dem mit Art. 46 Abs. 1 ThürVerf inhaltsgleichen Art. 38 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschluss vom 20.10.1993 – 2 BvC 2/91, BVerfGE 89, 243 [251] 39[↩]
vgl. zu dem mit Art. 46 Abs. 1 ThürVerf inhaltsgleichen Art. 38 Abs. 1 GG: BVerfG, Urteil vom 02.03.1977 – 2 BvE 1/76, BVerfGE 44, 125 [139] 46; BVerfG, Urteil vom 08.02.2001 – 2 BvF 1/00, BVerfGE 103, 111 [130] 78[↩]
ThürVerfGH, Urteil vom 11.04.2008 – VerfGH 22/05, LVerfGE 19, 495 [504] 50[↩][↩]
vgl. zum wortlautidentischen Art. 38 Abs. 1 GG: BVerfG, Beschluss vom 09.03.1976 – 2 BvR 89/74, BVerfGE 41, 399 [413] 36[↩]
vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.10.1985 – 1 BvL 44/83, BVerfGE 71, 81 [94] 37[↩]
BVerfG, Urteil vom 26.10.2004 – 2 BvE 1, 2/02, BVerfGE 111, 382 [409] 103; ähnlich: BayVerfGH, Entscheidung vom 26.03.2018 – Vf. 15-VII-16 135 a. E., Rn. 143[↩]
vgl. BVerfG, Urteil vom 26.10.2004 – 2 BvE 1, 2/02, BVerfGE 111, 382 [398] 62[↩]
ThürVerfGH, Urteil vom 08.07.2016 – VerfGH 38/15 30[↩]
vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1958 – 2 BvF 1/57, BVerfGE 8, 51 [64] 64[↩]
vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 08.07.2016 – VerfGH 38/15 30[↩]
BVerfG, Urteil vom 25.07.2012 – 2 BvF 3/11, 2 BvR 2670/11, 2 BvE 9/11, BVerfGE 131, 316 [342] 72 m. w. N.; für das Demokratieprinzip der bayerischen Verfassung inhaltsgleich: BayVerfGH, Entscheidung vom 26.03.2018 – Vf. 15-VII-16 112[↩]
vgl. BVerfG, Urteil vom 23.01.1957 – 2 BvE 2/56, BVerfGE 6, 84 [92] 28; BVerfG, Beschluss vom 22.10.1985 – 1 BvL 44/83, BVerfGE 71, 81 [97] 42; BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 – 2 BvC 3/96, BVerfGE 95, 408 [418] 44; BVerfG, Urteil vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82 [107] 109; BVerfG, Urteil vom 03.07.2008 – 2 BvC 1, 7/07, BVerfGE 121, 266 [298] 98; BVerfG, Beschluss vom 04.07.2012 – 2 BvC 1, 2/11, BVerfGE 132, 39 [50] 32; BVerfG, Urteil vom 26.02.2014 – 2 BvE, 5-10, 12/13, 2 BvR 2220, 2221, 2238/13, BVerfGE 135, 259 [286] 54[↩]
BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 – 2 BvC 3/96, BVerfGE 95, 408 [419] 46[↩]
vgl. Huber, ThürVBl 1993, S. B 7; Jutzi, ThürVBl 1995, S. 29; Lindner, in: Linck/Baldus/Lindner/Poppenhänger/Ruffert, ThürVerf, 2013, Art. 2, Rn. 16; Haedrich, in: Linck/Baldus/Lindner/Poppenhänger/Ruffert, ThürVerf, 2013, Art. 43, Rn. 8[↩]
BVerfG, Beschluss vom 15.10.1997 – 2 BvN 1/95, BVerfGE 96, 345 [364] 62[↩]
vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.10.1997 – 2 BvN 1/95, BVerfGE 96, 345 [365] 66 zum entsprechenden Verhältnis landes- und bundesverfassungsrechtlicher Grundrechtsnormen[↩]
BVerfG, Beschluss vom 07.05.2001 – 2 BvK 1/00, BVerfGE 103, 332 [350] 63[↩]
BVerfG, Urteil vom 22.02.1994 – 1 BvL 30/88, BVerfGE 90, 60 [85] 133[↩]
ThürVerfGH, Urteil vom 16.12.1998 – VerfGH 20/95, LVerfGE 9, 413 [429] 88[↩]
BVerfG, Beschluss vom 16.07.1998 – 2 BvR 1953/95, BVerfGE 99, 1 [8 und 10] 32 ff. und 41 ff.[↩]
BVerfG, Beschluss vom 29.01.2019 – 2 BvC 62/14, BVerfGE 151, 1 [22] 51 f.[↩]
vgl. zur Wahlrechtsgleichheit ThürVerfGH, Urteil vom 11.04.2008 – VerfGH 22/05, LVerfGE 19, 495 [504] 50; BVerfG, Beschluss vom 29.01.2019 – 2 BvC 62/14, BVerfGE 151, 1 [19] Rn. 43[↩]
vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 – 2 BvF 1/95, BVerfGE 95, 335 [350] 54; BVerfG, Urteil vom 03.07.2008 – 2 BvC 1, 7/07, BVerfGE 121, 266 [303] 113, in der der gliedstaatliche Aufbau bzw. föderale Belange als Rechtfertigungsgründe angesehen wurden[↩]
Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuss, Sitzung am 17.09.1993, Originalprotokoll S. 16 ff.[↩][↩]
vgl. etwa Hans-Joachim Vogel, Verfassungsreform und Geschlechterverhältnis, in: Eckart Klein (Hrsg.), Grundrechte, soziale Ordnung und Verfassungsgerichtsbarkeit, Festschrift für Ernst Benda zum 70. Geburtstag, Heidelberg 1995, S. 402 f.; Deutscher Bundestag, 12. Wahlperiode, Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT-Drs. 12/6000, 5.11.1993, S. 49 ff.[↩]
vgl. etwa die Anrufung des EuGH durch das BAG: BAG, Vorlagebeschluss vom 22.06.1993 – 1 AZR 590/92 – BAGE 73, 269[↩]
Vorlage 1/1211[↩]
Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuss, Sitzung am 15.03.1993, Originalprotokoll S. 28 f., S. 34[↩]
Vorlage 1/1629[↩]
Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuss, 26. Sitzung am 17.09.1993, Originalprotokoll S.19[↩][↩][↩]
Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuss, 26. Sitzung am 17.09.1993, Originalprotokoll S. 14 ff.[↩]
vgl. Meyer, Verbietet das Grundgesetz eine paritätische Frauenquote bei Listenwahlen zu Parlamenten?, NVwZ 2019, 1245[↩]
Deutsches Ärzteblatt 09.05.2019[↩]
BVerfG, Beschluss vom 04.07.2012 – 2 BvC 1/11, BVerfGE 132, 39 [49] 29[↩]
BVerfG, Urteil vom 03.07.2008 – 2 BvC 1/07, BVerfGE 121, 266 [297] 98[↩]
Diese Erwägungen finden sich in der zeitnah erstellten Auseinandersetzung mit dem Willen des Verfassungsgebers: Huber, Gedanken zur Verfassung des Freistaates Thüringen, ThürVBl.1993, Sonderheft S. B7[↩]
Materialien: BT-Drs. 12/6000 S. 50[↩]
so Fisahn/Maruschke, Gutachten zur Verfassungskonformität einer Geschlechterquotierung bei der Aufstellung von Wahllisten, S. 27[↩]
BVerfG, Urteil vom 28.01.1992 – 1 BvR 1025/82, BVerfGE 85, 191 [206] 53[↩]
Materialien: Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission vom 05.11.1993, BT-Drs. 12/6000 S. 50[↩]
BT-Drs. ebenda[↩]
kritisch gegenüber dieser Unterscheidung: Baer/Markard, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Band 1, Art. 3 Rn. 367[↩]
so Brosius-Gersdorf, Ergebnisparität oder Chancengleichheit? Quotenmodelle zur Steigerung des Frauenanteils im Parlament, Verfassungsblog 25.02.2019[↩]
BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 – 2 BvC 3/96, BVerfGE 95, 408 [420] 49[↩]
BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 a. a. O. [419] 46[↩]
BVerfG, Urteil vom 28.01.1992, 1 BvR 1025/82, 1 BvL 16/83 und 10/91; BVerfGE 85, 191 (206f.), Rdn. 54[↩]
BVerfG, Beschluss vom 24.01.1995, 1BvL 18/93; BVerfGE 92, 91, Rdn. 65[↩]
BVerfG, Beschluss vom 05.04.2005, 1 BvR 774/02; BVerfGE 113,1, Rdn. 52.[↩]
vgl. https://www.humanrights.ch/de/menschenrechte-themen/diskriminierungsverbot/konzept/formen/[↩]
vgl. Fuchs, Politische Partizipation von Frauen in Deutschland, S. 240[↩]
vgl. Bremme, Die politische Rolle der Frau in Deutschland, S. 219[↩]
Schöler-Macher, Elite ohne Frauen, S. 413[↩]
vgl. Hoecker, APuZ 2008, S. 10 ff[↩]
vgl. Welti, AuR 1998, S. 348[↩]
vgl. Hoecker, ZParl1986, S. 74[↩]
vgl. Hoecker, APuZ 2008, S. 50 ff.[↩]
vgl. Sachs, Grundgesetz, Einführung, E. I., Rdn. 37[↩]
vgl. Sachs, a. a. O., Rdn. 4043[↩]
vgl. BTDrs. 12/6000, S. 50[↩]
a. a. O.[↩]
vgl. Limbach/Eckertz-Höfer, Frauenrechte im Grundgesetz des geeinten Deutschlands, S. 14[↩]
vgl. BTDrs. 12/6570, S. 7 und BTDrs. 12/6686, S. 4[↩]
vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 6, Nr. 23, S. 651 ff.[↩]
vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 14/2, Nr. 48, S. 1531[↩]
vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 6, Nr. 26, S. 752 ff.[↩]
vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 6, Nr. 29, S. 812, Fn. 14[↩]
BVerfG, Beschluss vom 15. 10.1997 – 2 BvN 1–95[↩]
ThürVerfGH, Urteil vom 11.04.2008 – VerfGH 22/05[↩]