Das ver­fas­sungs­wid­ri­ge Halb­zeit­par­la­ment

Das Schles­wig-Hol­stei­ni­sche Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat soeben ent­schie­den, dass die Wahl zum 17. Schles­wig-Hol­stei­ni­schen Land­tag vom 27. Sep­tem­ber 2009 in Anwen­dung eines ver­fas­sungs­wid­ri­gen Wahl­ge­set­zes durch­ge­führt wur­de:

Das ver­fas­sungs­wid­ri­ge Halb­zeit­par­la­ment

§ 1 Absatz 1 Satz 2 und Absatz 2, § 3 Absatz 5 und § 16 des Wahl­ge­set­zes für den Land­tag von Schles­wig-Hol­stein 1 ver­let­zen in ihrem Zusam­men­spiel Arti­kel 3 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 10 Absatz 2 der Lan­des­ver­fas­sung. Der Gesetz­ge­ber ist ver­pflich­tet, spä­tes­tens bis zum 31. Mai 2011 eine mit der Lan­des­ver­fas­sung über­ein­stim­men­de Rechts­la­ge her­bei­zu­füh­ren. Spä­tes­tens bis zum 30. Sep­tem­ber 2012 ist eine Neu­wahl her­bei­zu­füh­ren.

Das jüngs­te Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt der Bun­des­re­pu­blik – es ist erst zum 1. Mai 2008 errich­tet wor­den – hat damit einen Pau­ken­schlag gesetzt, der ver­wun­dert. Die Rege­lung des Lan­des­wahl­ge­set­zes zu den Über­hang­man­da­ten und den Aus­gleichs­man­da­ten ist ver­fas­sungs­wid­rig – die­se Ent­schei­dung war nach dem Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zu dem bei Bun­des­tags­wah­len mög­li­chen "nega­ti­ven Stimm­ge­wicht" 2 zu erwar­ten. Aber wel­che Schluss­fol­ge­run­gen sind hier­aus zu zie­hen? Eigent­lich sind bei der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit von Geset­zen zwei Lösun­gen denk­bar: Das Gesetz wird vom Ver­fas­sungs­ge­richt ent­we­der für ver­fas­sungs­wid­rig und nich­tig erklärt oder aber das Ver­fas­sungs­ge­richts erklärt das Gesetz zwar als ver­fas­sungs­wid­rig, läßt es aber (not­falls mit einer Über­gangs­re­ge­lung) in Kraft und gibt dem Gesetz­ge­ber die Neu­re­ge­lung bin­nen einer bestimm­ten Frist auf. Ähn­li­ches müss­te eigent­lich auch für Wah­len gel­ten: Ent­we­der die Wahl ist ver­fas­sungs­wid­rig und nich­tig, so dass sofort neu gewählt wer­den muss – die­sen Weg ging das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 4. Mai 1993 zur Ham­bur­ger Bür­ger­schafts­wahl 1991 – oder aber die Wahl ist trotz­dem wirk­sam und das Ver­fas­sungs­ge­richt gibt dem Gesetz­ge­ber nur eine ver­fas­sungs­kon­for­me Neu­re­ge­lung des Wahl­ge­set­zes für die nächs­te anste­hen­de Wahl auf – die­sen Weg ging z.B. das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zuletzt bei sei­nem Urteil vom 3. Juli 2008 zum "nega­ti­ven Stimm­ge­wicht".

Zu bei­den Alter­na­ti­ven moch­te sich das Schles­wig-Hol­stei­ni­sche Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht durch­rin­gen, statt­des­sen ver­kürz­te das Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Legis­la­tur­pe­ri­ode auf etwas mehr als die Hälf­te. Bis Mai 2012 ist die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit also nicht so schlimm, danach dann aber nicht mehr hin­nehm­bar. Eine schwer nach­voll­zieh­ba­re Ent­schei­dung.

Aber der Rei­he nach:

Für die Schaf­fung einer mit der Lan­des­ver­fas­sung über­ein­stim­men­den Rechts­la­ge hat das Schles­wig-Hol­stei­ni­sche Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft eine Frist bis spä­tes­tens zum 31. Mai 2011 gesetzt. Im Anschluss dar­an sind in Anwen­dung des dann ver­fas­sungs­kon­for­men Wahl­ge­set­zes spä­tes­tens bis zum 30. Sep­tem­ber 2012 Neu­wah­len zur Bür­ger­schaft her­bei­zu­füh­ren. Die damit ein­her­ge­hen­de Ver­kür­zung der Legis­la­tur­pe­ri­ode sei gebo­ten, um den Bestand des auf ver­fas­sungs­wid­ri­ger Grund­la­ge gewähl­ten Land­tags nicht län­ger als erfor­der­lich andau­ern zu las­sen.

Nach dem im Wahl­prü­fungs­ver­fah­ren ange­grif­fe­nen Ergeb­nis der Land­tags­wahl vom 27. Sep­tem­ber 2009 hat­te die CDU über die Erst­stim­men 34 von 40 Wahl­krei­se und damit elf Sit­ze mehr gewon­nen, als ihr nach dem Zweit­stim­men­an­teil zuge­stan­den hät­ten (Über­hang­man­da­te). Die dar­auf­hin zum Zwe­cke des Aus­gleichs ver­ge­be­nen 22 wei­te­ren Sit­ze führ­ten zu einer Ver­grö­ße­rung des Land­tags von 69 auf schließ­lich 95 Abge­ord­ne­te, reich­ten aber den­noch nicht aus, um sämt­li­che Über­hang­man­da­te durch den ver­hält­nis­mä­ßi­gen Sitz­an­teil zu decken. Die zulas­ten der ande­ren Par­tei­en vor­ge­nom­me­ne Begren­zung des Sitz­aus­gleichs beruht auf § 3 Abs. 5 Satz 3 LWahlG und war wesent­li­cher Kri­tik­punkt sowohl der Wahl­prü­fungs­be­schwer­den als auch des gleich­zei­tig ent­schie­de­nen abs­trak­ten Nor­men­kon­troll­ver­fah­rens. Bei einem vol­len Aus­gleich der Über­hang­man­da­te wäre es zu ande­ren Mehr­hei­ten im Land­tag gekom­men, die jetzt regie­ren­de schwarz-gel­be Koali­ti­on hät­te dann ohne Mehr­heit ver­lo­ren. Das Dilem­ma war schließ­lich erst dadurch ent­stan­den, dass die CDU bei der letz­ten Land­tags­wahl 34 von ins­ge­samt 40 Wahl­krei­se gewon­nen hat­te, was ihr elf Über­hang­man­da­te ein­brach­te, von denen im End­ergeb­nis drei nicht durch Aus­gleichs­man­da­te "neu­tra­li­siert" wur­den.

Die durch die Lan­des­wahl­lei­te­rin und den Land­tag vor­ge­nom­me­ne Aus­le­gung und Anwen­dung des § 3 Abs. 5 Satz 3 LWahlG hat das Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt als recht­mä­ßig erach­tet, eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung die­ser Vor­schrift zu den Aus­gleichs­man­da­ten also aus­ge­schlos­sen.

Im Übri­gen hat es sei­ne Ent­schei­dung vor allem an den Vor­ga­ben des Art. 10 Absatz 2 LV aus­ge­rich­tet. Die Vor­schrift setzt zunächst die regel­mä­ßi­ge Zahl der Abge­ord­ne­ten auf 69 fest und ver­pflich­tet den Gesetz­ge­ber, ein Wahl­recht zu schaf­fen, das eine Erhö­hung der Abge­ord­ne­ten­zahl durch Über­hang- und Aus­gleichs­man­da­te so weit wie mög­lich ver­hin­dert. Des Wei­te­ren wird das Wahl­sys­tem zum Schles­wig-Hol­stei­ni­schen Land­tag in Art. 10 Abs. 2 LV als per­so­na­li­sier­te Ver­hält­nis­wahl aus­ge­stal­tet. Der für die­ses Wahl­sys­tem gel­ten­de Grund­satz der Wahl­gleich­heit des Art. 3 Abs. 1 LV wird noch durch das Gebot ver­stärkt, dass im Fal­le des Ent­ste­hens von Über­hang­man­da­ten Aus­gleichs­man­da­te vor­zu­se­hen sind.

Von die­sem Prü­fungs­maß­stab aus­ge­hend hat das Gericht all die­je­ni­gen Vor­schrif­ten in den ver­fas­sungs­recht­li­chen Fokus gestellt, die in ihrem Zusam­men­spiel zu einer über­mä­ßi­gen Zahl von Über­hang- und Aus­gleichs­man­da­ten füh­ren und gleich­zei­tig das Risi­ko des Ent­ste­hens unge­deck­ter Mehr­sit­ze (Über­hang­man­da­te) erhö­hen. Hier­zu zäh­len die Rege­lun­gen über die Bil­dung, die Grö­ße und Anzahl der Wahl­krei­se, die Bestim­mung des Zwei­stim­men­wahl­rechts und die Rege­lung über den Mehr­sitz­aus­gleich (§ 1 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2, § 3 Abs. 5 und § 16 LWahlG). Durch das Zusam­men­spiel die­ser Nor­men wer­den sowohl die Vor­ga­be, die Regel­grö­ße von 69 Abge­ord­ne­ten mög­lichst nicht zu über­schrei­ten, als auch der Grund­satz der Wahl­gleich­heit ver­fehlt.

Das Gericht hat des­halb die Unver­ein­bar­keit der genann­ten Nor­men mit der Lan­des­ver­fas­sung fest­ge­stellt und dem Gesetz­ge­ber eine zeit­na­he Neu­fas­sung des Wahl­rechts auf­ge­ge­ben. Bis zur gefor­der­ten Neu­fas­sung dür­fen die genann­ten Nor­men des Lan­des­wahl­ge­set­zes in ihrer Gesamt­heit nicht mehr ange­wen­det wer­den. Eine Neu­wahl soll erst nach Ände­rung des Geset­zes und – annehm­bar – Neu­schnei­dung der Wahl­krei­se erfol­gen. So wird sicher­ge­stellt, dass die nächs­te Wahl auf ver­fas­sungs­kon­for­mer Grund­la­ge erfolgt. Bis zu die­sem Zeit­punkt behält der Land­tag sei­ne vol­le Hand­lungs- und Arbeits­fä­hig­keit.

Zurück zu dem erst ab Mai 2012 ver­fas­sungs­wid­ri­gen Par­la­ment:

Ein fest­ge­stell­ter man­dats­re­le­van­ter Wahl­feh­ler führt, so das Schles­wig-Hol­stei­ni­sche Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts, nicht sogleich zur Ungül­tig­keit der gesam­ten Wahl, son­dern – soweit mög­lich – im Sin­ne des „Ver­bes­se­rungs­prin­zips“ zur Berich­ti­gung, aller­dings nur inso­weit, wie der Wahl­feh­ler (räum­lich) wirk­sam gewor­den ist 3. Um die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on des Par­la­ments und der­je­ni­gen Ver­fas­sungs­or­ga­ne, die ihre demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on vom Par­la­ment ablei­ten, mög­lichst zu erhal­ten, gilt das „Gebot des geringst­mög­li­chen Ein­griffs“ 4. Eine Ungül­tig­erklä­rung der gesam­ten Wahl hät­te eine umge­hen­de Dele­gi­ti­mie­rung zur Fol­ge und müss­te nach dem Gesetz zu einer Wie­der­ho­lungs­wahl spä­tes­tens sechs Wochen nach rechts­kräf­ti­ger Fest­stel­lung der Ungül­tig­keit füh­ren (§ 46 Abs. 6 LWahlG). Sie käme aus Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grün­den nur in Fra­ge, soweit der Feh­ler nicht mit einer Nach­zäh­lung und /​oder Berich­ti­gung zu behe­ben ist. Zudem müss­te sich der damit ver­bun­de­ne Ein­griff in die Zusam­men­set­zung der gewähl­ten Volks­ver­tre­tung für die Zeit von regu­lär fünf Jah­ren vor dem Inter­es­se am Erhalt die­ser Volks­ver­tre­tung recht­fer­ti­gen las­sen. Sie setzt des­halb – in den Wor­ten des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts für das Bun­des­wahl­recht – einen erheb­li­chen Wahl­feh­ler von sol­chem Gewicht vor­aus, dass ein Fort­be­stand der in die­ser Wei­se gewähl­ten Volks­ver­tre­tung uner­träg­lich schie­ne. Hier­zu hat gege­be­nen­falls eine Fol­genab­wä­gung statt­zu­fin­den 5. Im Übri­gen erfolgt eine Ungül­tig­keits­er­klä­rung aus den oben genann­ten Grün­den stets nur ex nunc 6.

Für die grund­sätz­lich vor­ran­gi­ge und die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on des Par­la­ments erhal­ten­de Feh­ler­kor­rek­tur durch Fest­stel­lung eines abwei­chen­den Wahl­er­geb­nis­ses gemäß § 47 Abs. 3 LWahlG ist ange­sichts der mit­ein­an­der ver­wo­be­nen und nur in ihrer Gesamt­heit bestehen­den schwer­wie­gen­den Wahl­feh­ler trotz des Gebots des geringst­mög­li­chen Ein­griffs kein Raum. Das Zusam­men­wir­ken der Rege­lun­gen in § 1 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2, § 3 Abs. 5 und § 16 LWahlG führt zu einer so erheb­li­chen und kom­ple­xen Feh­ler­haf­tig­keit der Wahl, dass ihr ins­ge­samt die ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Grund­la­ge ent­zo­gen ist. Denn das Ent­ste­hen von elf Mehr­sit­zen (Über­hang­man­da­ten) mit der Fol­ge, dass der Land­tag nun aus 95 Abge­ord­ne­ten besteht, ver­fehlt die in der Ver­fas­sung ver­bind­lich vor­ge­ge­be­ne Grö­ße von 69 Abge­ord­ne­ten in nicht mehr hin­nehm­ba­ren Aus­maß und führt zugleich durch die Begren­zung des Mehr­sitz­aus­gleichs zu einer Beein­träch­ti­gung des Grund­sat­zes der Wahl­gleich­heit, weil sie den Wäh­ler­wil­len in einer nicht zu recht­fer­ti­gen­den Wei­se ver­zerrt. Die ein­zel­nen Wahl­feh­ler las­sen sich nicht tren­nen und iso­liert kor­ri­gie­ren, denn sie bedin­gen und inten­si­vie­ren sich in ihrem Zusam­men­wir­ken gegen­sei­tig.

Aber auch die Anord­nung einer bin­nen sechs Wochen abzu­hal­ten­den Wie­der­ho­lungs­wahl nach § 46 Abs. 3, Abs. 5 Satz 2 und Abs. 6 LWahlG kommt im Ergeb­nis nicht in Betracht, da dies nicht dem Umstand Rech­nung tra­gen wür­de, dass die von § 46 LWahlG vor­aus­ge­setz­te Unre­gel­mä­ßig­keit der Wahl hier nicht auf der feh­ler­haf­ten Anwen­dung der Wahl­vor­schrif­ten, son­dern dar­auf beruht, dass die zu kor­ri­gie­ren­de „Unre­gel­mä­ßig­keit“ in der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des Geset­zes selbst liegt. Aller­dings sind die in der Sum­me fest­zu­stel­len­den Wahl­feh­ler so weit­ge­hend und so gewich­tig, dass sie eine Wie­der­ho­lungs­wahl auch unter Berück­sich­ti­gung der genann­ten Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­te nach gebo­te­ner Fol­genab­wä­gung recht­fer­ti­gen wür­den. Denn der Fort­be­stand des in ver­fas­sungs­wid­ri­ger Wei­se zusam­men­ge­setz­ten Land­ta­ges für die Dau­er von wei­te­ren vier Jah­ren ist gegen­über dem hohen Ver­fas­sungs­gut sei­ner rich­ti­gen Zusam­men­set­zung nicht zu recht­fer­ti­gen. Der Land­tag stellt das zen­tra­le Organ der demo­kra­ti­schen Grund­ord­nung dar, von dem alle ande­re staat­li­che Gewalt sei­ne demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on ablei­tet. Über die Wahl des Land­ta­ges bekun­det das Volk sei­nen Wil­len und übt die letzt­lich von ihm aus­ge­hen­de Staats­ge­walt aus (Art. 2 Abs. 1 und 2 LV).

Die Beson­der­heit, dass der Wahl­feh­ler auf der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit von Nor­men des Lan­des­wahl­ge­set­zes beruht, erfor­dert daher zugleich eine abwei­chen­de Rege­lung, die das Wahl­er­geb­nis für eine Über­gangs­zeit als wei­ter­hin gül­tig aner­kennt und damit dem Land­tag einen vor­über­ge­hen­den Bestands­schutz zuge­steht. Denn zunächst muss das Lan­des­wahl­ge­setz so geän­dert wer­den, dass der nächs­te Land­tag auf der Grund­la­ge eines ver­fas­sungs­kon­for­men Lan­des­wahl­ge­set­zes gewählt wer­den kann 7. Ange­sichts der ver­schie­de­nen Mög­lich­kei­ten, eine ver­fas­sungs­kon­for­me Geset­zes­la­ge her­bei­zu­füh­ren, ist es vor­ran­gig Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers, also des Land­ta­ges, die dafür not­we­ni­gen Ände­run­gen zu beschlie­ßen. Die in § 46 Abs. 6 LWahlG vor­ge­se­he­ne Frist von maxi­mal sechs Wochen ist auf einen sol­chen Fall nicht zuge­schnit­ten. Sie geht davon aus, dass nur die (gesetz­mä­ßi­ge) Durch­füh­rung der Wahl zu wie­der­ho­len ist, nicht aber, dass zuvor das der Wahl zugrun­de lie­gen­de Gesetz zu ändern ist. Für die Durch­füh­rung einer Wahl auf der Grund­la­ge eines geän­der­ten Geset­zes bedarf es eines deut­lich län­ge­ren Zeit­raums, damit der Land­tag zunächst ein ver­fas­sungs­mä­ßi­ges Wahl­recht schafft. Wäh­rend die­ses Zeit­raums blei­ben die Abge­ord­ne­ten im Amt und der Land­tag behält sei­ne vol­le Hand­lungs- und Arbeits­fä­hig­keit, denn bis zur Neu­re­ge­lung und Durch­füh­rung der gebo­te­nen Neu­wahl ver­bleibt es bei dem fest­ge­stell­ten Wahl­er­geb­nis.

Als gegen­über der eigent­lich gebo­te­nen Ungül­tig­keits­er­klä­rung mit anschlie­ßen­der Wie­der­ho­lungs­wahl gerin­ge­rer Ein­griff in den Bestand des Land­ta­ges ist die Legis­la­tur­pe­ri­ode des­halb auf den 30. Sep­tem­ber 2012 mit der Auf­la­ge zu beschrän­ken, unver­züg­lich ein ver­fas­sungs­kon­for­mes Lan­des­wahl­ge­setz zu ver­ab­schie­den. Die­se Frist ist not­wen­dig, aber auch aus­rei­chend, um den Land­tag in die Lage zu ver­set­zen, das Lan­des­wahl­ge­setz zu ändern und die für die Vor­be­rei­tung einer Neu­wahl erfor­der­li­chen Maß­nah­men zu tref­fen.

Mit ande­ren Wor­ten: Für die radi­ka­le (und ehr­li­che) Lösung sofor­ti­ger Neu­wah­len fehl­te der Mut der sei­ner­zei­ti­gen Ham­bur­ger Ver­fas­sungs­rich­ter, für die Beschrän­kung auf die Ver­fas­sungs­wid­rig­erklä­rung der ent­spre­chen­den Vor­schrift des Lan­des­wahl­ge­setz fehl­te die die beharr­li­che Gelas­sen­heit der Karls­ru­her Ver­fas­sungs­rich­ter.

Schles­wig-Hol­stei­ni­sches Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urtei­le vom 30. August 2010 – LVerfG 1/​10 8 und LVerfG 3/​09 9

  1. in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 7. Okto­ber 1991, Gesetz- und Ver­ord­nungs­blatt Sei­te 442, berich­tigt Sei­te 637, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 30. März 2010, Gesetz- und Ver­ord­nungs­blatt
    Sei­te 392[]
  2. BVerfG, Urteil vom 03.07.2008 – 2 BvC 1/​07, 2 BvC 7/​07[]
  3. eben­so: Schl.-Holst. OVG, Urtei­le vom 24.06.1993 – 2 K 4/​93, SchlHA 1993, 194 ff. = NVwZ 1994, 179 ff.; und vom 30.09.1997 – 2 K 9/​97, Nor­dÖR 1998, 70 ff.[]
  4. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.07.2008 – 2 BvC 1/​07 u.a., BVerfGE 121, 266 ff.[]
  5. vgl. BVerfG, Urtei­le vom 03.07.2008, a.a.O.; und vom 08.02.2001 – 2 BvF 1/​00, BVerfGE 103, 111 ff. m.w.N.; stRspr.; vgl. auch HbgVerfG, Urteil vom 04.05.1993 – 3/​92, NVwZ 1993, 1083 ff. = DVBl.1993, 1070 ff.[]
  6. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.07.2008 a.a.O.; Kret­sch­mer, in: Schmidt-Bleib­treu /​Hofmann/​Hopf­auf , Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, 11. Aufl. 2008, Art. 41 Rn. 19, 21[]
  7. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.07.2008, a.a.O.[]
  8. Wahl­prü­fungs­ver­fah­ren[]
  9. abs­trak­tes Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren[]