Der in der Zeit der vorläufigen Entziehung der deutschen Fahrerlaubnis erteilte ausländische EU-Führerschein

Unionsrecht gebietet nicht, einen ausländischen EU-Führerschein anzuerkennen, der in der Zeit der vorläufigen Entziehung der deutschen Fahrerlaubnis ausgestellt wurde, wenn sowohl die vorläufige Entziehung nach § 111a StPO als auch die nachfolgende Entziehung nach § 69 Abs. 1 StGB aus Gründen gerechtfertigt waren, die zum Zeitpunkt der Ausstellung des ausländischen EU-Führerscheins bereits vorlagen1. Das Recht, von einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis in Deutschland Gebrauch zu machen, lebt nicht automatisch wieder auf, wenn die im Zusammenhang mit der Entziehung der deutschen Fahrerlaubnis angeordnete Sperrfrist abgelaufen ist2.

Der in der Zeit der vorläufigen Entziehung der deutschen Fahrerlaubnis erteilte ausländische EU-Führerschein

Dass das Unionsrecht der Anwendung von § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3, Satz 3 bzw. § 29 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3, Satz 3 FeV für die hier zu beurteilende Konstellation nicht entgegensteht, ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bereits geklärt. Unionsrecht gebietet nicht, einen ausländischen EU-Führerschein anzuerkennen, der in der Zeit der vorläufigen Entziehung der deutschen Fahrerlaubnis ausgestellt wurde, wenn sowohl die vorläufige Entziehung nach § 111a StPO als auch die nachfolgende Entziehung nach § 69 Abs. 1 StGB aus Gründen gerechtfertigt waren, die zum Zeitpunkt der Ausstellung des ausländischen EU-Führerscheins bereits vorlagen. Das ergibt sich mit der gebotenen Klarheit3 insbesondere aus den Entscheidungen des Unionsgerichtshofs in den Rechtssachen Weber4, „Möginger“5 „Apelt“6 und „Aykul“7.

Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/439/EWG („2. Führerscheinrichtlinie“) verwehrt einem Mitgliedstaat nicht, in seinem Hoheitsgebiet die Anerkennung einer Fahrerlaubnis abzulehnen, die sich aus einem in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein ergibt, auf dessen Inhaber eine Maßnahme des Entzugs der Fahrerlaubnis, wenn auch erst nach der Erteilung des fraglichen Führerscheins, angewendet wurde, sofern dieser Führerschein während der Gültigkeit einer Maßnahme der Aussetzung der im erstgenannten Mitgliedstaat erteilten Fahrerlaubnis ausgestellt wurde und sowohl diese Maßnahme als auch der Entzug aus zum Zeitpunkt der Ausstellung des zweiten Führerscheins bereits vorliegenden Gründen gerechtfertigt sind8. Im damaligen Fall bestand die „Maßnahme der Aussetzung“ in der Anordnung eines Fahrverbots9. Der Umstand, dass der Entzug der Fahrerlaubnis nach dem Zeitpunkt der Erteilung des neuen Führerscheins angeordnet werde, sei ohne Bedeutung, da die Gründe, die diese Maßnahme rechtfertigten, zu eben diesem Zeitpunkt bereits vorgelegen hätten10. Ansonsten werde gleichsam ein Anreiz für den Täter von Zuwiderhandlungen geschaffen, sich unverzüglich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um den verwaltungs- oder strafrechtlichen Folgen dieser Zuwiderhandlungen zu entgehen11. Diese Rechtsprechung hat der Unionsgerichtshof mit Urteil vom 13.10.201112 in einem Fall bestätigt, in dem die Erteilung der ausländischen EU-Fahrerlaubnis zu einem Zeitpunkt erfolgte, in dem der deutsche Führerschein des Betroffenen wegen einer Trunkenheitsfahrt in polizeiliche Verwahrung genommen worden war, und die deutsche Fahrerlaubnis später wegen dieser Trunkenheitsfahrt entzogen und eine Sperrfrist für die Neuerteilung verhängt wurde13. Auch in diesem Fall hat der Unionsgerichtshof die Bundesrepublik Deutschland als Aufnahmemitgliedstaat für berechtigt gehalten, die Anerkennung des vor der Fahrerlaubnisentziehung in Deutschland erteilten ausländischen EU-Führerscheins abzulehnen14. Diese Rechtsprechung zum Anerkennungsgrundsatz nach der 2. Führerscheinrichtlinie hat auch für die Richtlinie 2006/126/EG („3. Führerscheinrichtlinie“) Geltung15.

Die vorläufige Entziehung der Fahrerlaubnis auf der Grundlage von § 111a StPO ist insoweit nicht anders zu behandeln als ein Fahrverbot nach § 44 StGB oder die polizeiliche Ingewahrsamnahme eines Führerscheins16. Mit der vorläufigen Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 111a StPO verliert der Betroffene, auch wenn die Fahrerlaubnis noch nicht erlischt, die Berechtigung zum Führen eines Kraftfahrzeugs17. Daher handelt es sich um die Aussetzung einer Fahrerlaubnis bzw. eines Führerscheins im Sinne von Art. 11 Abs. 4 Unterabs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/126/EG.

Das Recht, von einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis in Deutschland Gebrauch zu machen, lebt nicht automatisch wieder auf, wenn die im Zusammenhang mit der Entziehung der deutschen Fahrerlaubnis angeordnete Sperre abgelaufen ist; auch das ist bereits geklärt18. Die Befugnis der zuständigen Behörden und der Gerichte eines Mitgliedstaates, die Anerkennung der Gültigkeit einer Fahrerlaubnis abzulehnen, die in einem anderen Mitgliedstaat von einer Person erworben wurde, der im ersten Mitgliedstaat die Fahrerlaubnis entzogen und für die dort eine Sperrfrist für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis angeordnet wurde, gilt uneingeschränkt und endgültig, auch wenn diese Person von diesem im zweiten Mitgliedstaat erlangten Führerschein erst nach Ablauf dieser Sperrfrist Gebrauch gemacht haben sollte und auch wenn dieser Ablehnung der Anerkennung kein Verhalten nach der Erteilung der neuen Fahrerlaubnis zugrunde liegen sollte19. Es bestehen keine vernünftigen Zweifel daran, dass das auch dann gilt, wenn die Fahrerlaubnis im zweiten Mitgliedstaat nicht – wie in der Rechtssache – C-225/07, Möginger – während einer laufenden Sperrfrist erteilt wurde, sondern unter den in den Rechtssachen „Weber“20 und „Apelt“21 genannten Umständen, die auch im Fall des Klägers erfüllt sind. Der Unionsgerichtshof hat die Fälle einer Aussetzung der Fahrberechtigung mit anschließender Entziehung der Fahrerlaubnis in Bezug auf die Berechtigung des Aufnahmemitgliedstaats zur Nichtanerkennung der Fahrerlaubnis den Fällen der Erteilung einer Fahrerlaubnis in einer noch laufenden Sperrfrist gleichgestellt.

Nach der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs ist es zwar grundsätzlich allein Aufgabe des Ausstellermitgliedstaates zu prüfen, ob die vom Unionsrecht verlangten Mindestvoraussetzungen, insbesondere die Voraussetzungen hinsichtlich der Fahreignung erfüllt sind22; es liegt jedoch anders, wenn die Fahreignung nicht bei der Ausstellung des Führerscheins, sondern infolge einer nach der Ausstellung dieses Führerscheins begangenen Zuwiderhandlung in Frage gestellt wird, deren Ahndung ihre Wirkungen nur im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats entfaltet, in dem diese Zuwiderhandlung begangen wurde. Dann ist es Aufgabe der Behörden des Mitgliedstaates, in dessen Hoheitsgebiet die Zuwiderhandlung begangen wurde, zu ermitteln, ob der Inhaber des von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins zum Fahren in seinem Hoheitsgebiet wieder geeignet ist23. Die Entscheidung in der Rechtssache Aykul ist nach dem Urteil in der Rechtssache Hofmann ergangen, das der Kläger für sich in Anspruch nehmen will. Auf der Grundlage der Entscheidungen des Unionsgerichtshofs in den Rechtssachen „Weber“20 und „Apelt“21 ist nicht zweifelhaft, dass der Mitgliedstaat, in dem die Zuwiderhandlung begangen wurde, die Wiedererlangung der Fahreignung auch dann prüfen darf, wenn die Zuwiderhandlung zwar vor der Erteilung des ausländischen Führerscheins begangen wurde, der erstgenannte Mitgliedstaat diesen Führerschein aber nicht anerkennen muss, weil sowohl die Aussetzung als auch die Entziehung der Fahrerlaubnis aus zum Zeitpunkt der Ausstellung des zweiten Führerscheins bereits vorliegenden Gründen gerechtfertigt waren.

In den bereits aufgeführten Entscheidungen hat der Unionsgerichtshof die Vereinbarkeit der Nichtanerkennung einer ausländischen Fahrerlaubnis mit dem Unionsrecht zwar primär mit Blick auf den unionsrechtlichen Anerkennungsgrundsatz nach der 2. und 3. Führerscheinrichtlinie geprüft. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich aber kein tragfähiger Anhaltspunkt dafür, weshalb in Bezug auf den „freizügigkeitsrechtlichen Anerkennungsgrundsatz“, dessen Inhalt nicht konkretisiert wird, etwas Anderes gelten soll. In den Erwägungsgründen beider Führerscheinrichtlinien wird ausdrücklich auf die Bedeutung der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen für die Verwirklichung der Freizügigkeit hingewiesen24. Somit liegt dieser Gesichtspunkt auch den dort getroffenen Regelungen zur Reichweite der Anerkennungspflicht zugrunde. Für den Grundsatz der Rechtssicherheit gilt nichts Anderes.

Klärungsbedarf sieht das Bundesverwaltungsgericht auch nicht im Hinblick auf den Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 22.09.201125 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 13.02.2014 bereits im Einzelnen dargelegt, weshalb sich die dort vom Bundesverfassungsgericht geäußerten Bedenken ausräumen lassen26. Außerdem unterscheidet sich, so das Bundesverwaltungsgericht, die hier entschiedenen Fallgestaltung grundlegend von dem Sachverhalt, der dem Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts zugrunde lag. Während bei der damaligen Verfassungsbeschwerde wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts und der Aufeinanderfolge von Aberkennung im Inland und Erteilung einer neuen ausländischen EU-Fahrerlaubnis das Bundesverfassungsgericht dort zu Recht zum Ergebnis gekommen ist, dass dort eine Nichtanerkennung der ausländischen EU-Fahrerlaubnis ausgeschlossen war, war die Straßenverkehrsbehörde im vorliegenden Fall auf der Grundlage der oben dargestellten Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs in den Rechtssachen „Möginger“27, „Apelt“21 und „Aykul“28 berechtigt, die Anerkennung der Fahrerlaubnis zu verweigern, da sie in Polen während der vorläufigen Entziehung der deutschen Fahrerlaubnis erteilt worden war und ihre endgültige Entziehung dann später folgte. Zugleich durfte wegen dieser Zusammenhänge die (Neu-)Erteilung der Inlandsfahrberechtigung mit der polnischen Fahrerlaubnis vom Nachweis der Wiedererlangung der Fahreignung abhängig gemacht werden.

Ebenso wenig besteht für das Bundesverwaltungsgericht ein Widerspruch zu dem unionsrechtlichen Grundsatz, dass jedem EU-Bürger nur ein Führerschein erteilt werden darf: Man werde ihm in Polen auch nach Ablauf der deutschen Sperrfrist keinen neuen Führerschein ausstellen, weil er bereits eine gültige polnische Fahrerlaubnis habe.

Der Unionsgerichtshof hat in seinem bereits genannten Urteil vom 23.04.201529 den Behörden des Mitgliedstaates, in dessen Hoheitsgebiet die Zuwiderhandlung begangen wurde, die Befugnis zuerkannt, zu ermitteln, ob der Inhaber des von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins in seinem Hoheitsgebiet wieder geeignet ist. Dem entspricht insoweit die Regelung in § 28 Abs. 5 und § 29 Abs. 4 FeV. Auf die Möglichkeit einer antragsabhängigen Zuerkennungsentscheidung hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 13.02.201430 abgestellt. Damit ist der Betroffene auf eine Neuausstellung der Fahrerlaubnis im Mitgliedstaat seines ordentlichen Wohnsitzes nicht angewiesen.

Ob die deutsche Regelungstechnik des § 28 FeV, die Fahrberechtigung durch Gesetz einzuschränken bei gleichzeitiger Möglichkeit, gegenüber den „Nichtberechtigten“ einen feststellenden Verwaltungsakt zu erlassen, mit der Führerscheinrichtlinie und dem europäischen Primärrecht, insbesondere den Grundrechten und den Grundsätzen der Rechtssicherheit in Einklang steht, war ebenfalls bereits Gegenstand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Dementsprechend ist auch höchstrichterlich geklärt, dass die ausländische Fahrerlaubnis bei Vorliegen der Voraussetzungen von § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV nicht mehr zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland berechtigt, ohne dass es zusätzlich noch eines Verwaltungsakts bedarf, der diese Rechtsfolge konstitutiv ausspricht. Das Erfordernis einer konstitutiven Einzelfallentscheidung ist – wie das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Urteilen ausgeführt hat – ebenso wenig aus dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit oder aus dem Unionsrecht herleitbar31. Zudem ist spätestens dem am 23.04.2015 ergangenen Urteil des Unionsgerichtshofs in der Rechtssache „Aykul“ zu entnehmen, dass auch keine unionsrechtlichen Einwände gegen die Regelungstechnik in § 28 Abs. 1 sowie Abs. 4 und 5 FeV bestehen. Wenn die Nichtanerkennung nach § 28 Abs. 4 FeV wegen Unionsrechtswidrigkeit keinen Bestand hätte, gäbe es kein Bedürfnis für die dem Aufnahmemitgliedstaat vom Unionsgerichtshof zuerkannte Befugnis, für sein Hoheitsgebiet zu überprüfen, ob der Betroffene die Fahreignung wiedererlangt hat32.

Das Bundesverwaltuangsgericht sieht auch keinen Klärungsbedarf zu der Frage, ob das Fristenerfordernis des § 29 StVG, wonach Voraussetzung für eine bedingungslose (Wieder-)Anerkennung der Fahrberechtigung das Ablaufen der Tilgungsfrist, die hier wohl nach § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVG 10 Jahre ab Beginn der Rechtskraft der Fahrerlaubnisentziehung beträgt, mit den europäischen und grundrechtlichen Freiheiten vereinbar ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 13.02.201433 zwar eingeräumt, dass sich mit Blick auf das Unionsrecht die Frage stelle, ob eine so erhebliche zeitliche Ausdehnung der Ungültigkeit der ausländischen Fahrerlaubnis einer Nichtanerkennung auf unbestimmte Zeit zumindest nahekomme, die der Unionsgerichtshof in seiner Rechtsprechung zum unionsrechtlichen Anerkennungsgrundsatz wiederholt für unzulässig gehalten habe34. Diese Bedenken ließen sich aber mit Blick auf § 28 Abs. 5 FeV – und damit auch mit Blick auf die Parallelregelung in § 29 Abs. 4 FeV – ausräumen, wonach das Recht, von einer EU- oder EWR-Fahrerlaubnis nach einer der in Absatz 4 Nr. 3 und 4 genannten Entscheidungen im Inland Gebrauch zu machen, auf Antrag erteilt werde, wenn die Gründe für die Entziehung oder Sperre nicht mehr bestünden35. Dem ist zu entnehmen, dass die Regelung in § 28 Abs. 4 Satz 3 und § 29 Abs. 3 Satz 3 FeV, in der auf die Tilgungsfristen im Fahreignungsregister abgestellt wird, nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit der Möglichkeit einer früheren Wiederanerkennung auf Antrag zu sehen sind, die nach § 28 Abs. 5 und § 29 Abs. 4 FeV dann erfolgen darf, wenn die Gründe für die Entziehung nicht mehr bestehen. Denselben Zusammenhang stellt der Unionsgerichtshof in seinem Urteil vom 23.04.201529 her. Auch er stellt dort auf die Möglichkeit ab, dass der Betroffene die Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen in Deutschland neu beantragen könne36.

Auch die Frage, ob § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3, Satz 3 bzw. § 29 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3, Satz 3 FeV mit den rechtsstaatlichen Geboten der Normenbestimmtheit und Normenklarheit vereinbar ist, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 13.02.201433 bestätigt, dass § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts in den in der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs herausgearbeiteten Fallkonstellationen nicht anwendbar ist. Er hält diese Regelung aber ansonsten für wirksam und anwendbar37. Auch der Unionsgerichtshof, der mit den einzelnen Tatbeständen des § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV für die Nichtanerkennung einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis – wie gezeigt – bereits mehrfach befasst war, hat nur eine partielle Unionsrechtswidrigkeit dieser Bestimmung, nicht aber deren vollständige Unanwendbarkeit wegen – gemessen an den Vorgaben des Unionsrechts – mangelnder Normbestimmtheit oder Normenklarheit angenommen.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 16. Januar 2020 – 3 B 51.18

  1. vgl. EuGH, Urteile vom 20.11.2008 – C-1/07, Weber [ECLI:EU:C:2008:640], Slg. I-8571 Rn. 41; und vom 13.10.2011 – C-224/10, Apelt [ECLI:EU:C:2011:655], Slg. I-9601 Rn. 50[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.02.2014 – 3 C 1.13, BVerwGE 149, 74 Rn. 31 ff.[]
  3. vgl. dazu EuGH, Urteil vom 06.10.1982 – C-283/81, C.I.L.F.I.T. [ECLI:EU:C:1982:335], Slg. I-03415 Rn. 13 ff.[]
  4. EuGH – C-1/07 [ECLI:EU:C:2008:640][]
  5. EuGH – C-225/07 [ECLI:EU:C:2008:383][]
  6. EuGH – C-224/10 [ECLI:EU:C:2011:655][]
  7. EuGH – C-260/13 [ECLI:EU:C:2015:257][]
  8. EuGH, Urteil vom 20.11.2008 – C-1/07, Weber, Slg. I-8571 Rn. 41[]
  9. EuGH, a.a.O. Rn. 15[]
  10. EuGH, a.a.O. Rn. 36[]
  11. EuGH, a.a.O. Rn. 39[]
  12. EuGH, Urteil vom 13.10.2011 – C-224/10, Apelt, Slg. I-9601[]
  13. EuGH, a.a.O. Rn. 17 ff.[]
  14. EuGH, a.a.O. Rn. 50[]
  15. vgl. u.a. EuGH, Urteile vom 26.04.2012 – C-419/10, Hofmann [ECLI:EU:C:2012:240] – NJW 2012, 1935 Rn. 43 und 47; und vom 01.03.2012 – C-467/10, Akyüz [ECLI:EU:C:2012:112] – NJW 2012, 1341 Rn. 40 und 64[]
  16. ebenso BayVGH, Beschluss vom 11.11.2014 – 11 ZB 14.12 07 [ECLI:DE:BAYVGH:2014:1111.11ZB14.1207.0A] 17 f.; OLG Karlsruhe, Urteil vom 26.03.2009 – 3 Ss 64/08 [ECLI:DE:OLGKARL:2009:0326.3SS64.08.0A] – NZV 2009, 466 Rn. 10[]
  17. vgl. Burmann, in: Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, Straßenverkehrsrecht, 25. Aufl.2018, § 111a StPO Rn. 1; Hauschild, in: Münchener Kommentar zur StPO, 1. Aufl.2014, § 111a StPO Rn. 28, jeweils m.w.N.[]
  18. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.02.2014 – 3 C 1.13, BVerwGE 149, 74 Rn. 31; EuGH, Beschluss vom 03.07.2008 – C-225/07, Möginger – NJW 2009, 207[]
  19. EuGH, Beschluss vom 03.07.2008 – C-225/07, Möginger – NJW 2009, 207 Rn. 41[]
  20. EuGH – C-1/07[][]
  21. EuGH – C-224/10[][][]
  22. vgl. etwa EuGH, Urteil vom 26.04.2012 – C-419/10, Hofmann – NJW 2012, 1935 Rn. 45 m.w.N.[]
  23. EuGH, Urteil vom 23.04.2015 – C-260/13, Aykul – NJW 2015, 2945 Rn. 73 f.[]
  24. vgl. 1. Erwägungsgrund der Richtlinie 91/439/EWG und 2. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/126/EG[]
  25. BVerfG, Beschluss vom 22.09.2011 – 2 BvR 947/11, BVerfGK 19, 74[]
  26. BVerwG, Urteil vom 13.02.2014 – 3 C 1.13, BVerwGE 149, 75 Rn. 34 ff.[]
  27. EuGH – C-225/07[]
  28. EuGH – C-260/13[]
  29. EuGH, Urteil vom 23.04.2015 – C-260/13, Aykul, NJW 2015, 2945[][]
  30. BVerwG, Urteil vom 13.02.2014 – 3 C 1.13 , BVerwGE 149, 74 Rn. 34[]
  31. BVerwG, Urteile vom 13.02.2014 – 3 C 1.13, BVerwGE 149, 74 Rn. 28; und vom 25.08.2011 – 3 C 28.10, Buchholz 442.10 § 3 StVG Nr. 9 Rn. 12 ff.[]
  32. EuGH, Urteil vom 23.04.2015 – C-260/13, Aykul – NJW 2015, 2945 Rn. 74[]
  33. BVerwG, Urteil vom 13.02.2014 – 3 C 1.13, BVerwGE 149, 74[][]
  34. BVerwG, a.a.O. Rn. 33[]
  35. BVerwG, a.a.O. Rn. 33 ff.[]
  36. EuGH, a.a.O. Rn. 80 ff.[]
  37. in diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 05.07.2018 – 3 C 9.17 [ECLI:DE:BVerwG:2018:050718U3C9.17.0], BVerwGE 162, 308 Rn. 58[]

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