Die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes

Die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung nach dem BND-Gesetz ver­stößt in der­zei­ti­ger Form gegen Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes.

Die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes
  1. Die Bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt an die Grund­rech­te nach Art. 1 Abs. 3 GG ist nicht auf das deut­sche Staats­ge­biet begrenzt.

    Der Schutz der ein­zel­nen Grund­rech­te kann sich im Inland und Aus­land unter­schei­den.

    Jeden­falls der Schutz des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Abwehr­rech­te gegen­über einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung erstreckt sich auch auf Aus­län­der im Aus­land.

  2. Die der­zei­ti­gen Rege­lun­gen zur Aus­land-Aus­land-Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung, zur Über­mitt­lung der hier­durch gewon­ne­nen Erkennt­nis­se und zur Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten ver­let­zen das Zitier­ge­bot des Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG; der Gesetz­ge­ber hat die Grund­rech­te bewusst als nicht betrof­fen erach­tet, obwohl sie auch hier anwend­bar sind. Sie genü­gen auch zen­tra­len mate­ri­el­len Anfor­de­run­gen der Grund­rech­te nicht.

  3. Art. 10 Abs. 1 GG schützt die Ver­trau­lich­keit indi­vi­du­el­ler Kom­mu­ni­ka­ti­on als sol­che. Per­so­nen, die gel­tend machen, in ihren eige­nen Grund­rech­ten ver­letzt zu sein, sind nicht des­halb vom Grund­rechts­schutz des Grund­ge­set­zes aus­ge­schlos­sen, weil sie als Funk­ti­ons­trä­ger einer aus­län­di­schen juris­ti­schen Per­son han­deln.

  4. Die Rege­lung der Aus­lands­auf­klä­rung fällt unter die aus­wär­ti­gen Ange­le­gen­hei­ten im Sin­ne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG. Dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst kann auf die­ser Kom­pe­tenz­grund­la­ge über die Auf­ga­be einer außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Unter­rich­tung der Bun­des­re­gie­rung hin­aus als eige­ne, nicht ope­ra­tiv wahr­zu­neh­men­de Auf­ga­be die Früh­erken­nung von aus dem Aus­land dro­hen­den Gefah­ren von inter­na­tio­na­ler Dimen­si­on über­tra­gen wer­den. Es muss sich um Gefah­ren han­deln, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stel­lung der Bun­des­re­pu­blik in der Staa­ten­ge­mein­schaft aus­wir­ken kön­nen und gera­de in die­sem Sin­ne von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung sind.

  5. Die stra­te­gi­sche Aus­lands­te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung ist mit Art. 10 Abs. 1 GG nicht grund­sätz­lich unver­ein­bar. Als anlass­lo­se, im Wesent­li­chen nur final ange­lei­te­te und begrenz­te Befug­nis ist sie jedoch eine Aus­nah­me­be­fug­nis, die auf die Aus­lands­auf­klä­rung durch eine Behör­de, wel­che selbst kei­ne ope­ra­ti­ven Befug­nis­se hat, begrenzt blei­ben muss und nur durch deren beson­de­res Auf­ga­ben­pro­fil gerecht­fer­tigt ist.

    Erfor­der­lich sind danach ins­be­son­de­re Maß­ga­ben zur Aus­son­de­rung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten von Deut­schen und Inlän­dern, eine Begren­zung der zu erhe­ben­den Daten, die Fest­le­gung qua­li­fi­zier­ter Über­wa­chungs­zwe­cke, die Struk­tu­rie­rung der Über­wa­chung auf der Grund­la­ge eigens fest­ge­leg­ter Maß­nah­men, beson­de­re Anfor­de­run­gen an gezielt per­so­nen­be­zo­ge­ne Über­wa­chungs­maß­nah­men, Gren­zen für die bevor­ra­ten­de Spei­che­rung von Ver­kehrs­da­ten, Rah­men­be­stim­mun­gen zur Daten­aus­wer­tung, Vor­keh­run­gen zum Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen, die Gewähr­leis­tung eines Kern­be­reichs­schut­zes und Löschungs­pflich­ten.

  6. Die Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten aus der stra­te­gi­schen Über­wa­chung ist nur zum Schutz beson­ders gewich­ti­ger Rechts­gü­ter zuläs­sig und setzt eine kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge oder einen hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­ten Tat­ver­dacht vor­aus. Aus­ge­nom­men sind hier­von Berich­te an die Bun­des­re­gie­rung, soweit die­se aus­schließ­lich der poli­ti­schen Infor­ma­ti­on und Vor­be­rei­tung von Regie­rungs­ent­schei­dun­gen die­nen.

    Die Über­mitt­lung setzt eine förm­li­che Ent­schei­dung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes vor­aus und bedarf der Pro­to­kol­lie­rung unter Nen­nung der ein­schlä­gi­gen Rechts­grund­la­ge. Vor der Über­mitt­lung an aus­län­di­sche Stel­len ist eine Ver­ge­wis­se­rung über den rechts­staat­li­chen Umgang mit den Daten gebo­ten; hier­bei bedarf es einer auf die betrof­fe­ne Per­son bezo­ge­nen Prü­fung, wenn es Anhalts­punk­te gibt, dass die­se durch die Daten­über­mitt­lung spe­zi­fisch gefähr­det wer­den kann.

  7. Rege­lun­gen zur Koope­ra­ti­on mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten genü­gen grund­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nur, wenn sie sicher­stel­len, dass die rechts­staat­li­chen Gren­zen durch den gegen­sei­ti­gen Aus­tausch nicht über­spielt wer­den und die Ver­ant­wor­tung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes für die von ihm erho­be­nen und aus­ge­wer­te­ten Daten im Kern gewahrt bleibt.

    Will der Bun­des­nach­rich­ten­dienst von einem Part­ner­dienst bestimm­te Such­be­grif­fe nut­zen, um die Tref­fer ohne nähe­re inhalt­li­che Aus­wer­tung auto­ma­ti­siert an die­sen zu über­mit­teln, erfor­dert dies eine sorg­fäl­ti­ge Kon­trol­le die­ser Such­be­grif­fe sowie der hier­an anknüp­fen­den Tref­fer­fäl­le. Die bei Aus­lands­über­mitt­lun­gen gel­ten­den Ver­ge­wis­se­rungs­pflich­ten gel­ten ent­spre­chend. Die gesamt­haf­te Über­mitt­lung von Ver­kehrs­da­ten an Part­ner­diens­te setzt einen qua­li­fi­zier­ten Auf­klä­rungs­be­darf im Hin­blick auf eine spe­zi­fisch kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge vor­aus. Für den Umgang der Part­ner­diens­te mit den über­mit­tel­ten Daten sind gehalt­vol­le Zusa­gen ein­zu­ho­len.

  8. Die Befug­nis­se zur stra­te­gi­schen Über­wa­chung, zur Über­mitt­lung der mit ihr gewon­ne­nen Erkennt­nis­se und zur dies­be­züg­li­chen Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Diens­ten sind mit den Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nur ver­ein­bar, wenn sie durch eine unab­hän­gi­ge objek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le flan­kiert sind. Sie ist als kon­ti­nu­ier­li­che Rechts­kon­trol­le aus­zu­ge­stal­ten, die einen umfas­sen­den Kon­troll­zu­griff ermög­licht.

    Hier­für ist einer­seits eine mit abschlie­ßen­den Ent­schei­dungs­be­fug­nis­sen ver­bun­de­ne gerichts­ähn­li­che Kon­trol­le sicher­zu­stel­len, der die wesent­li­chen Ver­fah­rens­schrit­te der stra­te­gi­schen Über­wa­chung unter­lie­gen, sowie ander­seits eine admi­nis­tra­ti­ve Kon­trol­le, die eigen­in­itia­tiv stich­pro­ben­mä­ßig den gesam­ten Pro­zess der Über­wa­chung auf sei­ne Recht­mä­ßig­keit prü­fen kann.

    Zu gewähr­leis­ten ist eine Kon­trol­le in insti­tu­tio­nel­ler Eigen­stän­dig­keit. Hier­zu gehö­ren ein eige­nes Bud­get, eine eige­ne Per­so­nal­ho­heit sowie Ver­fah­rens­au­to­no­mie. Die Kon­troll­orga­ne sind per­so­nell wie säch­lich so aus­zu­stat­ten, dass sie ihre Auf­ga­ben wirk­sam wahr­neh­men kön­nen. Sie müs­sen gegen­über dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst alle für eine effek­ti­ve Kon­trol­le erfor­der­li­chen Befug­nis­se haben. Dabei ist auch dafür Sor­ge zu tra­gen, dass die Kon­trol­le nicht durch die „Third Par­ty Rule“ behin­dert wird.

Mit die­ser Begrün­dung hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aktu­ell ent­schie­den, dass die Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on von Aus­län­dern im Aus­land durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst an die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes gebun­den ist und nach der der­zei­ti­gen Aus­ge­stal­tung der Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen gegen das grund­recht­li­che Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis (Art. 10 Abs. 1 GG) und die Pres­se­frei­heit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) ver­stößt. Dies betrifft sowohl die Erhe­bung und Ver­ar­bei­tung der Daten als auch die Über­mitt­lung der hier­durch gewon­ne­nen Daten an ande­re Stel­len wie eben­falls die Koope­ra­ti­on mit ande­ren aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten. Eine ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Aus­ge­stal­tung der gesetz­li­chen Grund­la­gen der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung (auch: „Aus­land-Aus­land-Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung“) ist jedoch mög­lich.

  1. §§ 6, 7, 13 bis 15 des Geset­zes über den Bun­des­nach­rich­ten­dienst in der Fas­sung des Geset­zes zur Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes vom 23.12 2016 [1], auch in der Fas­sung des Geset­zes zur Anpas­sung des Daten­schutz­rechts an die Ver­ord­nung (EU) 2016/​679 und zur Umset­zung der Richt­li­nie (EU) 2016/​680 vom 30.06.2017 [2], sind mit Arti­kel 10 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes sowie mit Arti­kel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grund­ge­set­zes nicht ver­ein­bar.
  2. § 19 Absatz 1, § 24 Absatz 1 Satz 1, Absatz 2 Satz 1, Absatz 3 des Geset­zes über den Bun­des­nach­rich­ten­dienst sind mit Arti­kel 10 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes sowie mit Arti­kel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grund­ge­set­zes nicht ver­ein­bar, soweit sie zur Ver­ar­bei­tung von im Zusam­men­hang mit der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­auf­klä­rung nach §§ 6, 7, 13 bis 15 des Geset­zes über den Bun­des­nach­rich­ten­dienst erho­be­nen per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten ermäch­ti­gen.
  3. Bis zu einer Neu­re­ge­lung, längs­tens jedoch bis zum 31.12 2021 gel­ten die für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar erklär­ten Vor­schrif­ten fort.

Nach die­ser Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist die Bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt an die Grund­rech­te nach Art. 1 Abs. 3 GG nicht auf das deut­sche Staats­ge­biet begrenzt. Jeden­falls der Schutz des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Abwehr­rech­te gegen­über einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung erstreckt sich auch auf Aus­län­der im Aus­land. Das gilt unab­hän­gig davon, ob die Über­wa­chung vom Inland oder vom Aus­land aus erfolgt. Da der Gesetz­ge­ber dem­ge­gen­über von der Unan­wend­bar­keit der Grund­rech­te aus­ge­gan­gen ist, hat er den hier­aus fol­gen­den Anfor­de­run­gen weder in for­mel­ler noch in inhalt­li­cher Hin­sicht Rech­nung getra­gen. Weder ist er hin­sicht­lich Art. 10 Abs. 1 GG dem Zitier­ge­bot nach­ge­kom­men noch genü­gen die Vor­schrif­ten zen­tra­len Anfor­de­run­gen der Grund­rech­te in inhalt­li­cher Hin­sicht. Ins­be­son­de­re ist die Über­wa­chung nicht auf hin­rei­chend bestimm­te Zwe­cke begrenzt und durch die­se kon­troll­fä­hig struk­tu­riert; auch fehlt es an ver­schie­de­nen Schutz­vor­keh­run­gen, etwa zum Schutz von Jour­na­lis­ten oder Rechts­an­wäl­ten. Hin­sicht­lich der Daten­über­mitt­lung fehlt es neben ande­rem an der Gewähr­leis­tung eines hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­ter­schut­zes und aus­rei­chen­der Ein­griffs­schwel­len. Ent­spre­chend ent­hal­ten die Vor­schrif­ten zu den Koope­ra­tio­nen mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten kei­ne hin­rei­chen­den Begren­zun­gen und Schutz­vor­keh­run­gen. Hin­sicht­lich all die­ser Befug­nis­se fehlt es zudem an einer aus­ge­bau­ten unab­hän­gi­gen objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le. Eine sol­che Kon­trol­le muss als kon­ti­nu­ier­li­che Rechts­kon­trol­le aus­ge­stal­tet sein und einen umfas­sen­den Kon­troll­zu­griff ermög­li­chen.

Bei ver­hält­nis­mä­ßi­ger Aus­ge­stal­tung ist das Instru­ment der stra­te­gi­schen Aus­land-Aus­land-Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung dem­ge­gen­über mit den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes im Grund­satz ver­ein­bar. Die bean­stan­de­ten Vor­schrif­ten gel­ten daher bis zum Jah­res­en­de 2021 fort, um dem Gesetz­ge­ber eine Neu­re­ge­lung unter Berück­sich­ti­gung der grund­recht­li­chen Anfor­de­run­gen zu ermög­li­chen.

Inhalts­über­sicht
  1. Aktu­el­le Rechts­la­ge bei der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung
    1. Ein­ord­nung der Befug­nis­se zur stra­te­gi­schen Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung
    2. Spe­zi­fi­sche Rege­lun­gen zu Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung nach §§ 6 ff. BNDG
    3. Koope­ra­tio­nen nach §§ 13 ff. BNDG
    4. All­ge­mei­ne Regeln zu Ver­ar­bei­tung, Löschung und Über­mitt­lung (§§ 19, 20, 24 BNDG)
    5. Dienst­vor­schrif­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes
  2. Die stra­te­gi­sche Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung in der Pra­xis
  3. Trans­pa­renz, Auf­sicht und Kon­trol­le
  4. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de
  5. Stel­lung­nah­men zur Ver­fas­sungs­be­schwer­de
    1. Stel­lung­nah­me der Bun­des­re­gie­rung
    2. Stel­lung­nah­me des Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­ten
    3. Stel­lung­nah­me des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts
  6. Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de
  7. Grund­rechts­bin­dung bei Über­wa­chungs­maß­nah­men des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes im Aus­land
  8. Betrof­fe­ne Grund­rech­te
    1. Gleich­be­hand­lung von Uni­ons­bür­gern
  9. Bestim­mung der Ein­grif­fe
    1. Daten­er­he­bung
    2. Daten­aus­wer­tung
    3. Daten­über­mitt­lung
    4. Ein­grif­fe durch § 7 BNDG
  10. For­mel­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit
    1. Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz
    2. Zitier­ge­bot
  11. Mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit
    1. Nor­men­kla­re und bestimm­te Ein­griffs­grund­la­ge
    2. Ver­hält­nis­mä­ßig­keit
  12. Grund­sätz­li­che Recht­fer­ti­gungs­fä­hig­keit der stra­te­gi­schen Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung
  13. Anfor­de­run­gen an die stra­te­gi­sche Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung
    1. Rechts­staat­li­che Begren­zung und Struk­tu­rie­rung der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung
    2. Aus­son­de­rung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten von Deut­schen und Inlän­dern
    3. Fest­le­gung der Über­wa­chungs­zwe­cke
    4. Struk­tu­rie­rung der Über­wa­chung auf der Grund­la­ge dif­fe­ren­ziert defi­nier­ter Maß­nah­men
    5. Beson­de­re Anfor­de­run­gen an gezielt per­so­nen­be­zo­ge­ne Über­wa­chung
    6. Bevor­ra­ten­de Spei­che­rung von Ver­kehrs­da­ten
    7. Rah­men­be­stim­mun­gen zur Daten­aus­wer­tung
    8. Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen
    9. Kern­be­reichs­schutz
    10. Löschungs­pflich­ten
  14. Maß­stä­be für die Daten­über­mitt­lung
    1. Mate­ri­el­le Über­mitt­lungs­an­for­de­run­gen
    2. Rechts­gü­ter­schutz und Über­mitt­lungs­schwel­len
    3. Daten­über­mitt­lung an die Bun­des­re­gie­rung
    4. Prü­fungs- und Pro­to­kol­lie­rungs­pflicht der Über­mitt­lungs­vor­aus­set­zun­gen
    5. Anfor­de­run­gen an die Daten­über­mitt­lung ins Aus­land
  15. Maß­stä­be für Koope­ra­tio­nen
    1. Beson­de­re Anfor­de­run­gen an den Ein­satz frem­der Such­be­grif­fe
    2. Auto­ma­ti­sier­te Über­mitt­lung von Ver­kehrs­da­ten
  16. Maß­stä­be für Trans­pa­renz, Rechts­schutz und Kon­trol­le
    1. Aus­kunfts­an­sprü­che
    2. Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten
    3. Unab­hän­gi­ge objek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le
  17. Bewer­tung der der­zei­ti­gen Rege­lun­gen im BNDG
    1. Sub­sum­ti­on – Daten­er­he­bung und Daten­ver­ar­bei­tung
    2. Sub­sum­ti­on – Daten­über­mitt­lung
    3. Sub­sum­ti­on – Koope­ra­tio­nen
  18. Fern­mel­de­auf­klä­rung – und die Pres­se­frei­heit
  19. Grund­rech­te­char­ta der Euro­päi­schen Uni­on
  20. Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der der­zei­ti­gen Rege­lun­gen im BNDG
  21. Fort­gel­tungs­an­ord­nung

Aktu­el­le Rechts­la­ge bei der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de rich­tet sich gegen die gesetz­li­chen Ermäch­ti­gun­gen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zur soge­nann­ten Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung, zur Über­mitt­lung der dadurch gewon­ne­nen Erkennt­nis­se an inlän­di­sche und aus­län­di­sche Stel­len und zu in die­sem Zusam­men­hang ermög­lich­ten Koope­ra­tio­nen mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten wur­den, soweit sie die Fern­mel­de­auf­klä­rung und die Koope­ra­tio­nen betref­fen, durch das am 31.12 2016 in Kraft getre­te­ne Gesetz zur Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes vom 23.12 2016 [1] in das Gesetz über den Bun­des­nach­rich­ten­dienst (BND-Gesetz – BNDG) vom 20.12 1990 [3], zuletzt geän­dert durch Art. 4 des Geset­zes zur Anpas­sung des Daten­schutz­rechts an die Ver­ord­nung (EU) 2016/​679 und zur Umset­zung der Richt­li­nie (EU) 2016/​680 vom 30.06.2017 [4], ein­ge­fügt. Die Geset­zes­no­vel­le dien­te in Reak­ti­on auf Erkennt­nis­se und Dis­kus­sio­nen im 1. Unter­su­chungs­aus­schuss des 18. Deut­schen Bun­des­ta­ges (NSA-Unter­su­chungs­aus­schuss) [5] der Klä­rung der Rechts­la­ge in Hin­blick auf eine bereits zuvor bestehen­de Pra­xis des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten zur Über­mitt­lung sind dem­ge­gen­über älte­ren Datums und wur­den durch die Novel­le in ihrem Wort­laut nicht ver­än­dert; sie erstre­cken sich nun aber auch auf die Über­mitt­lung von Erkennt­nis­sen, die auf den neu gestal­te­ten Auf­klä­rungs­be­fug­nis­sen beru­hen.

Ein­ord­nung der Befug­nis­se zur stra­te­gi­schen Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung

Die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung zielt allein auf die Über­wa­chung des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs von im Aus­land befind­li­chen Aus­län­de­rin­nen und Aus­län­dern. Sie ist ein­ge­bun­den in die all­ge­mei­ne Auf­klä­rungs­auf­ga­be des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, die gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 BNDG dar­in besteht, zur Gewin­nung von Erkennt­nis­sen über das Aus­land, die von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung für die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land sind, die erfor­der­li­chen Infor­ma­tio­nen zu sam­meln und aus­zu­wer­ten.

Zur Erfül­lung sei­nes Auf­klä­rungs­auf­trags bedient sich der Bun­des­nach­rich­ten­dienst ver­schie­de­ner Infor­ma­ti­ons­quel­len. Die­se las­sen sich in vier Säu­len glie­dern, näm­lich die Samm­lung und Aus­wer­tung all­ge­mein­ver­füg­ba­rer Quel­len, die Aus­wer­tung von – über­wie­gend mit­tels Satel­li­ten gewon­ne­nem – Bild­ma­te­ri­al, die Samm­lung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen, die durch mensch­li­che Quel­len gewon­nen wur­den, und die von der Abtei­lung Tech­ni­sche Auf­klä­rung durch­ge­führ­te Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung („signals intel­li­gence“, SIGINT), zu der die ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­che stra­te­gi­sche Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung gehört. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung beru­hen etwa 50 Pro­zent der vom Bun­des­nach­rich­ten­dienst ins­ge­samt gene­rier­ten Mel­dun­gen aus Auf­kom­men der Abtei­lung Tech­ni­sche Auf­klä­rung, wobei wie­der­um 36 Pro­zent der Mel­dun­gen und damit durch­schnitt­lich 260 am Tag aus der streit­ge­gen­ständ­li­chen Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung stam­men.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten regeln die soge­nann­te stra­te­gi­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung. Die­se ist dadurch gekenn­zeich­net, dass sie auf Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­tra­gungs­we­ge oder ‑net­ze bezo­gen ist und dar­auf zielt, aus der Gesamt­heit der in den Net­zen über­mit­tel­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten die­je­ni­gen her­aus­zu­fil­tern, die eine nach­rich­ten­dienst­li­che Rele­vanz besit­zen. Dem­entspre­chend hat sie zwangs­läu­fig eine gro­ße Streu­brei­te und ist typi­scher­wei­se nicht an kon­kre­te Anläs­se oder Ver­dachts­mo­men­te geknüpft. Statt­des­sen wirkt sie im Vor­feld und bezweckt in ers­ter Linie die Gewin­nung von Anhalts­punk­ten, Ver­dachts­mo­men­ten, all­ge­mei­nen Erkennt­nis­sen und Lage­bil­dern zu The­men, die durch das Auf­trags­pro­fil der Bun­des­re­gie­rung (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BNDG, übli­cher­wei­se abge­kürzt „APB“) als für das außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Han­deln der Bun­des­re­pu­blik bedeut­sam aus­ge­wie­sen sind. Dane­ben sind mit dem Mit­tel der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung jedoch auch auf kon­kre­te Ein­zel­per­so­nen bezo­ge­ne Auf­klä­rungs­mög­lich­kei­ten eröff­net und bezweckt.

Neben der hier ange­grif­fe­nen Befug­nis zur stra­te­gi­schen Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on von im Aus­land befind­li­chen Aus­län­dern ver­fügt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst – zusätz­lich zur Befug­nis zu Beschrän­kun­gen in Ein­zel­fäl­len – über eine Befug­nis zur stra­te­gi­schen Über­wa­chung des inter­na­tio­na­len Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs, also der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on zwi­schen im Aus­land befind­li­chen Aus­län­dern auf der einen und Inlän­dern oder Deut­schen auf der ande­ren Sei­te. Die­se Befug­nis­se sind – hier nicht streit­ge­gen­ständ­lich – im Arti­kel 10-Gesetz vom 26.06.2001 [6], zuletzt geän­dert durch Arti­kel 12 des Geset­zes vom 17.08.2017 [7], gere­gelt und dabei recht­lich anders aus­ge­stal­tet. Ande­re Behör­den, ins­be­son­de­re das Bun­des­amt für Ver­fas­sungs­schutz als inlän­di­scher Nach­rich­ten­dienst, ver­fü­gen über sol­che Befug­nis­se nicht.

Spe­zi­fi­sche Rege­lun­gen zu Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung nach §§ 6 ff. BNDG

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten tref­fen spe­zi­fi­sche Regeln sowohl für die Erhe­bung von Daten vom Inland aus und deren Ver­ar­bei­tung (§ 6 BNDG) als auch für die wei­te­re Ver­ar­bei­tung vom Aus­land aus erho­be­ner Daten (§ 7 Abs. 1 BNDG). Eine aus­drück­li­che Befug­nis­norm zur Erhe­bung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten vom Aus­land aus regelt § 7 BNDG bewusst nicht und ent­hält das BND-Gesetz auch ander­wei­tig nicht. Der Gesetz­ge­ber geht davon aus, dass es hier­für einer Ein­griffs­grund­la­ge nicht bedür­fe und Daten­er­he­bun­gen allein auf die Auf­ga­ben­norm in § 1 Abs. 2 BNDG gestützt wer­den könn­ten, weil hier kei­ne Bin­dung an die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes bestehe [8].

Auf­klä­rungs­fo­kus, ‑tie­fe und ‑prio­ri­tä­ten der durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten begrün­de­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men wer­den durch das vom Bun­des­kanz­ler­amt im Ein­ver­neh­men mit den ande­ren im Bereich der Außen- und Sicher­heits­po­li­tik täti­gen Bun­des­mi­nis­te­ri­en (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BNDG) fest­ge­leg­te, der Geheim­hal­tung unter­lie­gen­de Auf­trags­pro­fil der Bun­des­re­gie­rung kon­kre­ti­siert. Dane­ben exis­tie­ren nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung in der Pra­xis auch kurz­fris­ti­ge Ein­zel­auf­trä­ge sei­tens des Bun­des­kanz­ler­amts. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BNDG eröff­net dem Dienst auch unab­hän­gig von Auf­trä­gen der Bun­des­re­gie­rung die Durch­füh­rung von Über­wa­chungs­maß­nah­men.

Erho­ben wer­den dür­fen dabei alle Infor­ma­tio­nen und Daten aus Net­zen, die durch Anord­nung des Bun­des­kanz­ler­amts fest­ge­legt wer­den („Netz­an­ord­nung“, vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2, § 9 Abs. 1, 3 und 4 BNDG). Eine Aus­nah­me gilt nur für Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­ren unter Betei­li­gung von Deut­schen oder Inlän­dern (§ 6 Abs. 4 BNDG); die Vor­schrift wird in der Pra­xis so ver­stan­den, dass zunächst auch deren Daten erfasst wer­den dür­fen, die­se dann aber ohne inhalt­li­che Aus­wer­tung nach Mög­lich­keit aus­ge­fil­tert wer­den müs­sen. Umfasst sind sowohl Ver­kehrs- und Inhalts­da­ten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­gen zwi­schen Per­so­nen als auch – nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung zu der Hand­ha­bung der Vor­schrift in der Pra­xis – ande­re in den Net­zen trans­por­tier­te Daten aus Mensch-zu-Maschi­ne- oder Maschi­ne-zu-Maschi­ne-Kom­mu­ni­ka­ti­on, wie bei­spiels­wei­se auto­ma­tisch abge­setz­te Loka­li­sa­ti­ons­da­ten ein­ge­schal­te­ter Mobil­te­le­fo­ne. Inhalts­da­ten der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on dür­fen nur auf Basis von Such­be­grif­fen erho­ben wer­den, die zur Auf­klä­rung von auf die gesetz­li­chen Auf­klä­rungs­zwe­cke bezo­ge­nen Sach­ver­hal­ten geeig­net und erfor­der­lich sind (§ 6 Abs. 2 BNDG). Die geziel­te Erfas­sung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on von Uni­ons­bür­gern und öffent­li­chen Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on oder ihrer Mit­glied­staa­ten unter­liegt beson­de­ren mate­ri­el­len (§ 6 Abs. 3 BNDG) und teil­wei­se auch ver­fah­rens­recht­li­chen (§ 9 Abs. 2 und 5 BNDG) Bedin­gun­gen. Eine Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung zu Zwe­cken der Wirt­schafts­spio­na­ge ist nicht erlaubt (§ 6 Abs. 5 BNDG). Ver­kehrs­da­ten, zu denen in der Pra­xis ersicht­lich nicht nur die Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on zwi­schen Per­so­nen, son­dern auch sons­ti­ge in den Net­zen trans­por­tier­te per­so­nen­be­zo­ge­ne (Meta-)Daten gezählt wer­den, dür­fen bevor­ra­tend für einen Zeit­raum von bis zu sechs Mona­ten gespei­chert wer­den (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BNDG) und unter­lie­gen wäh­rend­des­sen einer nicht näher gere­gel­ten Ver­ar­bei­tung und Aus­wer­tung. Im Fall einer kon­kret fest­zu­stel­len­den nach­rich­ten­dienst­li­chen Erfor­der­lich­keit kann auch eine län­ge­re Spei­che­rung gerecht­fer­tigt sein (§ 6 Abs. 6 Satz 2 BNDG). § 7 BNDG regelt die wei­te­re Ver­ar­bei­tung vom Aus­land aus erho­be­ner Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten; die Befug­nis zu deren Erhe­bung selbst regelt er nicht, son­dern setzt sie vor­aus.

Soweit tech­nisch erfor­der­lich, sind Anbie­ter von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten nach § 8 BNDG auf ent­spre­chen­de Aus­lei­tungs­an­ord­nung zur Ermög­li­chung und Mit­wir­kung an der Daten­er­fas­sung ver­pflich­tet. § 9 BNDG regelt das Ver­fah­ren der Anord­nung der zu erfas­sen­den Net­ze sowie der Fest­le­gung von Such­be­grif­fen in beson­de­ren Fäl­len zum Schutz vor einer geziel­ten Erfas­sung bestimm­ter Akteu­re in der Euro­päi­schen Uni­on, ein­schließ­lich einer gewis­sen Kon­trol­le die­ser Vor­ga­ben durch das nach § 16 BNDG ein­zu­rich­ten­de Unab­hän­gi­ge Gre­mi­um. Nach § 10 Abs. 1 BNDG sind erho­be­ne Daten zu kenn­zeich­nen und unter­lie­gen gemäß § 10 Abs. 2 bis 5 BNDG in Fäl­len unzu­läs­si­ger Erhe­bung der Löschung. Abwei­chend davon trifft § 10 Abs. 4 Satz 2 bis 6 BNDG beson­de­re Ver­fah­rens­vor­ga­ben für den Fall, dass eine unver­züg­li­che Löschung von Kom­mu­ni­ka­ti­on unter nach­träg­lich erkann­ter Betei­li­gung von Deut­schen oder Inlän­dern unter­bleibt. Recht­li­che Vor­keh­run­gen zum Schutz des Kern­be­reichs der per­sön­li­chen Lebens­ge­stal­tung sind in § 11 BNDG gere­gelt.

Koope­ra­tio­nen nach §§ 13 ff. BNDG

§§ 13 bis 15 BNDG regeln die Koope­ra­ti­on des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten ein­schließ­lich der auto­ma­ti­sier­ten Über­mitt­lung von Daten an aus­län­di­sche öffent­li­che Stel­len. Die Vor­schrif­ten erlau­ben – weit­hin unter Ver­weis auf die soeben erläu­ter­ten Vor­ga­ben zur Daten­er­he­bung (§ 14 Abs. 2 BNDG) – inso­weit zunächst eine Daten­er­he­bung zur stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst auch zuguns­ten koope­rie­ren­der Nach­rich­ten­diens­te (§ 14 BNDG). Grund­la­ge sind eine näher gere­gel­te gemein­sa­me Absichts­er­klä­rung (§ 13 BNDG) und die dort nie­der­ge­leg­ten Koope­ra­ti­ons­zie­le. Erlaubt ist dabei ins­be­son­de­re der Abgleich der vom Bun­des­nach­rich­ten­dienst erfass­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten mit von Part­ner­diens­ten benann­ten Such­be­grif­fen (§ 14 Abs. 1 Satz 1 BNDG). Dar­auf auf­bau­end ermäch­ti­gen die Vor­schrif­ten den Bun­des­nach­rich­ten­dienst dann – nach beson­de­ren inhalt­li­chen und ver­fah­rens­mä­ßi­gen Maß­ga­ben (§ 15 Abs. 1 und 2 BNDG), zu denen die auto­ma­ti­sche Aus­fil­te­rung der inlän­di­schen und inter­na­tio­na­len Kom­mu­ni­ka­ti­on gehört – zur auto­ma­ti­sier­ten Über­mitt­lung der anhand fremd­be­nann­ter Such­be­grif­fe selek­tier­ten Daten­ver­keh­re an Koope­ra­ti­ons­part­ner. Dane­ben ist auch eine auto­ma­ti­sier­te Über­mitt­lung unse­lek­tiert erho­be­ner Ver­kehrs­da­ten zuläs­sig (§ 15 Abs. 1 BNDG). Die Ent­ge­gen­nah­me und Ver­ar­bei­tung von Daten, die aus­län­di­sche Diens­te im Rah­men von Koope­ra­tio­nen erhe­ben und an den Bun­des­nach­rich­ten­dienst über­mit­teln, sind durch §§ 14 f. BNDG nicht spe­zi­fisch gere­gelt.

All­ge­mei­ne Regeln zu Ver­ar­bei­tung, Löschung und Über­mitt­lung (§§ 19, 20, 24 BNDG)

Neben die­sen beson­de­ren Erhe­bungs, Ver­ar­bei­tungs, Spei­cher, Löschungs- und Über­mitt­lungs­re­ge­lun­gen für den Bereich der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung gel­ten die all­ge­mei­nen, durch die Geset­zes­no­vel­le vom 23.12 2016 nicht ver­än­der­ten Vor­schrif­ten des BND-Geset­zes zur Nut­zung, Ver­ar­bei­tung, Spei­che­rung, Berich­ti­gung, Löschung und Über­mitt­lung beim Bun­des­nach­rich­ten­dienst vor­han­de­ner per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten (§§ 19, 20, 24 BNDG). Danach darf der Bun­des­nach­rich­ten­dienst die aus der Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung stam­men­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten spei­chern, ver­än­dern und nut­zen, soweit dies zur Erfül­lung sei­ner Auf­ga­ben erfor­der­lich ist (§ 19 Abs. 1 BNDG). Er muss sie berich­ti­gen und löschen, wenn sie unrich­tig oder zur Erfül­lung sei­ner Auf­ga­ben nicht mehr erfor­der­lich sind, wobei die hier­bei vor­aus­ge­setz­ten Prüf­fris­ten bis zu zehn Jah­re betra­gen kön­nen (§ 20 Abs. 1 BNDG, § 12 BVerfSchG). § 24 BNDG und die dort in Bezug genom­me­nen Nor­men des Bun­des­ver­fas­sungs­schutz­ge­set­zes ermäch­ti­gen den Bun­des­nach­rich­ten­dienst zur Über­mitt­lung der von ihm gewon­ne­nen Infor­ma­tio­nen, ins­be­son­de­re per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten, an näher auf­ge­führ­te in- und aus­län­di­sche Stel­len im Ein­zel­fall.

Dienst­vor­schrif­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes

Die nähe­ren Ein­zel­hei­ten des Erhe­bungs- und Ver­ar­bei­tungs­pro­zes­ses, der Kon­troll­zu­stän­dig­kei­ten inner­halb des Diens­tes sowie der Daten­über­mitt­lung im Rah­men von Koope­ra­tio­nen sind in Dienst­vor­schrif­ten zu regeln, die der Zustim­mung des Bun­des­kanz­ler­amts bedür­fen (§ 6 Abs. 7, § 15 Abs. 3 Satz 5 BNDG). Auch über die­se gesetz­li­chen Vor­ga­ben hin­aus sind die tech­ni­schen und prak­ti­schen Ein­zel­hei­ten des gesam­ten Erhe­bungs- und Aus­wer­tungs­pro­zes­ses, der Koope­ra­tio­nen sowie der Daten­über­mitt­lung durch nicht­öf­fent­li­che Dienst­vor­schrif­ten gere­gelt. Dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt lagen bei der Ent­schei­dung die „Dienst­vor­schrift nach § 6 Abs. 7 BNDG für die stra­te­gi­sche Fern­mel­de­auf­klä­rung des BND (DV SIGINT)“ – mit ver­ein­zel­ten Schwärzun­gen -, die „Dienst­vor­schrift zur Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst (DV Über­mitt­lung)“, die „Dienst­vor­schrift zum Auf­trags­pro­fil der Bun­des­re­gie­rung (DV APB)“ und die „Dienst­vor­schrift über den Abschluss inter­na­tio­na­ler Abspra­chen mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten (DV Inter­na­tio­na­le Abspra­chen – AND)“ vor.

Die stra­te­gi­sche Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung in der Pra­xis

Bereits vor Erlass der ange­grif­fe­nen Befug­nis­se sowie seit­dem in deren Aus­übung hat sich eine Pra­xis der stra­te­gi­schen Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung her­aus­ge­bil­det, die in ver­schie­de­ne Schrit­te geglie­dert ist.

Zunächst ver­schafft sich der Bun­des­nach­rich­ten­dienst Zugriff auf Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten­strö­me, indem er mit­tels eige­ner Vor­rich­tun­gen Signa­le aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­net­zen abfängt oder sich gemäß § 8 BNDG von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­tern Daten­strö­me aus­lei­ten lässt. Zugrun­de lie­gen die Netz­an­ord­nun­gen des Bun­des­kanz­ler­amts (§ 6 Abs. 1 Satz 2). Drei von 17 der der­zeit in Gel­tung befind­li­chen Netz­an­ord­nun­gen bezie­hen sich auf in Deutsch­land gele­ge­ne Inter­net­kno­ten­punk­te. Die übri­gen Anord­nun­gen bezie­hen sich im Wesent­li­chen auf Satel­li­ten­net­ze.

Auf die durch das Bun­des­kanz­ler­amt ange­ord­ne­ten Net­ze kön­nen sich dann ins­be­son­de­re kon­kre­te Aus­lei­tungs­an­ord­nun­gen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes gegen­über Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­tern nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BNDG rich­ten. § 8 BNDG ermög­licht die Erfas­sung lei­tungs­ge­bun­de­ner Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on im Inland auf Grund­la­ge von an Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter gerich­te­ten Aus­lei­tungs­an­ord­nun­gen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes. Die­se Aus­lei­tungs­an­ord­nun­gen haben beson­de­re prak­ti­sche Bedeu­tung. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung befin­den sich von den welt­weit hun­der­ten Inter­net­kno­ten­punk­ten, an denen die das Inter­net aus­ma­chen­den Teil­net­ze mit­ein­an­der ver­schal­tet sind, 27 Kno­ten­punk­te in Deutsch­land, dar­un­ter der zur Zeit welt­weit größ­te und von der Lage her wich­ti­ge Kno­ten­punkt DE-CIX in Frank­furt am Main.

Im Rah­men einer Netz­an­ord­nung des Bun­des­kanz­ler­amts (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BNDG), aber auch im Rah­men der die Netz­an­ord­nun­gen teil­wei­se umset­zen­den Aus­lei­tungs­an­ord­nun­gen (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BNDG) kön­nen meh­re­re Net­ze gleich­zei­tig zur Erfas­sung ange­ord­net wer­den, was auch der Pra­xis ent­spricht. Hier­bei wer­den oft­mals deut­lich mehr Net­ze mit einer wesent­lich grö­ße­ren Kapa­zi­tät zur Erfas­sung ange­ord­net als tat­säch­lich Daten abge­ru­fen wer­den. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung in der münd­li­chen Ver­hand­lung greift der Bun­des­nach­rich­ten­dienst durch­schnitt­lich auf unge­fähr zehn Pro­zent der ins­ge­samt zur Erfas­sung ange­ord­ne­ten Netz­ka­pa­zi­tät tat­säch­lich zu, um die dar­in ent­hal­te­nen Daten zu ver­ar­bei­ten und aus­zu­wer­ten. Soweit sich der Bun­des­nach­rich­ten­dienst bei der Erfas­sung im Inland einer Mit­wir­kung nach § 8 BNDG ver­pflich­te­ter Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter bedient, erfolgt die Aus­wahl der tat­säch­lich über­wach­ten Net­ze in der Wei­se, dass der Dienst von den in der Aus­lei­tungs­an­ord­nung ent­hal­te­nen Net­zen beim jewei­li­gen Anbie­ter ein­zel­ne Net­ze, Teil­net­ze oder Über­tra­gungs­stre­cken über soge­nann­te Sta­tus­ta­bel­len zur Aus­lei­tung anfor­dert [9]. Nach Anga­ben in der schrift­li­chen Stel­lung­nah­me des Bran­chen­ver­bands eco – Ver­band der Inter­net­wirt­schaft e.V. haben die am Inter­net­kno­ten­punkt DECIX instal­lier­ten tech­ni­schen Sys­te­me des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes der­zeit die Kapa­zi­tät, etwa fünf Pro­zent des hier durch­ge­lei­te­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs zu erfas­sen und zu ver­ar­bei­ten.

Mit der Über­tra­gung des durch Aus­lei­tung von Daten oder mit­tels ande­rer Abfang­me­tho­den zugäng­lich gemach­ten Daten­stroms auf die Erfas­sungs­sys­te­me des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes beginnt ein mehr­stu­fi­ger und voll­au­to­ma­ti­sier­ter Fil­te­rungs- und Aus­wer­tungs­pro­zess, der jeweils mit einer Spei­che­rung oder Löschung der zwi­schen­ge­spei­cher­ten Daten endet. Dabei wer­den die Daten­strö­me zunächst tech­nisch auf­be­rei­tet, um sie ver­schie­de­nen Daten­ar­ten (zum Bei­spiel Daten aus Strea­ming, Inter­net­ver­laufs­da­ten, Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­gen) zuord­nen und, soweit schon nach tech­ni­schen Gesichts­punk­ten irrele­vant, aus­son­dern zu kön­nen. Anschlie­ßend wer­den die erfass­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten mit dem Zweck elek­tro­nisch gefil­tert, den nicht der Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung unter­lie­gen­den Daten­ver­kehr unter Betei­li­gung von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen oder Inlän­dern zu erken­nen und aus­zu­schei­den (soge­nann­te DAFIS-Fil­te­rung). Dazu wer­den die erfass­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re anhand ver­schie­de­ner meta­da­ten­be­zo­ge­ner For­mal­kri­te­ri­en (z.B. Ver­wen­dung einer deut­schen Top­le­vel-Domain) auf einen Inlands- oder Deut­schen­be­zug über­prüft und zusätz­lich mit einer beim Bun­des­nach­rich­ten­dienst geführ­ten Lis­te („G 10-Posi­tiv­lis­te“) von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ken­nun­gen abge­gli­chen, die Inlän­dern oder Deut­schen zuge­ord­net wer­den kön­nen. Der Grad der Ver­läss­lich­keit die­ser Fil­te­rung ist eben­so wie die der­zei­ti­gen tech­ni­schen Mög­lich­kei­ten bes­se­rer Fil­te­rung zwi­schen den Betei­lig­ten strit­tig. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung las­sen sich IP-Adres­sen mit einer Sicher­heit von 98 Pro­zent län­der­ge­nau zuord­nen. Um auch sol­chen Daten­ver­kehr unter Betei­li­gung von Inlän­dern oder Deut­schen zu erken­nen, der bei­spiels­wei­se auf­grund der Zwi­schen­schal­tung im Aus­land gele­ge­ner Ser­ver oder der Nut­zung von Hot­spots aus­schließ­lich aus­län­di­schen IP-Adres­sen zuzu­ord­nen ist, bezieht der Bun­des­nach­rich­ten­dienst in sei­ne Fil­te­rung zusätz­lich wei­te­re For­mal­kri­te­ri­en und Meta­da­ten ein. Wel­che Feh­ler­quo­te für die Ein­ord­nung eines Ver­kehrs als rei­ner Aus­lands­ver­kehr dar­aus ins­ge­samt folgt, ist nicht bekannt.

Die Bun­des­re­gie­rung macht gel­tend, dass die Zahl der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re, bei denen die Betei­li­gung von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen oder Inlän­dern durch die Fil­ter­pro­zes­se zunächst nicht erkannt, dann aber spä­ter im Rah­men der wei­te­ren Aus­wer­tung und Daten­ver­wen­dung dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst offen­bar wird, in der Pra­xis sehr gering sei. Bei der hän­di­schen Aus­wer­tung der durch Such­be­grif­fe selek­tier­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re, bei der rund 270.000 täg­lich erho­be­ne Inhalts­ver­keh­re durch ein Bün­del viel­fäl­ti­ger Kri­te­ri­en auf rund 260 rele­van­te Mel­dun­gen redu­ziert wür­den, wer­de täg­lich im Durch­schnitt tat­säch­lich nur ein Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehr bekannt, des­sen Inlän­der- oder Deut­schen­be­zug elek­tro­nisch nicht erkannt wor­den sei. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung wur­de bis­her nur ein ein­zi­ger Fall ver­zeich­net, in dem eine Löschung eines nach­träg­lich erkann­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs mit Inlands- oder Deut­schen­be­zug mit Geneh­mi­gung der G10-Kom­mis­si­on unter­blieb (§ 10 Abs. 4 Satz 2 bis 6 BNDG).

Die nach der DAFIS-Fil­te­rung ver­blei­ben­den Ver­kehrs­da­ten (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BNDG) erhebt und spei­chert der Bun­des­nach­rich­ten­dienst pau­schal, also unab­hän­gig von Selek­to­ren, und wer­tet sie zu einem spä­te­ren Zeit­punkt durch Daten­ab­gleich und wei­te­re Ana­ly­se­me­tho­den in ers­ter Linie com­pu­ter­ge­stützt aus.

Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­hal­te gelan­gen hin­ge­gen nach § 6 Abs. 2 BNDG nur dann in eine über die tech­nisch not­wen­di­ge Zwi­schen­spei­che­rung hin­aus­ge­hen­de Spei­che­rung und Aus­wer­tung, wenn Ele­men­te einer erfass­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on beim com­pu­ter­ge­steu­er­ten Abgleich mit zuvor fest­ge­leg­ten Such­be­grif­fen (Selek­to­ren) erkannt und als rele­vant aus dem Daten­strom aus­ge­son­dert wur­den. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung und den Vor­ga­ben der ein­schlä­gi­gen Dienst­vor­schrift (DV SIGINT) wer­den die hier­zu ver­wen­de­ten Such­be­grif­fe vor einer akti­ven Ver­wen­dung („Steue­rung“) dienst­in­tern durch eine Unter­ein­heit („Qua­li­täts­si­che­rung SIGINT“) auf Auf­trags­kon­for­mi­tät, recht­li­che Zuläs­sig­keit – ins­be­son­de­re hin­sicht­lich ihrer Ver­hält­nis­mä­ßig­keit – und Plau­si­bi­li­tät über­prüft. Von den Sys­te­men des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes erfass­te, aber nicht anhand der Such­be­grif­fe selek­tier­te Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­halts­da­ten wer­den nach dem Abgleich rück­stands­los aus den Erfas­sungs­sys­te­men gelöscht.

Bei den Selek­to­ren wer­den inhalt­li­che und for­ma­le Begrif­fe unter­schie­den, wobei der Bun­des­nach­rich­ten­dienst ganz über­wie­gend (nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung unge­fähr zu 90 Pro­zent) for­ma­le Such­be­grif­fe ver­wen­det. Dies sind Kom­mu­ni­ka­ti­ons­merk­ma­le, wie bei­spiels­wei­se Anschluss­ken­nun­gen oder E‑Mail-Adres­sen, die nach­rich­ten­dienst­lich für rele­vant erach­te­ten Per­so­nen, Enti­tä­ten, Grup­pen oder Phä­no­me­nen zuge­ord­net wer­den kön­nen. Mit­tels sol­cher Such­be­grif­fe kann der Bun­des­nach­rich­ten­dienst aus den erfass­ten Daten­strö­men alle Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on iden­ti­fi­zie­ren und zur Spei­che­rung aus­son­dern, die an die als Such­be­griff ver­wen­de­te Ken­nung oder Adres­se gerich­tet ist, von ihr stammt oder sie ent­hält. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung die­nen cir­ca fünf Pro­zent der Such­be­grif­fe dem Zweck, gezielt Erkennt­nis­se zu ein­zel­nen Per­so­nen in Hin­blick auf gegen­über ihnen zu ergrei­fen­de Maß­nah­men zu erlan­gen; in den übri­gen Fäl­len sind die hin­ter den gesteu­er­ten Such­be­grif­fen ste­hen­den Per­so­nen nur zum Teil bekannt, ohne dass sie selbst und ihr Ver­hal­ten im Fokus des Auf­klä­rungs­in­ter­es­ses ste­hen.

Auf die­sem Weg selek­tiert der Bun­des­nach­rich­ten­dienst aus dem erfass­ten Daten­vo­lu­men mit­tels einer sechs­stel­li­gen Zahl von Such­be­grif­fen die Inhalts­da­ten von täg­lich cir­ca 270.000 Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­gen zwi­schen Men­schen (E‑Mail, Tele­fo­nat, Chat-Nach­rich­ten) und spei­chert sie zur wei­te­ren hän­di­schen Aus­wer­tung. Die­se Zahl setzt sich aus vom Inland aus erho­be­nen Ver­keh­ren (cir­ca 60 Pro­zent) und Aus­lands­er­fas­sun­gen (cir­ca 40 Pro­zent) sowie einer nied­ri­gen fünf­stel­li­gen Zahl von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­ren zusam­men, die dem Dienst von koope­rie­ren­den aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten zuge­lei­tet wer­den. Zusätz­lich erfasst und spei­chert der Bun­des­nach­rich­ten­dienst täg­lich eine um meh­re­re Grö­ßen­ord­nun­gen höhe­re Men­ge von Ver­kehrs­da­ten.

An die Selek­ti­on und Spei­che­rung von Inhalts­ver­keh­ren mit­tels Such­be­grif­fen schließt sich deren wei­te­re Aus­wer­tung an. Kern­stück die­ses Arbeits­schritts ist die hän­di­sche Bewer­tung auf nach­rich­ten­dienst­li­che Rele­vanz. Hier­bei wer­den zur Zeit im täg­li­chen Durch­schnitt rund 260 Daten­ver­keh­re iden­ti­fi­ziert, die an die „abneh­men­den Berei­che“ wei­ter­ge­lei­tet wer­den. Nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung wird in die­sem Rah­men – zusam­men mit der Bewer­tung der Rele­vanz und der hän­di­schen Sich­tung auf eine ver­se­hent­li­che Erfas­sung inter­na­tio­na­ler oder inlän­di­scher Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on – auch der Kern­be­reichs­schutz nach § 11 BNDG prak­tisch imple­men­tiert. Für die vor­he­ri­gen Ver­fah­rens­schrit­te ent­fal­ten die Vor­ga­ben zum Kern­be­reichs­schutz dem­ge­gen­über nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung kei­ne prak­ti­sche Wir­kung. Nach der ein­schlä­gi­gen Dienst­vor­schrift (DV SIGINT) und Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung wird bei der hän­di­schen Aus­wer­tung auch die geschütz­te Kom­mu­ni­ka­ti­on von nach § 53 StPO zeug­nis­ver­wei­ge­rungs­be­rech­tig­ten Per­so­nen berück­sich­tigt; sol­che Kom­mu­ni­ka­ti­on darf danach nur dann ver­wen­det wer­den, wenn der beson­de­re Infor­ma­ti­ons­wert des erfass­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­halts bei einer Abwä­gung mit den ent­ge­gen­ste­hen­den Geheim­hal­tungs­in­ter­es­sen über­wiegt.

In §§ 13 bis 15 BNDG ist erst­mals die Pra­xis der nach­rich­ten­dienst­li­chen Koope­ra­tio­nen gesetz­lich gere­gelt. Dar­auf lag ein Haupt­au­gen­merk der Auf­klä­rungs­ar­beit im NSA-Unter­su­chungs­aus­schuss [10]. Zie­le die­ser Pra­xis sind nach den Geset­zes­ma­te­ria­li­en [11] und Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung die effek­ti­ve Nut­zung von Auf­klä­rungs­res­sour­cen, die Erwei­te­rung der den Diens­ten ins­ge­samt zugäng­li­chen Daten­ba­sis und der ste­ti­ge Aus­tausch nach­rich­ten­dienst­li­chen Know­hows, ins­be­son­de­re tech­ni­scher Fähig­kei­ten und geeig­ne­ter Such­be­grif­fe.

Die gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1a BNDG vor einer auto­ma­ti­schen Über­mitt­lung gebo­te­ne elek­tro­ni­sche Aus­fil­te­rung inlän­di­scher und inter­na­tio­na­ler Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on geschieht in der Pra­xis nach dem oben erläu­ter­ten Mus­ter. Zudem wer­den hier­bei Fil­ter­ver­fah­ren zur Aus­son­de­rung sol­cher Erfas­sun­gen ange­wandt, deren Über­mitt­lung einen Ver­stoß gegen deut­sche Inter­es­sen befürch­ten lie­ße (§ 15 Abs. 1 Nr. 1b BNDG). Zur Über­prü­fung der Funk­ti­ons­tüch­tig­keit die­ser auto­ma­ti­schen Fil­ter­ver­fah­ren (§ 15 Abs. 3 BNDG) führt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst nach Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung in der münd­li­chen Ver­hand­lung wie­der­um hän­di­sche Stich­pro­ben durch, deren monat­li­che Min­dest­an­zahl je Koope­ra­ti­on eben­falls in der Dienst­vor­schrift fest­ge­legt ist und die sich in der Pra­xis monat­lich auf etwa 25 bis 40 über­mit­tel­te Erfas­sun­gen erstreckt.

Die Über­mitt­lung von Daten an Part­ner­diens­te nach § 15 Abs. 1 BNDG ist ein­ge­rahmt durch die nach § 13 Abs. 3 Nr. 4 bis 6 BNDG zwin­gend in der Koope­ra­ti­ons­ver­ein­ba­rung vor­zu­se­hen­den Ver­wen­dungs­be­schrän­kun­gen und Zusi­che­run­gen zur Gewähr­leis­tung eines rechts­staat­li­chen Daten­um­gangs und zur Daten­lö­schung. Der Inhalt der dem­entspre­chend in der Absichts­er­klä­rung vor­zu­se­hen­den Klau­seln ist durch die ein­schlä­gi­ge Dienst­vor­schrift vor­ge­ge­ben. Eben­falls zur Siche­rung eines rechts­staat­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen­den Umgangs mit den Daten ver­sieht der Bun­des­nach­rich­ten­dienst nach der ein­schlä­gi­gen Dienst­vor­schrift und den Anga­ben der Bun­des­re­gie­rung jede Ein­zel­über­mitt­lung (§ 24 BNDG) ins Aus­land mit einem Zusatz, der Ver­wen­dungs­be­schrän­kun­gen und ‑ver­bo­te ent­hält.

Trans­pa­renz, Auf­sicht und Kon­trol­le

Ein­ge­bet­tet sind die­se Abläu­fe in beson­de­re und all­ge­mei­ne Rege­lun­gen zu Trans­pa­renz, Auf­sicht und Kon­trol­le. Intern bestehen zunächst eine Kenn­zeich­nungs­pflicht für erho­be­ne Daten (§ 10 Abs. 1 BNDG) und beson­de­re Pro­to­kol­lie­rungs­pflich­ten bei unzu­läs­si­gen Daten­ver­ar­bei­tun­gen (§ 10 Abs. 6, § 11 Satz 4 BNDG) oder bei der auto­ma­ti­schen Über­mitt­lung an aus­län­di­sche Koope­ra­ti­ons­part­ner (§ 15 Abs. 2 BNDG). Sei­tens der Betrof­fe­nen bestehen Aus­kunfts­rech­te, die aller­dings die Dar­le­gung eines beson­de­ren Inter­es­ses vor­aus­set­zen und sich nicht auf die Her­kunft der Daten erstre­cken (§ 22 BNDG). Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten sind nur bei einer unzu­läs­si­gen Erfas­sung und anschlie­ßen­den Spei­che­rung von Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on unter Betei­li­gung von Inlän­dern oder Deut­schen vor­ge­se­hen (§ 10 Abs. 4 Satz 2 BNDG); gegen­über betrof­fe­nen Aus­län­dern im Aus­land sind auch bei Fäl­len unzu­läs­si­ger Daten­er­he­bung oder ‑ver­ar­bei­tung kei­ne Benach­rich­ti­gun­gen vor­ge­schrie­ben.

Als beson­de­res Kon­troll­organ errich­tet § 16 BNDG das Unab­hän­gi­ge Gre­mi­um, dem durch die §§ 6 bis 15 BNDG ein­zel­ne Kon­troll­be­fug­nis­se zuge­wie­sen sind. Eine all­ge­mei­ne daten­schutz­recht­li­che Kon­trol­le obliegt dem Bun­des­be­auf­trag­ten für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit (§§ 32, 32a BNDG). Für die Kon­trol­le des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes ist dabei ein Refe­rat sei­ner Behör­de zustän­dig. Zusätz­lich grei­fen die beson­de­re Kon­troll­zu­stän­dig­keit der G10-Kom­mis­si­on bei einer Zurück­stel­lung einer Mit­tei­lung nach § 10 Abs. 4 BNDG, die all­ge­mei­ne par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le sei­tens des Par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­gre­mi­ums und sei­nes Stän­di­gen Bevoll­mäch­tig­ten sowie ein­zel­ne Befug­nis­se, die die­sem Gre­mi­um in Bezug auf die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung ein­ge­räumt sind (§ 6 Abs. 7 Satz 3, § 13 Abs. 5 Satz 2 BNDG).

Nach Anga­ben der ehe­ma­li­gen Vor­sit­zen­den des Unab­hän­gi­gen Gre­mi­ums und des Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­ten wird die Kon­troll­tä­tig­keit bei­der Orga­ne unter Beru­fung auf Geheim­hal­tungs­be­dürf­nis­se der koope­rie­ren­den Diens­te und mit ihnen geschlos­se­ne Ver­trau­lich­keits­ver­ein­ba­run­gen („Third Par­ty Rule“) prak­tisch ein­ge­schränkt.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de

Mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügen die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung des Fern­mel­de­ge­heim­nis­ses nach Art. 10 GG. Soweit sie jour­na­lis­tisch tätig sind, machen sie dar­über hin­aus eine Ver­let­zung der Pres­se­frei­heit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gel­tend, da das BND-Gesetz für die stra­te­gi­sche Über­wa­chung aus­län­di­scher Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on kei­ne beson­de­re Rege­lung zum Schutz des Ver­trau­ens­ver­hält­nis­ses zwi­schen der Pres­se und ihren Infor­man­ten ent­hal­te. Schließ­lich rügen die beschwer­de­füh­ren­de Ver­ei­ni­gung „Repor­ters sans fron­tiè­res“ sowie die drei in einem EU-Mit­glieds­staat ansäs­si­gen Uni­ons­bür­ger eine Ver­let­zung des all­ge­mei­nen Gleich­heits­sat­zes aus Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie als in einem Mit­glied­staat ansäs­si­ge juris­ti­sche Per­son bezie­hungs­wei­se Uni­ons­bür­ger nicht den­sel­ben Schutz wie Deut­sche genös­sen.

Alle Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer tra­gen in tat­säch­li­cher Hin­sicht vor, von den Ermäch­ti­gun­gen und dem dar­auf grün­den­den Han­deln des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes im Rah­men der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung betrof­fen zu sein. Repor­ters sans fron­tiè­res ist eine Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­ti­on mit Sitz in Frank­reich, die sich inter­na­tio­nal für die Pres­se­frei­heit und die Sicher­heit von Jour­na­lis­ten vor Repres­sa­li­en ein­setzt und die­sen und ihren Ange­hö­ri­gen in die­sem Rah­men auch kon­kre­te sach­li­che und per­so­nel­le Hil­fe in Pro­blem­si­tua­tio­nen (z.B. bei Inhaf­tie­rung oder Ver­fol­gung) leis­tet. Eine Beschwer­de­füh­re­rin ist in Aser­bai­dschan, wei­te­re Beschwer­de­füh­rer sind in Deutsch­land, im Ver­ei­nig­ten König­reich, in Slo­we­ni­en, in Mexi­ko und in Nord­ma­ze­do­ni­en wohn­haf­te, dort und andern­orts inves­ti­ga­tiv täti­ge und berich­ten­de Jour­na­lis­ten mit aus­län­di­scher Staats­an­ge­hö­rig­keit, wobei einer der Beschwer­de­füh­rer sei­ne Tätig­keit für die jour­na­lis­ti­sche Abtei­lung einer mexi­ka­ni­schen Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­ti­on aus­übt. Ein wei­te­rer Beschwer­de­füh­rer ist ein in Gua­te­ma­la wohn­haf­ter deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger, der als Rechts­an­walt für ein dor­ti­ges Men­schen­rechts­bü­ro sowie für die Inter­na­tio­na­le Juris­ten­kom­mis­si­on mit Sitz in Genf tätig ist.

Sämt­li­che Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer geben an, pri­vat oder im Rah­men ihrer beruf­li­chen Tätig­keit in gro­ßem Umfang elek­tro­ni­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te, ins­be­son­de­re E‑Mails, Tele­fon und Instant-Mes­sen­ger, zu nut­zen. Sie wür­den regel­mä­ßig zu The­men arbei­ten und mit Per­so­nen in Regio­nen kom­mu­ni­zie­ren, die nahe­lie­gen­der­wei­se in den Fokus einer Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes gelan­gen könn­ten. Ins­be­son­de­re bezö­gen die beschwer­de­füh­ren­den, als inves­ti­ga­tiv täti­ge Jour­na­lis­ten einen erheb­li­chen Teil der benö­tig­ten Kennt­nis­se von Infor­man­ten, mit denen sie in wei­tem Umfang mit kom­mu­ni­ka­ti­ons­tech­ni­schen Mit­teln kom­mu­ni­zier­ten. Bei die­sen Quel­len han­de­le es sich oft­mals um staat­li­che oder pri­vat­wirt­schaft­li­che Bediens­te­te, Ange­hö­ri­ge ille­ga­ler Orga­ni­sa­tio­nen oder deren Kon­takt­per­so­nen, die sich durch ihre Mit­wir­kung viel­fach erheb­li­chen Risi­ken aus­setz­ten. Auch Repor­ters sans fron­tiè­res und der beschwer­de­füh­ren­de in Gua­te­ma­la wohn­haf­te deut­sche Rechts­an­walt stün­den im Rah­men ihrer sat­zungs­mä­ßi­gen oder beruf­li­chen Tätig­keit regel­mä­ßig mit sol­chen Per­so­nen in Kon­takt.

Hin­sicht­lich der Zuläs­sig­keit tra­gen die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer vor, dass sie mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit von Maß­nah­men auf Grund­la­ge der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten betrof­fen sei­en. Da bereits in der mit einem Such­be­griffs­ab­gleich oder einer Spei­che­rung der Ver­kehrs­da­ten ein­her­ge­hen­den Erfas­sung ihrer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten ein Grund­rechts­ein­griff lie­ge, müss­ten sie nur dar­le­gen, mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit über­haupt in die Erfas­sung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes im Rah­men der Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung zu gelan­gen. Dies sei, wie eine sta­tis­ti­sche Bei­spiels­rech­nung ver­deut­li­che, ange­sichts der Streu­brei­te der Maß­nah­men und des sehr hohen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­auf­kom­mens sämt­li­cher Beschwer­de­füh­rer der Fall. Selbst wenn man ver­lan­ge, dass deren Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit beim Such­be­griffs­ab­gleich zur wei­te­ren Aus­wer­tung selek­tiert wür­de, sei­en sie tat­säch­lich betrof­fen, da sich ihre Tätig­keit durch­weg auf The­men und Gebie­te bezie­he, an denen ein gestei­ger­tes Inter­es­se der deut­schen Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung nahe­lie­ge. Trotz der beim Bun­des­nach­rich­ten­dienst vor­ge­nom­me­nen Anstren­gun­gen zur auto­ma­ti­schen Aus­fil­te­rung der Kom­mu­ni­ka­ti­on unter Betei­li­gung von Inlän­dern und Deut­schen sei auch der in Gua­te­ma­la wohn­haf­te deut­sche Rechts­an­walt mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit von der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung tat­säch­lich betrof­fen. Denn es sei davon aus­zu­ge­hen, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst ihn als Funk­ti­ons­trä­ger einer aus­län­di­schen juris­ti­schen Per­son nicht als grund­rechts­be­rech­tigt anse­he.

Eine vor­he­ri­ge Gel­tend­ma­chung eines Aus­kunfts­an­spruchs nach § 22 BNDG sei unter dem Gesichts­punkt der Sub­si­dia­ri­tät nicht erfor­der­lich, da die­ser Anspruch allein gespei­cher­te Daten erfas­se und somit kei­nen Auf­schluss über eine zurück­lie­gen­de Erfas­sung, Erhe­bung, vor­über­ge­hen­de Spei­che­rung oder wei­te­re Ver­ar­bei­tung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten der Beschwer­de­füh­rer auf Grund­la­ge der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten lie­fe­re. Eine vor­he­ri­ge Klä­rung und Auf­be­rei­tung des Streit­stoffs vor den Fach­ge­rich­ten, wie sie in der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Kenn­zei­chen­er­fas­sung [12] aus Sub­si­dia­ri­täts­ge­sichts­punk­ten grund­sätz­lich ver­langt wer­de, sei hier ange­sichts der fak­ti­schen und recht­li­chen Gren­zen des Rechts­schut­zes vor dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in Kon­stel­la­tio­nen der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung nicht mög­lich.

Drei der Beschwer­de­füh­rer sei­en als Funk­ti­ons­trä­ger einer aus­län­di­schen juris­ti­schen Per­son nicht vom Grund­rechts­schutz des Art. 10 GG aus­ge­schlos­sen. Auch Funk­ti­ons­trä­ger einer aus­län­di­schen juris­ti­schen Per­son könn­ten grund­rechts­be­rech­tigt sein. Art. 10 Abs. 1 GG schüt­ze die Ver­trau­lich­keit der Kom­mu­ni­ka­ti­on vor Ein­brü­chen sei­tens der Staats­ge­walt, unab­hän­gig davon, in wel­cher Funk­ti­on die Betei­lig­ten kom­mu­ni­zier­ten. Zudem lie­ßen sich beruf­li­che und pri­va­te Kom­mu­ni­ka­ti­on nicht ex ante von­ein­an­der tren­nen, da beruf­li­che Anschlüs­se und Adres­sen oft­mals auch pri­vat genutzt wür­den.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer tra­gen wei­ter vor, dass die gerüg­ten Grund­rech­te – jeden­falls in ihrer abwehr­recht­li­chen Dimen­si­on – auch Aus­län­der im Aus­land gegen­über der deut­schen Staats­ge­walt berech­tig­ten. Bei die­sen Grund­rech­ten han­de­le es sich nicht um sol­che, die auf Deut­sche beschränkt sei­en. Eine Kol­li­si­on mit dem Völ­ker­recht durch Aner­ken­nung einer Grund­rechts­be­rech­ti­gung von Aus­län­dern im Aus­land ste­he nicht zu befürch­ten. Wenn über­haupt, ver­sto­ße die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung gegen Völ­ker­recht, nicht aber deren grund­recht­li­che Ein­he­gung. Die Garan­tie der Grund­rech­te ste­he nicht unter der Bedin­gung eines beson­de­ren Unter­wor­fen­seins unter staat­li­che Hoheits­ge­walt. Selbst wenn man die­ser Kom­pen­sa­ti­ons­the­se fol­ge, bestün­den im Fall der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung spe­zi­fi­sche Risi­ken gera­de für Aus­län­der im Aus­land, die eine Erstre­ckung des Art. 10 GG auf die­se recht­fer­tig­ten. Ohne­hin sei die Tren­nung des inlän­di­schen und inter­na­tio­na­len Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs von rein aus­län­di­scher Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on der­art unsi­cher, dass die fun­da­men­ta­le Fra­ge des Grund­rechts­schut­zes davon nicht sinn­voll abhän­gig gemacht wer­den kön­ne. Für die Uni­ons­bür­ger unter den Beschwer­de­füh­rern erge­be sich ein zwin­gen­der Grund für die Aner­ken­nung der Grund­rechts­be­rech­ti­gung zudem aus dem uni­ons­recht­li­chen Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot auf­grund der Staats­an­ge­hö­rig­keit.

In Anbe­tracht der Grund­rechts­be­rech­ti­gung auch von Aus­län­dern im Aus­land sei­en die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ver­fas­sungs­wid­rig. Sie ver­letz­ten zunächst schon das Zitier­ge­bot gemäß Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG. Im Übri­gen grif­fen die Rege­lun­gen unver­hält­nis­mä­ßig in ihre Grund­rech­te ein. Ange­sichts der erheb­li­chen Ein­griffs­in­ten­si­tät der durch sie ermög­lich­ten stra­te­gi­schen Über­wa­chung sei­en die mög­li­chen Auf­klä­rungs­zie­le unzu­rei­chend begrenzt und gewich­tig. Ins­be­son­de­re sei­en auch die Gren­zen geziel­ter Erfas­sun­gen unge­nü­gend und fehl­ten sol­che bei Nicht-Uni­ons­bür­gern gänz­lich. Ange­sichts der aus Ver­kehrs­da­ten gene­rier­ba­ren, mit­un­ter höchst sen­si­blen Infor­ma­tio­nen sei die Befug­nis zu ihrer pau­scha­len Erhe­bung, Vor­hal­tung und kei­nen Schwel­len und Anläs­sen unter­lie­gen­den Aus­wer­tung eben­falls – ins­be­son­de­re mit Blick auf die Vor­rats­da­ten­spei­che­rungs­ent­schei­dun­gen des Euro­päi­schen Gerichts­hofs und des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts – grund­recht­lich nicht zu recht­fer­ti­gen. Auf Aus­wer­tungs­ebe­ne feh­le es an Maß­ga­ben zum Schutz beson­de­rer Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen, ins­be­son­de­re von Jour­na­lis­ten und Rechts­an­wäl­ten. Erheb­li­che Defi­zi­te bestün­den schließ­lich im Bereich der unab­hän­gi­gen Kon­trol­le. Zustän­dig­kei­ten und Kon­troll­rah­men des Unab­hän­gi­gen Gre­mi­ums sei­en zu restrik­tiv gefasst. Zudem sei die Kon­trol­le in dys­funk­tio­na­ler Wei­se zwi­schen ver­schie­de­nen Orga­nen auf­ge­spal­ten und ins­ge­samt nicht aus­rei­chend wirk­sam, um den fak­tisch feh­len­den Indi­vi­du­al­rechts­schutz zu erset­zen. Die Befug­nis­se zur Daten­über­mitt­lung in Ein­zel­fäl­len genüg­ten nicht den aktu­el­len, ins­be­son­de­re in der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zum BKA-Gesetz [13] ent­fal­te­ten Anfor­de­run­gen. Dies gel­te vor allem hin­sicht­lich ihrer Über­mitt­lungs­schwel­len und ver­fah­rens­mä­ßi­ger Siche­run­gen gegen­über einer rechts­staats­wid­ri­gen Daten­ver­wen­dung auf Emp­fän­ger­sei­te. Die gerüg­ten Män­gel beträ­fen sämt­lich auch die nach­rich­ten­dienst­li­chen Koope­ra­tio­nen. In gestei­ger­ter Form betref­fe dies dort die elek­tro­ni­sche Aus­lei­tung von Daten an Part­ner­diens­te, in deren Rah­men Über­mitt­lungs­schwel­len gänz­lich weg­fie­len. Das Régime der vom Aus­land aus prak­ti­zier­ten Fern­mel­de­auf­klä­rung sei schließ­lich nur höchst rudi­men­tär, lücken­haft und unbe­stimmt gere­gelt.

Die Beschwer­de­füh­rer haben zur Unter­stüt­zung ihres Vor­trags zur man­geln­den auto­ma­ti­schen Trenn­bar­keit inlän­di­scher, inter­na­tio­na­ler und aus­län­di­scher Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on ein tech­ni­sches Gut­ach­ten ein­ge­reicht, des­sen Inhalt sie sich zu eigen machen.

Stel­lung­nah­men zur Ver­fas­sungs­be­schwer­de

Zur Ver­fas­sungs­be­schwer­de haben Stel­lung genom­men: die Bun­des­re­gie­rung, die Baye­ri­sche Staats­re­gie­rung, die jeweils amtie­ren­den Bun­des­be­auf­trag­ten für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit sowie der 6. Revi­si­ons­se­nat des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts.

Stel­lung­nah­me der Bun­des­re­gie­rung

Die Bun­des­re­gie­rung ist dem Ver­fah­ren bei­getre­ten. In tat­säch­li­cher Hin­sicht betont sie die außer­or­dent­li­che Bedeu­tung der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes für die Ver­sor­gung der Bun­des­re­gie­rung mit den von ihr benö­tig­ten Infor­ma­tio­nen und Ent­schei­dungs­grund­la­gen. In recht­li­cher Hin­sicht hält sie die Ver­fas­sungs­be­schwer­de für unzu­läs­sig, jeden­falls aber unbe­grün­det.

Die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst sei von über­ra­gen­der öffent­li­cher Bedeu­tung. Dies gel­te umso mehr in einer Welt neu­er sicher­heits­po­li­ti­scher Her­aus­for­de­run­gen und zuneh­men­der Bean­spru­chung und Inpflicht­nah­me der Bun­des­re­pu­blik als eines sou­ve­rä­nen, wirt­schaft­lich star­ken sowie inter­na­tio­nal täti­gen und ein­ge­bun­de­nen Part­ners. Die mit Mit­teln der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung zu gewin­nen­den, authen­ti­schen, ver­läss­li­chen und von den Inter­es­sen aus­län­di­scher Koope­ra­ti­ons­part­ner unab­hän­gi­gen Infor­ma­tio­nen über das Aus­land sei­en durch ande­re nach­rich­ten­dienst­li­che Quel­len oft­mals nicht oder nur unter erheb­lich gestei­ger­tem Auf­wand zu erlan­gen. Der Auf­klä­rungs­pro­zess wer­de durch das Auf­trags­pro­fil der Bun­des­re­gie­rung umfas­send gesteu­ert. Eine Voll­über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on bestimm­ter Per­so­nen oder Regio­nen sei vor dem Hin­ter­grund der begrenz­ten Auf­klä­rungs­auf­ga­be und der tech­ni­schen Kapa­zi­tä­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes weder inten­diert noch mög­lich. Viel­mehr grei­fe der Bun­des­nach­rich­ten­dienst nur auf ein ver­schwin­dend klei­nes Fens­ter der welt­wei­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on zu und fokus­sie­re sei­ne Kapa­zi­tä­ten auf wesent­li­che auf­trags­re­le­van­te Zie­le. Eine wei­ter­ge­hen­de gesetz­li­che Kon­kre­ti­sie­rung und abschlie­ßen­de Auf­zäh­lung der mög­li­chen Zie­le der Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung, ins­be­son­de­re im Bereich der Koope­ra­tio­nen, sei­en nicht sinn­voll, da dann die not­wen­di­ge Fle­xi­bi­li­tät und The­men­fül­le feh­le. Eben­falls sei eine geson­der­te Anord­nung jedes ein­zel­nen Such­be­griffs in einem for­ma­li­sier­ten Ver­fah­ren im Bereich der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung vor dem Hin­ter­grund ihrer dyna­mi­schen Erfor­der­nis­se und der Anzahl von The­men und Län­dern im Auf­trags­pro­fil weder prak­tisch vor­stell­bar noch sinn­voll. Unab­ding­bar sei auch das Vor­hal­ten von unse­lek­tiert erho­be­nen Ver­kehrs­da­ten für einen gewis­sen Zeit­raum, da sich nur über die zeit­li­che Ver­gleich­bar­keit die­ser Daten Lage­ent­wick­lun­gen, Netz­wer­ke oder Ver­hal­tens­mus­ter ana­ly­sie­ren lie­ßen und die Fähig­keit zur raschen Auf­klä­rung neu­er Ent­wick­lun­gen („Kalt­start­fä­hig­keit“) einen gewis­sen Bestand vor­ge­hal­te­ner Daten vor­aus­set­ze. Die tech­ni­schen Ver­fah­ren der auto­ma­ti­schen Aus­fil­te­rung und Löschung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­ren unter Betei­li­gung von Deut­schen oder Inlän­dern wür­den ste­tig wei­ter­ent­wi­ckelt und sei­en bereits jetzt höchst ver­läss­lich. So wür­den aus dem erfass­ten Daten­auf­kom­men zunächst im Wege der IP-Typ­fil­te­rung sämt­li­che IP-Ver­keh­re, die einer in Deutsch­land loka­li­sier­ba­ren IP-Adres­se zuzu­ord­nen sei­en, aus­ge­fil­tert und ver­wor­fen. Anschlie­ßend wer­de die erfass­te Kom­mu­ni­ka­ti­on anhand wei­te­rer For­mal­kri­te­ri­en (bei­spiels­wei­se Ver­wen­dung einer deut­schen soge­nann­ten Top­le­vel-Domain) auto­ma­tisch auf einen Inlands- oder Deut­schen­be­zug durch­sucht (DAFIS Stu­fe 1). Zusätz­lich wer­de sämt­li­che erfass­te Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on auto­ma­tisch mit einer ste­tig fort­ge­führ­ten und aktua­li­sier­ten Posi­tiv­lis­te abge­gli­chen (DAFIS Stu­fe 2), auf der Teil­neh­mer- oder Anschluss­ken­nun­gen ver­merkt sei­en, von denen bekannt sei, dass sie Deut­schen oder Inlän­dern zuzu­ord­nen sind („G 10-Posi­tiv­lis­te“). Zudem wer­de auch im Rah­men der hän­di­schen Aus­wer­tung nach­träg­lich als sol­che erkann­te inlän­di­sche oder inter­na­tio­na­le Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on aus­sor­tiert. Im Hin­blick auf nach­rich­ten­dienst­li­che Koope­ra­tio­nen führt die Bun­des­re­gie­rung aus, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst zur Erfül­lung sei­nes Auf­trags auf die Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten zwin­gend ange­wie­sen sei. Dabei müs­se er unbe­dingt auch die „Third Par­ty Rule“ respek­tie­ren, da andern­falls die Auf­kün­di­gung nach­rich­ten­dienst­li­cher Koope­ra­tio­nen sei­tens der Part­ner dro­he.

In recht­li­cher Hin­sicht hält die Bun­des­re­gie­rung die Ver­fas­sungs­be­schwer­de bereits für unzu­läs­sig. Die Beschwer­de­füh­rer hät­ten nicht dar­ge­legt, von Maß­nah­men auf Grund­la­ge der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit betrof­fen zu sein. Dies gel­te selbst, wenn man bereits die Wahr­schein­lich­keit einer Erfas­sung durch die Sys­te­me des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes aus­rei­chen las­se. Denn der Dienst erfas­se nur einen ver­schwin­dend gerin­gen Teil der welt­wei­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on, so dass selbst bei hohem Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­auf­kom­men eine Erfas­sung – erst recht eine wei­te­re Ver­ar­bei­tung und Aus­wer­tung – der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on der Beschwer­de­füh­rer äußerst unwahr­schein­lich sei. Las­se man, wie die Beschwer­de­füh­rer vor­tra­gen, einen all­ge­mei­nen Bezug der jewei­li­gen Tätig­keit und Kom­mu­ni­ka­ti­on zu Auf­klä­rungs­the­men und ‑gebie­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes genü­gen, gerie­te die Ver­fas­sungs­be­schwer­de im Bereich der Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung zur nicht vor­ge­se­he­nen Popu­lar­kla­ge gegen Geset­ze. Dar­über hin­aus hät­ten die Beschwer­de­füh­rer den gegen­über einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de vor­ran­gi­gen Aus­kunfts­an­spruch nach § 22 BNDG nicht gel­tend gemacht und auch den fach­ge­richt­li­chen Rechts­weg nicht beschrit­ten. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de sei schließ­lich ins­ge­samt ver­fris­tet, da die bereits vor­her bestehen­de Pra­xis des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes durch die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen nur aus­drück­lich nor­miert und beschränkt wor­den sei. Zumin­dest gel­te die Ver­fris­tung für alle Vor­schrif­ten, die – wie die Über­mitt­lungs­er­mäch­ti­gun­gen – bereits vor der ange­grif­fe­nen Geset­zes­no­vel­le bestan­den hät­ten.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de sei jeden­falls unbe­grün­det. Dies erge­be sich schon aus der feh­len­den Grund­rechts­be­trof­fen­heit sämt­li­cher Beschwer­de­füh­rer.

Für Repor­ters sans fron­tiè­res und die beschwer­de­füh­rern­den Jour­na­lis­ten erge­be sich das aus dem Umstand, dass die gerüg­ten Grund­rech­te zuguns­ten von Aus­län­dern im Aus­land kei­nen Schutz gewähr­ten. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt habe die Fra­ge der Gel­tung des Fern­mel­de­ge­heim­nis­ses zuguns­ten von Aus­län­dern im Aus­land in sei­ner Ent­schei­dung zur stra­te­gi­schen Über­wa­chung nach dem Arti­kel 10-Gesetz im Jahr 1999 [14] aus­drück­lich offen gelas­sen. Die Fra­ge sei dif­fe­ren­ziert und ori­en­tiert am jewei­li­gen Umfang der Ver­ant­wor­tung und Ver­ant­wort­lich­keit der deut­schen Staats­ge­walt zu behan­deln. Die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes sei­en aus­weis­lich der Prä­am­bel grund­sätz­lich auf das deut­sche Staats­ge­biet und Staats­volk beschränkt. Eine Ein­räu­mung sub­jek­ti­ver Grund­rechts­po­si­tio­nen zuguns­ten von Aus­län­dern im Aus­land stel­le eine Anma­ßung aus­wär­ti­ger Recht­set­zungs­ge­walt dar und ver­let­ze das völ­ker­recht­li­che Ter­ri­to­ri­al­prin­zip. Jen­seits des Hoheits­be­rei­ches der Bun­des­re­pu­blik trä­ten die für den Bun­des­nach­rich­ten­dienst han­deln­den Per­so­nen aus­län­di­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen nicht als Hoheits­ge­walt gegen­über. Dann sei es fol­ge­rich­tig, auch die Grund­rechts­be­rech­ti­gung nicht auf sie zu erstre­cken. Eine Grund­rechts­er­stre­ckung auf Aus­län­der im Aus­land ber­ge zudem die Gefahr von Schutz­asym­me­trien, da sich dann die Grund­rech­te, nicht aber die nach dem Ter­ri­to­ri­al­prin­zip auf das Inland beschränk­ten Ein­griffs­be­fug­nis­se auf sie erstreck­ten.

Für die drei für ande­re Orga­ni­sa­tio­nen täti­gen Beschwer­de­füh­rer erge­be sich die man­geln­de Grund­rechts­be­trof­fen­heit aus dem Umstand, dass sie sich in ihrer Stel­lung als Funk­ti­ons­trä­ger aus­län­di­scher juris­ti­scher Per­so­nen nicht auf Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes beru­fen könn­ten. Art.19 Abs. 3 GG räu­me eine Grund­rechts­be­rech­ti­gung unter den dort genann­ten Vor­aus­set­zun­gen aus­drück­lich nur inlän­di­schen juris­ti­schen Per­so­nen ein. Da juris­ti­sche Per­so­nen über­haupt nur über natür­li­che Per­so­nen als deren Orga­ne und Ver­tre­ter han­deln könn­ten, lau­fe die­se Fest­le­gung in Hin­blick auf das Fern­mel­de­ge­heim­nis leer, wenn sich die für aus­län­di­sche juris­ti­sche Per­so­nen in dienst­li­cher Funk­ti­on han­deln­den und kom­mu­ni­zie­ren­den natür­li­chen Per­so­nen gegen­über staat­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men auf die­ses Grund­recht beru­fen könn­ten. Das gel­te auch, wenn der Funk­ti­ons­trä­ger Deut­scher sei.

Selbst wenn man eine Grund­rechts­be­rech­ti­gung der Beschwer­de­füh­rer anneh­me, sei­en die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ver­fas­sungs­ge­mäß. Da durch sie der Ein­griff im Ver­gleich zur bis­he­ri­gen Rechts­pra­xis nicht ver­tieft wer­de, sei das Zitier­ge­bot nicht anwend­bar. Die Vor­schrif­ten sei­en hin­rei­chend bestimmt, klar umgrenzt und in Anbe­tracht der Unent­behr­lich­keit der mit Mit­teln der Aus­lands­fern­mel­de­auf­klä­rung gewon­ne­nen Infor­ma­tio­nen ver­hält­nis­mä­ßig. Die Ein­griffs­tie­fe der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung sei ange­sichts ihrer auf all­ge­mei­ne Infor­ma­tio­nen und Lage­bil­der gerich­te­ten Ziel­rich­tung und ihres nicht per­so­nen, son­dern sach­be­zo­ge­nen Cha­rak­ters nicht über­mä­ßig hoch. Durch das näher gere­gel­te Anord­nungs­ver­fah­ren wer­de ein pro­ze­du­ra­ler Grund­rechts­schutz mit beson­de­ren Siche­run­gen in Fäl­len geziel­ter Erfas­sun­gen ein­ge­rich­tet. Auch unter­lie­ge der Über­wa­chungs­zu­griff des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes bereits aus tech­ni­schen und kapa­zi­täts­mä­ßi­gen Grün­den erheb­li­chen Gren­zen, die zur Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Rege­lung bei­trü­gen. Der Ver­weis auf die Ent­schei­dun­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts und des Euro­päi­schen Gerichts­hofs zur Vor­rats­da­ten­spei­che­rung sei ver­fehlt, da es sich hier weder um eine Voll­er­fas­sung han­de­le, noch die Zie­le der Aus­lands­auf­klä­rung mit den dor­ti­gen prä­ven­tiv­po­li­zei­li­chen Zwe­cken ver­gleich­bar sei­en. Die For­de­rung nach einer über den Kern­be­reichs­schutz hin­aus­ge­hen­den Pri­vi­le­gie­rung zuguns­ten bestimm­ter Berufs­grup­pen gehe über die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hin­weg, wonach sol­che Aus­nah­men selbst im prä­ven­tiv­po­li­zei­li­chen Bereich regel­mä­ßig nicht grund­recht­lich gebo­ten sei­en. Zusätz­li­che Ein­he­gun­gen und Struk­tu­rie­run­gen der nach­rich­ten­dienst­li­chen Tätig­keit ergä­ben sich außer­dem aus den ein­schlä­gi­gen Dienst­vor­schrif­ten. Steue­rung und Kon­trol­le des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes sei­en durch das Auf­trags­pro­fil der Bun­des­re­gie­rung und das Zusam­men­spiel der ver­schie­de­nen Kon­troll­orga­ne, ins­be­son­de­re durch die stark aus­ge­bau­te Fach­auf­sicht beim Bun­des­kanz­ler­amt, gewähr­leis­tet.

Ähn­lich auch die Stel­lung­nah­me der Baye­ri­schen Staats­re­gie­rung, die als ein­zi­ge Lan­des­re­gie­rung zu die­ser Ver­fas­sungs­be­schwer­de Stel­lung genom­men hat:

Die Baye­ri­sche Staats­re­gie­rung hebt die sicher­heits­po­li­ti­sche Bedeu­tung der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung her­vor und unter­stützt mit ergän­zen­dem Rechts­vor­trag die Argu­men­ta­ti­on der Bun­des­re­gie­rung zur man­geln­den Grund­rechts­be­rech­ti­gung von Aus­län­dern im Aus­land. Das Grund­ge­setz habe aus­weis­lich sei­ner Prä­am­bel nicht den Anspruch, eine Welt­ord­nung zu errich­ten, son­dern beschrän­ke sei­ne Gel­tung grund­sätz­lich auf das deut­sche Volk und das Gebiet der Bun­des­re­pu­blik. Zudem dif­fe­ren­zie­re das Grund­ge­setz aus­drück­lich zwi­schen den als vor­staat­lich zu den­ken­den uni­ver­sa­len Men­schen­rech­ten (Art. 1 Abs. 2 GG) und den „nach­fol­gen­den Grund­rech­ten“. Die Men­schen­wür­de sei als unver­äu­ßer­li­che Grund­la­ge bei­den Fest­le­gun­gen vor­ge­zo­gen, was ein abge­stuf­tes Kon­zept der Grund­rechts­wir­kun­gen außer­halb der Bun­des­re­pu­blik sys­te­ma­tisch nahe­le­ge. Schließ­lich sei es Auf­ga­be der jewei­li­gen aus­län­di­schen Rechts­ord­nun­gen, die Per­so­nen auf ihrem Staats­ge­biet vor einer gege­be­nen­falls nach den dor­ti­gen Maß­stä­ben rechts­wid­ri­gen Über­wa­chung durch ande­re Staa­ten zu schüt­zen, was vor den dor­ti­gen Gerich­ten mit den jeweils zu Gebot ste­hen­den Rechts­be­hel­fen gel­tend zu machen sei. Jeden­falls sei die Ver­fas­sungs­be­schwer­de unbe­grün­det, so dass sie kei­nen Anlass gebe, die Fra­ge der Grund­rechts­be­rech­ti­gung abschlie­ßend zu klä­ren. Auf­grund des auto­ma­ti­sier­ten und gera­de nicht indi­vi­dua­li­sier­ten Cha­rak­ters der Maß­nah­men sei bereits der Ein­griffs­cha­rak­ter der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­auf­klä­rung zwei­fel­haft, jeden­falls aber von rela­tiv gerin­gem Gewicht. Für die­se eher gering­fü­gi­gen Ein­grif­fe bil­de­ten die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen eine hin­rei­chen­de Rechts­grund­la­ge.

Stel­lung­nah­me des Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­ten

Der Bun­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit bemän­gelt – eben­so wie sei­ne Amts­vor­gän­ge­rin – ins­be­son­de­re die unzu­rei­chen­de Umset­zung ver­fas­sungs­recht­li­cher Kon­troll­vor­ga­ben in der Pra­xis. Es gebe teil­wei­se unge­klär­te und gespal­te­ne Zustän­dig­kei­ten, es fehl­ten Sank­ti­ons­mög­lich­kei­ten und es man­ge­le an Aus­tausch­mög­lich­kei­ten mit ande­ren Kon­troll­orga­nen. Auch bestün­den unzu­rei­chen­de pro­ak­ti­ve Infor­ma­ti­ons­pflich­ten und gro­ße Wis­sens­asym­me­trien gegen­über dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst. In Bezug auf im Aus­land von ande­ren Diens­ten erlang­te Daten sei eine Daten­schutz­kon­trol­le oft­mals unmög­lich, da der Bun­des­nach­rich­ten­dienst den Zugriff auf die­se Daten unter Beru­fung auf die „Third Par­ty Rule“ ver­weh­re. Auch sei es in der Pra­xis dazu gekom­men, dass Bean­stan­dun­gen des Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­ten über­gan­gen wor­den sei­en, ohne dass Mög­lich­kei­ten bestan­den hät­ten, sie zumin­dest an die Öffent­lich­keit zu brin­gen.

Auch in der Sache bestün­den gegen­über den ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen erheb­li­che Beden­ken, ins­be­son­de­re mit Blick auf deren gesetz­li­che Bestimmt­heit. Kon­kret feh­le es etwa an einer Pflicht zur ste­ti­gen Anpas­sung der Fil­ter­sys­te­me an den jewei­li­gen Stand der Tech­nik. Eben­falls sei das Régime objek­ti­ver und unab­hän­gi­ger Kon­trol­le ins­ge­samt unzu­rei­chend und ins­be­son­de­re nicht dazu geeig­net, den auf­grund der Geheim­heit der Maß­nah­men in Erman­ge­lung von Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten fak­tisch feh­len­den gericht­li­chen Rechts­schutz zu erset­zen.

Stel­lung­nah­me des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts

Der für das Sicher­heits­recht zustän­di­ge 6. Revi­si­ons­se­nat des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts erklärt, mit den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten noch nicht unmit­tel­bar befasst gewe­sen zu sein. Ledig­lich im Rah­men des recht­li­chen Vor­ge­hens gegen die in der Ver­gan­gen­heit beim Bun­des­nach­rich­ten­dienst geführ­te VERAS-Datei habe sich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt mit­tel­bar mit den §§ 6 ff. BNDG befasst und ins­be­son­de­re klar­ge­stellt, dass Daten aus der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung wegen des Aus­schlus­ses durch § 6 Abs. 4, § 10 Abs. 4 BNDG für die auch Inlän­der betref­fen­de VERAS-Datei nicht genutzt wer­den dürf­ten. Eine Ent­schei­dung über die im März 2018 beim Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ein­ge­gan­ge­ne Kla­ge der DE-CIX Manage­ment GmbH gegen eine Anord­nung nach § 8 BNDG sei noch nicht abseh­bar.

Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist zuläs­sig:

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer wen­den sich mit ihrer Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen Über­wa­chungs- und Über­mitt­lungs­be­fug­nis­se des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes für die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung. Unmit­tel­bar rich­ten sich ihre Angrif­fe gegen die die Behör­de jeweils ermäch­ti­gen­den Befug­nis­nor­men, mit­tel­bar aber auch gegen die wei­te­ren Rege­lun­gen, mit denen der Gesetz­ge­ber die­se Befug­nis­se zur Gewähr­leis­tung ihrer Ver­hält­nis­mä­ßig­keit flan­kiert und ohne die ihre Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit nicht beur­teilt wer­den kann. Bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de erstre­cken sich ihre Angrif­fe damit unmit­tel­bar zunächst auf §§ 6, 7 und §§ 13 bis 15 BNDG, wobei zur Beur­tei­lung die­ser Nor­men ins­be­son­de­re auch die §§ 9 bis 11 und §§ 16, 20, 22, 32, 32a BNDG in die Prü­fung ein­zu­be­zie­hen sind; in der Sache wird damit über deren Anwend­bar­keit und ver­fas­sungs­recht­li­che Trag­fä­hig­keit als Aus­ge­stal­tung der ange­grif­fe­nen Befug­nis­se mit­ent­schie­den. Dar­über hin­aus wen­den sich die Beschwer­de­füh­rer gegen § 19 Abs. 1 und § 24 BNDG ein­schließ­lich der inso­weit in Bezug genom­me­nen wei­te­ren Vor­schrif­ten, soweit sie auf den Umgang mit den aus der stra­te­gi­schen Über­wa­chung nach §§ 6, 7, 13 bis 15 BNDG stam­men­den Daten Anwen­dung fin­den.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer sind beschwer­de­be­fugt.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer rügen eine Ver­let­zung ihrer Grund­rech­te aus Art. 10 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Art. 3 Abs. 1 GG. Sie machen gel­tend, dass die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ihnen gegen­über Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chun­gen ermög­lich­ten und damit in ihr Grund­recht auf Wah­rung des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis­ses ein­grif­fen. Dabei legen sie näher dar, dass das Zitier­ge­bot des Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG kei­ne Beach­tung gefun­den habe und die Vor­schrif­ten auch den Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit in ver­schie­de­ner Hin­sicht nicht genüg­ten. Die Beschwer­de­füh­rer beru­fen sich wei­ter auf eine Ver­let­zung ihres Grund­rechts der Pres­se­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, da die Über­wa­chungs­maß­nah­men auch gegen sie als Jour­na­lis­ten gerich­tet wer­den könn­ten und inso­weit kei­ne Schutz­vor­keh­run­gen getrof­fen sei­en. Dar­über hin­aus wen­den sich Repor­ters sans fron­tiè­res als in der Euro­päi­schen Uni­on ansäs­si­ge juris­ti­sche Per­son des Pri­vat­rechts sowie die drei in ande­ren EU-Staa­ten ansäs­si­gen Beschwer­de­füh­rer als Uni­ons­bür­ger dage­gen, von sol­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men nicht in glei­cher Wei­se aus­ge­nom­men zu sein wie deut­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge und Inlän­der. Sie sehen hier­in einen Ver­stoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Mit die­sem Vor­brin­gen sind – bezo­gen auf den sach­li­chen Schutz­ge­halt – mög­li­che Grund­rechts­ver­let­zun­gen sub­stan­ti­iert gel­tend gemacht. Das gilt nicht nur in Bezug auf die Daten­er­he­bung, son­dern auch in Bezug auf die Daten­ver­wen­dung und ‑über­mitt­lung, die als eige­ne Grund­rechts­ein­grif­fe an den Grund­rech­ten zu mes­sen sind, die für die Daten­er­he­bung ein­schlä­gig waren [15].

Eine Beschwer­de­be­fug­nis ist für die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer auch nicht des­halb zu ver­nei­nen, weil sie sich als aus­län­di­sche juris­ti­sche Per­son oder als im Aus­land leben­de Aus­län­der auf die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes beru­fen. Ob und wie­weit sich Staats­an­ge­hö­ri­ge ande­rer Staa­ten gegen­über Maß­nah­men der deut­schen Staats­ge­walt auch im Aus­land auf die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes beru­fen kön­nen, ist bis­her nicht abschlie­ßend geklärt. In sei­ner Ent­schei­dung vom 14.07.1999 hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dies weder posi­tiv beant­wor­tet noch aus­ge­schlos­sen [16]. Damit erscheint eine Grund­rechts­ver­let­zung jeden­falls mög­lich.

Zu ver­nei­nen ist die Beschwer­de­be­fug­nis auch nicht für die beschwer­de­füh­ren­de Ver­ei­ni­gung „Repor­ters sans fron­tiè­res“, weil sie eine juris­ti­sche Per­son mit Sitz im Aus­land ist. Die Ver­ei­ni­gung legt inso­weit hin­rei­chend dar, dass für sie jeden­falls mög­li­cher­wei­se die Anwen­dungs­er­wei­te­rung des Grund­rechts­schut­zes auf juris­ti­sche Per­so­nen aus der Euro­päi­schen Uni­on zur Gel­tung kommt. Auch lie­gen die Vor­aus­set­zun­gen der wesens­mä­ßi­gen Anwend­bar­keit nach Art.19 Abs. 3 GG für die gel­tend gemach­ten Grund­rech­te vor.

Ver­an­lasst durch die Euro­päi­schen Ver­trä­ge erkennt die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts die Mög­lich­keit einer Anwen­dungs­er­wei­te­rung des Grund­rechts­schut­zes auf juris­ti­sche Per­so­nen aus der Euro­päi­schen Uni­on an. Juris­ti­sche Per­so­nen mit Sitz im EU-Aus­land wer­den grund­recht­lich eben­so behan­delt wie inlän­di­sche juris­ti­sche Per­so­nen, wenn die betrof­fe­ne juris­ti­sche Per­son aus der Euro­päi­schen Uni­on im Anwen­dungs­be­reich des Uni­ons­rechts tätig wird und sie einen hin­rei­chen­den Inlands­be­zug auf­weist, der die Gel­tung der Grund­rech­te in glei­cher Wei­se wie für inlän­di­sche juris­ti­sche Per­so­nen gebo­ten erschei­nen lässt [17].

Danach kommt eine Erwei­te­rung des Grund­rechts­schut­zes auf die Beschwer­de­füh­re­rin als aus­län­di­sche juris­ti­sche Per­son zumin­dest in Betracht. Ein schutz­be­darfs­be­grün­den­der Inlands­be­zug von Repor­ters sans fron­tiè­res kann sich vor­lie­gend dar­aus erge­ben, dass die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten eine Über­wa­chung vom Inland aus ermög­li­chen und zudem ein Inter­es­se deut­scher Behör­den an der Aus­lands­tä­tig­keit über­wach­ter Per­so­nen zur Gel­tung brin­gen; damit rückt auch die Beschwer­de­füh­re­rin spe­zi­fisch in deren Auf­klä­rungs­fo­kus.

Auch unter­fällt die Tätig­keit der Beschwer­de­füh­re­rin im Sin­ne der genann­ten Anwen­dungs­er­wei­te­rung mög­li­cher­wei­se dem Anwen­dungs­be­reich des Uni­ons­rechts. In Betracht kommt dies etwa des­halb, weil die Beschwer­de­füh­re­rin durch die Ent­ge­gen­nah­me grenz­über­schrei­ten­der Dienst­leis­tun­gen in Aus­übung ihrer durch Art. 56 AEUV gewähr­leis­te­ten pas­si­ven Dienst­leis­tungs­frei­heit von ihren pri­mär­recht­lich gewähr­leis­te­ten Grund­frei­hei­ten Gebrauch macht. Aller­dings fällt ins­be­son­de­re die natio­na­le Sicher­heit nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV wei­ter­hin in die allei­ni­ge Ver­ant­wor­tung der ein­zel­nen Mit­glied­staa­ten, so dass ein Tätig­wer­den im Anwen­dungs­be­reich des Uni­ons­rechts jeden­falls im Hin­blick auf Tei­le des Auf­ga­ben­pro­fils des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes aus­ge­schlos­sen sein könn­te. Ob und wie­weit das der Fall ist, ist auch uni­ons­recht­lich noch nicht geklärt, wie die beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on anhän­gi­gen Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen [18] zur Richt­li­nie 2002/​58/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 12.07.2002 über die Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und den Schutz der Pri­vat­sphä­re in der elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­on – Daten­schutz­richt­li­nie für elek­tro­ni­sche Kom­mu­ni­ka­ti­on –, [19] zei­gen.

Ob oder wie­weit nach alle­dem der Anwen­dungs­be­reich des Uni­ons­rechts tat­säch­lich eröff­net ist, bedarf für die Fra­ge der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de kei­ner Ent­schei­dung. Denn Repor­ters sans fron­tiè­res hat jeden­falls die Mög­lich­keit einer Ver­let­zung eines für sie ver­fas­sungs­be­schwer­de­fä­hi­gen Rechts auf­ge­zeigt [20]. Einer Vor­la­ge an den Euro­päi­schen Gerichts­hof nach Art. 267 Abs. 3 AEUV bedarf es nicht, da die Ver­fas­sungs­be­schwer­de danach jeden­falls zuläs­sig ist; die Fra­ge ist auch für die Begründ­etheit nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich.

Die von Art.19 Abs. 3 GG vor­aus­ge­setz­te wesens­mä­ßi­ge Anwend­bar­keit der gel­tend gemach­ten Grund­rech­te auf juris­ti­sche Per­so­nen ist für Art. 10 Abs. 1 GG, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 3 Abs. 1 GG gege­ben [21].

Die Beschwer­de­be­fug­nis der drei für ande­re aus­län­di­sche Orga­ni­sa­tio­nen täti­gen Beschwer­de­füh­rer wird auch nicht dadurch aus­ge­schlos­sen, dass sie Funk­ti­ons­trä­ger aus­län­di­scher juris­ti­scher Per­so­nen sind, die nach Art.19 Abs. 3 GG selbst nicht grund­rechts­be­rech­tigt sind.

Per­so­nen, die gel­tend machen, in ihren eige­nen Grund­rech­ten ver­letzt zu sein, sind nicht des­halb vom Grund­rechts­schutz des Grund­ge­set­zes aus­ge­schlos­sen, weil sie als Funk­ti­ons­trä­ger einer aus­län­di­schen juris­ti­schen Per­son han­deln [22]. Zwar kön­nen Funk­ti­ons­trä­ger nur eige­ne Grund­rech­te gel­tend machen, nicht aber als Sach­wal­ter Grund­rech­te der juris­ti­schen Per­so­nen, für die sie han­deln. Soweit sie jedoch in eige­nen Grund­rech­ten betrof­fen sind, ent­fällt ihr Schutz nicht des­we­gen, weil sie Funk­ti­ons­trä­ger einer aus­län­di­schen juris­ti­schen Per­son sind, die sich ihrer­seits nach Art.19 Abs. 3 GG nicht auf die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes beru­fen kann [23]. Das gilt auch, wenn hier­durch der von ihnen gel­tend gemach­te Schutz im Ein­zel­fall zugleich reflex­haft der juris­ti­schen Per­son zugu­te­kommt. Eine Zurück­nah­me des jeder Per­son als Indi­vi­du­um zuge­sag­ten Grund­rechts­schut­zes ist ins­be­son­de­re nicht gebo­ten, um eine Aus­höh­lung des Art.19 Abs. 3 GG zu ver­mei­den. Art.19 Abs. 3 GG hat nicht die Auf­ga­be sicher­zu­stel­len, dass gegen­über aus­län­di­schen juris­ti­schen Per­so­nen unbe­grenzt hoheit­li­che Maß­nah­men ergrif­fen wer­den kön­nen, son­dern zielt auf eine Erwei­te­rung des indi­vi­du­el­len Grund­rechts­schut­zes auf juris­ti­sche Per­so­nen. Wenn die­se Erwei­te­rung auf juris­ti­sche Per­so­nen des Inlands beschränkt bleibt, nimmt das den umfas­sen­den Grund­rechts­schutz natür­li­cher Per­so­nen nicht zurück.

Danach sind auch die Beschwer­de­füh­rer mit aus­län­di­scher Staats­an­ge­hö­rig­keit beschwer­de­be­fugt. Sie beru­fen sich wie die ande­ren Beschwer­de­füh­rer auf eine Ver­let­zung ihrer Grund­rech­te aus Art. 10 Abs. 1 GG durch eine heim­li­che Über­wa­chung ihrer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on auf der Grund­la­ge der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten. Das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis des Art. 10 Abs. 1 GG wahrt als spe­zi­el­le Aus­prä­gung des all­ge­mei­nen Per­sön­lich­keits­rechts und des Rechts am eige­nen Wort die Ver­trau­lich­keit indi­vi­du­el­ler Kom­mu­ni­ka­ti­on als sol­che [24]. Es dient dabei nicht vor­ran­gig dem mate­ri­el­len Geheim­nis­schutz, son­dern unab­hän­gig von ihrem Inhalt, ihren Umstän­den oder ihrer Funk­ti­on dem Schutz der indi­vi­du­el­len Kom­mu­ni­ka­ti­ons­teil­neh­mer [25]. In Fra­ge ste­hen damit eige­ne Grund­rech­te der Beschwer­de­füh­rer, deren Anwend­bar­keit durch die Funk­tio­nen, die sie für juris­ti­sche Per­so­nen wahr­neh­men, nicht berührt wird. Ent­spre­chen­des gilt auch für den hier eben­falls beschwer­de­füh­ren­den Ange­stell­ten der jour­na­lis­ti­sche Abtei­lung einer mexi­ka­ni­schen Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­ti­on, soweit die­ser eine Ver­let­zung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG rügt. Auch er beruft sich auf Grund­rechts­schutz, der ihm als Jour­na­lis­ten durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unmit­tel­bar als Per­son zuge­sagt ist, unab­hän­gig davon, ob er dabei für ein Pres­se­un­ter­neh­men oder eine sons­ti­ge Orga­ni­sa­ti­on tätig ist [26].

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer sind durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten unmit­tel­bar, selbst und gegen­wär­tig betrof­fen. Ihre Ver­fas­sungs­be­schwer­de erfüllt damit die Anfor­de­run­gen für Ver­fas­sungs­be­schwer­den unmit­tel­bar gegen ein Gesetz.

Den Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rern fehlt es nicht an einer unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit. Zwar bedür­fen die ange­grif­fe­nen Befug­nis­se der Umset­zung durch wei­te­re Voll­zugs­ak­te. Von einer unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit durch ein voll­zie­hungs­be­dürf­ti­ges Gesetz ist jedoch auch dann aus­zu­ge­hen, wenn ein Beschwer­de­füh­rer den Rechts­weg nicht beschrei­ten kann, weil er kei­ne Kennt­nis von der Maß­nah­me erlangt, oder wenn eine nach­träg­li­che Bekannt­ga­be zwar vor­ge­se­hen ist, von ihr aber auf­grund weit­rei­chen­der Aus­nah­me­tat­be­stän­de auch lang­fris­tig abge­se­hen wer­den kann [27]. Die durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ermög­lich­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men wer­den grund­sätz­lich heim­lich durch­ge­führt. Nach­träg­li­che Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten sind gesetz­lich nur für den Fall des § 10 Abs. 4 Satz 2 BNDG nor­miert, der die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer zu 1)) bis 7)) als aus­län­di­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge nicht betrifft und der auch dem in Gua­te­ma­la wohn­haf­ten beschwer­de­füh­ren­den deut­schen Rechts­an­walt allen­falls in Aus­nah­me­fäl­len zugu­te­kommt, näm­lich wenn eine Mit­tei­lung nicht sogar end­gül­tig unter­bleibt (§ 10 Abs. 4 Satz 5 BNDG). Auch die Mög­lich­keit, nach § 22 BNDG in Ver­bin­dung mit § 15 BVerfSchG auf Antrag Aus­kunft über die nach § 19 BNDG über ihre Per­son gespei­cher­ten Daten zu erhal­ten, lässt die Unmit­tel­bar­keit der Beschwer nicht ent­fal­len, da die­se Vor­schrif­ten nicht gewähr­leis­ten, dass die Betrof­fe­nen von der Über­wa­chung Kennt­nis erlan­gen [28]. Kei­ne Kennt­nis erhal­ten die Betrof­fe­nen in der Regel auch von der wei­te­ren Nut­zung oder Über­mitt­lung der Daten, die durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten erlaubt wer­den. Die Beschwer­de­füh­rer sind des­we­gen nicht dar­auf zu ver­wei­sen, Voll­zugs­ak­te abzu­war­ten und gegen sie vor­zu­ge­hen.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer sind durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten auch selbst und gegen­wär­tig betrof­fen.

Sie legen dar, dass sie wegen ihrer Betä­ti­gung als Jour­na­lis­ten, als Bür­ger- und Men­schen­rechts­ak­ti­vis­ten bezie­hungs­wei­se als Rechts­an­walt im Aus­land mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit durch Maß­nah­men der Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung betrof­fen sind. Sie beru­fen sich dar­auf, im Rah­men ihrer Tätig­keit wie­der­holt mit oft­mals ver­deckt blei­ben­den Infor­man­ten zu kom­mu­ni­zie­ren, an denen und deren Kennt­nis­sen auch der Bun­des­nach­rich­ten­dienst ange­sichts sei­ner Auf­ga­ben nahe­lie­gen­der­wei­se ein erheb­li­ches Inter­es­se habe. Ange­sichts der Streu­brei­te der durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten eröff­ne­ten Maß­nah­men, die nicht von vorn­her­ein auf einen begrenz­ten Per­so­nen­kreis zuge­schnit­ten sind, ist eine hin­rei­chen­de Wahr­schein­lich­keit ihrer gegen­wär­ti­gen Betrof­fen­heit in eige­nen Rech­ten dar­ge­tan [29]. In Anse­hung der bewusst offen gestal­te­ten Ermäch­ti­gung, die eine fle­xi­ble Anpas­sung an die außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Infor­ma­ti­ons­be­dürf­nis­se der Bun­des­re­gie­rung ermög­li­chen soll, ist eine Berüh­rung der Tätig­keits­be­rei­che der Beschwer­de­füh­rer nicht fern­lie­gend. Ange­sichts der ver­dachts­lo­sen und geheim gehal­te­nen Fern­mel­de­über­wa­chung und den eben­falls im Ver­bor­ge­nen statt­fin­den­den Fol­ge­maß­nah­men kann ihnen eine wei­te­re Kon­kre­ti­sie­rung des Vor­trags nicht abver­langt wer­den [30].

Auch der in Gua­te­ma­la ansäs­si­ge deut­sche Rechts­an­walt ist als deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger selbst und gegen­wär­tig betrof­fen. Zwar ist eine Erhe­bung von Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­ren von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen, von inlän­di­schen juris­ti­schen Per­so­nen oder von sich im Bun­des­ge­biet auf­hal­ten­den Per­so­nen nach § 6 Abs. 4 BNDG unzu­läs­sig. Schon der Gesetz­ge­ber geht jedoch aus­weis­lich der in § 10 Abs. 4 BNDG getrof­fe­nen Rege­lung davon aus, dass die Fil­te­rung eine Aus­son­de­rung der Kom­mu­ni­ka­ti­on sol­cher Per­so­nen nicht immer gewähr­leis­tet und es im Ein­zel­fall zu Daten­er­he­bun­gen ent­ge­gen § 6 Abs. 4 BNDG kom­men kann. Auch die Bun­des­re­gie­rung hat aus­ge­führt, dass erfass­te Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re gege­be­nen­falls erst auf­grund einer indi­vi­du­el­len Kennt­nis­nah­me durch Mit­ar­bei­ter des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes als Kom­mu­ni­ka­ti­on zwi­schen Deut­schen oder Inlän­dern erkannt wer­den kön­nen. In die­ser Kennt­nis­nah­me liegt ein Grund­rechts­ein­griff [31].

Unab­hän­gig davon ergibt sich eine gegen­wär­ti­ge Selbst­be­trof­fen­heit jeden­falls dar­aus, dass dem in Gua­te­ma­la ansäs­si­gen Rechts­an­walt nach der in den Dienst­vor­schrif­ten nie­der­ge­leg­ten Rechts­auf­fas­sung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes auch als Deut­schem gegen­über den durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ermög­lich­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men vor­lie­gend kein Grund­rechts­schutz – und damit auch nicht der Schutz des § 6 Abs. 4 BNDG – zuzu­er­ken­nen sein soll. Da er sich in sei­ner Funk­ti­on als Rechts­an­walt für ein gua­te­mal­te­ki­sches Men­schen­rechts­bü­ro gegen die Über­wa­chung wen­det, sieht ihn der Bun­des­nach­rich­ten­dienst, wie von der Bun­des­re­gie­rung vor­ge­tra­gen, als Funk­ti­ons­trä­ger einer aus­län­di­schen juris­ti­schen Per­son an, der sich als sol­cher nicht auf die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes beru­fen kön­ne. Die­ser Beschwer­de­füh­rer, der sich im Auf­trag die­ses Büros mit The­men­fel­dern befasst, die ver­schie­de­ne Berüh­rungs­punk­te zu mög­li­chen Erkennt­nis­in­ter­es­sen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes auf­wei­sen, ist damit von den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten in glei­cher Wei­se betrof­fen wie Repor­ters sans fron­tiè­res und die ande­ren bes­schwer­de­füh­ren­den Jour­na­lis­ten.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de genügt den Anfor­de­run­gen der Sub­si­dia­ri­tät.

Nach dem Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät sind auch vor der Erhe­bung von Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­den grund­sätz­lich alle Mit­tel zu ergrei­fen, die der gel­tend gemach­ten Grund­rechts­ver­let­zung abhel­fen kön­nen. Zu den inso­weit zumut­ba­ren Rechts­be­hel­fen kann gege­be­nen­falls die Erhe­bung einer Fest­stel­lungs- oder Unter­las­sungs­kla­ge gehö­ren, die eine fach­ge­richt­li­che Klä­rung ent­schei­dungs­er­heb­li­cher Tat­sa­chen- oder Rechts­fra­gen des ein­fa­chen Rechts ermög­licht [32]. Anders liegt dies jedoch, soweit es allein um die sich unmit­tel­bar aus der Ver­fas­sung erge­ben­den Gren­zen für die Aus­le­gung der Nor­men geht. Soweit die Beur­tei­lung einer Norm allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf­wirft, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu beant­wor­ten hat, ohne dass von einer vor­aus­ge­gan­ge­nen fach­ge­richt­li­chen Prü­fung ver­bes­ser­te Ent­schei­dungs­grund­la­gen zu erwar­ten wären, bedarf es einer vor­an­ge­hen­den fach­ge­richt­li­chen Ent­schei­dung nicht [33]. Inso­weit bleibt es dabei, dass Ver­fas­sungs­be­schwer­den unmit­tel­bar gegen ein Gesetz weit­hin auch ohne vor­he­ri­ge Anru­fung der Fach­ge­rich­te zuläs­sig sind [34].

Danach muss­ten die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer hier nicht zunächst fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz suchen. Die unmit­tel­bar gegen Nor­men des Geset­zes über den Bun­des­nach­rich­ten­dienst gerich­te­te Ver­fas­sungs­be­schwer­de wirft im Kern allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu beant­wor­ten hat, ohne dass von einer vor­aus­ge­gan­ge­nen fach­ge­richt­li­chen Prü­fung sub­stan­ti­ell ver­bes­ser­te Ent­schei­dungs­grund­la­gen zu erwar­ten wären. Dies gilt ohne­hin für die im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren zen­tra­le Fra­ge, ob sich die Beschwer­de­füh­rer als Aus­län­der im Aus­land hin­sicht­lich der Über­wa­chungs­maß­nah­men über­haupt auf die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes stüt­zen kön­nen. Das gilt aber auch für die Prü­fung der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten im Ein­zel­nen. Ihre ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung hängt nicht an der nähe­ren fach­recht­li­chen Aus­le­gung der ein­zel­nen Tat­be­stands­merk­ma­le der ange­grif­fe­nen Ein­griffs­grund­la­gen, son­dern an der ver­fas­sungs­recht­li­chen Trag­fä­hig­keit der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung als sol­cher und ihrer hin­rei­chen­den Ein­gren­zung wie Bestimmt­heit. Für die Vor­schrif­ten zur Daten­er­he­bung und Daten­ver­ar­bei­tung stellt sich dies nicht anders dar als für die Vor­schrif­ten zu den Koope­ra­tio­nen mit ande­ren Diens­ten. Auch hin­sicht­lich der Vor­schrif­ten zur Daten­über­mitt­lung ent­schei­det sich die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung maß­geb­lich nicht an Details der Aus­le­gung, son­dern danach, ob die­se als sol­che in einer Wei­se gesetz­lich aus­ge­stal­tet sind, die den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt.

Im Übri­gen wäre nach dem der­zei­ti­gen Stand der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung dies­be­züg­lich Rechts­schutz auch prak­tisch nicht zu errei­chen. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat Kla­gen hin­sicht­lich der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­auf­klä­rung für unzu­läs­sig erklärt, da der Klä­ger jeweils kein hin­rei­chend kon­kre­tes Vor­ge­hen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes habe bezeich­nen kön­nen [35]; es ist nicht ersicht­lich, dass die Beschwer­de­füh­rer die­se Anfor­de­run­gen hier hät­ten erfül­len kön­nen.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de wahrt schließ­lich die Beschwer­de­frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG.

Die am 19.12 2017 erho­be­ne Ver­fas­sungs­be­schwer­de wahrt die gesetz­li­che Jah­res­frist, soweit sie sich gegen Bestim­mun­gen rich­tet, mit denen der Bun­des­ge­setz­ge­ber die Befug­nis­se des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zur Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung und zur Koope­ra­ti­on im Rah­men der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung erst­mals gesetz­lich gere­gelt hat. Die dies­be­züg­li­chen Bestim­mun­gen der §§ 6 ff. und der §§ 13 ff. BNDG sind nach Art. 5 des Geset­zes zur Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes vom 23.12 2016 am Tag nach der Ver­kün­dung des Geset­zes, also am 31.12 2016, in Kraft getre­ten. Dass der Gesetz­ge­ber bei der Neu­re­ge­lung an eine bestehen­de Auf­klä­rungs­pra­xis des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes ange­knüpft hat, führt nicht zu einer Vor­ver­la­ge­rung des Frist­be­ginns. Denn Gegen­stand der Ver­fas­sungs­be­schwer­de sind nicht kon­kre­te Voll­zugs­ak­te des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, für die die Fris­ten­re­ge­lung des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG gilt; sie rich­tet sich viel­mehr gegen die gesetz­li­che Ermäch­ti­gung zur Durch­füh­rung der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung als sol­che, für die die Beschwer­de­frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht vor Inkraft­tre­ten des Geset­zes beginnt.

Auch im Hin­blick auf § 19 Abs. 1 BNDG und § 24 Abs. 1 bis 3 BNDG, die die Befug­nis­se des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zur Spei­che­rung, Ver­än­de­rung und Nut­zung bezie­hungs­wei­se zur Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten regeln, ist die Beschwer­de­frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG gewahrt. Durch das Inkraft­tre­ten der §§ 6 ff. und der §§ 13 ff. BNDG wur­de der Anwen­dungs­be­reich die­ser all­ge­mei­nen Über­mitt­lungs- und Ver­ar­bei­tungs­be­fug­nis­se auf die neu gere­gel­ten Maß­nah­men erstreckt und so teil­wei­se erwei­tert. Dar­in liegt eine neue grund­recht­li­che Beschwer, für wel­che die Beschwer­de­frist neu in Gang gesetzt wird [36].

Da es sich bei der Aus­lands­fern­mel­de­auf­klä­rung jeden­falls nicht um die Umset­zung zwin­gen­den Uni­ons­rechts han­delt, rich­tet sich die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung der Gül­tig­keit der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nach den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes. Damit ist die Zustän­dig­keit des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts eröff­net und die Ver­fas­sungs­be­schwer­de inso­weit zuläs­sig. Das gilt unab­hän­gig davon, ob dane­ben Uni­ons­grund­rech­te Gel­tung bean­spru­chen kön­nen [37].

Unbe­rührt bleibt hier­von die Fra­ge, ob sich wei­te­re recht­li­che Anfor­de­run­gen unmit­tel­bar aus dem Sekun­där­recht der Euro­päi­schen Uni­on erge­ben, ins­be­son­de­re aus Art. 15 Abs. 1 RL 2002/​58/​EG hin­sicht­lich der Reich­wei­te der den Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­bie­tern auf­er­leg­ten Pflich­ten. Die Aus­le­gung und Anwen­dung des Fach­rechts der Euro­päi­schen Uni­on ist nicht Sache des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, son­dern obliegt den Fach­ge­rich­ten im Ver­bund mit dem Euro­päi­schen Gerichts­hof [38].

Grund­rechts­bin­dung bei Über­wa­chungs­maß­nah­men des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes im Aus­land

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist begrün­det. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind an den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes zu mes­sen und grei­fen in Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein. Die Ein­grif­fe sind nicht gerecht­fer­tigt, weil die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten for­mell ver­fas­sungs­wid­rig sind. Sie genü­gen auch nicht zen­tra­len mate­ri­el­len Anfor­de­run­gen des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes bin­den den Bun­des­nach­rich­ten­dienst und den sei­ne Befug­nis­se regeln­den Gesetz­ge­ber unab­hän­gig davon, ob der Dienst im Inland oder im Aus­land tätig ist. Der Schutz der Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gilt auch gegen­über einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung von Aus­län­dern im Aus­land.

Art. 1 Abs. 3 GG begrün­det eine umfas­sen­de Bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt an die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes. Ein­schrän­ken­de Anfor­de­run­gen, die die Grund­rechts­bin­dung von einem ter­ri­to­ria­len Bezug zum Bun­des­ge­biet oder der Aus­übung spe­zi­fi­scher Hoheits­be­fug­nis­se abhän­gig machen, las­sen sich der Vor­schrift nicht ent­neh­men. Das gilt jeden­falls für die Grund­rech­te als Abwehr­rech­te gegen­über Über­wa­chungs­maß­nah­men, wie sie hier in Fra­ge ste­hen.

Nach Art. 1 Abs. 3 GG bin­den die Grund­rech­te Gesetz­ge­bung, voll­zie­hen­de Gewalt und Recht­spre­chung als unmit­tel­bar gel­ten­des Recht. Eine Beschrän­kung auf das Staats­ge­biet ent­hält die Vor­schrift nicht. Für das Han­deln deut­scher Staats­or­ga­ne im Aus­land kann eine Aus­nah­me von der Grund­rechts­gel­tung auch nicht aus einem dahin­ge­hen­den unaus­ge­spro­chen kon­sen­tier­ten Grund­ver­ständ­nis bei Ent­ste­hung des Grund­ge­set­zes her­ge­lei­tet wer­den [39]. Art. 1 Abs. 3 GG ziel­te ins­be­son­de­re in Reak­ti­on auf die natio­nal­so­zia­lis­ti­sche Gewalt- und Will­kür­herr­schaft viel­mehr auf eine umfas­sen­de, in der Men­schen­wür­de wur­zeln­de Grund­rechts­bin­dung und war bereits 1949 in die Über­zeu­gung ein­ge­bet­tet, dass die Bun­des­re­pu­blik in der inter­na­tio­na­len Staa­ten­ge­mein­schaft ihren Platz als rechts­staat­li­cher Part­ner fin­den müs­se [40]. Dies kommt schon in der Prä­am­bel sowie ins­be­son­de­re in Art. 1 Abs. 2 GG und Art. 24 und 25 GG zum Aus­druck. Auch wenn die Grund­rechts­bin­dung außer­halb des eige­nen Staats­ge­biets in den Bera­tun­gen zum Grund­ge­setz noch kein eige­nes The­ma war und ins­be­son­de­re Über­wa­chungs­maß­nah­men gegen­über dem Aus­land in den heu­te mög­li­chen For­men jen­seits der dama­li­gen Vor­stel­lun­gen lagen, lässt sich aus der Ent­ste­hungs­ge­schich­te nicht ablei­ten, dass der Schutz der Grund­rech­te von vorn­her­ein an der Staats­gren­ze enden soll­te. Der Anspruch eines umfas­sen­den, den Men­schen in den Mit­tel­punkt stel­len­den Grund­rechts­schut­zes spricht viel­mehr dafür, dass die Grund­rech­te immer dann schüt­zen sol­len, wenn der deut­sche Staat han­delt und damit poten­ti­ell Schutz­be­darf aus­lö­sen kann – unab­hän­gig davon, an wel­chem Ort und gegen­über wem.

Die Bin­dung an die Grund­rech­te nach Art. 1 Abs. 3 GG als indi­vi­du­el­le Abwehr­rech­te beschränkt sich auch nicht auf Kon­stel­la­tio­nen, in denen der Staat den Betrof­fe­nen als mit dem Gewalt­mo­no­pol ver­se­he­ne Hoheits­macht gegen­über­tritt [41]. Eine sol­che Beschrän­kung, die eine grund­recht­li­che Bin­dung der Aus­lands­auf­klä­rung weit­ge­hend aus­schlös­se, lässt sich ins­be­son­de­re nicht dar­aus her­lei­ten, dass Art. 1 Abs. 3 GG nicht auf die deut­sche Staats­ge­walt als sol­che ver­weist, son­dern die Gesetz­ge­bung, die voll­zie­hen­de Gewalt und die Recht­spre­chung als unter­schie­de­ne staat­li­che Funk­tio­nen benennt. Hier­durch wird die Grund­rechts­bin­dung nicht beschränkt, son­dern deut­lich gemacht, dass der Grund­rechts­schutz gegen­über allen der tra­di­tio­nel­len Gewal­ten­tei­lungs­leh­re bekann­ten Staats­ge­wal­ten gilt – ins­be­son­de­re auch gegen­über dem Gesetz­ge­ber, was damals nicht selbst­ver­ständ­lich war [42]. Die­ser Wil­le zur lücken­lo­sen Grund­rechts­bin­dung aller Zwei­ge der staat­li­chen Gewalt [43] lag bereits dem ursprüng­li­chen Norm­wort­laut zugrun­de, der mit „Gesetz­ge­bung, Ver­wal­tung und Recht­spre­chung“ die drei klas­si­schen Gewal­ten auf die Grund­rech­te als unmit­tel­bar gel­ten­des Recht ver­pflich­te­te. Mit der Erset­zung des Begriffs der „Ver­wal­tung“ durch den Begriff der „voll­zie­hen­den Gewalt“ durch das Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 19.03.1956 [44] war kei­ne Ein­engung der Grund­rechts­bin­dung auf die Aus­übung spe­zi­fisch hoheit­li­cher Befug­nis­se inten­diert. Viel­mehr wur­de der Begriff 1956 im Rah­men der Grund­ge­setz­no­vel­le zur Wehr­ver­fas­sung als gegen­über dem ursprüng­li­chen Begriff der „Ver­wal­tung“ wei­ter ange­se­hen und an des­sen Stel­le gesetzt, um klar­zu­stel­len, dass auch die Bun­des­wehr auf die Grund­rech­te ver­pflich­tet ist [45]. Eine Beschrän­kung der Grund­rechts­bin­dung auf Ent­schei­dun­gen, die die Exe­ku­ti­ve auch mit Hoheits­be­fug­nis­sen durch­set­zen könn­te, liegt hier­in nicht.

Die Grund­rech­te bin­den die staat­li­che Gewalt viel­mehr umfas­send und ins­ge­samt, unab­hän­gig von bestimm­ten Funk­tio­nen, Hand­lungs­for­men oder Gegen­stän­den staat­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung [46]. Das Ver­ständ­nis der staat­li­chen Gewalt ist dabei weit zu fas­sen und erstreckt sich nicht nur auf impe­ra­ti­ve Maß­nah­men oder sol­che, die durch Hoheits­be­fug­nis­se unter­legt sind. Alle Ent­schei­dun­gen, die auf den jewei­li­gen staat­li­chen Ent­schei­dungs­ebe­nen den Anspruch erhe­ben kön­nen, auto­ri­siert im Namen aller Bür­ge­rin­nen und Bür­ger getrof­fen zu wer­den, sind von der Grund­rechts­bin­dung erfasst. Ein­ge­schlos­sen sind hier­von Maß­nah­men, Äuße­run­gen und Hand­lun­gen hoheit­li­cher wie nicht hoheit­li­cher Art. Grund­rechts­ge­bun­de­ne staat­li­che Gewalt im Sin­ne des Art. 1 Abs. 3 GG ist danach jedes Han­deln staat­li­cher Orga­ne oder Orga­ni­sa­tio­nen, weil es in Wahr­neh­mung ihres dem Gemein­wohl ver­pflich­te­ten Auf­trags erfolgt [47]. Die Bin­dung an die Grund­rech­te und die poli­ti­sche Ent­schei­dungs­ver­ant­wor­tung sind unhin­ter­geh­bar mit­ein­an­der ver­knüpft [48].

Die Grund­rechts­bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt beschränkt sich dabei auch im Aus­land nicht auf eine bloß objek­tiv­recht­li­che Ver­pflich­tung [49]. Sie kor­re­spon­diert viel­mehr mit einer Grund­rechts­be­rech­ti­gung der­je­ni­gen, die durch die jewei­li­gen Grund­rechts­ga­ran­tien als geschütz­te Grund­rechts­trä­ger aus­ge­wie­sen sind. Eine Grund­rechts­bin­dung zuguns­ten indi­vi­du­el­ler Grund­rechts­trä­ger, der dann aber kei­ner­lei sub­jek­tiv­recht­li­che Ent­spre­chung gegen­über­steht, sieht das Grund­ge­setz nicht vor. Der Cha­rak­ter als Indi­vi­du­al­recht gehört zum zen­tra­len Gehalt des grund­ge­setz­li­chen Grund­rechts­schut­zes.

Die Grund­rechts­bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt auch bei einem Han­deln gegen­über Aus­län­dern im Aus­land ent­spricht zugleich der Ein­bin­dung der Bun­des­re­pu­blik in die inter­na­tio­na­le Staa­ten­ge­mein­schaft.

In Art. 1 Abs. 2 GG bekennt sich das Grund­ge­setz zu den unver­letz­li­chen und unver­äu­ßer­li­chen Men­schen­rech­ten als Grund­la­ge jeder mensch­li­chen Gemein­schaft, des Frie­dens und der Gerech­tig­keit in der Welt. Die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes wer­den so in den Zusam­men­hang inter­na­tio­na­ler Men­schen­rechts­ge­währ­leis­tun­gen gestellt, die über die Staats­gren­zen hin­weg auf einen Schutz abzie­len, der dem Men­schen als Men­schen gilt. Ent­spre­chend schlie­ßen Art. 1 Abs. 2 und Art. 1 Abs. 3 GG an die Men­schen­wür­de­ga­ran­tie des Art. 1 Abs. 1 GG an. In Anknüp­fung an die­se im Ansatz uni­ver­sa­lis­ti­sche Ein­bin­dung des Grund­rechts­schut­zes trifft das Grund­ge­setz für die posi­tiv­recht­li­che Aus­ge­stal­tung der Grund­rech­te im Ein­zel­nen bewusst eine Unter­schei­dung zwi­schen Deut­schen­rech­ten und Men­schen­rech­ten. Das legt aber nicht nahe, auch die Men­schen­rech­te auf inner­staat­li­che Sach­ver­hal­te oder auf staat­li­ches Han­deln im Inland zu begren­zen. Ein sol­ches Ver­ständ­nis fin­det auch im Wort­laut des Grund­ge­set­zes kei­nen Anhalts­punkt. Ins­be­son­de­re ergibt sich eine sol­che Begren­zung nicht aus der Prä­am­bel des Grund­ge­set­zes, die mit der Bezug­nah­me auf das „Deut­sche Volk in den Län­dern“ nicht gebiets­be­zo­gen, son­dern aus der Per­spek­ti­ve der ver­fas­sungs­ge­ben­den Akteu­re for­mu­liert ist und die Ver­ant­wor­tung des Deut­schen Vol­kes in einem ver­ein­ten Euro­pa und der Welt betont [50].

Gegen eine Ein­bin­dung der Grund­rech­te in den Zusam­men­hang uni­ver­sell gel­ten­der Men­schen­rech­te spricht auch nicht die ter­mi­no­lo­gi­sche Unter­schei­dung zwi­schen „unver­letz­li­chen und unver­äu­ßer­li­chen Men­schen­rech­ten“ nach Art. 1 Abs. 2 GG und den „nach­fol­gen­den Grund­rech­ten“ in Art. 1 Abs. 3 GG. Auch inso­weit las­sen Wort­laut und Sys­te­ma­tik des Grund­ge­set­zes kei­nen Anhalts­punkt für eine gebiets­be­zo­ge­ne Deu­tung der Unter­schei­dung im Sin­ne getrenn­ter räum­li­cher Anwen­dungs­be­rei­che erken­nen. Dass die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes (Art. 1 Abs. 3 GG) im Gegen­teil mit der Gewähr­leis­tung der Men­schen­rech­te ver­knüpft sind, zeigt auch die stän­di­ge Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, nach der die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes im Lich­te der inter­na­tio­na­len Men­schen­rechts­ver­bür­gun­gen aus­zu­le­gen sind [51]. Auch bil­den die in Art. 1 Abs. 2 GG nie­der­ge­leg­ten Grund­sät­ze im Sin­ne des Art. 79 Abs. 3 GG eine abso­lu­te Gren­ze für Ein­schrän­kun­gen des Grund­rechts­schut­zes durch den ver­fas­sungs­än­dern­den Gesetz­ge­ber [52].

Mit die­ser Ver­knüp­fung der Grund­rech­te und der Gewähr­leis­tung der Men­schen­rech­te wäre ein Ver­ständ­nis der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes, das deren Gel­tung an der Staats­gren­ze enden lässt und deut­sche Stel­len gegen­über Aus­län­dern im Aus­land von ihrer Ver­pflich­tung auf die Grund- und Men­schen­rech­te ent­bin­det, nicht ver­ein­bar. Der Anspruch des Grund­ge­set­zes, auf der Grund­la­ge inter­na­tio­na­ler Kon­ven­tio­nen im Zusam­men­wir­ken über die Staats­gren­zen hin­weg unver­äu­ßer­li­che Rech­te einer jeden Per­son – ein­schließ­lich des Schut­zes vor Über­wa­chung (vgl. Art. 12 AEMR; Art. 17 Abs. 1 IPbpR) – sicher­zu­stel­len, wür­de damit kon­ter­ka­riert. Unter den Bedin­gun­gen der Inter­na­tio­na­li­sie­rung poli­ti­scher Hand­lungs­be­din­gun­gen und eines zuneh­men­den Enga­ge­ments der Staa­ten auch jen­seits der eige­nen Gren­zen müss­te dies dazu füh­ren, dass der Grund­rechts­schutz des Grund­ge­set­zes einem erwei­ter­ten Hand­lungs­ra­di­us der deut­schen Staats­ge­walt nicht fol­gen und – im Gegen­teil – im Zusam­men­wir­ken der Staa­ten gege­be­nen­falls sogar unter­lau­fen wer­den könn­te. Dem­ge­gen­über gewähr­leis­tet die Anknüp­fung der Grund­rechts­bin­dung an den Staat als poli­tisch legi­ti­mier­tes und rück­ge­bun­de­nes Hand­lungs­sub­jekt, dass der Grund­rechts­schutz auch einer inter­na­tio­na­len Aus­wei­tung staat­li­cher Akti­vi­tä­ten folgt.

Ein sol­ches Ver­ständ­nis der Reich­wei­te der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes ist auch durch die Euro­päi­sche Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on nahe­ge­legt, die bei der Aus­le­gung der Grund­rech­te als Aus­le­gungs­hil­fe her­an­zu­zie­hen ist [53]. Wie­weit deren Gewähr­leis­tun­gen für das Han­deln der Kon­ven­ti­ons­staa­ten außer­halb ihres Ter­ri­to­ri­ums gel­ten, ist zwar noch nicht umfas­send geklärt. Der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te ori­en­tiert sich hier­für maß­geb­lich an dem Kri­te­ri­um der effek­ti­ven Kon­trol­le („effec­ti­ve con­trol“) über das Han­deln auf frem­dem Ter­ri­to­ri­um und hat auf die­ser Grund­la­ge in vie­len Fäl­len eine Aus­lands­gel­tung der Kon­ven­ti­ons­rech­te aner­kannt [54]. Für die Fra­ge nach dem Schutz vor Über­wa­chungs­maß­nah­men durch Kon­ven­ti­ons­staa­ten in ande­ren Staa­ten liegt aller­dings noch kei­ne letzt­ver­bind­li­che Klä­rung vor.

Die des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te hat jedoch die Durch­füh­rung von Über­wa­chungs­maß­nah­men mit Zie­len im Aus­land in einer noch nicht rechts­kräf­ti­gen Ent­schei­dung unein­ge­schränkt an der Kon­ven­ti­on gemes­sen und für kon­ven­ti­ons­wid­rig befun­den, wobei zu den Beschwer­de­füh­rern auch aus­län­di­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge gehör­ten, die sich nicht im Kon­ven­ti­ons­staat auf­hiel­ten oder dort wohn­haft waren [55]. Des­glei­chen wur­den die aus­lands­be­zo­ge­nen und die Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on aus­schlie­ßen­den stra­te­gi­schen Über­wa­chungs­be­fug­nis­se nach schwe­di­schem Recht, die von einer schwe­di­schen Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­ti­on ange­grif­fen wor­den waren, ohne Infra­ge­stel­lung der Aus­lands­gel­tung anhand der Kon­ven­ti­on über­prüft [56]. Bei­de Ver­fah­ren sind nun­mehr vor der Gro­ßen Kam­mer anhän­gig.

Unab­hän­gig von dem Aus­gang die­ser Ver­fah­ren steht die Euro­päi­sche Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on einer Aus­lands­gel­tung der deut­schen Grund­rech­te jeden­falls nicht ent­ge­gen. Denn als völ­ker­recht­li­cher Ver­trag hat sie einen eigen­stän­dig defi­nier­ten Anwen­dungs­be­reich, aus dem sich für die Reich­wei­te des Grund­rechts­schut­zes nach dem Grund­ge­setz ohne­hin kei­ne unmit­tel­ba­ren Ablei­tun­gen erge­ben kön­nen. Sie schließt einen wei­ter­ge­hen­den Grund­rechts­schutz durch die Kon­ven­ti­ons­staa­ten jeden­falls nicht aus (Art. 53 EMRK).

Der Grund­rechts­bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt im Aus­land steht auch nicht ent­ge­gen, dass hier eine Abgren­zung zu ande­ren Staa­ten und Rechts­ord­nun­gen oder eine Abstim­mung mit die­sen erfor­der­lich wäre, wie es das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt als – ein­zi­gen – mög­li­chen Grund für einen Aus­schluss der Bin­dung an Art. 10 GG bei Aus­lands­sach­ver­hal­ten erwo­gen und offen­ge­las­sen hat­te [16].

Die Bin­dung an die deut­schen Grund­rech­te begrün­det nur eine Ver­ant­wort­lich­keit und Ver­ant­wor­tung deut­scher Staats­or­ga­ne. Sie flan­kiert allein auto­no­me poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und begrenzt aus­schließ­lich eige­ne Hand­lungs­spiel­räu­me. Ent­spre­chend wir­ken die Grund­rech­te als Abwehr­rech­te auch im Aus­land nur gegen­über der deut­schen Staats­ge­walt und lau­fen damit par­al­lel zu den durch das völ­ker­recht­li­che Inter­ven­ti­ons­ver­bot begrün­de­ten Beschrän­kun­gen. In der Grund­rechts­bin­dung liegt damit weder ein Ver­stoß gegen das völ­ker­recht­li­che Inter­ven­ti­ons­ver­bot, noch beschränkt sie die Hand­lungs- oder Recht­set­zungs­macht ande­rer Staa­ten. Sie bewirkt weder einen Oktroi eige­nen Rechts noch eine Ver­drän­gung aus­län­di­scher Grund­rech­te. Ins­be­son­de­re erwei­tert die Grund­rechts­bin­dung nicht staat­li­che Befug­nis­se im Aus­land, son­dern beschränkt nur poten­ti­ell von der deut­schen Staats­ge­walt in Anspruch genom­me­ne Hand­lungs­mög­lich­kei­ten.

Dem­entspre­chend wirkt die Gel­tung der Grund­rech­te (hier des Art. 10 Abs. 1 GG) nicht auf die Rechts­ord­nung ande­rer Staa­ten ein und ent­fal­ten auch hier­an anknüp­fen­de Ein­griffs­er­mäch­ti­gun­gen für Über­wa­chungs­maß­nah­men für deren inter­ne Rechts­ord­nung kei­ne nor­ma­ti­ve Wir­kung. Aus der Gel­tung der Grund­rech­te und dem Geset­zes­vor­be­halt fol­gen ledig­lich, dass für deut­sche Stel­len ent­spre­chen­de Rechts­grund­la­gen geschaf­fen wer­den müs­sen, sofern Über­wa­chungs­maß­nah­men auch auf Aus­län­der im Aus­land bezo­gen wer­den sol­len. Ob und wie­weit sol­che Befug­nis­se tat­säch­lich geschaf­fen wer­den und von ihnen Gebrauch gemacht wird, ist damit nicht vor­ge­ge­ben. Inso­weit ist auch über die Recht­fer­ti­gung von Ein­zel­maß­nah­men auf­grund sol­cher Befug­nis­se hin­sicht­lich ihrer Außen­wir­kung gegen­über dem jewei­li­gen Ziel­staat nichts gesagt.

Aus der Grund­rechts­bin­dung als sol­cher folgt damit nichts für die Fra­ge, ob sol­che Maß­nah­men völ­ker­recht­lich zuläs­sig sind. Erst recht sind ande­re Staa­ten nicht gehin­dert, sich gegen die­se Maß­nah­men auf ihrem Gebiet zur Wehr zu set­zen – so wie das nach deut­schem Ver­fas­sungs­recht auch gegen Über­wa­chungs­maß­nah­men aus­län­di­scher Diens­te im Inland gebo­ten sein kann. In der Bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt an die Grund­rech­te liegt inso­weit kei­ne Belas­tung ande­rer Staa­ten, die völ­ker­recht­li­che Beden­ken begrün­den könn­te [57]. Dem­entspre­chend ist es inter­na­tio­nal nicht unüb­lich, Rechts­grund­la­gen für auch auf Aus­län­der im Aus­land bezo­ge­ne Über­wa­chungs­maß­nah­men zu schaf­fen. Sie haben allein eine inner­staat­li­che Ermäch­ti­gungs­funk­ti­on [58].

Die umfas­sen­de Bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt an die Grund­rech­te lässt unbe­rührt, dass sich die aus den Grund­rech­ten kon­kret fol­gen­den Schutz­wir­kun­gen danach unter­schei­den kön­nen, unter wel­chen Umstän­den sie zur Anwen­dung kom­men. Das gilt – wie schon für die ver­schie­de­nen Wir­kungs­di­men­sio­nen der Grund­rech­te im Inland – auch für die Reich­wei­te ihrer Schutz­wir­kung im Aus­land. So mögen schon hin­sicht­lich des per­sön­li­chen und sach­li­chen Schutz­be­reichs ein­zel­ne Gewähr­leis­tun­gen im Inland und Aus­land in unter­schied­li­chem Umfang Gel­tung bean­spru­chen. Eben­so kann zwi­schen ver­schie­de­nen Grund­rechts­di­men­sio­nen, etwa der Wir­kung der Grund­rech­te als Abwehr­rech­te, als Leis­tungs­rech­te, als ver­fas­sungs­recht­li­che Wert­ent­schei­dun­gen oder als Grund­la­ge von Schutz­pflich­ten zu unter­schei­den sein. Soweit die Grund­rech­te auf Kon­kre­ti­sie­run­gen des Gesetz­ge­bers ange­wie­sen sind, kann auch inso­weit den beson­de­ren Bedin­gun­gen im Aus­land Rech­nung zu tra­gen sein [59]. Erst recht ist der Ein­bin­dung staat­li­chen Han­delns in ein aus­län­di­sches Umfeld bei der Bestim­mung von Anfor­de­run­gen an die Recht­fer­ti­gung von Grund­rechts­ein­grif­fen – ins­be­son­de­re im Rah­men der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit – Rech­nung zu tra­gen.

Vor­lie­gend geht es um den Schutz vor Über­wa­chungs­maß­nah­men im Rah­men der Aus­lands­fern­mel­de­auf­klä­rung durch die von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rern als ver­letzt gerüg­ten Grund­rech­te der Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in ihrer Abwehr­di­men­si­on. Aus der grund­sätz­lich umfas­sen­den Grund­rechts­bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt folgt, wie sich aus den vor­ste­hen­den Dar­le­gun­gen ergibt, jeden­falls inso­weit eine Grund­rechts­bin­dung auch des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes und des Gesetz­ge­bers bei der Rege­lung sei­ner Befug­nis­se. Eine Frei­stel­lung nach­rich­ten­dienst­li­cher Auf­klä­rungs­maß­nah­men von der Grund­rechts­bin­dung wegen ihrer Aus­lands­ge­richt­etheit kennt das Grund­ge­setz eben­so­we­nig wie wegen ihres poli­ti­schen Cha­rak­ters. Viel­mehr schafft die umfas­sen­de Grund­rechts­bin­dung nach Art. 1 Abs. 3 GG die Vor­aus­set­zun­gen dafür, auch Grund­rechts­ge­fähr­dun­gen durch neue tech­ni­sche Ent­wick­lun­gen und sich hier­durch erge­ben­de Kräf­te­ver­schie­bun­gen Rech­nung tra­gen zu kön­nen. Das gilt ins­be­son­de­re für die sich wan­deln­de Bedeu­tung der Nach­rich­ten­diens­te im Zuge der Fort­ent­wick­lung der Infor­ma­ti­ons­tech­nik und des hier­mit mög­lich gewor­de­nen Aus­griffs auf das Aus­land.

Die nach­rich­ten­dienst­li­che Aus­lands­auf­klä­rung hat für die Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land in der Außen- und Sicher­heits­po­li­tik seit jeher eine erheb­li­che, in jün­ge­rer Zeit aber spe­zi­fisch gewach­se­ne Bedeu­tung gewon­nen. Im Zuge der Ent­wick­lung der Infor­ma­ti­ons­tech­nik und der Inter­na­tio­na­li­sie­rung haben sich Bedeu­tung und Bedin­gun­gen der Aus­lands­fern­mel­de­auf­klä­rung als eines zen­tra­len Ele­ments der nach­rich­ten­dienst­li­chen Aus­lands­auf­klä­rung grund­le­gend geän­dert.

Frü­her ziel­te die Fern­mel­de­auf­klä­rung allein auf die Gefah­ren­früh­erken­nung zur Abwehr bewaff­ne­ter Angrif­fe auf das Bun­des­ge­biet und beschränk­ten sich unmit­tel­bar per­so­nen­be­zo­ge­ne Maß­nah­men sowohl von den tech­ni­schen Mög­lich­kei­ten als auch vom Erkennt­nis­in­ter­es­se her auf einen klei­nen Kreis von Per­so­nen [60]. Im Zuge der heu­ti­gen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­mög­lich­kei­ten und damit ver­bun­den der inter­na­tio­na­li­sier­ten Hand­lungs­zu­sam­men­hän­ge haben sich poten­ti­ell aus dem Aus­land dro­hen­de Gefah­ren ver­viel­fäl­tigt. Die Infor­ma­ti­ons­tech­nik erlaubt, über Gren­zen hin­weg unmit­tel­bar und unge­hin­dert durch räum­li­che Distan­zen mit­ein­an­der zu kom­mu­ni­zie­ren und sich ohne Zeit­ver­lust zu koor­di­nie­ren. Hier­durch stel­len sich neue Her­aus­for­de­run­gen für die Erfas­sung poli­tisch oder mili­tä­risch rele­van­ter Kom­mu­ni­ka­ti­on, die für die Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­gie­rung von erheb­li­cher Bedeu­tung sein kann. Auch kön­nen inter­na­tio­na­le Akti­vi­tä­ten heu­te für das Gemein­we­sen ins­ge­samt desta­bi­li­sie­ren­de Wir­kung ent­fal­ten, wie exem­pla­risch in Cyber­an­grif­fen, inter­na­tio­nal orga­ni­sier­ter Kri­mi­na­li­tät wie etwa Men­schen­han­del oder Geld­wä­sche und inter­na­tio­na­lem Ter­ro­ris­mus sicht­bar wird [61]. Der Aus­lands­auf­klä­rung mit­tels Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung kommt damit außen- und sicher­heits­po­li­tisch eine zuneh­men­de Bedeu­tung zu, die poli­tisch etwa auch in den im Ver­gleich zu vie­len ande­ren Berei­chen deut­lich gestie­ge­nen Haus­halts­an­sät­zen der Nach­rich­ten­diens­te ihren Aus­druck fin­det (vgl. die Ver­dop­pe­lung des ver­an­schlag­ten Bud­gets des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes von 475,5 Mio. € im Jahr 2011 [62] auf 966,5 Mio. € im Jahr 2019 [63], wäh­rend im glei­chen Zeit­raum das Gesamt­bud­get von 306,8 Mrd. € [64] auf 356,4 Mrd. € [65] um 16 Pro­zent anstieg).

Die unter ver­än­der­ten Bedin­gun­gen zuneh­men­de Bedeu­tung der Aus­lands­auf­klä­rung geht im Span­nungs­feld von Frei­heit und Sicher­heit mit neu­en Her­aus­for­de­run­gen nicht nur für die Wah­rung der Sicher­heit, son­dern auch für die Wah­rung der Frei­heit ein­her, die rechts­staat­lich auf der Basis der Grund­rech­te aus­ba­lan­ciert wer­den muss.

Mit den Ent­wick­lun­gen der Infor­ma­ti­ons­tech­nik ver­bin­det sich, dass die Daten­strö­me über Satel­li­ten und durch Kabel vola­til nach von Staats­gren­zen unab­hän­gi­gen tech­ni­schen Kri­te­ri­en welt­weit geführt wer­den [66]. Dadurch ist es mög­lich, auch vom Inland aus in erheb­li­chem Umfang Aus­lands­kom­mu­ni­ka­ti­on zu erfas­sen. Gleich­zei­tig voll­zieht sich gesell­schaft­li­che Kom­mu­ni­ka­ti­on zuneh­mend in inter­na­tio­na­len Zusam­men­hän­gen. Auf der Grund­la­ge grenz­über­schrei­ten­der Dienst­leis­tungs­an­ge­bo­te stützt sich der Aus­tausch zwi­schen Bür­ge­rin­nen und Bür­gern als Grund­rechts­trä­gern – inner­halb der Staa­ten wie über die Staats­gren­zen hin­aus – weit­ge­hend auf Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­dienst­leis­tun­gen, die nicht nach der Unter­schei­dung zwi­schen Inland und Aus­land struk­tu­riert sind [67]. Vor dem Hin­ter­grund, dass sich unter den gegen­wär­ti­gen Bedin­gun­gen der Infor­ma­ti­ons­tech­nik zuneh­mend Hand­lun­gen und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen aller Art in digi­ta­ler Form nie­der­schla­gen, und ange­sichts stän­dig stei­gen­der Daten­ver­ar­bei­tungs­ka­pa­zi­tä­ten erstre­cken sich die Mög­lich­kei­ten der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung so auf brei­te Berei­che der gesam­ten Zivil­ge­sell­schaft auch außer­halb des eige­nen Hoheits­ge­biets – so wie umge­kehrt die Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on auch der Über­wa­chung durch ande­re Staa­ten aus­ge­setzt ist [68].

Ein Ver­ständ­nis der Grund­rech­te, das deren Gel­tung an den Staats­gren­zen enden lie­ße, stell­te die Grund­rechts­trä­ger ange­sichts sol­cher Ent­wick­lun­gen schutz­los und lie­ße die Reich­wei­te des Grund­rechts­schut­zes hin­ter die Bedin­gun­gen der Inter­na­tio­na­li­sie­rung zurück­fal­len [69]. Es könn­te dazu füh­ren, dass der Grund­rechts­schutz in einem zuneh­mend wich­ti­ger wer­den­den Bereich ein­griffs­in­ten­si­ven staat­li­chen Han­delns und – mit dem Sicher­heits­recht – in einem Feld, in dem den Grund­rech­ten zudem typi­scher­wei­se beson­de­re Bedeu­tung zukommt, leer­lie­fe. Indem Art. 1 Abs. 3 GG an den Staat als Hand­lungs­sub­jekt anknüpft, trägt er dem­ge­gen­über auch sol­chen neu­en Gefähr­dungs­po­ten­tia­len Rech­nung und hilft, sie in den all­ge­mei­nen rechts­staat­li­chen Rah­men des Grund­ge­set­zes ein­zu­ord­nen.

Betrof­fe­ne Grund­rech­te

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten berüh­ren die Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rer in ihren Grund­rech­ten aus Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie ermäch­ti­gen zur Erhe­bung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten im Wege der heim­li­chen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung und betref­fen damit den Gewähr­leis­tungs­ge­halt des durch Art. 10 Abs. 1 GG geschütz­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis­ses. Hier­an anknüp­fend berührt auch die Über­mitt­lung der aus sol­chen Maß­nah­men erlang­ten Daten den Schutz des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis­ses, so dass auch sie an Art. 10 GG zu mes­sen ist. Eben­falls berüh­ren die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten die als Jour­na­lis­ten täti­gen Beschwer­de­füh­rer in ihrem Grund­recht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Denn sie ermäch­ti­gen den Bun­des­nach­rich­ten­dienst zur Erhe­bung, Ver­ar­bei­tung und Über­mitt­lung von Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on im Rah­men ihrer beruf­li­chen Tätig­keit ein­schließ­lich der geziel­ten Über­wa­chung und Aus­wer­tung ihrer in die­sem Zusam­men­hang geführ­ten Kom­mu­ni­ka­ti­on etwa mit Infor­man­ten [70].

Gleich­be­hand­lung von Uni­ons­bür­gern

Nicht zu klä­ren ist in vor­lie­gen­dem Ver­fah­ren, ob die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten in Blick auf die Unter­schei­dung von Deut­schen und Uni­ons­bür­gern mit Gleich­heits­an­for­de­run­gen ver­ein­bar sind. Offen­blei­ben muss inso­weit ins­be­son­de­re, ob § 6 Abs. 3 BNDG, auch in Ver­bin­dung mit § 14 Abs. 2 BNDG, dies­be­züg­lich eine sach­lich gerecht­fer­tig­te Dif­fe­ren­zie­rung schafft. Denn die Fra­ge der Gleich­be­hand­lung von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen und Uni­ons­bür­gern fin­det nicht nur Maß­stä­be im Grund­ge­setz, son­dern wirft zugleich unge­klär­te Fra­gen des Uni­ons­rechts auf; hier­zu gehö­ren zunächst schon des­sen Anwend­bar­keit in Anbe­tracht des Art. 4 Abs. 2 EUV und der Grund­frei­hei­ten sowie dann gege­be­nen­falls die inhalt­li­che Reich­wei­te des uni­ons­recht­li­chen Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bots [71]. Eine abschlie­ßen­de Klä­rung der Fra­ge, wel­chen Gleich­heits­an­for­de­run­gen der Gesetz­ge­ber bei einer Gestal­tung der stra­te­gi­schen Über­wa­chung unter­liegt, ist dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt damit allein nicht mög­lich. Es kann die­se Fra­ge man­gels Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit auch nicht dem Euro­päi­schen Gerichts­hof vor­le­gen, da die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten schon aus for­mel­len Grün­den ver­fas­sungs­wid­rig sind. Unter die­sen Umstän­den bedarf es vor­lie­gend auch kei­ner wei­te­ren mate­ri­el­len Klä­rung die­ser Fra­gen anhand des Grund­ge­set­zes.

Bestim­mung der Ein­grif­fe

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten begrün­den Grund­rechts­ein­grif­fe auf ver­schie­de­nen Stu­fen:

Daten­er­he­bung

§ 6 Abs. 1 BNDG berech­tigt den Bun­des­nach­rich­ten­dienst zunächst zur Erfas­sung indi­vi­du­el­ler Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re aus durch Anord­nung näher bestimm­ten Net­zen; eröff­net wer­den damit ins­be­son­de­re das Abfan­gen von Satel­li­ten­si­gna­len und die Erfas­sung lei­tungs­ge­bun­de­ner Daten­strö­me, und zwar sowohl mit­tels eige­ner Vor­rich­tun­gen als auch einer nach § 8 BNDG ange­ord­ne­ten Aus­lei­tung. Ent­spre­chend ermäch­tigt § 14 Abs. 1 BNDG den Bun­des­nach­rich­ten­dienst zur Erhe­bung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten im Rah­men von Koope­ra­tio­nen mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten.

Gegen­über den Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rern als im Aus­land leben­den aus­län­di­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen liegt in einer sol­chen Erfas­sung ein Ein­griff. Es han­delt sich bei einer sol­chen Erfas­sung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten im ver­fas­sungs­recht­li­chen Sin­ne um eine Daten­er­he­bung. Sie macht die Daten der Betrof­fe­nen dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst gezielt zugäng­lich, damit die­ser sie nach inhalt­li­chen Kri­te­ri­en aus­wer­ten kann – sei es auf der Grund­la­ge von Such­be­grif­fen zur Erfas­sung von Inhalts­da­ten, sei es zur Aus­wer­tung von (mög­li­cher­wei­se bevor­ra­tend akku­mu­lier­ten) Ver­kehrs­da­ten oder sei es zur Über­mitt­lung an aus­län­di­sche öffent­li­che Stel­len im Rah­men einer Koope­ra­ti­on. Die spä­ter wie­der aus­ge­son­der­ten Daten wer­den dabei auch nicht nur unge­wollt mit­er­fasst, son­dern bewusst erho­ben, um auf rele­van­te Erkennt­nis­se hin aus­ge­wer­tet und gege­be­nen­falls genutzt zu wer­den [72].

Gegen­über dem beschwer­de­füh­ren­den, in Gua­te­ma­la ansäs­si­gen Rechts­an­walt, der deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger ist, gilt das im Ergeb­nis ange­sichts des der­zei­ti­gen Stands der Tech­nik eben­falls. Da § 6 Abs. 4 BNDG (gege­be­nen­falls in Ver­bin­dung mit § 14 Abs. 2 BNDG) Über­wa­chungs­maß­nah­men gegen­über deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen und Inlän­dern nicht erlaubt, liegt in der anfäng­li­chen Erfas­sung auch ihrer Daten zwar grund­sätz­lich kein Ein­griff. Die­se Daten wer­den ledig­lich unge­zielt und allein tech­nisch bedingt mit­er­fasst und sol­len unmit­tel­bar nach der Signal­auf­be­rei­tung mit­tels ver­schie­de­ner Fil­te­rungs­pro­zes­se tech­nisch spu­ren­los wie­der aus­sor­tiert wer­den. Das behörd­li­che Inter­es­se an den erfass­ten Daten hat sich hier nicht der­art ver­dich­tet, dass ein Betrof­fen­sein in einer einen Grund­rechts­ein­griff aus­lö­sen­den Qua­li­tät anzu­neh­men ist [73].

Aller­dings ist nach dem der­zei­ti­gen Stand der Tech­nik eine Her­aus­fil­te­rung der Daten von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen und Inlän­dern nicht voll­stän­dig mög­lich, so dass teil­wei­se auch sol­che Daten in die Aus­wer­tung gelan­gen. Aus­sor­tiert wer­den sie dann erst bei Iden­ti­fi­zie­rung im Rah­men der hän­di­schen Sich­tung. § 6 Abs. 1, Abs. 4 BNDG erlaubt dies zwar nicht in klar erkenn­ba­rer Wei­se, setzt ein sol­ches Ver­ständ­nis jedoch, um über­haupt ange­wen­det wer­den zu kön­nen, vor­aus; so wird die Vor­schrift denn seit jeher auch in der Pra­xis ver­stan­den. In Bezug auf Per­so­nen, deren Daten auf die­se Wei­se erfasst wer­den, ohne nach der Signal­auf­be­rei­tung tech­nisch wie­der spu­ren­los aus­ge­son­dert zu wer­den, und die damit von Mit­ar­bei­tern des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zur Kennt­nis genom­men wer­den, begrün­det dies einen Ein­griff. Indem § 6 Abs. 1, Abs. 4 BNDG hier­für die Rechts­grund­la­ge bie­tet, liegt in ihm auch gegen­über dem in Gua­te­ma­la ansäs­si­gen Rechts­an­walt die Ermäch­ti­gung zu Ein­grif­fen in sein Grund­recht aus Art. 10 Abs. 1 GG.

Daten­aus­wer­tung

Wei­te­re Grund­rechts­ein­grif­fe gegen­über den Beschwer­de­füh­re­rin­nen und Beschwer­de­füh­rern begrün­det § 6 Abs. 1 bis 3 BNDG durch die Ermäch­ti­gung zur wei­te­ren Aus­wer­tung der Daten. Zum einen ermäch­ti­gen § 6 Abs. 1 BNDG und in dem dort gere­gel­ten Umfang auch § 14 Abs. 1 BNDG in Ver­bin­dung mit § 19 Abs. 1 BNDG zu einem Ein­griff in Form der Aus­wer­tung der erho­be­nen, gege­be­nen­falls auch bevor­ra­tend akku­mu­lier­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten. Zum ande­ren ermäch­tigt § 6 Abs. 1 bis 3 BNDG zur Aus­wer­tung der erfass­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on mit­tels Such­be­grif­fen zur Sich­tung der Inhalts­da­ten. Wei­te­re Ein­grif­fe lie­gen in der von der Vor­schrift glei­cher­ma­ßen gedeck­ten hän­di­schen Aus­wer­tung der hier­bei her­aus­ge­fil­ter­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re, die die wei­te­re Daten­ver­ar­bei­tung – von der Sich­tung der mit­tels Such­be­grif­fen auf­ge­grif­fe­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re über ihre Deko­die­rung und Mel­dung an die soge­nann­ten „abneh­men­den Berei­che“ bis hin zu ihrer dor­ti­gen Nut­zung – umfasst.

Daten­über­mitt­lung

Eige­ne Grund­rechts­ein­grif­fe lie­gen in einer etwai­gen Über­mitt­lung der sich aus der Über­wa­chung erge­ben­den Erkennt­nis­se, soweit sie per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten ent­hal­ten, wie sie § 24 BNDG in ver­schie­de­nen Ein­zel­tat­be­stän­den vor­sieht. Hier­mit wer­den die erlang­ten Daten ande­ren Behör­den zugäng­lich gemacht, was stets einen eige­nen Grund­rechts­ein­griff bedeu­tet [74]. Ent­spre­chend liegt auch in der auto­ma­ti­sier­ten Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen an aus­län­di­sche öffent­li­che Stel­len, wie sie § 15 Abs. 1 BNDG im Rah­men von Koope­ra­tio­nen vor­sieht, ein Grund­rechts­ein­griff.

Ein­grif­fe durch § 7 BNDG

Ein­grif­fe in Art. 10 Abs. 1 GG sowie gege­be­nen­falls in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begrün­det auch § 7 BNDG. Zwar regelt die­ser nicht unmit­tel­bar die Erhe­bung von Daten durch Über­wa­chungs­maß­nah­men selbst, son­dern setzt sie vor­aus [75]. § 7 Abs. 1 BNDG recht­fer­tigt aber die wei­te­re Ver­ar­bei­tung der inso­weit gewon­ne­nen Daten, wor­in ein eige­ner Ein­griff liegt [76]. Über­dies regelt § 7 Abs. 2 BNDG Ein­schrän­kun­gen der Daten­er­he­bung und schafft damit den Rechts­schein, dass eine Daten­er­he­bung vom Aus­land aus ohne wei­te­re Rechts­grund­la­ge zuläs­sig sei. Im Ergeb­nis will § 7 Abs. 1, 2 BNDG damit auch eine Daten­er­he­bung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes vom Aus­land aus legi­ti­mie­ren.

For­mel­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit

Die­se Grund­rechts­ein­grif­fe sind ver­fas­sungs­recht­lich nicht gerecht­fer­tigt. Die zu ihnen ermäch­ti­gen­den Vor­schrif­ten genü­gen bereits in for­mel­ler Hin­sicht nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an Ermäch­ti­gun­gen zum Ein­griff in die betrof­fe­nen Grund­rech­te. Zwar kön­nen sie sich auf eine hin­rei­chen­de Kom­pe­tenz­grund­la­ge stüt­zen. Sie ver­sto­ßen jedoch gegen das Zitier­ge­bot des Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG.

Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz

Kei­ne durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken bestehen hin­sicht­lich der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber kann die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG stüt­zen.

Maß­geb­li­che Kom­pe­tenz­grund­la­ge ist Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG, der eine Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des über die aus­wär­ti­gen Ange­le­gen­hei­ten sowie die Ver­tei­di­gung begrün­det.

Die Ein­rich­tung einer Stel­le zur umfas­sen­den Aus­lands­auf­klä­rung fällt unstrei­tig unter die aus­wär­ti­gen Ange­le­gen­hei­ten im Sin­ne von Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG [77]. Dazu zählt auch die Aus­stat­tung mit auf­ga­ben­ad­äqua­ten Befug­nis­sen. Aller­dings sind die Auf­ga­ben, die der Gesetz­ge­ber einer sol­chen Stel­le über­tra­gen kann, begrenzt.

Der Begriff der aus­wär­ti­gen Ange­le­gen­hei­ten in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG kann nicht ohne Rück­sicht auf die Ver­tei­lung der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen im Übri­gen bestimmt wer­den. Zum einen darf er nicht in einer Wei­se aus­ge­legt wer­den, dass die Kom­pe­tenz­ver­tei­lung zwi­schen Bund und Län­dern unter­lau­fen wird. Zum ande­ren muss er sich in die ver­schie­de­nen Kom­pe­tenz­zu­wei­sun­gen an den Bund ein­fü­gen. Unter bei­den Gesichts­punk­ten ver­bie­tet sich ein Ver­ständ­nis des Begriffs, nach dem alle Tat­be­stän­de mit Aus­lands­be­zug zu den aus­wär­ti­gen Ange­le­gen­hei­ten zäh­len. Dar­un­ter sind die­je­ni­gen Fra­gen zu ver­ste­hen, die für das Ver­hält­nis der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zu ande­ren Staa­ten oder zwi­schen­staat­li­chen Ein­rich­tun­gen, ins­be­son­de­re für die Gestal­tung der Außen­po­li­tik, Bedeu­tung haben [78].

Abzu­gren­zen ist die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG ins­be­son­de­re von der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG, der dem Bund für die Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus eine Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz allein in Bezug auf das Bun­des­kri­mi­nal­po­li­zei­amt ein­räumt. Im Grenz­be­reich zur Ver­bre­chens­be­kämp­fung ist wei­ter von Belang, dass Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG dem Bund bestimm­te und zugleich begrenz­te Gesetz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen für die Zusam­men­ar­beit zwi­schen Bund und Län­dern im Bereich der Kri­mi­nal­po­li­zei, für die Ein­rich­tung eines Bun­des­kri­mi­nal­po­li­zei­am­tes sowie für die inter­na­tio­na­le Ver­bre­chens­be­kämp­fung zuweist. Dar­un­ter ist nicht die Bekämp­fung inter­na­tio­na­ler Ver­bre­chen zu ver­ste­hen, son­dern die inter­na­tio­na­le Bekämp­fung von Ver­bre­chen, also etwa die Zusam­men­ar­beit deut­scher mit aus­län­di­schen Stel­len in kri­mi­nal­po­li­zei­li­chen Fra­gen. Im Übri­gen fällt das Poli­zei­recht als Gefah­ren­ab­wehr­recht in die Zustän­dig­keit der Län­der [77].

Hier­aus ergibt sich, dass der Bund den Bun­des­nach­rich­ten­dienst mit der Aus­lands­auf­klä­rung nicht all­ge­mein zum Zweck der Gewähr­leis­tung der inne­ren Sicher­heit betrau­en kann. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG berech­tigt den Bun­des­ge­setz­ge­ber nicht dazu, Befug­nis­se ein­zu­räu­men, die auf die Ver­hü­tung, Ver­hin­de­rung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten als sol­che gerich­tet sind [79]. Dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst kön­nen inso­weit nur Auf­ga­ben und Befug­nis­se über­tra­gen wer­den, die eine außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Bedeu­tung haben und damit eine inter­na­tio­na­le Dimen­si­on auf­wei­sen.

Dies beschränkt den Bun­des­ge­setz­ge­ber umge­kehrt aller­dings nicht dar­auf, den Bun­des­nach­rich­ten­dienst allein mit der Auf­ga­be zu betrau­en, die Bun­des­re­gie­rung mit Ent­schei­dungs­grund­la­gen zur Siche­rung ihrer außen- oder ver­tei­di­gungs­po­li­ti­schen Hand­lungs­fä­hig­keit zu ver­sor­gen [80]. Zwar liegt hier­in die pri­mä­re Auf­ga­be der Aus­lands­auf­klä­rung, von der das Gesamt­pro­fil des auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestütz­ten Diens­tes auch geprägt blei­ben muss. Jedoch kann dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst als eige­ne Auf­ga­be auch die Früh­erken­nung von aus dem Aus­land dro­hen­den Gefah­ren anver­traut wer­den, wenn die­se eine hin­rei­chend inter­na­tio­na­le Dimen­si­on auf­wei­sen. Maß­geb­lich ist, dass es sich um Gefah­ren han­delt, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stel­lung der Bun­des­re­pu­blik in der Staa­ten­ge­mein­schaft aus­wir­ken kön­nen und gera­de in die­sem Sin­ne von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung sind. Zu den­ken ist hier etwa an Gefah­ren durch staa­ten­über­grei­fend macht­voll agie­ren­de Netz­wer­ke der orga­ni­sier­ten Kri­mi­na­li­tät, durch von außen gesteu­er­te Cyber­an­grif­fe auf wich­ti­ge Infra­struk­tur oder durch Ter­ror­ak­te, die sich als Aus­druck inter­na­tio­nal ver­floch­te­ner Kon­flikt­la­gen dar­stel­len. Dem­ge­gen­über umfasst die Kom­pe­tenz nicht die Schaf­fung von Rege­lun­gen zur Auf­klä­rung ein­zel­ner, auch bedeut­sa­mer Straf­ta­ten im Inland, allein weil sich hier­für Tat­bei­trä­ge oder Erkennt­nis­quel­len im Aus­land befin­den. Auch könn­te die Zustän­dig­keit des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes etwa nicht gene­rell auf die Auf­klä­rung von Aus­lands­straf­ta­ten nach § 6 StGB erstreckt wer­den. Dass hier die Tat­be­ge­hung im Aus­land unter Stra­fe gestellt wird und sol­che Nor­men in inter­na­tio­na­le Ver­ein­ba­run­gen ein­be­zo­gen sind, begrün­det für sich noch nicht, dass ihrer Auf­klä­rung in jedem Fall eine außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Bedeu­tung zukommt, die allei­ne dem Bund eine Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG eröff­net.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten las­sen sich danach auf die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG stüt­zen. Dies gilt zunächst für § 6 BNDG. Zwar eröff­net § 6 Abs. 1 Nr. 1 BNDG den Ein­satz der stra­te­gi­schen Über­wa­chung nicht nur, um Gefah­ren für die äuße­re, son­dern auch um Gefah­ren für die inne­re Sicher­heit zu erken­nen. Ein­ge­bun­den ist dies jedoch in die alle Tat­be­stän­de über­grei­fen­de Beschrän­kung des § 6 BNDG auf die Auf­ga­ben des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes. Dies gilt für die Num­mer 1 eben­so wie für die Num­mer 2 und die Num­mer 3 – und damit auch für das Auf­trags­pro­fil der Bun­des­re­gie­rung. Zuläs­sig sind Über­wa­chungs­maß­nah­men nach § 6 Abs. 1 BNDG dem­nach nur zur Gewin­nung von Erkennt­nis­sen über das Aus­land, die von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung sind (§ 1 Abs. 2 BNDG). Das ist in Blick auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG kom­pe­tenz­recht­lich unbe­denk­lich, setzt aller­dings eine Aus­le­gung und Hand­ha­bung der Vor­schrift vor­aus, die den dar­ge­leg­ten kom­pe­tenz­recht­li­chen Gren­zen Rech­nung trägt. Ins­be­son­de­re kön­nen danach die Befug­nis­se nicht unein­ge­schränkt als Grund­la­ge für Dienst­leis­tun­gen für Behör­den der inne­ren Sicher­heit genutzt wer­den – auch nicht mit­tels Auf­trags­er­tei­lung durch die Bun­des­re­gie­rung.

Nichts ande­res gilt für § 7 und §§ 13 bis 15 BNDG. Auch die­se Vor­schrif­ten sind an die Auf­ga­ben­be­stim­mung des § 1 Abs. 2 BNDG gebun­den und durch sie begrenzt. Dass §§ 13 bis 15 BNDG im Rah­men von Koope­ra­tio­nen auch eine Über­wa­chung zur Gewin­nung von Erkennt­nis­sen im Inter­es­se ande­rer Staa­ten eröff­net, ändert kom­pe­tenz­recht­lich nichts. Die Zuord­nung einer sol­chen Rege­lung zu den „aus­wär­ti­gen Ange­le­gen­hei­ten“ steht hier erst recht außer Zwei­fel.

Die Zustän­dig­keit des Bun­des zur Rege­lung auch der Über­mitt­lung der aus den Über­wa­chungs­maß­nah­men gewon­ne­nen Erkennt­nis­se durch § 24 BNDG ergibt sich kraft Sach­zu­sam­men­hangs aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG als der für die Daten­er­he­bung gel­ten­den Kom­pe­tenz­grund­la­ge [81].

Dem­ge­gen­über kön­nen die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nicht auf ande­re Kom­pe­tenz­ti­tel gestützt wer­den. Das gilt ins­be­son­de­re für Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG und die dort gere­gel­te Kom­pe­tenz des Bun­des für die inter­na­tio­na­le Ver­bre­chens­be­kämp­fung.

In Bezug auf die §§ 6, 7 BNDG schei­det dies schon des­halb aus, weil die­se nicht die inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit regeln [82]. Nichts ande­res gilt aber auch für die §§ 13 bis 15 BNDG. Zwar haben die­se Vor­schrif­ten For­men der inter­na­tio­na­len Zusam­men­ar­beit zum Gegen­stand. Sie regeln jedoch nicht im Schwer­punkt die Koor­di­na­ti­on der Ver­bre­chens­be­kämp­fung, son­dern eine Ver­brei­te­rung der Befug­nis­se des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zur Erhe­bung, Aus­wer­tung und Über­mitt­lung von Daten, um damit Auf­klä­rungs­in­ter­es­sen ande­rer Diens­te auf­grei­fen zu kön­nen. Ent­spre­chend hat sich auch der Bun­des­ge­setz­ge­ber für die Schaf­fung der §§ 13 bis 15 BNDG allein auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG beru­fen [83]. Offen­blei­ben kann damit die grund­sätz­li­che Fra­ge, ob Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG dem Bund die Befug­nis zur Rege­lung der inter­na­tio­na­len Ver­bre­chens­be­kämp­fung all­ge­mein – und damit die Län­der gene­rell aus­schlie­ßend – ein­räumt, oder ob er dem Bund die­se Rege­lungs­kom­pe­tenz nur in Bezug auf die Aus­ge­stal­tung der Befug­nis­se des Bun­des­kri­mi­nal­po­li­zei­amts ver­leiht [84].

Zitier­ge­bot

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind jedoch in for­mel­ler Hin­sicht ver­fas­sungs­wid­rig, weil sie gegen das Zitier­ge­bot des Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG ver­sto­ßen [85]. Das Bun­des­nach­rich­ten­dienst­ge­setz nennt Art. 10 Abs. 1 GG in Bezug auf Ein­grif­fe nach § 3 BNDG (vgl. dort Abs. 3), nicht aber für die Ein­grif­fe nach den hier in Streit ste­hen­den Vor­schrif­ten. Der Ver­zicht auf die Beach­tung des Zitier­ge­bots lässt sich nicht damit begrün­den, dass die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten eine lan­ge bestehen­de Ver­wal­tungs­pra­xis auf­grei­fen und nun­mehr erst­mals gesetz­lich regeln. Hier­für lässt sich ins­be­son­de­re nicht dar­auf ver­wei­sen, dass das Zitier­ge­bot dann nicht greift, wenn das Gesetz gel­ten­de Grund­rechts­be­schrän­kun­gen durch das bis­he­ri­ge Recht unver­än­dert oder mit gerin­gen Abwei­chun­gen wie­der­holt [86]. Denn eine gesetz­lo­se Ver­wal­tungs­pra­xis ist weder gel­ten­des Recht noch gel­ten­de Grund­rechts­be­schrän­kung und beruht – anders als Par­la­ments­ge­set­ze, die das Zitier­ge­bot beach­ten – nicht auf bereits getrof­fe­nen Wer­tun­gen des par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­bers. Auch die Warn­funk­ti­on des Zitier­ge­bots wird durch eine blo­ße Ver­wal­tungs­pra­xis nicht ersetzt. Dies gilt zumal für die gehei­me Pra­xis eines Nach­rich­ten­diens­tes.

Das Zitier­ge­bot ist viel­mehr gera­de dann ver­letzt, wenn der Gesetz­ge­ber aus­ge­hend von einer bestimm­ten Aus­le­gung des Schutz­be­reichs – wie hier der Annah­me feh­len­der Grund­rechts­bin­dung deut­scher Staats­ge­walt bei im Aus­land auf Aus­län­der wir­ken­dem Han­deln – die Grund­rech­te als nicht betrof­fen erach­tet. Denn es fehlt dann am Bewusst­sein des Gesetz­ge­bers, zu Grund­rechts­ein­grif­fen zu ermäch­ti­gen, und an des­sen Wil­len, sich über deren Aus­wir­kun­gen Rechen­schaft abzu­le­gen, was gera­de Sinn des Zitier­ge­bots ist [87]. Zudem ent­zieht sich der Gesetz­ge­ber einer öffent­li­chen Debat­te, in der Not­wen­dig­keit und Aus­maß von Grund­rechts­ein­grif­fen zu klä­ren sind [88].

Mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind auch mate­ri­ell mit dem Grund­ge­setz nicht ver­ein­bar. Zwar steht das Grund­ge­setz dem Instru­ment der stra­te­gi­schen Über­wa­chung und dies­be­züg­li­chen Koope­ra­tio­nen mit ande­ren Nach­rich­ten­diens­ten nicht grund­sätz­lich ent­ge­gen. Die Vor­schrif­ten genü­gen jedoch schon den sich hier­für aus den Grund­rech­ten erge­ben­den zen­tra­len Anfor­de­run­gen nicht.

Nor­men­kla­re und bestimm­te Ein­griffs­grund­la­ge

Ein­grif­fe in Art. 10 Abs. 1 GG und eben­so in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG müs­sen – wie Ein­grif­fe in alle Grund­rech­te – auf einer gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung beru­hen, die dem Gebot der Nor­men­klar­heit und dem Bestimmt­heits­grund­satz genügt [89]. Dabei sind an die Nor­men­klar­heit und Bestimmt­heit von Ermäch­ti­gun­gen zur heim­li­chen Erhe­bung und Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten in der Regel gestei­ger­te Anfor­de­run­gen zu stel­len, weil die Daten­ver­ar­bei­tung von den Betrof­fe­nen unbe­merkt statt­fin­det und sich die Befug­nis­se somit nicht im Wech­sel­spiel von behörd­li­cher Ein­zel­an­ord­nung und gericht­li­cher Kon­trol­le schritt­wei­se kon­kre­ti­sie­ren kön­nen [90].

Für die Nach­rich­ten­diens­te gilt hier­von kei­ne Aus­nah­me. Zwar bedarf ihre Auf­ga­ben­wahr­neh­mung in wei­tem Umfang der Geheim­hal­tung. Gera­de die Auf­klä­rung im Aus­land ist grund­sätz­lich auf stren­ge Abschir­mung ver­wie­sen, um Infor­ma­tio­nen erlan­gen zu kön­nen, ohne die eige­nen Res­sour­cen und Quel­len zu gefähr­den [91]. Geheim gehal­ten wer­den müs­sen dabei nicht nur die ein­zel­nen Maß­nah­men und Erkennt­nis­se des hier­mit betrau­ten Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, son­dern auch Infor­ma­tio­nen, inwie­weit dem Dienst die Auf­klä­rung zu wel­chen Fra­gen mög­lich oder unmög­lich ist und wel­chen Grad der Detail­liert­heit er hier­bei erreicht. Da der Dienst davon aus­ge­hen muss, sei­ner­seits den Aus­for­schungs­ver­su­chen aus­län­di­scher Diens­te aus­ge­setzt zu sein, set­zen sich die Geheim­hal­tungs­er­for­der­nis­se bis tief in die Orga­ni­sa­ti­on der Diens­te fort. Dem darf der Gesetz­ge­ber Rech­nung tra­gen.

Aus der Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit der Aus­lands­auf­klä­rung lässt sich jedoch nicht ablei­ten, dass über den Bun­des­nach­rich­ten­dienst über­haupt mög­lichst wenig bekannt wer­den dürf­te und auch sei­ne Rechts­grund­la­gen mög­lichst weit­ge­hend im Dun­keln blei­ben müss­ten. Für die Hand­lungs­grund­la­gen und Gren­zen der nach­rich­ten­dienst­li­chen Befug­nis­se kann es im demo­kra­ti­schen Rechts­staat eine prin­zi­pi­el­le Geheim­hal­tung nicht geben. Eben­so wie der Gesamt­haus­halt und die Per­so­nal­stär­ke der Nach­rich­ten­diens­te voll­stän­dig durch das Par­la­ment fest­ge­legt und öffent­lich ver­ant­wor­tet wer­den müs­sen (zur Kon­trol­le der Mit­tel­be­wirt­schaf­tung im Ein­zel­nen vgl. dem­ge­gen­über § 10a BHO), müs­sen auch ihre Befug­nis­se durch Gesetz nor­men­klar und bestimmt vor der Öffent­lich­keit gere­gelt wer­den und Ver­ant­wort­lich­kei­ten klar zuge­ord­net sein [92]. Mit der Grund­rechts­bin­dung kor­re­spon­diert die par­la­men­ta­risch-demo­kra­ti­sche Ver­ant­wor­tung für die Ein­schrän­kung der Grund­rech­te. Geheim­hal­tung gilt inso­weit nur nach Maß­ga­be des öffent­li­chen Geset­zes. Sie ist auch für die Aus­lands­auf­klä­rung kein Selbst­zweck, son­dern nur gerecht­fer­tigt, wenn Art und Umfang der geheim­hal­tungs­be­dürf­ti­gen Tätig­keit des Diens­tes in demo­kra­tisch-öffent­li­cher Wei­se legi­ti­miert sind und die Geheim­hal­tung in den spe­zi­fi­schen Gren­zen funk­tio­na­ler Not­wen­dig­keit ver­bleibt.

Das Erfor­der­nis einer nor­men­kla­ren und hin­rei­chend bestimm­ten Fas­sung der gesetz­li­chen Befug­nis­se stellt dabei die Mög­lich­keit, sie in der Sache geheim hand­zu­ha­ben, nicht in Fra­ge. Da die Befug­nis­se nur abs­trakt recht­li­che Mög­lich­kei­ten schaf­fen, sagen sie nichts dar­über aus, ob, wie, mit wel­cher Reich­wei­te und wel­chem Erfolg von ihnen Gebrauch gemacht wird.

Ver­hält­nis­mä­ßig­keit

Als Ermäch­ti­gun­gen zu Ein­grif­fen in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis und die Pres­se­frei­heit sind die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nur zu recht­fer­ti­gen, wenn sie dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz genü­gen. Sie müs­sen danach einen legi­ti­men Zweck ver­fol­gen, zur Errei­chung des Zwecks geeig­net, erfor­der­lich und ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne sein [93]. Für gehei­me Über­wa­chungs­maß­nah­men durch Sicher­heits­be­hör­den hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die sich hier­aus erge­ben­den Anfor­de­run­gen durch eine Viel­zahl von Ent­schei­dun­gen kon­kre­ti­siert und ins­be­son­de­re in der Ent­schei­dung zum Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz zusam­men­ge­fasst [94]. Die­se Maß­stä­be, die auch für Über­wa­chungs­maß­nah­men der Nach­rich­ten­diens­te gel­ten, bil­den sowohl für die Anfor­de­run­gen an die Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung als auch für die Anfor­de­run­gen an die Über­mitt­lung der Daten den Aus­gangs­punkt. Aller­dings ist mit ihnen das Instru­ment der stra­te­gi­schen Über­wa­chung als beson­de­res Mit­tel der Aus­lands­auf­klä­rung noch nicht in den Blick genom­men. Sie bedür­fen daher – in Anknüp­fung an die Ent­schei­dung zu den stra­te­gi­schen Über­wa­chungs­be­fug­nis­sen nach dem Arti­kel 10-Gesetz [80] – der Kon­kre­ti­sie­rung.

Grund­sätz­li­che Recht­fer­ti­gungs­fä­hig­keit der stra­te­gi­schen Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung

Die Befug­nis zur Daten­er­he­bung und Daten­ver­ar­bei­tung in Form der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung ist als beson­de­res Instru­ment der Aus­lands­auf­klä­rung mit Art. 10 Abs. 1 GG im Grund­satz ver­ein­bar. Es bedarf hier­für jedoch einer hin­rei­chend begren­zen­den Aus­ge­stal­tung.

Die Ein­räu­mung der Befug­nis zur Aus­lands­auf­klä­rung im Wege der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung ist durch Art. 10 Abs. 1 GG nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen. Obwohl sie nicht auf kon­kre­te und objek­ti­viert bestimm­te Anlass­fäl­le begrenzt ist und damit ohne Ein­griffs­schwel­le zu schwe­ren Grund­rechts­ein­grif­fen berech­tigt, kann sie durch das Ziel der Aus­lands­auf­klä­rung und deren beson­de­re Hand­lungs­be­din­gun­gen bei hin­rei­chend begrenz­ter Aus­ge­stal­tung vor Art. 10 Abs. 1 GG und dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz gerecht­fer­tigt wer­den.

Die stra­te­gi­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung dient einem legi­ti­men Zweck und ist zu sei­ner Errei­chung nach dem Maß­stab des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes geeig­net und erfor­der­lich. Nach dem Wil­len des Gesetz­ge­bers soll die stra­te­gi­sche Über­wa­chung Erkennt­nis­se über das Aus­land ver­schaf­fen, die von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung für die Bun­des­re­pu­blik sind. Sie soll damit dazu bei­tra­gen, früh­zei­tig Gefah­ren zu erken­nen, die Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­pu­blik zu wah­ren und die Bun­des­re­gie­rung in außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Fra­gen mit Infor­ma­tio­nen zu ver­sor­gen. Hier­in liegt ein legi­ti­mes Ziel. Die stra­te­gi­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung ist hier­für auch ein geeig­ne­tes Mit­tel, denn sie ermög­licht, an sol­che Infor­ma­tio­nen zu gelan­gen. Dass hier­bei in gro­ßem Umfang zunächst Daten mit­er­fasst wer­den, die kei­nen rele­van­ten Infor­ma­ti­ons­ge­halt haben, ändert nichts dar­an, dass die gesamt­haf­te Erfas­sung und Aus­wer­tung von Daten­strö­men im Ergeb­nis zu bedeut­sa­men Erkennt­nis­sen füh­ren kann. Gleich­falls genügt die stra­te­gi­sche Über­wa­chung den Anfor­de­run­gen der Erfor­der­lich­keit. Ohne die breit ange­leg­te anlass­lo­se Erfas­sung von Daten­strö­men und deren Aus­wer­tung könn­ten ent­spre­chen­de Infor­ma­tio­nen nicht gewon­nen wer­den. Ein weni­ger ein­griffs­in­ten­si­ves Mit­tel, das gene­rell ver­gleich­ba­re Infor­ma­tio­nen sicher­stell­te, ist nicht ersicht­lich.

Die Ermäch­ti­gung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zur stra­te­gi­schen Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on von Aus­län­dern im Aus­land kann vor Art. 10 Abs. 1 GG vom Grund­satz her auch in Hin­blick auf die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne gerecht­fer­tigt wer­den.

Aller­dings han­delt es sich bei der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung um ein Instru­ment von beson­ders schwe­rem Ein­griffs­ge­wicht.

Schwer wie­gen die mit ihr eröff­ne­ten Ein­grif­fe zunächst schon des­halb, weil mit ihnen heim­lich in per­sön­li­che Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen ein­ge­drun­gen wird, die oft­mals pri­va­ten und unter Umstän­den auch höchst­ver­trau­li­chen Cha­rak­ter haben. Eine sol­che heim­li­che Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on bedeu­tet grund­sätz­lich einen schwe­ren Ein­griff [95], unab­hän­gig davon, ob die Über­wa­chung im Inland oder im Aus­land statt­fin­det oder sich auf Inlän­der und Deut­sche oder Aus­län­der bezieht.

Im Ver­hält­nis zur Über­wa­chung indi­vi­du­el­ler Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on weist die stra­te­gi­sche Über­wa­chung aller­dings inso­weit ein gerin­ge­res Ein­griffs­ge­wicht auf, als sie sich auf Daten­strö­me bezieht, deren Ergie­big­keit im Ein­zel­nen nicht vor­her­seh­bar ist. Auch soweit sie mit­tels for­ma­ler Such­be­grif­fe auf die Über­wa­chung ein­zel­ner Per­so­nen gerich­tet ist, ist sie typi­scher­wei­se weni­ger ziel­ge­nau und nicht voll­stän­dig, da die für eine kon­kre­te Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­bin­dung genutz­ten Net­ze und Über­tra­gungs­stre­cken (soge­nann­tes Rou­ting) je nach Ver­füg­bar­keit weit­hin spon­tan bestimmt wer­den und nur ein gerin­ger Bruch­teil der deutsch­land­weit und welt­weit vor­han­de­nen Net­ze von Netz­an­ord­nun­gen erfasst wird. Die stra­te­gi­sche Über­wa­chung unter­schei­det sich in ihrem Ein­griffs­ge­wicht damit zumin­dest prin­zi­pi­ell von einer Beschrän­kung im Ein­zel­fall, wie sie etwa durch § 3 G 10 ermög­licht wird.

Über­dies min­dert sich ihr Ein­griffs­ge­wicht gegen­über im Aus­land befind­li­chen Per­so­nen dadurch, dass die Über­wa­chung nicht stets in glei­cher Wei­se auf unmit­tel­bar ope­ra­ti­ve Kon­se­quen­zen gerich­tet ist wie in der Regel Über­wa­chungs­maß­nah­men gegen­über Deut­schen oder im Inland befind­li­chen Per­so­nen. Die Aus­lands­auf­klä­rung betrifft Vor­gän­ge in ande­ren Län­dern, in denen der deut­sche Staat nicht über Hoheits­be­fug­nis­se ver­fügt, und ist dabei dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst als einer Behör­de vor­be­hal­ten, die grund­sätz­lich kei­ne eige­nen ope­ra­ti­ven Befug­nis­se hat. Die Auf­ga­be der Aus­lands­auf­klä­rung liegt pri­mär dar­in, zunächst eine Infor­ma­ti­ons­ba­sis zu schaf­fen, Infor­ma­tio­nen zu bewer­ten, auf ihre Rele­vanz zu prü­fen und sie dann auf­be­rei­tet der Bun­des­re­gie­rung sowie gege­be­nen­falls wei­te­ren Adres­sa­ten zur Ver­fü­gung zu stel­len. Aller­dings ver­bin­det sich auch hier die Über­wa­chung oft­mals mit dem Ziel, gegen­über Betrof­fe­nen – unter Umstän­den auch im Aus­tausch der Erkennt­nis­se mit ande­ren Staa­ten – Maß­nah­men zu tref­fen, und bleibt damit gewich­tig. Sol­che Maß­nah­men kann der Bun­des­nach­rich­ten­dienst gegen­über Per­so­nen im Aus­land jedoch nicht selbst ergrei­fen. Maß­nah­men, die ande­re Stel­len auf­grund die­ser Infor­ma­tio­nen gegen Betrof­fe­ne ergrei­fen, sind von Daten­über­mitt­lun­gen abhän­gig, die recht­lich durch den Grund­satz der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung begrenzt wer­den kön­nen und müs­sen.

Beson­ders erschwe­rend ins Gewicht fällt dem­ge­gen­über die außer­or­dent­li­che Streu­brei­te der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung. Sie wird anlass­los gegen­über jeder Per­son erlaubt und ist allein durch bestimm­te Zweck­set­zun­gen final ange­lei­tet. Objek­ti­ve Ein­griffs­schwel­len wer­den weder in Bezug auf begren­zen­de Situa­tio­nen noch auf die von der Über­wa­chung betrof­fe­nen Per­so­nen vor­aus­ge­setzt. Die so ermäch­tig­te Behör­de kann im Rah­men nur abs­trakt vor­ge­ge­be­ner Zwe­cke frei ent­schei­den, auf wel­che Net­ze, Daten und Per­so­nen sie die Maß­nah­men rich­tet.

Eine sol­che Befug­nis hat ins­be­son­de­re unter den heu­ti­gen Bedin­gun­gen der Infor­ma­ti­ons­tech­nik und ihrer Bedeu­tung für die Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen eine außer­or­dent­li­che Reich­wei­te. Sie ist in ihrer Ein­griffs­in­ten­si­tät nicht mehr zu ver­glei­chen mit den Befug­nis­sen, über die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­ner Ent­schei­dung zur stra­te­gi­schen Über­wa­chung der Inland-Aus­land-Kom­mu­ni­ka­ti­on im Jahr 1999 zu ent­schei­den hat­te. Wäh­rend damals die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung in tat­säch­li­cher Hin­sicht eng begrenz­te, allein in spe­zi­fi­schen Situa­tio­nen benutz­te Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­mit­tel betraf [96], wer­den heu­te schon quan­ti­ta­tiv unver­gleich­bar grö­ße­re Daten­strö­me erfasst. Mit ihnen wird eine unüber­seh­ba­re Zahl von For­men elek­tro­ni­scher Kom­mu­ni­ka­ti­on trans­por­tiert und der Aus­wer­tung zuge­führt. Ange­sichts der ubi­qui­tä­ren und viel­fäl­ti­gen Nut­zung von Kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten fin­det inzwi­schen zuneh­mend jede Art indi­vi­du­el­len Han­delns und zwi­schen­mensch­li­cher Inter­ak­ti­on in elek­tro­ni­schen Signa­len ihren Nie­der­schlag und wird so der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung zugäng­lich. Die Über­wa­chung erfasst damit tief in den All­tag hin­ein­rei­chen­de, auch höchst pri­va­te und spon­ta­ne Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge ein­schließ­lich des Aus­tau­sches von Bil­dern und Doku­men­ten. Tech­nisch mög­lich ist heu­te selbst die Über­wa­chung des Nut­zer­ver­hal­tens im World Wide Web und der hier­bei zum Aus­druck kom­men­den Inter­es­sen, Wün­sche und Vor­lie­ben. Zugleich rei­chen heut­zu­ta­ge die Ana­ly­se­mög­lich­kei­ten wesent­lich wei­ter. Fehl­te es dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst 1999 etwa noch an den tech­ni­schen Mög­lich­kei­ten einer auto­ma­ti­sier­ten Sprach­er­ken­nung, so ste­hen heu­te Pro­gram­me zur Sprach­er­ken­nung, zur Über­set­zung oder zur Bil­d­er­ken­nung schon der all­ge­mei­nen Öffent­lich­keit zur Ver­fü­gung. Ins­ge­samt erstreckt sich die stra­te­gi­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung damit inzwi­schen poten­ti­ell auf annä­hernd die gesam­te Kom­mu­ni­ka­ti­on auch der Zivil­ge­sell­schaft [97].

Beson­de­res Ein­griffs­ge­wicht kommt der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung inso­weit zu, als sie auch gezielt per­so­nen­be­zo­ge­ne Über­wa­chun­gen ermög­licht. Gegen­über den Befug­nis­sen, die Gegen­stand der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts von 1999 waren, eröff­net dies eine eige­ne Dimen­si­on. Wäh­rend dort die stra­te­gi­sche Über­wa­chung allein inso­weit in den Blick kam, als sie ohne spe­zi­fi­schen Per­so­nen­be­zug mit inhalt­li­chen Such­be­grif­fen arbei­te­te [98], ope­riert die stra­te­gi­sche Fern­mel­de­auf­klä­rung, wie sie hier in Fra­ge steht, ganz über­wie­gend mit for­ma­len Such­be­grif­fen wie Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ken­nun­gen, die es auch erlau­ben, die Über­wa­chung gezielt auf die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on ein­zel­ner Per­so­nen zu rich­ten. Die stra­te­gi­sche Fern­mel­de­auf­klä­rung erhält dadurch eine grund­le­gend wei­ter­rei­chen­de Ein­griffs­tie­fe und rückt näher an die indi­vi­du­el­le Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung her­an.

Im Ver­hält­nis zur frü­he­ren Rechts­la­ge kommt belas­tend hin­zu, dass die stra­te­gi­sche Über­wa­chung nun­mehr in gewis­sem Umfang auch eine gesamt­haft bevor­ra­ten­de Spei­che­rung von Ver­kehrs­da­ten eröff­net. Durch deren – wie­der­um anlass­los und allein final ange­lei­te­te – Aus­wer­tung kön­nen tief­ge­hen­de Ein­bli­cke in das Kom­mu­ni­ka­ti­ons- und Bewe­gungs­ver­hal­ten von Per­so­nen gewon­nen wer­den, die über die inhalt­li­che Aus­wer­tung indi­vi­du­el­ler Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re unter Umstän­den weit hin­aus­ge­hen [99]. Auch dies erhöht das Ein­griffs­ge­wicht noch­mals erheb­lich.

Trotz des damit beson­ders schwe­ren Ein­griffs­ge­wichts der stra­te­gi­schen Über­wa­chung kann die­se als spe­zi­fi­sche Befug­nis der Aus­lands­auf­klä­rung ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt sein.

Aller­dings liegt in dem Ver­zicht auf jede kon­kre­ti­sie­ren­de Ein­griffs­schwel­le eine Frei­stel­lung von einem Kern­ele­ment rechts­staat­li­cher Anfor­de­run­gen, das grund­sätz­lich und ins­be­son­de­re in Bezug auf inner­staat­lich täti­ge Sicher­heits­be­hör­den schon für weni­ger ein­griffs­in­ten­si­ve, erst recht aber für schwer­wie­gen­de Grund­rechts­ein­grif­fe wie die Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on unver­zicht­bar ist [100]. Das Erfor­der­nis einer an kon­kre­te Umstän­de anknüp­fen­den Ein­griffs­schwel­le sichert die Begren­zung von Grund­rechts­ein­grif­fen, bin­det sie an objek­ti­vier­te Vor­aus­set­zun­gen und ermög­licht eine Kon­trol­le anhand für sich ste­hen­der Kri­te­ri­en. Eine allein final ange­lei­te­te und begrenz­te Ermäch­ti­gung zu sol­chen Ein­grif­fen ist mit Art. 10 Abs. 1 GG grund­sätz­lich unver­ein­bar.

Das gilt im Grund­satz auch für Nach­rich­ten­diens­te. Soweit sich Über­wa­chungs­maß­nah­men auf die Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on erstre­cken, bedarf es ent­spre­chend den all­ge­mei­nen Anfor­de­run­gen belast­ba­rer Ein­griffs­schwel­len. Nicht anders liegt es, wenn gegen­über bestimm­ten Per­so­nen – sei es im Inland, sei es im Aus­land – im Wege der Ein­zel­an­ord­nung Über­wa­chungs­maß­nah­men etwa in Form einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung oder Online­durch­su­chung ange­ord­net wer­den [101].

Anders ver­hält es sich dem­ge­gen­über für die nach­rich­ten­dienst­li­che Aus­lands­auf­klä­rung, soweit die­se auf die all­ge­mei­ne Infor­ma­ti­ons­samm­lung zur Unter­rich­tung der Bun­des­re­gie­rung oder – noch im Vor­feld von indi­vi­du­al­ge­rich­te­ten Beschrän­kun­gen im Ein­zel­fall – auf die Gefah­ren­früh­erken­nung zielt. Hier kann der Gesetz­ge­ber dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst auch das Instru­ment der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung an die Hand geben. Dass die­se im Wesent­li­chen nur final ange­lei­tet und begrenzt ist, ist bezo­gen auf die­se spe­zi­fi­sche Auf­ga­be mit den Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nicht von vorn­her­ein unver­ein­bar [102].

Aus­gangs­punkt ist hier­für das Auf­ga­ben­pro­fil der Aus­lands­auf­klä­rung. Bei ihr geht es nicht pri­mär um geziel­te Ermitt­lun­gen hin­sicht­lich bereits fest­ste­hen­der Vor­gän­ge und damit nicht um die Auf­klä­rung schon klar umris­se­ner Sach­ver­hal­te, son­dern vor allem um das Auf­spü­ren und Iden­ti­fi­zie­ren von rele­van­ten Infor­ma­tio­nen bezüg­lich nur abs­trakt bestimm­ba­rer Erkennt­nis­in­ter­es­sen. Die Auf­ga­be der Aus­lands­auf­klä­rung liegt inso­weit dar­in, zunächst eine umfang­rei­che Infor­ma­ti­ons­ba­sis zu schaf­fen, um Ent­wick­lun­gen breit­flä­chig zu beob­ach­ten, die Infor­ma­tio­nen dann zu bewer­ten, auf ihre Rele­vanz zu prü­fen und sie schließ­lich in kon­den­sier­ter Form der Bun­des­re­gie­rung sowie gege­be­nen­falls wei­te­ren Adres­sa­ten zur Ver­fü­gung zu stel­len. Die poten­ti­el­len Erkennt­nis­in­ter­es­sen eröff­nen dabei mit ihrer Aus­rich­tung auf die gesam­te Außen- und Sicher­heits­po­li­tik ein wei­tes Spek­trum.

Für die­se Auf­ga­be kann auch eine anlass­lo­se, im Wesent­li­chen allein final gesteu­er­te Fern­mel­de­auf­klä­rung in Form der stra­te­gi­schen Über­wa­chung ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt sein. Im Unter­schied zu Maß­nah­men der früh­zei­ti­gen inner­staat­li­chen Iden­ti­fi­zie­rung von Gefah­ren hat hier­bei zunächst schon Bedeu­tung, dass die Aus­lands­auf­klä­rung auf die Erhel­lung und das Ver­ständ­nis von Umstän­den abzielt, hin­sicht­lich derer es an einer unmit­tel­ba­ren all­täg­li­chen Wahr­neh­mung sei­tens deut­scher Stel­len und der inner­staat­li­chen Öffent­lich­keit fehlt. Es geht um Erkennt­nis­se zu Ent­wick­lun­gen in Kon­tex­ten, die sich allein mit Infor­ma­tio­nen aus dem Inland nur schwer deu­ten las­sen und zum Teil Län­der mit infor­ma­tio­nell wenig offe­nen Struk­tu­ren betref­fen. Maß­geb­lich sind vor allem aber die beson­de­ren Hand­lungs­be­din­gun­gen bei Erfül­lung die­ser Auf­ga­be. Die Aus­lands­auf­klä­rung betrifft Vor­gän­ge in ande­ren Län­dern, in denen der deut­sche Staat allen­falls punk­tu­ell mit eige­nen Erkennt­nis­quel­len prä­sent ist und sein kann und in denen er nicht über Hoheits­be­fug­nis­se ver­fügt, die ihm einen unmit­tel­ba­ren Zugriff auf Infor­ma­tio­nen ermög­li­chen [103]. Dabei muss die Auf­klä­rung im Inter­es­se der Hand­lungs­fä­hig­keit und Sicher­heit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ins­be­son­de­re auch an Infor­ma­tio­nen gelan­gen kön­nen, die ihr – mög­li­cher­wei­se in nach­tei­li­ger Absicht – gezielt vor­ent­hal­ten und in der Hoheits­sphä­re des Dritt­staats geheim gehal­ten wer­den. Die Maß­nah­men der Auf­klä­rung kön­nen zudem nach dem Recht des Ziel­staats nicht sel­ten ille­gal, jeden­falls oft uner­wünscht sein. Dabei ist der Dienst zugleich mit den Abwehr­tä­tig­kei­ten der Ziel­län­der kon­fron­tiert, die die Auf­klä­rung ihrer­seits mit poli­zei­li­chen und nach­rich­ten­dienst­li­chen Mit­teln behin­dern und zu hin­ter­trei­ben suchen. Die Arbeit ist damit beson­ders gefähr­det und pre­kär und auf außer­ge­wöhn­li­che Mit­tel ver­wie­sen.

Zu berück­sich­ti­gen ist zugleich, dass die Auf­klä­rung nicht allein im Gegen­ein­an­der der ver­schie­de­nen Nach­rich­ten­diens­te, son­dern auch im Mit­ein­an­der zur Auf­klä­rung von die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und ande­re Län­der glei­cher­ma­ßen betref­fen­den Fra­gen­krei­sen steht. Ins­be­son­de­re die allein der Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung die­nen­de Auf­klä­rung poli­tisch oder mili­tä­risch rele­van­ter Gesche­hens­ab­läu­fe, aber auch die Früh­auf­klä­rung von Gefah­ren der inter­na­tio­na­len Kri­mi­na­li­tät, zu der auch der inter­na­tio­na­le Ter­ro­ris­mus gehört, sind für ihre Wirk­sam­keit heu­te auf eine Koope­ra­ti­on der Diens­te unter­ein­an­der ange­wie­sen. Koope­ra­ti­ons­fä­hig ist der Bun­des­nach­rich­ten­dienst aber nur, wenn er auch sei­ner­seits Befug­nis­se hat, mit denen er die Ergeb­nis­se ande­rer Diens­te prü­fen, sie auf­neh­men und wei­ter ver­wer­ten kann und mit deren Hil­fe er auch durch eige­ne Erkennt­nis­se als Part­ner bei­zu­tra­gen ver­mag. Befug­nis­se zur anlass­lo­sen Über­wa­chung der Aus­lands­kom­mu­ni­ka­ti­on dürf­ten dabei, nach allem was bekannt ist, heu­te zur ver­brei­te­ten Aus­stat­tung die­ser Diens­te gehö­ren [104].

Zu berück­sich­ti­gen ist dabei auch das über­ra­gen­de öffent­li­che Inter­es­se an einer wirk­sa­men Aus­lands­auf­klä­rung.

Ent­spre­chend der kom­pe­ten­zi­el­len Rück­bin­dung zielt die Aus­lands­auf­klä­rung immer auf Infor­ma­tio­nen, die Bedeu­tung für die Stel­lung und Hand­lungs­fä­hig­keit Deutsch­lands in der Staa­ten­ge­mein­schaft ent­fal­ten und damit gera­de in die­sem Sin­ne von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung sind. Die Ver­sor­gung der Bun­des­re­gie­rung mit Infor­ma­tio­nen für ihre außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Ent­schei­dun­gen hilft ihr, sich im macht­po­li­ti­schen Kräf­te­feld der inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen zu behaup­ten, und kann fol­gen­rei­che Fehl­ent­schei­dun­gen ver­hin­dern. Inso­weit geht es mit­tel­bar zugleich um die Bewah­rung demo­kra­ti­scher Selbst­be­stim­mung und den Schutz der ver­fas­sungs­recht­li­chen Ord­nung – und damit um Ver­fas­sungs­gü­ter von hohem Rang. In Fra­ge steht mit­hin ein gesamt­staat­li­ches Inter­es­se, das über das Inter­es­se an der Gewähr­leis­tung der inne­ren Sicher­heit als sol­cher deut­lich hin­aus­geht.

Von Gewicht ist hier­bei, dass im Zuge der Ent­wick­lung der Infor­ma­ti­ons­tech­nik und der inter­na­tio­na­len Kom­mu­ni­ka­ti­on, eben­so wie damit der enge­ren grenz­über­schrei­ten­den Ver­flech­tung der Lebens­be­din­gun­gen im All­ge­mei­nen, Bedro­hun­gen vom Aus­land aus erheb­lich zuge­nom­men haben. Die Früh­erken­nung von Gefah­ren­la­gen, die aus dem Aus­land dro­hen, gewinnt hier­bei auch für die Sicher­heit beson­de­re Bedeu­tung. Die Erwei­te­rung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung der Kom­mu­ni­ka­ti­ons­mög­lich­kei­ten und die damit gestei­ger­te Poli­ti­sie­rung und Orga­ni­sa­ti­ons­fä­hig­keit inter­na­tio­nal agie­ren­der kri­mi­nel­ler Grup­pie­run­gen füh­ren dazu, dass inner­staat­li­che Gefah­ren­la­gen oft­mals durch Netz­wer­ke inter­na­tio­nal zusam­men­ar­bei­ten­der Akteu­re begrün­det sind und leicht eine außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Dimen­si­on erhal­ten kön­nen. Die Her­aus­for­de­run­gen durch welt­weit ver­floch­te­ne Krei­se orga­ni­sier­ter Kri­mi­na­li­tät und Geld­wä­sche wie auch Men­schen­han­del, elek-tro­ni­sche Angrif­fe auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me, den inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus oder den Han­del mit Kriegs­waf­fen machen das bei­spiel­haft deut­lich [105]. Sol­che Akti­vi­tä­ten zie­len zum Teil auf eine Desta­bi­li­sie­rung des Gemein­we­sens [106] und kön­nen zur Bedro­hung für die ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Ord­nung, den Bestand und die Sicher­heit des Bun­des oder der Län­der sowie für Leib, Leben und Frei­heit wer­den. Dies sind Rechts­gü­ter von über­ra­gen­dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Gewicht, für deren Schutz der Gesetz­ge­ber eine wirk­sa­me und zugleich rechts­staat­lich ein­ge­heg­te Aus­lands­auf­klä­rung als unver­zicht­bar anse­hen kann [107].

Dem ungleich wei­te­ren Daten­zu­griff der stra­te­gi­schen Über­wa­chung steht heu­te im Ver­hält­nis zu der Situa­ti­on, über die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt 1999 zu ent­schei­den hat­te, folg­lich auch ein gestei­ger­tes Gefah­ren­po­ten­ti­al gegen­über. Aus die­sem Grund ste­hen Art. 10 Abs. 1 GG und die sich aus ihm erge­ben­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen auch der Ein­be­zie­hung gezielt per­so­nen­be­zo­ge­ner Such­be­grif­fe in die stra­te­gi­sche Über­wa­chung nicht prin­zi­pi­ell ent­ge­gen und darf das Gesetz vom Grund­satz her in begrenz­tem Umfang auch eine bevor­ra­tend gesamt­haf­te Spei­che­rung von Ver­kehrs­da­ten sowie deren anlass­lo­se Aus­wer­tung vor­se­hen.

Ein wich­ti­ger Gesichts­punkt für die Recht­fer­ti­gungs­fä­hig­keit der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung liegt schließ­lich dar­in, dass die Fol­gen der anlass­lo­sen Durch­füh­rung dadurch etwas abge­mil­dert wer­den, dass sie durch eine Behör­de vor­ge­nom­men wer­den, die selbst grund­sätz­lich kei­ne ope­ra­ti­ven Befug­nis­se hat. Gegen­über Per­so­nen im Aus­land kön­nen Erkennt­nis­se schon den tat­säch­li­chen Umstän­den nach in der Regel nicht unmit­tel­bar zu Fol­ge­maß­nah­men gegen­über den Betrof­fe­nen füh­ren, da inso­weit kei­ne Hoheits­be­fug­nis­se deut­scher Behör­den bestehen. Das stellt aller­dings nicht in Fra­ge, dass auch im Aus­land durch­ge­führ­te Über­wa­chun­gen zu gra­vie­ren­den Kon­se­quen­zen für die Betrof­fe­nen füh­ren kön­nen und Fol­ge­maß­nah­men gegen­über ihnen – sei es mit­tels eines Aus­tauschs der Daten, sei es bei spä­te­ren Grenz­über­trit­ten – auch ermög­li­chen sol­len. Da die Daten jedoch von einer Behör­de erho­ben wer­den, die selbst grund­sätz­lich kei­ne eige­nen ope­ra­ti­ven Befug­nis­se hat, ist hier eine wei­te­re Daten­ver­wen­dung zunächst von einer in Distanz zu eige­nen Hand­lungs­ver­ant­wort­lich­kei­ten vor­ge­nom­me­nen Sich­tung der Daten abhän­gig. Ihre Über­mitt­lung zur ope­ra­ti­ven Nut­zung kann – und muss – daher durch qua­li­fi­zier­te Über­mitt­lungs­schwel­len sicher­ge­stellt wer­den.

Das Instru­ment der stra­te­gi­schen Über­wa­chung ein­schließ­lich des Ein­sat­zes per­so­nen­be­zo­ge­ner for­ma­ler Such­be­grif­fe und einer zum Teil auch gesamt­haft bevor­ra­ten­den Erfas­sung und Aus­wer­tung von Ver­kehrs­da­ten ist danach mit Art. 10 Abs. 1 GG und den hier­aus fol­gen­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen nicht grund­sätz­lich unver­ein­bar. Als anlass­lo­se, im Wesent­li­chen allein final ange­lei­te­te und begrenz­te Befug­nis ist sie jedoch eine Aus­nah­me­be­fug­nis, die auf die Aus­lands­auf­klä­rung durch eine Behör­de, wel­che selbst grund­sätz­lich kei­ne ope­ra­ti­ven Befug­nis­se zur Gefah­ren­ab­wehr hat, begrenzt blei­ben muss. Nur durch deren beson­de­res Auf­ga­ben­pro­fil ist sie gerecht­fer­tigt. Hier­an hat sich nach dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit auch die nähe­re Aus­ge­stal­tung aus­zu­rich­ten.

Anfor­de­run­gen an die stra­te­gi­sche Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung

Die Aus­ge­stal­tung der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung in Form der stra­te­gi­schen Über­wa­chung unter­liegt danach nähe­ren Anfor­de­run­gen, die dem beson­de­ren Gewicht der Grund­rechts­ein­grif­fe und ihrer spe­zi­fi­schen Recht­fer­ti­gung durch das beson­de­re Auf­ga­ben­pro­fil der Aus­lands­auf­klä­rung Rech­nung zu tra­gen haben.

Rechts­staat­li­che Begren­zung und Struk­tu­rie­rung der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung

Ein über­grei­fen­des Ziel der sich aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz erge­ben­den Anfor­de­run­gen liegt dar­in, die stra­te­gi­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung trotz ihrer Streu­brei­te als hin­rei­chend fokus­sier­tes Instru­ment aus­zu­ge­stal­ten und damit begrenzt zu hal­ten. Eine glo­ba­le und pau­scha­le Über­wa­chung lässt das Grund­ge­setz auch zu Zwe­cken der Aus­lands­auf­klä­rung nicht zu [108].

Dafür hat der Gesetz­ge­ber zunächst ein­schrän­ken­de Maß­ga­ben zum Volu­men der für die jewei­li­gen Über­tra­gungs­we­ge aus­zu­lei­ten­den Daten vor­zu­ge­ben [109] und sicher­zu­stel­len, dass das von der Über­wa­chung abge­deck­te geo­gra­phi­sche Gebiet begrenzt bleibt. Da sich die tech­ni­schen Mög­lich­kei­ten der Daten­ver­ar­bei­tung schnell ändern, reicht es nicht, hier­für allein auf tat­säch­li­che Kapa­zi­täts­gren­zen zu ver­wei­sen [110]. Vor allem aber muss der Gesetz­ge­ber rechts­staat­li­che Ein­he­gun­gen schaf­fen, die die Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung näher struk­tu­rie­ren und zum Teil auch begren­zen. Hier­zu gehö­ren ins­be­son­de­re Rege­lun­gen zum Ein­satz von Fil­ter­tech­ni­ken, zu den Über­wa­chungs­zwe­cken, zur Gestal­tung des Über­wa­chungs­ver­fah­rens, zu einem fokus­sier­ten Umgang mit Such­be­grif­fen, zu Gren­zen der bevor­ra­ten­den Ver­kehrs­da­ten­spei­che­rung, zu Metho­den der Daten­aus­wer­tung, zum Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen und dem des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung sowie die Vor­ga­be von Löschungs­pflich­ten. Hin­zu kom­men Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und vor allem an eine aus­ge­bau­te unab­hän­gi­ge objek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le.

Aus­son­de­rung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten von Deut­schen und Inlän­dern

Da die stra­te­gi­sche Über­wa­chung nur als Instru­ment der Aus­lands­auf­klä­rung gerecht­fer­tigt wer­den kann, bedarf es als Grund­la­ge der wei­te­ren Daten­ver­ar­bei­tung einer nor­men­kla­ren Rege­lung zur Aus­son­de­rung von Daten aus der Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on.

Auf jeden Fall bedarf es einer Rege­lung bezüg­lich der Aus­son­de­rung von Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on, an der auf bei­den Sei­ten Deut­sche oder Inlän­der betei­ligt sind, da für die­se eine anlass­lo­se Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung von vorn­her­ein nicht in Betracht kommt.

Auf der Basis der Aus­son­de­rung der Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on kann dann die stra­te­gi­sche Über­wa­chung mit zwei Ziel­rich­tun­gen durch­ge­führt wer­den, näm­lich einer­seits zur Über­wa­chung der in § 5 G 10 soge­nann­ten „inter­na­tio­na­len“ Kom­mu­ni­ka­ti­on (der Inland-Aus­land-Kom­mu­ni­ka­ti­on), und ander­seits zur Über­wa­chung der rei­nen Aus­lands­kom­mu­ni­ka­ti­on (der Aus­land-Aus­land-Kom­mu­ni­ka­ti­on). Zwar sind bei­de For­men der Über­wa­chung glei­cher­ma­ßen an Art. 10 Abs. 1 GG zu mes­sen. Doch weist die Aus­land-Aus­land-Über­wa­chung in bestimm­ten Hin­sich­ten ein gerin­ge­res Ein­griffs­ge­wicht auf als die Inland-Aus­land-Über­wa­chung, die Kom­mu­ni­ka­ti­on mit unmit­tel­ba­rem Inlands­be­zug erfasst und somit tie­fer in die inner­staat­li­che Rechts­ord­nung hin­ein­reicht. Daher gel­ten für die Aus­land-Aus­land-Über­wa­chung zum Teil abge­senk­te Anfor­de­run­gen. Will der Gesetz­ge­ber dem unter­schied­li­chen Gewicht der Ein­grif­fe Rech­nung tra­gen und des­halb ver­schie­de­ne Rege­lun­gen schaf­fen, muss er wei­ter vor­se­hen, dass auch die Inland-Aus­land-Kom­mu­ni­ka­ti­on aus­zu­son­dern ist.

Die Anfor­de­run­gen an die Aus­son­de­rung der Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on und der Inland-Aus­land-Kom­mu­ni­ka­ti­on müs­sen klar gere­gelt sein. Soweit dies tech­nisch mög­lich ist, muss durch den Ein­satz von auto­ma­ti­sier­ten Fil­ter­pro­zes­sen sicher­ge­stellt sein, dass den Mit­ar­bei­tern des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes sol­che Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten schon gar nicht bekannt wer­den. Zwar ist es nicht von vorn­her­ein unzu­läs­sig, wenn, soweit tech­nisch unver­meid­bar, zunächst unter­schieds­los alle Daten und damit auch die Inlands­da­ten von den Sys­te­men des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes erfasst wer­den. Der Gesetz­ge­ber muss dann aber nor­men­klar regeln, dass Daten aus der rei­nen Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on und gege­be­nen­falls der Inland-Aus­land-Kom­mu­ni­ka­ti­on mit allen zur Ver­fü­gung ste­hen­den Mit­teln tech­nisch her­aus­ge­fil­tert und spu­ren­los gelöscht wer­den müs­sen, bevor eine manu­el­le Aus­wer­tung erfolgt. Der Dienst ist dar­auf zu ver­pflich­ten, die Fil­ter­me­tho­den kon­ti­nu­ier­lich fort­zu­ent­wi­ckeln und auf dem Stand von Wis­sen­schaft und Tech­nik zu hal­ten.

Soweit eine sol­che Fil­te­rung tech­nik­be­dingt eine Tren­nung der Daten nicht voll­stän­dig gewähr­leis­ten kann, steht das der wei­te­ren Nut­zung und Aus­wer­tung der so vor­ge­fil­ter­ten Daten nicht ent­ge­gen. Inso­weit ist jedoch gesetz­lich sicher­zu­stel­len, dass dann, wenn im Rah­men der wei­te­ren Aus­wer­tung Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten von Deut­schen oder Inlän­dern iden­ti­fi­ziert wer­den, die­se nicht genutzt wer­den dür­fen und unver­züg­lich zu löschen sind. Eine Aus­nah­me hier­von kann der Gesetz­ge­ber nur vor­se­hen, soweit die Daten aus sich her­aus eine unmit­tel­bar bevor­ste­hen­de kon­kre­te Gefahr für Leib, Leben oder Frei­heit einer Per­son, für lebens­wich­ti­ge Güter der All­ge­mein­heit oder für den Bestand oder die Sicher­heit des Bun­des oder eines Lan­des erken­nen las­sen. Zur Begrün­dung einer sol­chen Befug­nis rei­chen dienst­in­ter­ne Hin­wei­se auf all­ge­mei­ne straf­recht­li­che Grund­sät­ze nicht aus (vgl. dem­ge­gen­über der­zeit 3.9 DV SIGINT), son­dern ist eine aus­drück­li­che gesetz­li­che Rege­lung erfor­der­lich. Eine sol­che Nut­zung ist gege­be­nen­falls zu pro­to­kol­lie­ren und bedarf einer gerichts­ähn­li­chen Kon­trol­le.

Fest­le­gung der Über­wa­chungs­zwe­cke

Wei­ter­hin hat der Gesetz­ge­ber die Zwe­cke hin­rei­chend prä­zi­se und nor­men­klar fest­zu­le­gen, zu denen die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on über­wacht und die dabei erlang­ten Erkennt­nis­se ver­wen­det wer­den dür­fen [111].

Als beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ves Auf­klä­rungs­in­stru­ment bedarf es inso­weit einer sub­stan­ti­el­len Beschrän­kung auf hin­rei­chend begrenz­te und dif­fe­ren­zier­te Zwe­cke, die der Gesetz­ge­ber zu ver­ant­wor­ten hat. In Betracht kom­men Zwe­cke, die – im Rah­men auch der kom­pe­tenz­recht­li­chen Gren­zen – auf den Schutz hoch­ran­gi­ger Gemein­schafts­gü­ter gerich­tet sind, deren Ver­let­zung schwe­re Schä­den für den äuße­ren und inne­ren Frie­den oder die Rechts­gü­ter Ein­zel­ner zur Fol­ge hät­te [112].

Dem­ge­gen­über kön­nen Über­wa­chungs­maß­nah­men der Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung, die von vorn­her­ein allein das Ziel der Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung und der Vor­be­rei­tung von Regie­rungs­ent­schei­dun­gen haben, auch unab­hän­gig von einer Aus­rich­tung auf die Gefah­ren­früh­erken­nung erlaubt wer­den. Der Gesetz­ge­ber kann hier­für Über­wa­chungs­maß­nah­men für das gesam­te Auf­ga­ben­spek­trum des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes vor­se­hen und – aller­dings auch inso­weit schon kom­pe­ten­zi­ell auf Fra­gen von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung begrenzt – etwa allein an Auf­trä­ge der Bun­des­re­gie­rung bin­den. Er muss dann aber sicher­stel­len, dass eine Zweck­än­de­rung inso­weit prin­zi­pi­ell aus­ge­schlos­sen ist und die durch sol­che Über­wa­chungs­maß­nah­men gewon­ne­nen Erkennt­nis­se – von beson­de­ren Aus­nah­me­fäl­len abge­se­hen – nicht an ande­re Stel­len wei­ter­ge­lei­tet wer­den dür­fen.

Struk­tu­rie­rung der Über­wa­chung auf der Grund­la­ge dif­fe­ren­ziert defi­nier­ter Maß­nah­men

Zur Ver­fol­gung der gesetz­lich bestimm­ten Zwe­cke darf der Gesetz­ge­ber die stra­te­gi­sche Über­wa­chung grund­sätz­lich anlass­los erlau­ben und muss sie nicht an objek­ti­vier­te Ein­griffs­schwel­len knüp­fen. Als nur final ange­lei­te­te Befug­nis hat er sie dafür aber an Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen zu bin­den, die die Aus­rich­tung auf die jewei­li­gen Zwe­cke ratio­na­li­sie­rend struk­tu­rie­ren und damit auch kon­trol­lier­bar machen [113].

Aus­gangs­punkt hier­für muss eine for­ma­li­sier­te Fest­le­gung jeweils begrenz­ter Über­wa­chungs­maß­nah­men sein. Im daten­schutz­recht­li­chen Sin­ne liegt hier­in die Zweck­be­stim­mung der Maß­nah­me. Als Grund­la­ge für deren Recht­fer­ti­gung gegen­über den Über­wach­ten muss die Fest­le­gung die Maß­nah­me hin­sicht­lich ihrer Erkennt­nis­zie­le und Dau­er näher kon­kre­ti­sie­ren. In der Regel wer­den hier­für die auf­zu­klä­ren­de Art der Gefahr sowie der geo­gra­phi­sche Fokus der Über­wa­chung zu bestim­men sein. Die Maß­nah­men sind zu befris­ten. Einer – auch wie­der­hol­ten – Ver­län­ge­rung steht das nicht ent­ge­gen.

Die inter­ne ver­fah­rens­recht­li­che Aus­ge­stal­tung sol­cher for­ma­li­sier­ter Fest­le­gun­gen ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht vor­ge­ge­ben. Der Gesetz­ge­ber kann zwi­schen ver­schie­de­nen orga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Aus­ge­stal­tun­gen wäh­len und wird dabei – unter Umstän­den unter­schie­den nach dem Gegen­stand der Über­wa­chung – auch Behör­den­lei­ter­vor­be­hal­te oder die Mit­wir­kung des Bun­des­kanz­ler­amts in Erwä­gung zu zie­hen haben. Soweit der Gesetz­ge­ber die stra­te­gi­sche Über­wa­chung auf Daten der rei­nen Aus­lands­kom­mu­ni­ka­ti­on beschränkt, ist nicht immer eine Mit­wir­kung unmit­tel­bar poli­tisch ver­ant­wort­li­cher Orga­ne gebo­ten. Auch müs­sen die Such­be­grif­fe bei der Fest­le­gung der Maß­nah­me nicht in jedem Fall schon vor­ab bestimmt wer­den [114].

Für die Fest­le­gung der Maß­nah­me selbst jedoch bedarf es, ent­spre­chend dem Rich­ter­vor­be­halt bei indi­vi­du­al­be­zo­ge­ner Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung durch Ein­zel­fall­an­ord­nung [115], einer gerichts­ähn­li­chen Kon­trol­le. Grund­sätz­lich ist die­se Kon­trol­le im Vor­hin­ein sicher­zu­stel­len. Aus­nah­men in Eil­fäl­len sind damit nicht aus­ge­schlos­sen.

An den in die­ser Wei­se näher defi­nier­ten Zwe­cken der Über­wa­chungs­maß­nah­men ist das wei­te­re Ver­fah­ren der Daten­er­he­bung und ‑aus­wer­tung dann aus­zu­rich­ten und damit in der Fol­ge auch einer unab­hän­gi­gen Kon­trol­le zugäng­lich zu machen. Das betrifft sowohl die Aus­wahl der für die Über­wa­chung erfor­der­li­chen Über­tra­gungs­we­ge, die der Beschrän­kung unter­wor­fen und zur Aus­wer­tung erfasst wer­den sol­len, als auch die Aus­wahl der Such­be­grif­fe. Eben­so liegt hier­in der Bezugs­punkt der Kenn­zeich­nung und der Nut­zung der Daten. Einer Schaf­fung von Regeln zur Ver­wer­tung von Zufalls­fun­den durch behör­den­in­ter­ne Zweck­än­de­run­gen steht dies nicht ent­ge­gen [116].

Die danach dif­fe­ren­zie­rend zu bestim­men­den Über­wa­chungs­maß­nah­men wer­den sich der Zahl nach nicht auf eini­ge weni­ge begren­zen las­sen. Aus­ge­hend von der der­zei­ti­gen Pra­xis, die frei­lich noch anders struk­tu­riert ist, wur­de die Zahl der aktu­ell arbeits­tei­lig unter­schie­de­nen Über­wa­chungs­in­ter­es­sen oder Auf­klä­rungs­per­spek­ti­ven in der münd­li­chen Ver­hand­lung von Ver­tre­tern des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes auf etwa 100 bis 200 geschätzt. Bei Zusam­men­füh­rung die­ser Bear­bei­tungs­per­spek­ti­ven zu im oben genann­ten Sin­ne zusam­men­hän­gen­den, aber zugleich hin­rei­chend dif­fe­ren­ziert von­ein­an­der abge­grenz­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men wird sich die­se Zahl mög­li­cher­wei­se etwas redu­zie­ren. Aller­dings ist es gera­de Zweck sol­cher Struk­tu­rie­rung, dass die jewei­li­gen Über­wa­chungs­maß­nah­men ein kla­res und hin­rei­chend dif­fe­ren­zier­tes Pro­fil auf­wei­sen, das die Erfas­sung und Aus­wer­tung der Daten näher anlei­tet. Daher ist es sach­ge­recht, wenn die Zahl der in die­ser Wei­se fest­ge­leg­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men jeden­falls deut­lich höher liegt als nach der­zei­ti­ger Pra­xis die Zahl der Netz­an­ord­nun­gen, die aktu­ell 17 beträgt.

Dies hin­dert von Ver­fas­sungs wegen nicht, Netz­an­ord­nun­gen und dar­auf auf­bau­en­de Aus­lei­tungs­an­ord­nun­gen gegen­über einem Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­bie­ter zur Durch­füh­rung einer grö­ße­ren Zahl ver­schie­de­ner Über­wa­chungs­maß­nah­men zusam­men­fas­send zu tref­fen. Auch kann der Abgleich der erfass­ten Daten mit den jeweils den ver­schie­de­nen Maß­nah­men zuge­ord­ne­ten Such­be­grif­fen tech­nisch in einem Zusam­men­hang durch­ge­führt wer­den und kön­nen die Tref­fer­fäl­le dann in einem anschlie­ßen­den Schritt wie­der den jewei­li­gen Maß­nah­men zuge­ord­net wer­den. In wel­cher Wei­se der Bun­des­nach­rich­ten­dienst sol­che tech­ni­schen Abläu­fe kon­kret orga­ni­siert, ist von der Ver­fas­sung nicht vor­ge­ge­ben.

Beson­de­re Anfor­de­run­gen an gezielt per­so­nen­be­zo­ge­ne Über­wa­chung

Ein beson­de­res Ein­griffs­ge­wicht kommt der stra­te­gi­schen Über­wa­chung dadurch zu, dass sie heu­te vor­wie­gend mit­tels for­ma­ler Such­be­grif­fe durch­ge­führt und dabei auch gezielt auf ein­zel­ne Per­so­nen gerich­tet wird. Auch das ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht aus­ge­schlos­sen. Es bedarf dafür aber begren­zen­der Maß­ga­ben, die dem Schutz­be­darf der Betrof­fe­nen in einer den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen genü­gen­den Wei­se Rech­nung tra­gen.

Ent­spre­chend der­zei­ti­ger Pra­xis ist die geziel­te Erfas­sung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen aus­zu­schlie­ßen. Wie für die Inland-Aus­land-Auf­klä­rung (vgl. § 5 Abs. 2 G 10) gilt das auch für die Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung. Zwar schützt Art. 10 Abs. 1 GG Aus­län­der und Deut­sche grund­sätz­lich glei­cher­ma­ßen und begrün­det die stra­te­gi­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung bei­den gegen­über schwe­re Grund­rechts­ein­grif­fe. Das stellt jedoch nicht in Fra­ge, dass sol­che Über­wa­chung im Ein­zel­nen bei­den gegen­über ein unter­schied­li­ches Ein­griffs­ge­wicht auf­weist, dem bei der Aus­ge­stal­tung der gesetz­li­chen Ein­griffs­er­mäch­ti­gun­gen Rech­nung getra­gen wer­den muss. Die Über­wa­chung hat gegen­über deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen typi­scher­wei­se ein grö­ße­res Ein­griffs­ge­wicht als gegen­über sich im Aus­land befin­den­den Aus­län­dern, weil die eige­nen Staats­an­ge­hö­ri­gen in deut­lich wei­ter­ge­hen­dem Umfang dem Zugriff deut­scher Behör­den unter­lie­gen und damit leich­ter Fol­ge­maß­nah­men aus­ge­setzt sind. Das gilt zunächst für Deut­sche, die sich nur kurz­fris­tig im Aus­land auf­hal­ten. Grund­sätz­lich betrifft das aber alle deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen, die – selbst wenn sie län­ger­fris­tig im Aus­land leben – wei­ter­hin der Per­so­nal­ho­heit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land unter­lie­gen; auch sie sind – schon zur Erfül­lung aus­weis­recht­li­cher Pflich­ten – auf einen Kon­takt mit deut­schen Behör­den ange­wie­sen, eben­so wie hier eher davon aus­zu­ge­hen ist, dass sie einen enge­ren Kon­takt nach Deutsch­land haben und auch öfter ein­rei­sen. Die geziel­te anlass­lo­se Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger im Rah­men der stra­te­gi­schen Über­wa­chung hat des­halb ein Gewicht, das die damit ver­bun­de­nen Ein­grif­fe in Art. 10 Abs. 1 GG als unver­hält­nis­mä­ßig erschei­nen lie­ße. Eine geziel­te Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger muss sich daher an den Anfor­de­run­gen ori­en­tie­ren, die für die indi­vi­du­el­le Anord­nung einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung gel­ten [117].

Im Übri­gen hat der Gesetz­ge­ber als Grund­la­ge einer ziel­ge­rich­te­ten Struk­tu­rie­rung des Über­wa­chungs­pro­zes­ses die mög­li­chen Grün­de und Gesichts­punk­te, unter denen stra­te­gi­sche Über­wa­chungs­maß­nah­men gezielt auf bestimm­te Per­so­nen gerich­tet wer­den dür­fen, fest­zu­le­gen. So kann er etwa die Über­wa­chung von Per­so­nen vor­se­hen, die als mög­li­che Ver­ur­sa­cher von Gefah­ren, als Nach­rich­ten­mitt­ler oder als sonst näher qua­li­fi­zier­te Infor­man­ten in Betracht kom­men und hier­bei mög­li­cher­wei­se Prä­fe­renz­re­geln auf­stel­len, nach denen etwa die ziel­ge­rich­te­te Über­wa­chung von völ­lig unbe­tei­lig­ten Per­so­nen nur nach­ran­gig in Betracht kommt. Auch inso­weit muss er aller­dings nicht das Vor­lie­gen objek­ti­vier­ter Ein­griffs­schwel­len ver­lan­gen, son­dern kann sich mit einer spe­zi­fi­zie­ren­den Benen­nung der Zwe­cke, derent­we­gen Per­so­nen gezielt über­wacht wer­den dür­fen, und damit wie­der­um nur fina­len Maß­ga­ben begnü­gen.

Gegen­über Per­so­nen, die als mög­li­che Ver­ur­sa­cher von Gefah­ren oder in Blick auf gegen­über ihnen zu ergrei­fen­de Fol­ge­maß­nah­men im unmit­tel­ba­ren Inter­es­se des Nach­rich­ten­diens­tes ste­hen, hat der Gesetz­ge­ber inso­weit einen eige­nen Schutz­me­cha­nis­mus vor­zu­se­hen. Gegen­über ihnen hat die Über­wa­chung eine beson­de­re Inten­si­tät und besteht eine gestei­ger­te Wahr­schein­lich­keit von belas­ten­den Fol­gen. In der münd­li­chen Ver­hand­lung hat der Bun­des­nach­rich­ten­dienst inso­weit ange­ge­ben, dass zur Zeit etwa fünf Pro­zent der Such­be­grif­fe auf sol­che Per­so­nen gerich­tet sei­en. Soweit Über­wa­chungs­maß­nah­men in die­ser Wei­se gegen bestimm­te Per­so­nen gerich­tet sind, bedarf es für deren Fest­le­gung einer gerichts­ähn­li­chen ex ante-Kon­trol­le. Die­se hat zu prü­fen, ob die gezielt per­so­nen­be­zo­ge­ne Über­wa­chung zur Ver­fol­gung des Über­wa­chungs­zwecks den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen genügt.

Im Übri­gen liegt die Gren­ze der mög­li­chen Ermäch­ti­gung zu einer anlass-losen Über­wa­chung dort, wo der Ein­satz eines per­so­nen­be­zo­ge­nen Such­be­griffs von vorn­her­ein mit annä­hernd ver­gleich­ba­rer Sicher­heit und Wir­kung wie eine Ein­zel­an­ord­nung zu einer indi­vi­dua­li­sie­ren­den Über­wa­chung des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs führt. Der Gesetz­ge­ber muss sicher­stel­len, dass dann die dies­be­züg­li­chen Anfor­de­run­gen [118] gewahrt und durch die stra­te­gi­sche Über­wa­chung nicht unter­lau­fen wer­den.

Auf die genann­ten Maß­ga­ben und Beschrän­kun­gen kann der Gesetz­ge­ber nur ver­zich­ten, sofern Über­wa­chungs­maß­nah­men aus­schließ­lich zur poli­ti­schen Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung bestimmt und auf die­se aus­ge­rich­tet sind und eine Über­mitt­lung der Erkennt­nis­se an ande­re Stel­len prin­zi­pi­ell aus­ge­schlos­sen ist.

Bevor­ra­ten­de Spei­che­rung von Ver­kehrs­da­ten

Gesetz­li­cher Beschrän­kun­gen bedarf die Ermäch­ti­gung zur stra­te­gi­schen Über­wa­chung auch, soweit mit ihr eine gesamt­haft bevor­ra­ten­de Spei­che­rung von Ver­kehrs­da­ten eröff­net wird. Der Gesetz­ge­ber hat sicher­zu­stel­len, dass die hier­für erfass­ten Daten­strö­me sub­stan­ti­ell begrenzt blei­ben und eine Höchst­spei­che­rungs­dau­er von sechs Mona­ten [119] nicht über­schrit­ten wer­den darf.

Rah­men­be­stim­mun­gen zur Daten­aus­wer­tung

Für die ein­zel­nen Schrit­te der Aus­wer­tung der erfass­ten Daten reicht es, wenn der Gesetz­ge­ber die wesent­li­chen Grund­la­gen vor­gibt und die nähe­re Struk­tu­rie­rung im Übri­gen dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst zur Rege­lung durch Bin­nen­recht auf­gibt, das frei­lich einer unab­hän­gi­gen objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le unter­lie­gen muss. Zu den gesetz­lich vor­zu­ge­ben­den Rah­men­be­stim­mun­gen gehö­ren dabei das Gebot einer unver­züg­li­chen Aus­wer­tung der erfass­ten Daten [120], die Gel­tung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes bei der Aus­wahl der Such­be­grif­fe – wie der­zeit bereits unter­ge­setz­lich in den Dienst­vor­schrif­ten vor­ge­se­hen –, Rege­lun­gen zum Ein­satz von ein­griffs­in­ten­si­ven Metho­den der Daten­aus­wer­tung, ins­be­son­de­re kom­ple­xe For­men des Daten­ab­gleichs [121] sowie die Beach­tung der grund­ge­setz­li­chen Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bo­te [122]. Zu regeln ist gege­be­nen­falls auch der Ein­satz von Algo­rith­men, ins­be­son­de­re die Sicher­stel­lung ihrer grund­sätz­li­chen Nach­voll­zieh­bar­keit in Blick auf eine unab­hän­gi­ge Kon­trol­le.

Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen

Beson­de­re Anfor­de­run­gen sind an den Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen – wie ins­be­son­de­re zwi­schen Jour­na­lis­ten und ihren Infor­man­ten oder Rechts­an­wäl­ten und ihren Man­dan­ten – zu stel­len. Die­ser Schutz folgt schon aus Art. 10 Abs. 1 GG und den sich hier­aus ablei­ten­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen. Er ent­spricht einem in sol­chen Bezie­hun­gen gestei­ger­ten Schutz­be­darf, der auf bei­den Sei­ten der Kom­mu­ni­ka­ti­on bestehen kann. Für die betrof­fe­nen Berufs­grup­pen wird der Schutz zugleich durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG oder die jeweils sonst ihren Schutz gewähr­leis­ten­den Grund­rech­te – sofern dem per­so­nel­len Schutz­be­reich nach gegen­über der Aus­lands­auf­klä­rung anwend­bar – abge­si­chert.

Gegen­über Berufs- und Per­so­nen­grup­pen, deren Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen einen beson­de­ren Schutz der Ver­trau­lich­keit ver­lan­gen, ist zunächst deren geziel­te Über­wa­chung zu begren­zen. Die Nut­zung von Such­be­grif­fen, die zu einer geziel­ten Erfas­sung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­schlüs­se sol­cher Per­so­nen füh­ren, kann nicht schon allein damit gerecht­fer­tigt wer­den, dass hier­durch poten­ti­ell nach­rich­ten­dienst­lich rele­van­te Infor­ma­tio­nen erlangt wer­den kön­nen. Die jour­na­lis­ti­sche Tätig­keit recht­fer­tigt nicht, Per­so­nen einem höhe­ren Risi­ko der Über­wa­chung aus­zu­set­zen als ande­re Grund­rechts­trä­ger und sie wegen ihrer Kon­tak­te und Recher­chen zum Objekt der Infor­ma­ti­ons­ab­schöp­fung zur Ver­fol­gung von Sicher­heits­in­ter­es­sen zu machen [123]. Ent­spre­chen­des gilt für Rechts­an­wäl­tin­nen und Rechts­an­wäl­te. Deren geziel­te Über­wa­chung als Nach­rich­ten­mitt­ler ist hier viel­mehr auch im Rah­men der stra­te­gi­schen Über­wa­chung an qua­li­fi­zier­te Ein­griffs­schwel­len zu bin­den. Danach ist sicher­zu­stel­len, dass das Ein­drin­gen in Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen nur zur Auf­klä­rung von im Ein­zel­fall schwer­wie­gen­den Gefah­ren und beson­ders schwe­ren Straf­ta­ten bezie­hungs­wei­se zur Ergrei­fung bestimm­ter gefähr­li­cher Straf­tä­ter zuläs­sig ist. Es bedarf hier­für belast­ba­rer Erkennt­nis­se. Im Übri­gen ist eine Über­wa­chung und Aus­wer­tung nur nach Maß­ga­be einer Abwä­gung zuläs­sig, wonach das öffent­li­che Inter­es­se an der Infor­ma­ti­on das Inter­es­se der Betrof­fe­nen an dem Schutz der Ver­trau­lich­keit im Ein­zel­fall über­wiegt [124]. Der Gesetz­ge­ber wird zu prü­fen haben, ob und wie­weit hier zwi­schen ver­schie­de­nen Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen wei­ter zu dif­fe­ren­zie­ren ist (vgl. § 160a StPO) [125]. Abzu­si­chern ist ihr Schutz jeden­falls grund­sätz­lich durch eine gerichts­ähn­li­che ex ante-Kon­trol­le.

Soweit die Erfas­sung von beson­ders schutz­wür­di­gen Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen erst im Rah­men der Aus­wer­tung bemerkt wird, bedarf es auch inso­weit einer Prü­fung der Vor­aus­set­zun­gen und gege­be­nen­falls dann einer Abwä­gung, ob die ent­spre­chen­de Kom­mu­ni­ka­ti­on aus­ge­wer­tet und genutzt wer­den darf [126]. Auch hier kommt es dar­auf an, ob zu erwar­ten ist, dass hier­durch Erkennt­nis­se über schwer­wie­gen­de und sich kon­kret abzeich­nen­de Gefah­ren gewon­nen wer­den und dem öffent­li­chen Inter­es­se hier­an gegen­über dem Schutz der Ver­trau­lich­keit nach Maß­ga­be einer Abwä­gung im Ein­zel­fall der Vor­rang zukommt. Auch die­se Ent­schei­dung bedarf einer gerichts­ähn­li­chen Kon­trol­le.

Der Gesetz­ge­ber kann für den Schutz von Berufs­grup­pen und deren Tätig­keit im Rah­men der Aus­lands­auf­klä­rung den ver­schie­de­nen Umstän­den, unter denen die Pres­se oder Anwalt­schaft in ande­ren Län­dern tätig ist, Rech­nung tra­gen. Er kann danach den Schutz auf Per­so­nen und Situa­tio­nen beschrän­ken, die tat­säch­lich schutz­wür­dig sind, deren Tätig­keit also durch die Frei­heit und Unab­hän­gig­keit gekenn­zeich­net ist, die den beson­de­ren grund­recht­li­chen Schutz die­ser Insti­tu­tio­nen recht­fer­ti­gen [127]. Maß­geb­lich sind inso­weit die sich aus den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes erge­ben­den Wert­ent­schei­dun­gen, die ihrer­seits in die inter­na­tio­na­len Ver­bür­gun­gen der Men­schen­rech­te ein­ge­bet­tet sind (vgl. Art. 1 Abs. 2 GG). Unsi­cher­hei­ten ist auf der Grund­la­ge infor­mier­ter Ein­schät­zun­gen zu begeg­nen.

Zu prü­fen, ob und wie­weit ande­ren Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen durch Schutz­maß­nah­men zu ent­spre­chen ist, ist zunächst Sache des Gesetz­ge­bers.

Sofern Über­wa­chungs­maß­nah­men unab­hän­gig von einem sie recht­fer­ti­gen­den Zweck der Gefah­ren­früh­erken­nung aus­schließ­lich dazu bestimmt und dar­auf aus­ge­rich­tet sind, der poli­ti­schen Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung zu die­nen und eine Über­mitt­lung der Erkennt­nis­se an ande­re Stel­len prin­zi­pi­ell aus­ge­schlos­sen ist, kann auf den Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen ver­zich­tet wer­den, soweit dies erfor­der­lich ist.

Kern­be­reichs­schutz

Wei­te­re Anfor­de­run­gen erge­ben sich aus Art. 10 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung.

Der Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung gewähr­leis­tet dem Indi­vi­du­um einen Bereich höchst­per­sön­li­cher Pri­vat­heit und sichert einen dem Staat nicht ver­füg­ba­ren Men­schen­wür­de­kern grund­recht­li­chen Schut­zes gegen­über Über­wa­chung. Selbst über­ra­gen­de Inter­es­sen der All­ge­mein­heit kön­nen einen Ein­griff in die­sen abso­lut geschütz­ten Bereich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung nicht recht­fer­ti­gen [128]. Dies gilt auch gegen­über Nach­rich­ten­diens­ten [129] und auch für Über­wa­chungs­maß­nah­men im Aus­land.

Zur Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit im Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung gehört die Mög­lich­keit, inne­re Vor­gän­ge, Über­le­gun­gen und Erleb­nis­se höchst­per­sön­li­cher Art zum Aus­druck zu brin­gen. Geschützt ist ins­be­son­de­re die nicht­öf­fent­li­che Kom­mu­ni­ka­ti­on mit Per­so­nen des höchst­per­sön­li­chen Ver­trau­ens, die in der berech­tig­ten Annah­me geführt wird, nicht über­wacht zu wer­den. Sol­che Gesprä­che ver­lie­ren dabei nicht schon dadurch ihren Cha­rak­ter als ins­ge­samt höchst­per­sön­lich, dass sich in ihnen Höchst­per­sön­li­ches und All­täg­li­ches ver­mi­schen [130].

Dem­ge­gen­über gehö­ren die Bespre­chung und Pla­nung von Straf­ta­ten nicht zum Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung, selbst wenn sie auch Höchst­per­sön­li­ches zum Gegen­stand haben. Dies bedeu­tet nicht, dass der Kern­be­reich unter einem all­ge­mei­nen Abwä­gungs­vor­be­halt in Bezug auf öffent­li­che Sicher­heits­in­ter­es­sen steht. Ein höchst­per­sön­li­ches Gespräch fällt nicht dadurch aus dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung her­aus, dass die Kennt­nis sei­ner Inhal­te für die Auf­klä­rung von Straf­ta­ten oder die Abwehr von Gefah­ren hilf­rei­che Auf­schlüs­se geben kann. Geben Äuße­run­gen hier­bei aus­schließ­lich inne­re Ein­drü­cke und Gefüh­le wie­der, ohne Hin­wei­se auf kon­kre­te Straf­ta­ten zu ent­hal­ten, gewin­nen sie nicht schon dadurch einen Gemein­schafts­be­zug, dass sie Ursa­chen oder Beweg­grün­de eines straf­ba­ren Ver­hal­tens frei­zu­le­gen ver­mö­gen. Auch kön­nen trotz Straf­ta­ten­be­zugs Situa­tio­nen, in denen Ein­zel­nen gera­de ermög­licht wer­den soll, ein Fehl­ver­hal­ten ein­zu­ge­ste­hen oder sich auf des­sen Fol­gen ein­zu­rich­ten, wie Beicht­ge­sprä­che oder ver­trau­li­che Gesprä­che mit einem Psy­cho­the­ra­peu­ten oder einem Straf­ver­tei­di­ger, der höchst­per­sön­li­chen Pri­vat­sphä­re unter­fal­len [131].

Der Gesetz­ge­ber hat den Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung durch eige­ne Rege­lun­gen abzu­si­chern.

Abso­lut aus­zu­schlie­ßen ist inso­weit zunächst, den Kern­be­reich zum Ziel staat­li­cher Ermitt­lun­gen zu machen und dies­be­züg­li­che Infor­ma­tio­nen in irgend­ei­ner Wei­se zu ver­wer­ten oder sonst zur Grund­la­ge der wei­te­ren Ermitt­lun­gen zu neh­men. Das gilt auch für die stra­te­gi­sche Über­wa­chung. Dabei darf das Ver­ständ­nis des Kern­be­reichs ent­spre­chend dem dar­ge­leg­ten Ver­ständ­nis nicht auf Situa­tio­nen begrenzt wer­den, in denen „allein“ höchst­per­sön­li­che Fra­gen Gegen­stand sind.

Des Wei­te­ren muss dem Kern­be­reichs­schutz grund­sätz­lich auf zwei Ebe­nen Rech­nung getra­gen wer­den: auf der Ebe­ne der Daten­er­he­bung und auf der Ebe­ne der Daten­aus­wer­tung. Die Anfor­de­run­gen an die gesetz­li­che Sicher­stel­lung die­ses Schut­zes unter­schei­den sich inso­weit jedoch nach der Art der in Fra­ge ste­hen­den Über­wa­chungs­maß­nah­me [132].

Für die Daten­er­he­bung und den Ein­satz von Such­be­grif­fen sind danach für die stra­te­gi­sche Über­wa­chung wei­te­re, über das Ver­bot der geziel­ten Kern­be­reichs­er­fas­sung hin­aus­ge­hen­de gesetz­li­che Vor­keh­run­gen nicht gebo­ten. Da sich aus den Such­be­grif­fen als sol­chen in der Regel nicht erken­nen lässt, dass mit signi­fi­kan­ter Wahr­schein­lich­keit kern­be­reichs­re­le­van­te Kom­mu­ni­ka­ti­on erfasst wird, bedarf es kei­ner spe­zi­fi­schen Rege­lun­gen, die dar­auf gerich­tet sind, kern­be­reichs­re­le­van­te Selek­to­ren im Vor­feld aus­zu­son­dern. Dies lässt unbe­rührt, dass, soweit der Ein­satz von Such­be­grif­fen erkenn­bar eine erheb­li­che Wahr­schein­lich­keit der Erfas­sung kern­be­reichs­re­le­van­ter Kom­mu­ni­ka­ti­on birgt, die­se nach Mög­lich­keit infor­ma­ti­ons­tech­nisch schon im Vor­feld von der Erhe­bung aus­ge­schlos­sen wer­den muss [133].

Dem­ge­gen­über ist dann aber auf der Ebe­ne der hän­di­schen Daten­aus­wer­tung gesetz­lich sicher­zu­stel­len, dass die wei­te­re Aus­wer­tung unver­züg­lich unter­bro­chen wer­den muss, wenn erkenn­bar wird, dass eine Über­wa­chung in den Kern­be­reich per­sön­li­cher Lebens­ge­stal­tung ein­dringt; schon bei Zwei­feln darf ihre Fort­set­zung – vor­be­halt­lich von Rege­lun­gen für Eil­fäl­le [134] – nur in Form von Auf­zeich­nun­gen erlaubt wer­den, die vor ihrer Aus­wer­tung von einer unab­hän­gi­gen Stel­le zu sich­ten sind [135]. Dabei ist klar­zu­stel­len, dass Erkennt­nis­se aus dem höchst­per­sön­li­chen Lebens­be­reich nicht ver­wer­tet wer­den dür­fen und unver­züg­lich zu löschen sind; dies ist zu pro­to­kol­lie­ren und die Löschungs­pro­to­kol­le müs­sen zur Gewähr­leis­tung einer daten­schutz­recht­li­chen Kon­trol­le hin­rei­chend lang auf­be­wahrt wer­den [134].

Löschungs­pflich­ten

Zu den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen an Über­wa­chungs­maß­nah­men gehört auch die Vor­ga­be von Löschungs­pflich­ten. Mit ihnen ist sicher­zu­stel­len, dass eine Ver­wen­dung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten auf die die Daten­ver­ar­bei­tung recht­fer­ti­gen­den Zwe­cke begrenzt bleibt und nach deren Erle­di­gung nicht mehr mög­lich ist [136].

Für Über­wa­chungs­maß­nah­men, die – wie vor­lie­gend – mit­tels der Erfas­sung gro­ßer Daten­strö­me arbei­ten, auf die sie aber nur teil­wei­se aus­wer­tend zugrei­fen dür­fen, haben Löschungs­re­ge­lun­gen nor­men­klar sicher­zu­stel­len, dass die zunächst mit­er­fass­ten Daten, die ver­fas­sungs­recht­lich der inhalt­li­chen Sich­tung ent­zo­gen sind, sofort aus­ge­son­dert sowie spu­ren­los und end­gül­tig gelöscht wer­den. Soweit die Aus­wer­tung der Daten sich dann in meh­re­ren Schrit­ten voll­zieht, in denen die Daten­men­ge immer wei­ter ein­ge­grenzt wird, bedarf es nor­men­kla­rer Rege­lun­gen, die eine zügi­ge Aus­wer­tung sowie anschlie­ßend auf jeder Stu­fe eine unver­züg­li­che Löschung der aus­ge­son­der­ten Daten vor­se­hen [137]. Soweit Infor­ma­tio­nen als rele­vant ein­ge­stuft wer­den und in Blick auf eine wei­te­re Ver­wen­dung län­ger gespei­chert wer­den sol­len, sind hier­für ent­spre­chen­de Rege­lun­gen zu schaf­fen. Dabei sind in hin­rei­chend engen Abstän­den Prüf­pflich­ten vor­zu­se­hen (vgl. etwa § 6 Abs. 1 G 10) [138], die ver­hin­dern, dass Daten ohne Recht­fer­ti­gung gespei­chert blei­ben.

Die zen­tra­len Schrit­te der Daten­lö­schung müs­sen, soweit dies für eine unab­hän­gi­ge Kon­trol­le sinn­voll und erfor­der­lich ist, pro­to­kol­liert wer­den; die Löschungs­pro­to­kol­le müs­sen hin­rei­chend lan­ge auf­be­wahrt wer­den, um eine effek­ti­ve Kon­trol­le zu ermög­li­chen [139].

Maß­stä­be für die Daten­über­mitt­lung

Per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten aus der stra­te­gi­schen Über­wa­chung dür­fen nur dann an ande­re Stel­len über­mit­telt wer­den, wenn die Über­mitt­lung durch eine nor­men­kla­re und hin­rei­chend bestimm­te Rechts­grund­la­ge an den Schutz von Rechts­gü­tern und an Ein­griffs­schwel­len gebun­den wird, die dem Ein­griffs­ge­wicht der stra­te­gi­schen Über­wa­chung Rech­nung tra­gen. Über­mitt­lun­gen sind danach nur zum Schutz beson­ders gewich­ti­ger Rechts­gü­ter gerecht­fer­tigt und set­zen als Über­mitt­lungs­schwel­le eine kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge oder einen hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­ten Tat­ver­dacht vor­aus. Ande­res gilt für Berich­te an die Bun­des­re­gie­rung, soweit die­se aus­schließ­lich der poli­ti­schen Infor­ma­ti­on und Vor­be­rei­tung von Regie­rungs­ent­schei­dun­gen die­nen.

Die Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten, mit der eine Behör­de die von ihr erho­be­nen Daten einer ande­ren Stel­le zugäng­lich macht, begrün­det einen eige­nen Grund­rechts­ein­griff [140]. Die­ser ist an dem Grund­recht zu mes­sen, in das bei der ursprüng­li­chen Daten­er­he­bung ein­ge­grif­fen wur­de [140].

Als neu­er­li­che Grund­rechts­ein­grif­fe bedür­fen Über­mitt­lun­gen einer eige­nen nor­men­kla­ren und hin­rei­chend bestimm­ten Rechts­grund­la­ge [141].

Der eige­ne Ein­griffs­cha­rak­ter der Daten­über­mitt­lung schließt – bezo­gen auf die hier in Fra­ge ste­hen­den Daten aus beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men – eine Über­mitt­lung oder einen Aus­tausch von Daten ohne spe­zi­fi­sche Rechts­grund­la­gen aus, denen inso­weit auch eine Warn- und Ver­deut­li­chungs­funk­ti­on zukommt.

Die Nor­men­klar­heit setzt der Ver­wen­dung gesetz­li­cher Ver­wei­sungs­ket­ten Gren­zen. An einer nor­men­kla­ren Rechts­grund­la­ge fehlt es zwar nicht schon des­halb, weil in einer Norm auf eine ande­re Norm ver­wie­sen wird. Doch müs­sen Ver­wei­sun­gen begrenzt blei­ben, dür­fen nicht durch die Inbe­zug­nah­me von Nor­men, die anders­ar­ti­ge Span­nungs­la­gen bewäl­ti­gen, ihre Klar­heit ver­lie­ren und in der Pra­xis nicht zu über­mä­ßi­gen Schwie­rig­kei­ten bei der Anwen­dung füh­ren. Unüber­sicht­li­che Ver­wei­sungs­kas­ka­den sind mit den grund­recht­li­chen Anfor­de­run­gen daher nicht ver­ein­bar [142].

Mate­ri­el­le Über­mitt­lungs­an­for­de­run­gen

Mate­ri­ell müs­sen sowohl die gesetz­li­chen Ermäch­ti­gun­gen zur Daten­über­mitt­lung als auch die Über­mitt­lungs­maß­nah­men im Ein­zel­fall den Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit genü­gen [143]. Die Über­mitt­lung muss zur Errei­chung eines legi­ti­men Zwecks geeig­net und erfor­der­lich sein. Aus­gangs­punkt für die Bestim­mung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne ist nach stän­di­ger Recht­spre­chung das Gewicht der in der Über­mitt­lung lie­gen­den Zweck­än­de­rung gegen­über dem Zweck der Daten­er­he­bung und, hier­an anknüp­fend, das Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung. Danach kommt es dar­auf an, ob die ent­spre­chen­den Daten nach ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben auch für den geän­der­ten Zweck mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Mit­teln neu erho­ben wer­den dürf­ten [144].

Für die vor­lie­gen­de Kon­stel­la­ti­on sind inso­weit aller­dings Beson­der­hei­ten zu beach­ten. Wäh­rend Behör­den nor­ma­ler­wei­se Daten für spe­zi­fi­sche eige­ne ope­ra­ti­ve Zwe­cke erhe­ben und die Über­mitt­lung an eine ande­re Behör­de die­se dann einem neu­en Zweck zuführt, erhebt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst sei­ne Daten nicht zu eige­nen ope­ra­ti­ven Zwe­cken, son­dern von vorn­her­ein allein mit dem Ziel, die­se – nach Her­aus­fil­te­rung und Auf­be­rei­tung der rele­van­ten Infor­ma­tio­nen – an die Bun­des­re­gie­rung und gege­be­nen­falls wei­te­re Stel­len wei­ter­zu­lei­ten (vgl. § 1 Abs. 2 BNDG). Auch zeich­nen sich die Befug­nis­se zur Daten­er­he­bung vor­lie­gend dadurch aus, dass sie nicht an objek­ti­vier­te Ein­griffs­schwel­len gebun­den, son­dern im Wesent­li­chen nur final ange­lei­tet sind.

Gera­de für die­se Kon­stel­la­ti­on ist die Beach­tung gehalt­vol­ler Über­mitt­lungs­an­for­de­run­gen damit aber von beson­de­rer Bedeu­tung. Wenn schon die Daten­er­he­bung für die Aus­lands­auf­klä­rung selbst kei­ne nach­prüf­ba­ren Ein­griffs­schwel­len vor­aus­setzt und damit ermög­li­chen soll, bereits weit im Vor­feld von kon­kre­ten Gefah­ren Bedro­hun­gen und Gefähr­dun­gen zu ermit­teln und nach ihnen pro­ak­tiv zu suchen, setzt dies ver­fas­sungs­recht­lich im Gegen­zug vor­aus, dass ent­spre­chen­de Ein­griffs­schwel­len wenigs­tens für die Über­mitt­lung der hier­aus gezo­ge­nen Erkennt­nis­se gel­ten müs­sen [145]. Der Zweck der Daten­er­he­bung und der Zweck der Daten­über­mitt­lung rücken inso­fern zusam­men: Dem Nach­rich­ten­dienst sind weit­rei­chen­de Auf­klä­rungs­be­fug­nis­se über­tra­gen, damit er auf der Grund­la­ge einer gro­ßen Men­ge weit­hin auch unstruk­tu­rier­ter Daten wich­ti­ge Infor­ma­tio­nen im Vor­feld ope­ra­ti­ver Tätig­keit her­aus­fil­tern kann. In der Unter­schei­dung zwi­schen rele­van­ten und irrele­van­ten Daten, die dar­über bestimmt, wel­che Infor­ma­tio­nen der Regie­rung und gege­be­nen­falls mit Hand­lungs­be­fug­nis­sen aus­ge­stat­te­ten wei­te­ren Stel­len zur Kennt­nis gebracht wer­den, liegt ein wesent­li­cher Zweck der Daten­er­he­bung. Inso­weit ist dann aber auf Ebe­ne der Über­mitt­lungs­nor­men sicher­zu­stel­len, dass die auf­grund im Wesent­li­chen anlass­lo­ser Befug­nis­se gewon­ne­nen Erkennt­nis­se nur der wei­te­ren Ver­ar­bei­tung zugäng­lich wer­den, wenn eine Erhe­bung der Daten nach all­ge­mei­nen rechts­staat­li­chen Anfor­de­run­gen für die Über­mitt­lungs­zwe­cke gerecht­fer­tigt wäre.

Danach kommt es für die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Über­mitt­lung auch hier dar­auf an, ob die Daten nach ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben für den Über­mitt­lungs­zweck mit ver­gleich­bar ein­griffs­in­ten­si­ven Mit­teln erho­ben wer­den dürf­ten [146]. Weil den Sicher­heits­be­hör­den ein so weit­rei­chen­des Instru­ment wie die anlass­lo­se Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung inner­staat­lich von vorn­her­ein nicht zur Ver­fü­gung gestellt wer­den darf, gel­ten – sofern nicht Berich­te allein an die Bun­des­re­gie­rung in Fra­ge ste­hen – die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, die sonst für ande­re beson­ders schwe­re Ein­griffs­maß­nah­men wie die Wohn­raum­über­wa­chung oder die Online-Durch­su­chung gel­ten [147]. Das ent­spricht dem Erfor­der­nis eines her­aus­ra­gen­den öffent­li­chen Inter­es­ses und hin­rei­chend kon­kre­ter und qua­li­fi­zier­ter Über­mitt­lungs­schwel­len, wie vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für Über­mitt­lun­gen nach­rich­ten­dienst­li­cher Infor­ma­tio­nen an ope­ra­tiv täti­ge Behör­den auch in der Ent­schei­dung zum Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz ver­langt wur­de [148], und kon­kre­ti­siert die­ses.

Rechts­gü­ter­schutz und Über­mitt­lungs­schwel­len

Danach sind Anfor­de­run­gen sowohl an den Rechts­gü­ter­schutz als auch an die Ein­griffs­schwel­len, hier in Form von Über­mitt­lungs­schwel­len, zu stel­len. Dabei ist jeweils zwi­schen Über­mitt­lun­gen zur Gefah­ren­ab­wehr und zur Straf­ver­fol­gung zu unter­schei­den [149].

Was den Rechts­gü­ter­schutz betrifft, ist nach die­sen Kri­te­ri­en eine Über­mitt­lung zur Gefah­ren­ab­wehr nur zum Schutz von Rechts­gü­tern zuläs­sig, die beson­ders gewich­tig sind [150]. Die Über­mitt­lung muss, soweit es das Gesetz als Zweck­än­de­rung so vor­sieht, nicht auf den Schutz des­sel­ben Rechts­guts gerich­tet sein wie die nach­rich­ten­dienst­li­che Über­wa­chungs­an­ord­nung. Abzu­stel­len ist dabei grund­sätz­lich unmit­tel­bar auf Rechts­gü­ter selbst, nicht auf Kata­lo­ge von Straf­ta­ten; jeden­falls darf ein Ver­weis auf Straf­ta­ten nicht Situa­tio­nen erfas­sen, in denen die Straf­bar­keits­schwel­le durch die Pöna­li­sie­rung von Vor­be­rei­tungs­hand­lun­gen oder blo­ßen Rechts­gut­ge­fähr­dun­gen ins Vor­feld von Gefah­ren ver­la­gert wird [151]. Eine Über­mitt­lung zu Zwe­cken der Straf­ver­fol­gung ist dem­ge­gen­über durch das Erfor­der­nis eines gestei­ger­ten Gewichts der in Fra­ge ste­hen­den Straf­ta­ten zu begren­zen. Gerecht­fer­tigt ist sie nach die­sen Kri­te­ri­en nur zur Ver­fol­gung beson­ders schwe­rer Straf­ta­ten. Die­se wer­den in der Regel durch Straf­ta­ten­ka­ta­lo­ge näher zu kon­kre­ti­sie­ren sein.

Was die Über­mitt­lungs­schwel­len betrifft, bedarf es für die Gefah­ren­ab­wehr inso­weit einer hin­rei­chend kon­kret abseh­ba­ren Gefah­ren­la­ge. Zwar muss der Gesetz­ge­ber Über­mitt­lun­gen nicht nach dem tra­dier­ten sicher­heits­recht­li­chen Modell von der Abwehr einer kon­kre­ten, unmit­tel­bar bevor­ste­hen­den oder gegen­wär­ti­gen Gefahr abhän­gig machen. Zu ver­lan­gen ist jedoch eine hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefahr in dem Sin­ne, dass zumin­dest tat­säch­li­che Anhalts­punk­te für die Ent­ste­hung einer kon­kre­ten Gefahr für die Schutz­gü­ter bestehen [152]. Soweit Daten zur Straf­ver­fol­gung über­mit­telt wer­den, bedarf es genü­gend kon­kre­ti­sier­ter Tat­sa­chen, die den Ver­dacht einer beson­ders schwe­ren Straf­tat begrün­den. Hier­für genü­gen nicht blo­ße Anhalts­punk­te, wie sie aus­rei­chen, um ers­te all­ge­mei­ne Ermitt­lun­gen ein­zu­lei­ten (vgl. § 152 Abs. 2 StPO), son­dern bedarf es bestimm­ter Tat­sa­chen für den Ver­dacht sol­cher Straf­ta­ten [153], wie sie etwa auch eine Wohn­raum­über­wa­chung nach § 100c StPO recht­fer­ti­gen könn­ten. Es müs­sen inso­weit kon­kre­te und in gewis­sem Umfang ver­dich­te­te Umstän­de als Tat­sa­chen­ba­sis für den Ver­dacht vor­lie­gen [154].

Daten­über­mitt­lung an die Bun­des­re­gie­rung

Anders liegt es, soweit die Über­mitt­lung von Erkennt­nis­sen aus der stra­te­gi­schen Über­wa­chung an die Bun­des­re­gie­rung allein in ihrer Regie­rungs­funk­ti­on in Fra­ge steht. Wenn es um die Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung zur Wahr­neh­mung ihrer außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Ver­ant­wor­tung geht und eine Wei­ter­lei­tung an ande­re Stel­len aus­ge­schlos­sen ist, sind Anfor­de­run­gen an einen qua­li­fi­zier­ten Rechts­gü­ter­schutz oder an Über­mitt­lungs­schwel­len ver­fas­sungs­recht­lich nicht gebo­ten.

Sol­che wei­te­ren Anfor­de­run­gen sind hier ent­behr­lich, weil es sich bei der Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung über Sach­ver­hal­te von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung um die Erfül­lung des pri­mä­ren Zwecks der Aus­lands­auf­klä­rung han­delt, an dem ein über­ra­gen­des öffent­li­ches Inter­es­se auch unab­hän­gig von kon­kre­ti­sier­ten Gefah­ren­la­gen anzu­er­ken­nen ist.

Vor allem hat der Grund­rechts­ein­griff gegen­über den über­wach­ten Per­so­nen bei der blo­ßen poli­ti­schen Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung in der Regel ein deut­lich gerin­ge­res Gewicht. Soweit nicht Infor­ma­tio­nen zu Per­so­nen in unmit­tel­bar staats­po­li­ti­schen Funk­tio­nen des Aus­lands in Fra­ge ste­hen, gegen­über denen das öffent­li­che Inter­es­se eine Über­wa­chung grund­sätz­lich recht­fer­ti­gen kann, wird es im Rah­men sol­cher Berich­te auf per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten oft schon nicht ankom­men, so dass die­se aus­ge­son­dert wer­den kön­nen und gege­be­nen­falls müs­sen. Aber auch soweit es erfor­der­lich ist, per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen in die Berich­te auf­zu­neh­men, unter­schei­den sich sol­che Berich­te grund­le­gend von der Über­mitt­lung von Erkennt­nis­sen über Ein­zel­per­so­nen an inner­staat­li­che Behör­den, die ihrer­seits – mit­tel­bar oder unmit­tel­bar – mit eige­nen Hand­lungs­be­fug­nis­sen aus­ge­stat­tet sind und die­se unter Umstän­den auch gegen­über den Betrof­fe­nen ein­set­zen kön­nen. Das gilt erst recht im Ver­gleich mit der Über­mitt­lung an aus­län­di­sche Stel­len. Bei der Nut­zung als Hin­ter­grund­in­for­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung oder als Grund­la­ge zur Vor­be­rei­tung ihrer Regie­rungs­ent­schei­dun­gen ver­blasst typi­scher­wei­se das Inter­es­se an den kon­kret betrof­fe­nen Pri­vat­per­so­nen, so dass die Über­mitt­lung auch unab­hän­gig von der Ein­hal­tung kon­kre­ter Über­mitt­lungs­schwel­len gerecht­fer­tigt wer­den kann.

Sol­che Berich­te an die Bun­des­re­gie­rung die­nen aller­dings allein der poli­ti­schen Infor­ma­ti­on auf Regie­rungs­ebe­ne. Soweit die Infor­ma­tio­nen unab­hän­gig von einer Über­mitt­lungs­schwel­le zur Ver­fü­gung gestellt wer­den, ist ihre Nut­zung daher auf Ent­schei­dun­gen der Bun­des­re­gie­rung selbst in Fra­gen der Außen- und Sicher­heits­po­li­tik beschränkt. Auf die­se kann sie – auch in der Kom­mu­ni­ka­ti­on mit aus­län­di­schen Regie­run­gen und inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­tio­nen – zu ihrer Auf­ga­ben­wahr­neh­mung zurück­grei­fen, soweit nicht eine Wei­ter­ga­be an nach­ge­ord­ne­te Behör­den im In- und Aus­land zu ande­ren, ins­be­son­de­re auch ope­ra­ti­ven Zwe­cken erfolgt. Glei­ches gilt für die Kom­mu­ni­ka­ti­on der Bun­des­re­gie­rung mit den Regie­run­gen der Län­der.

Soweit die Infor­ma­tio­nen aus Über­wa­chungs­maß­nah­men stam­men, die auf Zwe­cke der Gefah­ren­früh­erken­nung gestützt wur­den und damit – wie in der Pra­xis bis­her wohl in der Regel – sowohl der all­ge­mei­nen Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung als auch der Früh­auf­klä­rung von Gefah­ren zu die­nen bestimmt sind, kön­nen ent­spre­chen­de Erkennt­nis­se zwar über die Zwe­cke der Regie­rungs­ar­beit hin­aus ver­wer­tet wer­den. Sol­len Infor­ma­tio­nen in die­sem Sin­ne über die Bun­des­re­gie­rung oder über Lan­des­re­gie­run­gen an ande­re ope­ra­tiv täti­ge Stel­len – wie ins­be­son­de­re Sicher­heits­be­hör­den oder die inner­staat­li­che Ver­wal­tung – wei­ter­ge­lei­tet wer­den, setzt dies aber, wie die unmit­tel­ba­re Über­mitt­lung der Daten an ande­re Stel­len, gesetz­li­che Über­mitt­lungs­er­mäch­ti­gun­gen vor­aus, die den genann­ten Anfor­de­run­gen an einen qua­li­fi­zier­ten Rechts­gü­ter­schutz und das Vor­lie­gen von Ein­griffs­schwel­len genü­gen.

Selbst auf der Grund­la­ge eige­ner Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten schei­det eine Wei­ter­lei­tung an ande­re Stel­len aller­dings prin­zi­pi­ell aus, wenn Daten aus Über­wa­chungs­maß­nah­men stam­men, die von vorn­her­ein nicht auch durch Zie­le der Gefah­ren­früh­erken­nung gerecht­fer­tigt wur­den und unab­hän­gig von gefah­ren­be­zo­ge­nen Auf­klä­rungs­in­ter­es­sen allein zur poli­ti­schen Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung durch­ge­führt wur­den. In die­sen Fäl­len ist eine Über­mitt­lung der Erkennt­nis­se an ande­re Stel­len auch im Wege der regu­lä­ren Zweck­än­de­rung nicht mög­lich. Eine Aus­nah­me hier­von kann der Gesetz­ge­ber nur dann vor­se­hen, soweit die Daten aus sich her­aus eine unmit­tel­bar bevor­ste­hen­de Gefahr für Leib, Leben oder Frei­heit einer Per­son, für lebens­wich­ti­ge Güter der All­ge­mein­heit oder für den Bestand oder die Sicher­heit des Bun­des oder eines Lan­des erken­nen las­sen.

Prü­fungs- und Pro­to­kol­lie­rungs­pflicht der Über­mitt­lungs­vor­aus­set­zun­gen

Da die Über­mitt­lung von Daten an ande­re Stel­len einen eige­nen Grund­rechts­ein­griff begrün­det, setzt sie – eben­so wie umge­kehrt die Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten sei­tens ande­rer Behör­den an den Bun­des­nach­rich­ten­dienst – eine förm­li­che Ent­schei­dung vor­aus, bei der die jewei­li­gen gesetz­li­chen Über­mitt­lungs­vor­aus­set­zun­gen geprüft wer­den müs­sen. Dafür trägt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst ange­sichts sei­ner wei­ten Befug­nis­se eine beson­de­re Ver­ant­wor­tung. So wie ihm einer­seits beson­ders wei­te Befug­nis­se zukom­men, die zum früh­zei­ti­gen Auf­spü­ren von Gefah­ren­quel­len die anlass­lo­se Erfas­sung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten erlau­ben, muss er ander­seits die gewon­ne­nen Infor­ma­tio­nen vor ihrer Über­mitt­lung sorg­fäl­tig sich­ten und die­se in Anwen­dung der jeweils ein­schlä­gi­gen Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten auf das not­wen­di­ge Maß beschrän­ken. Die Über­mitt­lung ist – sofern es nicht unmit­tel­bar um Berich­te allein an das Bun­des­kanz­ler­amt oder ein­zel­ne Bun­des­mi­nis­ter und deren regie­rungs­po­li­ti­sche Nut­zung geht – zu pro­to­kol­lie­ren, um die Beach­tung der Über­mitt­lungs­vor­aus­set­zun­gen einer unab­hän­gi­gen Kon­trol­le zugäng­lich zu machen [155]. Dabei ist auch die der Über­mitt­lung zugrun­de­ge­leg­te Rechts­vor­schrift zu nen­nen.

Die Mög­lich­keit, für die Ver­knüp­fung von an ver­schie­de­nen Stel­len vor­han­de­nen Infor­ma­tio­nen und die Anbah­nung ihres Aus­tauschs auf Ver­bund­da­tei­en wie nach dem Anti­ter­ror­da­tei­ge­setz zurück­zu­grei­fen, bleibt hier­von unbe­rührt [156].

Anfor­de­run­gen an die Daten­über­mitt­lung ins Aus­land

Beson­de­re Anfor­de­run­gen gel­ten für die Über­mitt­lung von Daten an aus­län­di­sche Stel­len. In Fra­ge ste­hen hier zunächst – unab­hän­gig von einer mög­li­chen Ein­bin­dung in Koope­ra­tio­nen – Über­mitt­lun­gen von Erkennt­nis­sen im Ein­zel­fall.

Zum einen gel­ten die genann­ten Anfor­de­run­gen an Rechts­gü­ter­schutz und Ein­griffs­schwel­len wie für die Über­mitt­lung von Daten an inlän­di­sche Stel­len. Der Gesetz­ge­ber ist inso­weit nicht gehin­dert, bei der begriff­li­chen Aus­ge­stal­tung der Ermäch­ti­gun­gen der Eigen­stän­dig­keit aus­län­di­scher Rechts­ord­nun­gen Rech­nung zu tra­gen; dies stellt das mate­ri­el­le Schutz­ni­veau jedoch nicht in Fra­ge [157].

Zum ande­ren bedarf die Über­mitt­lung von Daten ins Aus­land aber als eige­ne Vor­aus­set­zung einer Rechts­staat­lich­keits­ver­ge­wis­se­rung über den Umgang der aus­län­di­schen Stel­len mit den ihnen über­mit­tel­ten Daten. Das trägt dem Umstand Rech­nung, dass der Umgang mit den von deut­schen Behör­den erho­be­nen Daten nach Über­mitt­lung in das Aus­land einer­seits nicht mehr den Anfor­de­run­gen des Grund­ge­set­zes unter­liegt, da die aus­län­di­sche Staats­ge­walt nur ihren eige­nen recht­li­chen Bin­dun­gen ver­pflich­tet ist, ander­seits die deut­sche Staats­ge­walt aber bei der Über­mitt­lung an die Grund­rech­te gebun­den ist und für die Über­mitt­lung die Ver­ant­wor­tung trägt [158].

Nach der Recht­spre­chung betref­fen die dies­be­züg­li­chen Anfor­de­run­gen zum einen die Wah­rung daten­schutz­recht­li­cher Garan­tien und zum ande­ren die Wah­rung der Men­schen­rech­te bei der Nut­zung der Infor­ma­tio­nen sei­tens des Emp­fän­ger­staats. Für bei­des bedarf es nor­men­kla­rer Rege­lun­gen, die eine hin­rei­chen­de Ver­ge­wis­se­rung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes sicher­stel­len. Im Übri­gen ist die Wah­rung von Über­mitt­lungs­gren­zen für die Über­mitt­lung von Daten aus der stra­te­gi­schen Über­wa­chung durch Ein­ho­lung belast­ba­rer Zusa­gen der Emp­fän­ger zu sichern.

Die ers­te Vor­aus­set­zung zielt auf die Wah­rung der aus dem Per­sön­lich­keits­recht fol­gen­den daten­schutz­recht­li­chen Gewähr­leis­tun­gen ab. Aller­dings ist nicht erfor­der­lich, dass im Emp­fän­ger­staat ver­gleich­ba­re Rege­lun­gen zur Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten wie nach der deut­schen Rechts­ord­nung gel­ten oder ein gleich­ar­ti­ger Schutz gewähr­leis­tet ist wie nach dem Grund­ge­setz. Das Grund­ge­setz aner­kennt viel­mehr die Eigen­stän­dig­keit und Ver­schie­den­ar­tig­keit der Rechts­ord­nun­gen und respek­tiert sie grund­sätz­lich auch im Rah­men des Aus­tauschs von Daten. Abgren­zun­gen und Wer­tun­gen müs­sen nicht mit denen der deut­schen Rechts­ord­nung und auch des deut­schen Grund­ge­set­zes über­ein­stim­men.

Erlaubt ist eine Über­mitt­lung der Daten ins Aus­land jedoch nur, wenn auch durch den dor­ti­gen Umgang mit den über­mit­tel­ten Daten nicht die Garan­tien des men­schen­recht­li­chen Schut­zes per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten unter­lau­fen wer­den. Dies bedeu­tet nicht, dass in der aus­län­di­schen Rechts­ord­nung insti­tu­tio­nel­le und ver­fah­rens­recht­li­che Vor­keh­run­gen nach deut­schem Vor­bild gewähr­leis­tet sein müs­sen; ins­be­son­de­re müs­sen nicht die for­mel­len und insti­tu­tio­nel­len Siche­run­gen vor­han­den sein, die daten­schutz­recht­lich für deut­sche Stel­len gefor­dert wer­den. Gebo­ten ist in die­sem Sin­ne die Gewähr­leis­tung eines ange­mes­se­nen mate­ri­el­len daten­schutz­recht­li­chen Niveaus für den Umgang mit den über­mit­tel­ten Daten im Emp­fän­ger­staat. In Betracht zu neh­men ist inso­weit ins­be­son­de­re, ob für die Ver­wen­dung der Daten die – bei der Über­mitt­lung mit­ge­teil­ten – Gren­zen durch Zweck­bin­dung und Löschungs­pflich­ten sowie grund­le­gen­de Anfor­de­run­gen an Kon­trol­le und Daten­si­cher­heit wenigs­tens grund­sätz­lich Beach­tung fin­den. Maß­geb­lich für die­se Beur­tei­lung sind die inner­staat­li­chen Rechts­vor­schrif­ten und die inter­na­tio­na­len Ver­pflich­tun­gen des Emp­fän­ger­staats sowie ihre Umset­zung in der täg­li­chen Anwen­dungs­pra­xis [159].

Des Wei­te­ren schei­det eine Daten­über­mitt­lung an ande­re Staa­ten aus, wenn zu befürch­ten ist, dass durch die Nut­zung der Infor­ma­tio­nen ele­men­ta­re rechts­staat­li­che Grund­sät­ze ver­letzt wer­den. Der Staat darf sei­ne Hand nicht zu Ver­let­zun­gen der Men­schen­wür­de rei­chen [160]. Für die Nut­zung im Emp­fän­ger­staat muss ins­be­son­de­re gewähr­leis­tet erschei­nen, dass die Infor­ma­tio­nen dort weder zu poli­ti­scher Ver­fol­gung noch zu unmensch­li­cher oder ernied­ri­gen­der Bestra­fung oder Behand­lung (vgl. Art. 16a Abs. 3 GG) ein­ge­setzt wer­den. Der Gesetz­ge­ber hat Sor­ge zu tra­gen, dass der Schutz der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on und der ande­ren inter­na­tio­na­len Men­schen­rechts­ver­trä­ge (vgl. Art. 1 Abs. 2 GG) durch eine Über­mitt­lung der von deut­schen Behör­den erho­be­nen Daten ins Aus­land und an inter­na­tio­na­le Orga­ni­sa­tio­nen nicht aus­ge­höhlt wird [161]. Ange­sichts der Spe­zi­fi­ka nach­rich­ten­dienst­li­cher Auf­klä­rungs- und Über­mitt­lungs­tä­tig­keit, die unter Umstän­den auch Kon­tak­te mit rechts­staat­lich nicht gefes­tig­ten Staa­ten ein­schlie­ßen kann, ist ins­be­son­de­re sicher­zu­stel­len, dass Infor­ma­tio­nen nicht dazu genutzt wer­den, um bestimm­te Bevöl­ke­rungs­grup­pen zu ver­fol­gen, Oppo­si­tio­nel­le zu unter­drü­cken, Men­schen men­schen­rechts­wid­rig oder unter Ver­stoß gegen huma­ni­tä­res Völ­ker­recht zu töten, zu fol­tern oder sie ohne rechts­staat­li­che Ver­fah­ren in Haft zu neh­men. Über die Fra­ge, was inso­weit die zu beach­ten­den Völ­ker­rechts­re­geln sind, hat sich der Dienst selbst ein Bild zu machen und zu ent­schei­den. Auch inso­weit sind grund­sätz­lich Aus­kunfts­rech­te mit den Emp­fän­ger­län­dern zu ver­ein­ba­ren, die eine nach­voll­zie­hen­de Kon­trol­le der Ein­hal­tung inter­na­tio­nal-men­schen­recht­li­cher Stan­dards ermög­li­chen.

Zur Wah­rung die­ser Schutz­stan­dards bedarf es nor­men­kla­rer gesetz­li­cher Rege­lun­gen, die dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst eine Ver­ge­wis­se­rung über das Schutz­ni­veau im Aus­land auf­ge­ben. Der Dienst hat sich vor der Über­mitt­lung sowohl hin­sicht­lich der Beach­tung der daten­schutz­recht­li­chen als auch der men­schen­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen zu ver­ge­wis­sern.

Die Ver­ge­wis­se­rung ver­langt nicht in jeder Hin­sicht eine umfas­sen­de Ein­zel­prü­fung oder ver­bind­li­che Ein­zel­zu­sa­gen, son­dern kann sich zunächst auf eine gene­ra­li­sie­ren­de tat­säch­li­che Ein­schät­zung der Sach- und Rechts­la­ge in den Emp­fän­ger­staa­ten stüt­zen. Die Prü­fung muss aber so gestal­tet sein, dass ent­ge­gen­ste­hen­de Tat­sa­chen zur Kennt­nis genom­men wer­den und die Ein­schät­zung erschüt­tert wer­den kann [162]. Tra­gen gene­ra­li­sie­ren­de Ein­schät­zun­gen nicht, bedarf es einer mit Tat­sa­chen unter­leg­ten Ein­zel­fall­prü­fung, aus der sich ergibt, dass die Beach­tung jeden­falls der grund­le­gen­den Anfor­de­run­gen an den Umgang mit Daten hin­rei­chend gewähr­leis­tet ist. Erfor­der-lichen­falls kön­nen und müs­sen ver­bind­li­che Ein­zel­ga­ran­tien abge­ge­ben wer­den. Grund­sätz­lich ist eine ver­bind­li­che Zusi­che­rung geeig­net, etwai­ge Beden­ken hin­sicht­lich der Zuläs­sig­keit der Daten­über­mitt­lung aus­zu­räu­men, sofern nicht im Ein­zel­fall zu erwar­ten ist, dass die Zusi­che­rung nicht ein­ge­hal­ten wird [163]. Wel­che Anfor­de­run­gen im Ein­zel­nen gel­ten, kann der Gesetz­ge­ber auch von einer Ein­zel­fall­ab­wä­gung abhän­gig machen [164].

Da Daten im Rah­men der stra­te­gi­schen Über­wa­chung weit­hin unab­hän­gig davon erho­ben wer­den, ob die Betrof­fe­nen bei objek­ti­vier­ter Sicht in einer Gefah­ren­la­ge ver­fan­gen sind, sie sich dabei auch auf Umstän­de in Län­dern bezie­hen, in denen rechts­staat­li­che Ver­hält­nis­se nicht gesi­chert sind, und zugleich ihrem Gegen­stand nach oft hoch­po­li­ti­sche Span­nungs­la­gen betref­fen, ist dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst hier­bei beson­de­re Vor­sicht abzu­ver­lan­gen. Auch soweit Ein­schät­zun­gen zu bestimm­ten Län­dern grund­sätz­lich gene­ra­li­siert vor­ge­nom­men wer­den kön­nen, bedarf es des­halb stets einer auf die betrof­fe­ne Per­son bezo­ge­nen Prü­fung, wenn es Anhalts­punk­te gibt, dass die­se durch die Daten­über­mitt­lung spe­zi­fisch gefähr­det wer­den kann. Soweit sich die Über­mitt­lung auf Daten von schutz­wür­di­gen Jour­na­lis­ten, Rechts­an­wäl­ten oder ande­ren Berufs­grup­pen bezieht, denen – auch zur Ver­mei­dung ihrer Gefähr­dung – Ver­trau­lich­keits­schutz zuzu­er­ken­nen ist, bedarf es einer eigen­stän­di­gen Abwä­gung, die sich von der allein auf die Inlands­nut­zung sol­cher Daten bezo­ge­nen Abwä­gung unter­schei­det; sie muss grund­sätz­lich einer gerichts­ähn­li­chen Vor­ab­kon­trol­le unter­lie­gen [165].

Die Ver­ge­wis­se­rung über die Ein­hal­tung des gefor­der­ten Schutz­ni­veaus ist eine nicht der frei­en poli­ti­schen Dis­po­si­ti­on unter­lie­gen­de Ent­schei­dung. Sie hat sich auf gehalt­vol­le, rea­li­täts­be­zo­ge­ne und aktu­el­le Infor­ma­tio­nen zu stüt­zen. Sie muss doku­men­tiert wer­den und einer unab­hän­gi­gen Kon­trol­le zugäng­lich sein [166]. Für beson­ders gewich­ti­ge oder hin­sicht­lich der recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen schwer zu beur­tei­len­de Über­mitt­lungs­vor­gän­ge kön­nen wei­te­re ver­fah­rens­recht­li­che Vor­keh­run­gen wie zum Bei­spiel Behör­den­lei­ter- oder Kanz­ler­amts­vor­be­hal­te oder – etwa für die Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen über schutz­wür­di­ge Jour­na­lis­ten oder Anwäl­te – eine gerichts­ähn­li­che Vor­ab­kon­trol­le erfor­der­lich sein.

Da sich die durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst im Rah­men der stra­te­gi­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung erho­be­nen Daten auf anlass­lo­se Über­wa­chungs­maß­nah­men stüt­zen, kommt der Wah­rung wirk­sa­mer Gren­zen für die Über­mitt­lung sol­cher Erkennt­nis­se an ope­ra­ti­ve Behör­den wie ins­be­son­de­re an Straf­ver­fol­gungs- und Poli­zei­be­hör­den oder an die inner­staat­li­che Ver­wal­tung eine beson­de­re Bedeu­tung zu. Soweit der Bun­des­nach­rich­ten­dienst Erkennt­nis­se an aus­län­di­sche Nach­rich­ten­diens­te über­mit­telt, ist er des­halb – anknüp­fend an die der­zei­ti­ge Pra­xis – wei­ter­hin dazu zu ver­pflich­ten, die­se Über­mitt­lung grund­sätz­lich von der Zusa­ge abhän­gig zu machen, dass der aus­län­di­sche Dienst die Infor­ma­tio­nen nur mit Zustim­mung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes wei­ter­lei­tet. Unter Umstän­den kann auch die blo­ße Zusa­ge des aus­län­di­schen Diens­tes rei­chen, dass die­ser per­so­nen­be­zo­ge­ne Erkennt­nis­se nur dann an ande­re Stel­len wei­ter­lei­ten wird, wenn ihm belast­ba­re Tat­sa­chen vor­lie­gen, dass die von den Infor­ma­tio­nen Betrof­fe­nen für eine kon­kre­te und beson­ders schwer­wie­gen­de Gefahr ver­ant­wort­lich oder dar­in den objek­ti­ven Umstän­den nach ver­fan­gen sind oder – soweit es sich um die Wei­ter­lei­tung an Nach­rich­ten­diens­te drit­ter Län­der han­delt – die Wei­ter­lei­tung unter den Vor­be­halt einer ent­spre­chen­den Zusa­ge gestellt wird. Wie für alle Zusa­gen setzt dies vor­aus, dass von der Beach­tung sol­cher Zusa­gen aus­ge­gan­gen wer­den kann und sie durch ent­spre­chen­de Aus­kunfts­rech­te des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes gegen­über dem aus­län­di­schen Dienst flan­kiert wer­den.

Maß­stä­be für Koope­ra­tio­nen

Vor beson­de­re ver­fas­sungs­recht­li­che Her­aus­for­de­run­gen stellt die Aus­ge­stal­tung von Rege­lun­gen, die die stra­te­gi­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung für eine Koope­ra­ti­on mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten öff­nen. Der Gesetz­ge­ber will dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst im Rah­men sol­cher Koope­ra­tio­nen ermög­li­chen, die von ihm erfass­ten Daten­ver­keh­re auch anhand von Such­be­grif­fen aus­zu­wer­ten, die von ande­ren Nach­rich­ten­diens­ten bestimmt wer­den, und die dies­be­züg­li­chen Tref­fer an die­se auto­ma­ti­siert wei­ter­zu­lei­ten; über­dies sol­len Ver­kehrs­da­ten auch ohne vor­he­ri­ge Aus­wer­tung an die Koope­ra­ti­ons­part­ner wei­ter­ge­lei­tet wer­den. Ent­spre­chend soll umge­kehrt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst auch Daten und Kapa­zi­tä­ten ande­rer Diens­te nut­zen dür­fen. Ins­ge­samt sol­len so im gegen­sei­ti­gen Aus­tausch die Daten­grund­la­ge für den Ein­satz der Such­be­grif­fe ver­brei­tert und die Kapa­zi­tä­ten effek­ti­ver genutzt wer­den [167].

Grund­recht­li­chen Anfor­de­run­gen kön­nen sol­che Rege­lun­gen nur dann genü­gen, wenn die rechts­staat­li­chen Gren­zen der stra­te­gi­schen Über­wa­chung durch den gegen­sei­ti­gen Aus­tausch nicht über­spielt wer­den und die Ver­ant­wor­tung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes für die von ihm erho­be­nen und aus­ge­wer­te­ten Daten im Kern gewahrt bleibt [168].

Als völ­ker­rechts­freund­li­che Ord­nung ist das Grund­ge­setz für sol­che Koope­ra­tio­nen zwi­schen Nach­rich­ten­diens­ten offen. Es ver­langt aber eige­ne gesetz­li­che Rege­lun­gen, die den Schutz der Grund­rech­te auch im Rah­men der inter­na­tio­na­len Zusam­men­ar­beit der Nach­rich­ten­diens­te gewähr­leis­ten.

Mit der Prä­am­bel, Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2, Art. 23 bis 26 und Art. 59 Abs. 2 GG bin­det das Grund­ge­setz die Bun­des­re­pu­blik umfas­send in die inter­na­tio­na­le Gemein­schaft ein und hat es die deut­sche öffent­li­che Gewalt pro­gram­ma­tisch auf inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit aus­ge­rich­tet [169]. Dies gilt auch für die Gewähr­leis­tung der Sicher­heit. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat her­vor­ge­ho­ben, dass eine mög­lichst effek­ti­ve Zusam­men­ar­beit mit den Sicher­heits­be­hör­den ande­rer Staa­ten hier­für von beson­de­rer Bedeu­tung sein kann. Ein funk­tio­nie­ren­der Infor­ma­ti­ons­aus­tausch kann im Inter­es­se des ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Schut­zes der Men­schen eine Über­mitt­lung von im Inland erho­be­nen Erkennt­nis­sen vor­aus­set­zen und im Gegen­zug auf Unter­rich­tun­gen durch aus­län­di­sche Stel­len ange­wie­sen sein [170].

Ent­spre­chend ist das Grund­ge­setz für eine Zusam­men­ar­beit des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes auch mit ande­ren Nach­rich­ten­diens­ten offen. Für die Wah­rung der außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Inter­es­sen der Bun­des­re­pu­blik und in die­sem Rah­men die Abwehr von Gefah­ren kann eine sol­che inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit von gro­ßer Bedeu­tung sein und an die inter­na­tio­na­le Offen­heit des Grund­ge­set­zes anknüp­fen [171]. Dem­entspre­chend darf der Bun­des­nach­rich­ten­dienst auch dazu ermäch­tigt wer­den, sei­ne Befug­nis­se für Erkennt­nis­in­ter­es­sen aus­län­di­scher Diens­te und Staa­ten zu nut­zen. Maß­geb­lich ist, dass die­se mit einem legi­ti­men Auf­klä­rungs­in­ter­es­se des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes ver­gleich­bar sowie mit den außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Inter­es­sen der Bun­des­re­pu­blik ver­ein­bar sind. Zudem muss die Daten­ver­wen­dung in einen rechts­staat­li­chen Rah­men ein­ge­bun­den sein.

Eine Zusam­men­ar­beit bei der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung muss aller­dings so gestal­tet sein, dass der grund­recht­li­che Schutz gegen­über heim­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men und die dies­be­züg­li­chen Anfor­de­run­gen an die Daten­er­he­bung, ‑ver­ar­bei­tung und ‑über­mitt­lung nicht unter­lau­fen wer­den. Das gilt ins­be­son­de­re für den Schutz vor Inlands­über­wa­chung, der nicht durch einen frei­en Aus­tausch mit Erkennt­nis­sen aus auf Deutsch­land bezo­ge­nen Über­wa­chungs­maß­nah­men aus­län­di­scher Diens­te um sei­ne Wir­kung gebracht wer­den darf. Ein sol­cher „Ring­tausch“ ist inso­weit ver­fas­sungs­recht­lich nicht zuläs­sig. Ent­spre­chen­des gilt aber auch für die grund­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an den Bun­des­nach­rich­ten­dienst hin­sicht­lich der Fern­mel­de­auf­klä­rung im Aus­land.

Danach darf aus­län­di­schen Diens­ten selbst die Befug­nis zu Über­wa­chungs­maß­nah­men vom Inland aus allen­falls dann ein­ge­räumt oder dies­be­züg­lich eine Dul­dungs­zu­sa­ge erteilt wer­den, wenn hier­zu ein bestimm­ter Anlass besteht und durch detail­lier­te Rechts­grund­la­gen die unein­ge­schränk­te Gel­tung des Grund­rechts­schut­zes mate­ri­ell-recht­lich und pro­ze­du­ral gesi­chert ist. Aus der Schutz­di­men­si­on der Grund­rech­te folgt, dass der deut­sche Staat Per­so­nen, die im Inland dem Schutz sei­ner Rechts­ord­nung unter­ste­hen, vor grund­rechts­wid­ri­gen Über­wa­chungs­maß­nah­men ande­rer Staa­ten schüt­zen muss [172]. Hier­von kön­nen auch Koope­ra­tio­nen nicht frei­stel­len.

Im Übri­gen bedarf es für die Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten eige­ner Rechts­grund­la­gen. Erfor­der­lich sind Rege­lun­gen zum einen, soweit dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst der Zugriff auf Über­wa­chungs­mög­lich­kei­ten ande­rer Diens­te und die Erlan­gung und Nut­zung der von die­sen erho­be­nen Daten eröff­net wer­den sol­len. Zu regeln sind inso­weit sowohl die Über­mitt­lung von Such­be­grif­fen durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst an einen aus­län­di­schen Dienst zur Nut­zung und Aus­wer­tung als auch der Abruf oder die Ent­ge­gen­nah­me sei­tens der Part­ner zugäng­lich gemach­ter Daten­be­stän­de oder Daten­strö­me zur eige­nen Aus­wer­tung durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst mit­tels Selek­to­ren oder ande­rer Ana­ly­se­tech­ni­ken [173]. Hier­bei ist dem sol­chen Prak­ti­ken inhä­ren­ten Poten­ti­al einer Umge­hung inner­staat­li­cher Bin­dun­gen [174] und den spe­zi­fi­schen Grund­rechts­ge­fähr­dun­gen, die durch die Zusam­men­ar­beit ein­tre­ten kön­nen, Rech­nung zu tra­gen. Zu regeln ist inso­weit ins­be­son­de­re, wie­weit der Bun­des­nach­rich­ten­dienst im Rah­men von Koope­ra­tio­nen per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen von aus­län­di­schen Diens­ten ent­ge­gen­neh­men und ver­wer­ten kann, für die Anhalts­punk­te bestehen, dass sie durch eine Über­wa­chung der deut­schen Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on gewon­nen wur­den. Da der Gesetz­ge­ber sol­che Rege­lun­gen bis­her nicht geschaf­fen hat, sind die dies­be­züg­li­chen Anfor­de­run­gen nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens.

Gebo­ten sind Rege­lun­gen zum ande­ren, soweit dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst Über­wa­chungs- und Über­mitt­lungs­be­fug­nis­se ein­ge­räumt wer­den sol­len, die er auch im Inter­es­se und unter Anlei­tung ande­rer Diens­te ein­set­zen kann. Will der Gesetz­ge­ber dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst die Aus­wer­tung der von ihm erho­be­nen Daten anhand von Such­be­grif­fen der Koope­ra­ti­ons­part­ner oder die auto­ma­ti­sier­te Über­mitt­lung von inso­weit vor­se­lek­tier­ten Inhalts­da­ten oder gege­be­nen­falls auch von unse­lek­tier­ten Ver­kehrs­da­ten an aus­län­di­sche Diens­te ermög­li­chen, muss er hier­für eige­ne Rechts­grund­la­gen schaf­fen, so wie er dies mit den §§ 14, 15 BNDG vom Grund­satz her ins Werk gesetzt hat.

Die an sol­che Rechts­grund­la­gen zu stel­len­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen sind dar­auf aus­ge­rich­tet sicher­zu­stel­len, dass die für die stra­te­gi­sche Über­wa­chung all­ge­mein ent­wi­ckel­ten grund­recht­li­chen Gren­zen auch im Rah­men der Zusam­men­ar­beit mög­lichst wirk­sam gewahrt blei­ben.

Da eine sol­che Zusam­men­ar­beit nur unter strik­tem Schutz der Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on in Betracht kommt, ist sie auf Daten aus der Aus­land-Aus­land-Auf­klä­rung zu beschrän­ken. Zur Wah­rung des durch Art. 10 Abs. 1 GG ver­bürg­ten Grund­rechts­schut­zes ist dem­nach im Rah­men von Koope­ra­tio­nen für die Daten­er­he­bung und ‑ver­wer­tung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zunächst sicher­zu­stel­len, dass Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten von Inlän­dern und deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen nach Mög­lich­keit aus­ge­fil­tert und sonst bei einer erst spä­te­ren Iden­ti­fi­zie­rung unver­züg­lich aus­ge­son­dert wer­den. Dies schließt eine ent­spre­chen­de Fil­te­rung der von den Part­ner­diens­ten über­nom­me­nen Such­be­grif­fe eben­so ein wie die Fil­te­rung der für die auto­ma­ti­sier­te Über­mitt­lung an aus­län­di­sche Part­ner vor­ge­se­he­nen Daten. Die dazu ent­wi­ckel­ten Anfor­de­run­gen gel­ten auch hier. Wei­ter­hin muss der Gesetz­ge­ber auch für Koope­ra­tio­nen die Zwe­cke, für die die Über­wa­chung im Zusam­men­wir­ken der Diens­te erlaubt wird, hin­rei­chend prä­zi­se und nor­men­klar fest­le­gen und auf den Schutz hoch­ran­gi­ger Gemein­schafts­gü­ter beschrän­ken. Glei­cher­ma­ßen sind die Koope­ra­tio­nen auf der Grund­la­ge einer for­ma­li­sier­ten Fest­le­gung dif­fe­ren­zier­ter Über­wa­chungs­maß­nah­men nach Erkennt­nis­ziel, Gegen­stand und Dau­er auf­zu­glie­dern und ver­fah­rens­recht­lich zu struk­tu­rie­ren. Das schließt die Ein­bin­dung sol­cher gemein­sam durch­ge­führ­ter, je abge­grenz­ter Über­wa­chungs­maß­nah­men in eine län­ger­fris­tig und brei­ter ange­leg­te Zusam­men­ar­beit – gege­be­nen­falls auf der Grund­la­ge mög­li­cher Rah­men­ver­ein­ba­run­gen – nicht aus. Wie die Über­mitt­lung von Ein­zel­er­kennt­nis­sen setzt auch die auto­ma­ti­sier­te Über­mitt­lung von Daten eine doku­men­tier­te Ver­ge­wis­se­rung über einen rechts­staat­li­chen Umgang mit den über­mit­tel­ten Daten vor­aus. Für jede der gemein­sam durch­ge­führ­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men ist die Ver­ge­wis­se­rung jeweils ein­mal sicher­zu­stel­len; soweit es im Lau­fe der Zusam­men­ar­beit hier­für Anlass gibt, ist sie zu aktua­li­sie­ren.

Beson­de­re Anfor­de­run­gen an den Ein­satz frem­der Such­be­grif­fe

Spe­zi­fi­sche Anfor­de­run­gen gel­ten, soweit der Bun­des­nach­rich­ten­dienst im Rah­men von Koope­ra­tio­nen Such­be­grif­fe benut­zen will, die von einem aus­län­di­schen Nach­rich­ten­dienst bestimmt wur­den, und die Tref­fer dann ohne nähe­re inhalt­li­che Aus­wer­tung auto­ma­ti­siert an den Part­ner­dienst über­mit­telt. Der Gesetz­ge­ber muss dies­be­züg­lich Regeln schaf­fen, die die grund­recht­li­che Ver­ant­wor­tung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes für die von ihm erho­be­nen Daten und deren Ver­ar­bei­tung sicher­stel­len.

Erfor­der­lich ist hier­für zunächst eine sorg­fäl­ti­ge Kon­trol­le der für den Part­ner­dienst ein­ge­setz­ten Such­be­grif­fe sowie der hier­an anknüp­fen­den Tref­fer­fäl­le. Der Bun­des­nach­rich­ten­dienst hat sowohl die Such­be­grif­fe selbst als auch die mit ihnen her­aus­ge­fil­ter­ten Daten dar­auf­hin zu prü­fen, ob ihre Ver­wen­dung grund­recht­li­chen Gren­zen unter­liegt.

Hin­sicht­lich der von den Part­ner­diens­ten bestimm­ten Such­be­grif­fe bedarf es dafür – anknüp­fend an die bis­he­ri­ge Pra­xis – zunächst einer Kon­trol­le, ob die­se auf die Zwe­cke der jeweils fest­ge­leg­ten Über­wa­chungs­maß­nah­me aus­ge­rich­tet sind. Dies setzt eine hin­rei­chen­de Plau­si­bi­li­sie­rung der Such­be­grif­fe durch die Part­ner­diens­te vor­aus. Dar­über hin­aus ist sowohl hin­sicht­lich der Such­be­grif­fe als auch hin­sicht­lich der Tref­fer­fäl­le eine Kon­trol­le – etwa anhand von Lis­ten gefähr­de­ter Per­so­nen – vor­zu­se­hen, die dar­auf aus­ge­rich­tet ist, Daten von Per­so­nen oder aus Situa­tio­nen, bei denen Anhalts­punk­te für eine beson­de­re Schutz­be­dürf­tig­keit bestehen, wie das etwa bei unter Ver­fol­gungs­druck ste­hen­den Dis­si­den­ten oder soge­nann­ten Whist­leb­lo­wern der Fall sein kann, nach Mög­lich­keit aus­zu­fil­tern. Eben­so wie schon der­zeit im Hin­blick auf natio­na­le Inter­es­sen oder auf Zie­le in der Euro­päi­schen Uni­on bedarf es auch in Blick auf die Grund­rech­te beson­de­rer Schutz­vor­keh­run­gen.

Ent­spre­chen­des gilt für Per­so­nen, deren Tätig­keit von Ver­fas­sungs wegen eine beson­de­re Ver­trau­lich­keit vor­aus­setzt, wie ins­be­son­de­re für schutz­wür­di­ge Rechts­an­wäl­te und Jour­na­lis­ten. Die­sen gegen­über sind Über­wa­chungs­maß­nah­men aller­dings auch im Rah­men von Koope­ra­tio­nen nicht ins­ge­samt aus­ge­schlos­sen. Sie kön­nen aber auch hier nur bezo­gen auf einen qua­li­fi­zier­ten Rechts­gü­ter­schutz und nach Maß­ga­be von Ein­griffs­schwel­len sowie einer Abwä­gung zuläs­sig sein. Um die­se Vor­aus­set­zun­gen zu kon­trol­lie­ren, müs­sen Such­be­grif­fe, die auf die Erfas­sung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on sol­cher Per­so­nen gerich­tet sind, nach Mög­lich­keit im Rah­men von Fil­ter­ver­fah­ren zunächst iden­ti­fi­ziert wer­den, um dann einer hän­di­schen Prü­fung ein­schließ­lich der gebo­te­nen Abwä­gung zuge­führt zu wer­den. Für die Fra­ge, ob die Vor­aus­set­zun­gen für die Ver­wen­dung sol­cher Selek­to­ren vor­lie­gen, bedarf es erfor­der­li­chen­falls einer nähe­ren Plau­si­bi­li­sie­rung durch den Part­ner­dienst. Ent­spre­chend sind die durch die Such­be­grif­fe erfass­ten Daten­ver­keh­re vor ihrer auto­ma­ti­sier­ten Über­mitt­lung an den aus­län­di­schen Dienst dar­auf zu kon­trol­lie­ren, ob sie – aus­ge­hend von den dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst vor­lie­gen­den Kennt­nis­sen – Per­so­nen zuzu­ord­nen sind, deren Kom­mu­ni­ka­ti­on auch zur Ver­mei­dung staat­li­cher Repres­sio­nen beson­de­re Ver­trau­lich­keit ver­langt, und gege­be­nen­falls hän­disch zu prü­fen. Soweit dies­be­züg­lich Ein­zel­fall­ent­schei­dun­gen zu tref­fen sind, sind sie einer gerichts­ähn­li­chen Vor­ab­kon­trol­le zu unter­wer­fen.

Die­se Kon­trol­le muss mög­lichst wirk­sam aus­ge­stal­tet wer­den. Hier­für kommt – in Anknüp­fung an die bis­he­ri­ge Pra­xis – zunächst eine auto­ma­ti­sier­te Kon­trol­le in Betracht. Dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst ist gesetz­lich auf­zu­ge­ben, unter Nut­zung der Ergeb­nis­se und Erfah­run­gen sei­ner Arbeit etwai­ge Hin­wei­se auf eine beson­de­re Schutz­wür­dig­keit und Schutz­be­dürf­tig­keit bestimm­ter Per­so­nen zu sam­meln und auf sie bezo­ge­ne Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ken­nun­gen in einer Wei­se zusam­men­zu­füh­ren, die die Fil­te­rung der Such­be­grif­fe und der für die Über­mitt­lung vor­ge­se­he­nen Daten ermög­licht. Ent­spre­chen­des gilt für die Ken­nun­gen von Jour­na­lis­ten, Rechts­an­wäl­ten oder ähn­li­chen Per­so­nen, Grup­pen oder Ein­rich­tun­gen, deren Kom­mu­ni­ka­ti­on beson­de­re Ver­trau­lich­keit zukommt. Die dies­be­züg­li­chen Daten­ban­ken und Fil­ter­ver­fah­ren sind kon­ti­nu­ier­lich zu aktua­li­sie­ren und fort­zu­ent­wi­ckeln. Soweit erfor­der­lich, sind die auto­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren auf der Grund­la­ge von hin­rei­chend umfang­rei­chen Stich­pro­ben durch eine manu­el­le Kon­trol­le zu ergän­zen. Jeden­falls nach der gegen­wär­ti­gen Leis­tungs­fä­hig­keit der auto­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren dürf­te dies – aus­ge­hend von den Erkennt­nis­sen der münd­li­chen Ver­hand­lung – zur Zeit unver­zicht­bar sein.

Für die auto­ma­ti­sier­te Über­mitt­lung nicht voll­stän­dig aus­ge­wer­te­ter Daten an aus­län­di­sche Diens­te kommt der Sicher­stel­lung gehalt­vol­ler Zusa­gen eine beson­de­re Bedeu­tung zu. Da hier die Aus­wer­tung der vom deut­schen Dienst erho­be­nen Daten in die Hand eines aus­län­di­schen Diens­tes gelegt wird, der sei­ner­seits an das Grund­ge­setz nicht gebun­den ist, sind spe­zi­fi­sche Zusa­gen der Part­ner­diens­te für den wei­te­ren Umgang mit den Daten ein­zu­ho­len. Dabei sind die Zusa­gen nun­mehr ange­sichts der Grund­rechts­gel­tung auch im Aus­land an dem Schutz der Grund­rech­te der über­wach­ten Per­so­nen aus­zu­rich­ten.

Danach ist Part­ner­diens­ten zum einen die Zusa­ge abzu­ver­lan­gen, Daten­ver­keh­re unter Betei­li­gung von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen oder Inlän­dern prin­zi­pi­ell unver­züg­lich zu löschen, soweit sie als sol­che im Rah­men der Aus­wer­tung iden­ti­fi­ziert wer­den. Zum ande­ren bedarf es gehalt­vol­ler Zusa­gen für den Umgang mit schutz­be­dürf­ti­gen Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen. Schließ­lich müs­sen auch hier Zusa­gen ein­ge­holt wer­den, die sicher­stel­len, dass die für den Bun­des­nach­rich­ten­dienst gel­ten­den Über­mitt­lungs­gren­zen durch die Part­ner­diens­te nicht unter­lau­fen wer­den.

Die­se Zusa­gen sind – ent­spre­chend der all­ge­mei­nen Rechts­staat­lich­keits­ver­ge­wis­se­rung – auf die jeweils ein­zeln fest­ge­leg­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men zu bezie­hen und bei Ver­län­ge­rung gege­be­nen­falls zu erneu­ern. Sie müs­sen nicht in völ­ker­recht­lich ver­bind­li­cher Form getrof­fen wer­den, jedoch tat­säch­lich wirk­sam sein. Die Bun­des­re­gie­rung hat hier­bei zu prü­fen, wie­weit sol­che Ver­ein­ba­run­gen durch Aus­kunfts­rech­te oder Mit­tei­lungs­pflich­ten sowie auch durch Kom­mu­ni­ka­ti­ons- und Ein­wir­kungs­re­ge­lun­gen – wie etwa ein Löschungs­ver­lan­gen – flan­kiert wer­den kön­nen, die der Dienst gege­be­nen­falls nut­zen kann und muss.

Auto­ma­ti­sier­te Über­mitt­lung von Ver­kehrs­da­ten

Eine eige­ne Rege­lung ist schließ­lich gebo­ten, soweit im Rah­men von Koope­ra­tio­nen ohne vor­an­ge­hen­de Selek­ti­on anhand bestimm­ter Such­be­grif­fe gesamt­haft Ver­kehrs­da­ten an aus­län­di­sche Nach­rich­ten­diens­te über­mit­telt wer­den sol­len, damit die­se sie bevor­ra­tend spei­chern und mit ihren Mit­teln aus­wer­ten kön­nen.

Da hier der Bun­des­nach­rich­ten­dienst die von ihm erho­be­nen Daten ohne wei­te­re inhalt­li­che Kon­troll­mög­lich­keit aus der Hand gibt, bedarf es für eine sol­che Form der Koope­ra­ti­on spe­zi­fisch ein­schrän­ken­der Vor­aus­set­zun­gen. Eine gesamt­haf­te Über­mitt­lung von Ver­kehrs­da­ten kann nicht kon­ti­nu­ier­lich und allein final ange­lei­tet erlaubt wer­den, son­dern setzt einen qua­li­fi­zier­ten Auf­klä­rungs­be­darf im Hin­blick auf eine spe­zi­fisch kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge vor­aus. Inso­weit muss über das Bestehen all­ge­mei­ner Gefähr­dungs­la­gen hin­aus auf­grund bestimm­ter Ereig­nis­se Anlass bestehen, durch Auf­klä­rungs­maß­nah­men kon­kre­ten Bedro­hun­gen ent­ge­gen­zu­wir­ken und die Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­pu­blik sicher­zu­stel­len. Das kann etwa der Fall sein, wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te für die Vor­be­rei­tung ter­ro­ris­ti­scher Anschlä­ge vor­lie­gen, für Ver­schie­bun­gen von Kriegs­waf­fen auf einer bestimm­ten Rou­te oder für koor­di­nier­te Cyber­an­grif­fe gegen­über bestimm­ten Staa­ten oder Ein­rich­tun­gen. Im Rah­men der for­ma­li­sier­ten Fest­le­gung der Maß­nah­me ist das fest­zu­hal­ten und die Aus­wer­tung durch den aus­län­di­schen Dienst auf die­ses Ziel zu begren­zen. Die Fest­le­gung einer sol­chen Maß­nah­me muss einer gerichts­ähn­li­chen Kon­trol­le zugäng­lich sein.

Im Übri­gen sind – den all­ge­mei­nen Maß­ga­ben ent­spre­chend – aus den Ver­kehrs­da­ten zunächst die Daten von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen und Inlän­dern aus­zu­fil­tern. Aus­zu­son­dern sind wei­ter­hin auch hier die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten von Per­so­nen, die dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst als beson­ders schutz­wür­dig und schutz­be­dürf­tig bekannt sind. Unbe­rührt blei­ben ohne­hin die Anfor­de­run­gen an die Rechts­staat­lich­keits­ver­ge­wis­se­rung. Zu den von den aus­län­di­schen Diens­ten ein­zu­ho­len­den Zusa­gen gehört hier über­dies, dass die gesamt­haft über­mit­tel­ten Daten nicht für einen län­ge­ren Zeit­raum als sechs Mona­te bevor­ra­tend gespei­chert wer­den. Im Übri­gen hat die Bun­des­re­gie­rung zu prü­fen, ob die grund­recht­li­chen Gren­zen der Über­wa­chung und Daten­nut­zung durch das Ver­lan­gen zusätz­li­cher Zusa­gen auch für die Form der Koope­ra­ti­on noch wei­ter abge­si­chert wer­den kön­nen.

Maß­stä­be für Trans­pa­renz, Rechts­schutz und Kon­trol­le

Der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz stellt für Über­wa­chungs­maß­nah­men auch Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und Kon­trol­le [175]. In Bezug auf Trans­pa­renz und indi­vi­du­el­len Rechts­schutz sind die­se für die Aus­lands­fern­mel­de­auf­klä­rung aller­dings erheb­lich zurück­ge­nom­men. Im Aus­gleich hier­für sind dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz beson­de­re Anfor­de­run­gen an eine unab­hän­gi­ge objek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le zu ent­neh­men [176].

Aus­kunfts­an­sprü­che

Zu den Anfor­de­run­gen an die Gewähr­leis­tung von Trans­pa­renz der Daten­ver­ar­bei­tung gehö­ren Aus­kunfts­an­sprü­che. Dies gilt grund­sätz­lich auch gegen­über Nach­rich­ten­diens­ten [177]. Aller­dings kön­nen die­se Ansprü­che so weit beschränkt wer­den, wie das für eine wirk­sa­me Auf­ga­ben­wahr­neh­mung unver­zicht­bar ist [178]. Da die Aus­lands­auf­klä­rung weit­hin auf Geheim­hal­tung ver­wie­sen ist, kön­nen Aus­kunfts­an­sprü­che betrof­fe­ner Per­so­nen danach in erheb­li­chem Umfang beschränkt wer­den. Ins­be­son­de­re kann eine Aus­kunft dar­über, wie die Daten im Ein­zel­nen erlangt wur­den, aus­ge­schlos­sen wer­den. Wenn Aus­kunfts­an­sprü­che damit nur in gerin­gem Umfang Trans­pa­renz ermög­li­chen und eine Grund­la­ge für indi­vi­du­el­len Rechts­schutz bie­ten kön­nen, ist dem kom­pen­sie­rend aber durch eine aus­ge­bau­te unab­hän­gi­ge objek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le Rech­nung zu tra­gen [179].

Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten

Zu den Anfor­de­run­gen an die ver­hält­nis­mä­ßi­ge Aus­ge­stal­tung heim­li­cher Über­wa­chungs­maß­nah­men – sei­tens der Nach­rich­ten­diens­te wie sei­tens ande­rer Sicher­heits­be­hör­den – gehö­ren wei­ter­hin grund­sätz­lich Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten. Auch hier kann der Gesetz­ge­ber in Abwä­gung mit ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten Rechts­gü­tern Drit­ter und zur Gewähr­leis­tung einer wirk­sa­men Auf­ga­ben­wahr­neh­mung Aus­nah­men vor­se­hen. Obwohl die­se Aus­nah­men auf das unbe­dingt Erfor­der­li­che zu beschrän­ken sind [180], rei­chen die Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten bezüg­lich der stra­te­gi­schen Über­wa­chung danach nicht weit.

Gegen­über Per­so­nen im Inland bedarf es aller­dings auch bezüg­lich der stra­te­gi­schen Über­wa­chung dif­fe­ren­zier­ter Rege­lun­gen, die eine Benach­rich­ti­gung wei­test­mög­lich sicher­stel­len. Von Bedeu­tung ist dies ins­be­son­de­re, wenn trotz der vor­han­de­nen Fil­ter­me­cha­nis­men Kom­mu­ni­ka­ti­on unter Betei­li­gung von Inlän­dern oder Deut­schen nicht tech­nisch aus­ge­son­dert, son­dern erst im Rah­men der manu­el­len Aus­wer­tung erkannt und nicht sogleich gelöscht wird.

Dem­ge­gen­über darf der Gesetz­ge­ber in Bezug auf Per­so­nen im Aus­land für Maß­nah­men der stra­te­gi­schen Über­wa­chung grund­sätz­lich von Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten abse­hen [181]. Für Akti­vi­tä­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, die unmit­tel­bar in das Aus­land hin­ein­wir­ken oder dort vor­ge­nom­men wer­den, besteht ein ele­men­ta­res Inter­es­se dar­an, dass die­se ins­ge­samt unbe­merkt blei­ben, damit der Dienst sei­ne Auf­ga­ben dau­er­haft wahr­neh­men kann. Jede förm­lich kon­kre­ti­sie­ren­de Offen­le­gung der Prä­senz oder der Auf­klä­rungs­mög­lich­kei­ten des Diens­tes in einem ande­ren Staat kann ins­be­son­de­re sei­ne Quel­len gefähr­den [182]. Umge­kehrt kann eine Benach­rich­ti­gung von Per­so­nen, die im Aus­land leben, ihre Funk­ti­on auch nur sehr begrenzt erfül­len. Weder die Ermög­li­chung prak­tisch erreich­ba­ren Rechts­schut­zes [183], noch das Ziel, Ver­trau­en in der Öffent­lich­keit zu schaf­fen, noch die Funk­ti­on, über sol­che Maß­nah­men einen demo­kra­ti­schen Dis­kurs zu ermög­li­chen [184], kön­nen durch Benach­rich­ti­gun­gen im Aus­land in annä­hernd ver­gleich­ba­rer Wei­se erreicht wer­den wie durch Benach­rich­ti­gun­gen im Inland. Viel­mehr kann eine Benach­rich­ti­gung für die Betrof­fe­nen in der ande­ren Rechts­ord­nung unter Umstän­den sogar gefähr­lich sein, weil sie die­se der Auf­merk­sam­keit und dem Miss­trau­en der eige­nen Behör­den oder gege­be­nen­falls auch Drit­ter aus­setzt.

Damit sind die Anfor­de­run­gen an die Trans­pa­renz staat­li­chen Han­delns und die prak­ti­sche Mög­lich­keit, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz zu erlan­gen, weit zurück­ge­nom­men. Zwar bleibt die Eröff­nung des Rechts­wegs nach §§ 40, 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO förm­lich unbe­rührt, jedoch wird – man­gels Kennt­nis der Über­wa­chungs­maß­nah­men – auf die­sem Wege Rechts­schutz für die Betrof­fe­nen nur in sel­te­nen Aus­nah­me­fäl­len zu erlan­gen sein. Auch inso­weit bedarf es zur Wah­rung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im Aus­gleich einer aus­ge­bau­ten unab­hän­gi­gen objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le.

Sieht das Gesetz Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten nicht vor, kann Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG zu beach­ten sein. Die­ser führt indes nicht zu engen ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben für die orga­ni­sa­ti­ons­recht­li­che Aus­ge­stal­tung einer statt­des­sen zu schaf­fen­den objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le. Sein Anwen­dungs­be­reich ist schon hin­sicht­lich sei­ner Merk­ma­le „Schutz der frei­heit­li­chen demo­kra­ti­schen Grund­ord­nung“ und „Bestand oder Siche­rung des Bun­des oder eines Lan­des“ eng begrenzt [185]. Selbst soweit die Vor­aus­set­zun­gen des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG vor­lie­gen, folgt aus des­sen Ver­weis auf von der Volks­ver­tre­tung bestell­te Orga­ne oder Hilfs­or­ga­ne kei­ne detail­lier­te Orga­ni­sa­ti­ons­an­lei­tung. Vor­ge­ge­ben ist allein, dass das mit der Nach­prü­fung betrau­te Kon­troll­organ vom Par­la­ment geschaf­fen sein muss und sei­ne Mit­glie­der par­la­men­ta­risch – und damit unter Berück­sich­ti­gung der ver­schie­de­nen im Par­la­ment ver­tre­te­nen poli­ti­schen Rich­tun­gen – bestimmt wer­den müs­sen. Doch kann das Kon­troll­organ inner­halb oder außer­halb des Par­la­ments gebil­det wer­den [186]. Eine Beset­zung mit Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten ist damit folg­lich nicht not­wen­dig ver­bun­den. Eben­so­we­nig ist hier­durch eine orga­ni­sa­to­ri­sche Ver­selb­stän­di­gung mit stren­gen Geheim­hal­tungs­re­geln auch gegen­über dem Par­la­ment aus­ge­schlos­sen [187]. Das Organ kann als unab­hän­gi­ge Insti­tu­ti­on auch inner­halb des Funk­ti­ons­be­reichs der Exe­ku­ti­ve aus­ge­stal­tet wer­den [188].

Unab­hän­gi­ge objek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le

Die stra­te­gi­sche Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung ist danach mit den Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nur ver­ein­bar, wenn sie durch eine aus­ge­bau­te unab­hän­gi­ge objek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le flan­kiert ist. Dies betrifft sowohl die stra­te­gi­sche Über­wa­chung und die damit ver­bun­de­ne Daten­nut­zung selbst als auch die Über­mitt­lung der mit ihr gewon­ne­nen Erkennt­nis­se und die dies­be­züg­li­che Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Diens­ten. Die Kon­trol­le ist als kon­ti­nu­ier­li­che Rechts­kon­trol­le aus­zu­ge­stal­ten, die einen umfas­sen­den Kon­troll­zu­griff ermög­licht. Sie ist auf die Wah­rung der Grund­rech­te der Betrof­fe­nen aus­zu­rich­ten und gilt der Siche­rung und prak­ti­schen Effek­ti­vie­rung der recht­li­chen Gren­zen der staat­li­chen Über­wa­chungs­tä­tig­keit.

Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Aus­ge­stal­tung der objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le sind in Bezug auf die stra­te­gi­sche Über­wa­chung beson­ders hoch und detail­liert. Denn mit der Kon­trol­le ist ein Aus­gleich dafür zu schaf­fen, dass übli­che rechts­staat­li­che Siche­run­gen in wei­tem Umfang aus­fal­len. Sie hat inso­weit zwei Funk­tio­nen zu erfül­len: Zum einen muss sie das Rechts­schutz­de­fi­zit aus­glei­chen, das durch die fak­ti­sche Schwä­che der indi­vi­du­el­len Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten besteht. Da die Aus­lands­fern­mel­de­auf­klä­rung wegen ihrer Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit nur sehr begrenz­te Aus­kunfts- und Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten gebie­tet und des­halb indi­vi­du­el­ler Rechts­schutz kaum wirk­sam zu erlan­gen ist, muss dies mit der objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le kom­pen­siert wer­den. Zum ande­ren hat sie als Aus­gleich für die im Wesent­li­chen nur fina­le Anlei­tung der Über­wa­chungs­be­fug­nis­se die gebo­te­ne ver­fah­rens­mä­ßi­ge Struk­tu­rie­rung der Hand­ha­bung die­ser Befug­nis­se abzu­si­chern. Sie bil­det damit ein Gegen­ge­wicht zu den wei­ten Hand­lungs­mög­lich­kei­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes und gewähr­leis­tet, dass die­se ver­fah­rens­mä­ßig ratio­na­li­sie­rend auf die gesetz­li­chen Zie­le hin aus­ge­rich­tet wer­den.

Gerichts­ähn­li­che und admi­nis­tra­ti­ve Kon­trol­le

Sicher­zu­stel­len sind dabei zwei ver­schie­de­ne Arten von Kon­trol­le, die sich auch orga­ni­sa­ti­ons­recht­lich abbil­den müs­sen.

Zum einen ist eine Kon­trol­le durch eine gerichts­ähn­lich aus­ge­stal­te­te Stel­le sicher­zu­stel­len. Hier­für sind Spruch­kör­per vor­zu­se­hen, die mit Per­so­nen in gleich­sam rich­ter­li­cher Unab­hän­gig­keit besetzt sind und in for­ma­li­sier­ten Ver­fah­ren schrift­lich und abschlie­ßend mit Wir­kung für Bun­des­re­gie­rung und Nach­rich­ten­dienst ent­schei­den. Die­se Kon­trol­le hat die Schutz­auf­ga­be zu erfül­len, die sonst dem Rich­ter­vor­be­halt sowie auch nach­träg­li­chen Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten, ins­be­son­de­re Fest­stel­lungs­kla­gen, zukommt. Ent­spre­chend muss mit ihr eine auf den Ein­zel­fall bezo­ge­ne Prü­fung ermög­licht wer­den, die mate­ri­ell und ver­fah­rens­mä­ßig einer gericht­li­chen Kon­trol­le gleich­wer­tig, ins­be­son­de­re min­des­tens eben­so wir­kungs­voll ist [189].

Zum ande­ren ist eine unab­hän­gi­ge Rechts­kon­trol­le admi­nis­tra­ti­ven Cha­rak­ters ein­zu­rich­ten. Inso­weit muss eine Kon­troll­in­stanz geschaf­fen wer­den, der es mög­lich ist, eigen­in­itia­tiv stich­pro­ben­mä­ßig den gesam­ten Pro­zess der stra­te­gi­schen Über­wa­chung auf sei­ne Recht­mä­ßig­keit zu prü­fen – sowohl Ein­zel­ent­schei­dun­gen und Ver­fah­rens­ab­läu­fe als auch die Gestal­tung der Daten­ver­ar­bei­tung und der Fil­ter­pro­zes­se sowie der hier­für ver­wen­de­ten tech­ni­schen Hilfs­mit­tel. Die­ser Kon­troll­in­stanz muss kei­ne abschlie­ßen­de Ent­schei­dungs­be­fug­nis zukom­men, viel­mehr reicht inso­weit ein Bean­stan­dungs­recht. Zur Klä­rung grund­le­gen­der Rechts­fra­gen muss sie jedoch die Mög­lich­keit haben, das gerichts­ähn­li­che Ent­schei­dungs­gre­mi­um anzu­ru­fen.

Die nähe­re Aus­ge­stal­tung des Inein­an­der­grei­fens der Kon­troll­kom­pe­ten­zen mit Blick auf die unter­schied­li­chen Arten der Kon­trol­le obliegt dem Gesetz­ge­ber. Er hat hier­bei einen erheb­li­chen Spiel­raum, unter­liegt aber Maß­ga­ben aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz.

Sicher­zu­stel­len hat er, dass die wesent­li­chen Ver­fah­rens­schrit­te der stra­te­gi­schen Über­wa­chung und der hier­mit ver­bun­de­nen Daten­ver­ar­bei­tung grund­sätz­lich einer gerichts­ähn­li­chen Kon­trol­le mit abschlie­ßen­den Ent­schei­dungs­be­fug­nis­sen unter­lie­gen. Hier­zu gehö­ren ins­be­son­de­re, wie sich aus den oben dar­ge­leg­ten mate­ri­el­len Anfor­de­run­gen ergibt, die for­ma­li­sier­te Fest­le­gung der ver­schie­de­nen Über­wa­chungs­maß­nah­men, auch im Bereich der Koope­ra­tio­nen, die kon­kre­ten Netz­an­ord­nun­gen, der Ein­satz von Such­be­grif­fen, soweit die­se gezielt auf Per­so­nen gerich­tet sind, wel­che als mög­li­che Gefah­ren­quel­le im unmit­tel­ba­ren Inter­es­se des Nach­rich­ten­diens­tes ste­hen, der Ein­satz von Such­be­grif­fen, die gezielt auf Per­so­nen gerich­tet sind, deren Kom­mu­ni­ka­ti­on einen beson­de­ren Ver­trau­lich­keits­schutz genießt, die zum Schutz sol­cher Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen erfor­der­li­chen Abwä­gungs­ent­schei­dun­gen, der Umgang mit Daten, die mög­li­cher­wei­se dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung unter­fal­len, beson­ders kon­troll­be­dürf­ti­ge Über­mitt­lun­gen, vor allem an aus­län­di­sche Stel­len, sowie die Vor­aus­set­zun­gen für die Fest­le­gung einer Zusam­men­ar­beit zur auto­ma­ti­sier­ten Über­mitt­lung von Ver­kehrs­da­ten zur bevor­ra­ten­den Spei­che­rung und Aus­wer­tung an aus­län­di­sche Diens­te. Einer gerichts­ähn­li­chen Kon­trol­le bedarf wei­ter die aus­nahms­wei­se Nut­zung von Daten unter Beru­fung auf beson­de­re Gefah­ren­si­tua­tio­nen, obwohl es sich um – erst in der manu­el­len Aus­wer­tung erkann­te – Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on unter Betei­li­gung von Deut­schen oder Inlän­dern han­delt oder die Daten aus Über­wa­chungs­maß­nah­men stam­men, die sich nicht auf Zwe­cke der Gefah­ren­früh­erken­nung stütz­ten, son­dern unab­hän­gig davon allein zur poli­ti­schen Infor­ma­ti­on der Bun­des­re­gie­rung ange­ord­net waren. Hin­sicht­lich der Fra­ge, inwie­weit sol­che Kon­trol­le ex ante oder ex post und im letz­te­ren Fall – gege­be­nen­falls im Zusam­men­wir­ken mit der admi­nis­tra­ti­ven Kon­troll­in­stanz – nur stich­pro­ben­mä­ßig statt­fin­det, steht dem Gesetz­ge­ber ein Spiel­raum zu. Auch die­ser ist frei­lich – wie zum Teil aus den oben ent­wi­ckel­ten wei­te­ren Maß­ga­ben ersicht­lich – durch den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz gebun­den, der jeden­falls im Hin­blick auf grund­le­gen­de Ent­schei­dun­gen eine vor­he­ri­ge Kon­trol­le gebie­tet.

Im Zusam­men­wir­ken der Kon­troll­in­stan­zen muss gewähr­leis­tet sein, dass der gesam­te Pro­zess der stra­te­gi­schen Über­wa­chung ein­schließ­lich der hier­an anknüp­fen­den Daten­ver­ar­bei­tung und ‑über­mitt­lung wie auch der Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten poten­ti­ell umfas­send der Kon­trol­le unter­liegt. Soweit kei­ne gerichts­ähn­li­che Kon­trol­le vor­ge­se­hen ist, muss die Mög­lich­keit der admi­nis­tra­ti­ven Kon­trol­le eröff­net sein. Gebo­ten ist inso­weit frei­lich allein eine Kon­trol­le der objek­ti­ven Recht­mä­ßig­keit der Maß­nah­men. Die Ent­schei­dung über die fach­lich zweck­mä­ßi­ge Aus­übung der Befug­nis­se im Rah­men der recht­li­chen Rege­lun­gen bleibt hier­von unbe­rührt.

Bezo­gen auf die gerichts­ähn­li­che Kon­trol­le wird der Gesetz­ge­ber auch zu prü­fen haben, ob Per­so­nen, die plau­si­bel machen kön­nen, von Über­wa­chungs­maß­nah­men mög­li­cher­wei­se betrof­fen gewe­sen zu sein, das Recht ein­ge­räumt wer­den kann, dies­be­züg­lich mit eige­nen Ver­fah­rens­rech­ten eine objek­tiv­recht­li­che Kon­trol­le anzu­sto­ßen. Im Rah­men der hier in Fra­ge ste­hen­den objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le, die nicht als Ver­wirk­li­chung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Rechts­schutz­ga­ran­tie zu ver­ste­hen ist und die förm­li­che Eröff­nung des Rechts­wegs nach §§ 40, 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO unbe­rührt lässt, steht die Ver­fas­sung einer Aus­ge­stal­tung als Ver­fah­ren unter zumin­dest par­ti­el­lem Aus­schluss des Betrof­fe­nen und der Öffent­lich­keit (in came­ra) nicht von vorn­her­ein ent­ge­gen. Dies gilt jeden­falls dann, wenn der Aus­schluss erfor­der­lich ist, um auf die­sem Weg eine Kon­trol­le zu eröff­nen, die andern­falls gar nicht mög­lich und ver­fas­sungs­recht­lich des­halb auch nicht gebo­ten wäre [190].

Insti­tu­tio­nel­le Aus­ge­stal­tung und Aus­stat­tung der Kon­troll­in­stan­zen

Zu gewähr­leis­ten ist eine kon­ti­nu­ier­li­che Kon­trol­le in insti­tu­tio­nel­ler Eigen­stän­dig­keit. Hier­zu gehö­ren ein den Kon­troll­in­stan­zen zuge­wie­se­nes eige­nes Bud­get und – abge­se­hen von der Ernen­nung der Mit­glie­der der gerichts­ähn­li­chen Spruch­kör­per und der Lei­tungs­ebe­ne – eine eige­ne Per­so­nal­ho­heit. Die Kon­troll­in­stan­zen müs­sen in ihrer Arbeit von Ein­fluss­nah­men wirk­sam abge­schirmt und inso­weit mit voll­stän­di­ger Unab­hän­gig­keit aus­ge­stat­tet sein.

Im Übri­gen hat der Gesetz­ge­ber in der Fra­ge der insti­tu­tio­nel­len Aus­for­mung der Kon­troll­in­stan­zen einen gro­ßen Gestal­tungs­spiel­raum. Dies betrifft etwa die Fra­ge, ob die admi­nis­tra­ti­ve Rechts­kon­trol­le durch den Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­ten oder durch eine ver­selb­stän­dig­te Kon­troll­in­stanz gewähr­leis­tet wer­den soll. Der Gesetz­ge­ber wird die Kon­trol­le hier­bei aller­dings orga­ni­sa­to­risch so aus­ge­stal­ten müs­sen, dass sie nicht durch die „Third Par­ty Rule“ behin­dert wird. Ver­fas­sungs­recht­lich nicht vor­ge­ge­ben ist auch, ob die gerichts­ähn­li­che Kon­trol­le und die admi­nis­tra­ti­ve Rechts­kon­trol­le insti­tu­tio­nell unter einem Dach zusam­men­ge­fasst wer­den, so dass die gerichts­ähn­lich ent­schei­den­den Spruch­kör­per – bei Wah­rung der rich­ter­glei­chen Unab­hän­gig­keit ihrer Mit­glie­der – in eine umfas­sen­de Kon­troll­in­stanz inte­griert sind, oder ob die­se jeweils selb­stän­dig aus­ge­stal­tet wer­den sol­len. Erfor­der­lich ist aller­dings die Schaf­fung insti­tu­tio­nell kla­rer Struk­tu­ren.

Ins­ge­samt muss die Aus­stat­tung der Kon­troll­in­stan­zen auf eine wirk­sa­me und unab­hän­gi­ge Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben hin aus­ge­rich­tet sein.

Die Kon­troll­in­stan­zen müs­sen per­so­nell kom­pe­tent und pro­fes­sio­nell aus­ge­stat­tet sowie aus­ge­wo­gen zusam­men­ge­setzt sein. Der Gesetz­ge­ber hat auch dies­be­züg­lich einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum. Er ist aber ver­pflich­tet, sei­ne Gestal­tung auf die Gewähr­leis­tung einer effek­ti­ven und recht­lich wie tat­säch­lich unab­hän­gi­gen Kon­trol­le aus­zu­rich­ten.

Gebo­ten sind inso­weit Rege­lun­gen, die eine Bestel­lung von Per­so­nen ver­lan­gen, die fach­lich beson­ders aus­ge­wie­sen und geeig­net sind, die Vor­gän­ge in der Behör­de zu durch­drin­gen und im gegen­sei­ti­gen Zusam­men­wir­ken eine unab­hän­gi­ge wie pro­fes­sio­nell fach­kun­di­ge Kon­trol­le sicher­zu­stel­len. Hier­bei dürf­te jeden­falls für die admi­nis­tra­ti­ve Kon­trol­le nicht nur die Berück­sich­ti­gung von Per­so­nen mit recht­li­chen, son­dern auch wei­te­ren, ins­be­son­de­re infor­ma­ti­ons­tech­ni­schen Kennt­nis­sen erfor­der­lich sein.

Für die gerichts­ähn­li­che Kon­trol­le ist eine Unab­hän­gig­keit der zur Ent­schei­dung beru­fe­nen Mit­glie­der sicher­zu­stel­len, die einer rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit gleich­kommt. Ins­be­son­de­re müs­sen sie wei­sungs­frei und auf hin­rei­chend lan­ge und bestimm­te Zeit fest beru­fen sein. Für die Zusam­men­set­zung der Spruch­kör­per ist zu gewähr­leis­ten, dass der rich­ter­li­chen Per­spek­ti­ve ein maß­geb­li­ches Gewicht zukommt, die für eine maß­geb­li­che Zahl der Mit­glie­der durch lang­jäh­ri­ge rich­ter­li­che Erfah­rung belegt sein muss. Das schließt nicht aus, Erfah­rung in ande­ren juris­ti­schen Beru­fen zu berück­sich­ti­gen. In Betracht zu zie­hen ist auch hier, dass zusätz­lich mög­li­cher­wei­se ander­wei­ti­ger, ins­be­son­de­re tech­ni­scher Sach­ver­stand för­der­lich sein kann. Es liegt in den Hän­den des Gesetz­ge­bers zu ent­schei­den, ob er hier­für als Mit­glie­der des gerichts­ähn­li­chen Ent­schei­dungs­gre­mi­ums – unter Umstän­den abhän­gig von der Art der Ent­schei­dung – ergän­zend auch Nicht­ju­ris­ten vor­sieht, oder ob er dem Gre­mi­um ander­wei­ti­ge Mög­lich­kei­ten an die Hand gibt, tech­ni­schen Sach­ver­stand her­an­zu­zie­hen.

Ins­ge­samt ist eine fach­lich kom­pe­ten­te, pro­fes­sio­na­li­sier­te Kon­trol­le durch grund­sätz­lich haupt­amt­lich täti­ge Per­so­nen sicher­zu­stel­len; es reicht nicht, die Durch­füh­rung der Kon­trol­le im Wesent­li­chen auf eine ehren­amt­li­che Amts­aus­übung zu stüt­zen. Zugleich ist auf eine aus­ge­wo­ge­ne Zusam­men­set­zung der Kon­troll­in­stan­zen zu ach­ten. Per­so­nell wie struk­tu­rell ist zur Sicher­stel­lung der gebo­te­nen Unab­hän­gig­keit auf die Wah­rung einer hin­rei­chen­den Distanz zum Bun­des­nach­rich­ten­dienst Bedacht zu neh­men.

Für bei­de Arten der Kon­trol­le sind hin­rei­chen­des Per­so­nal und hin­rei­chen­de Mit­tel bereit­zu­stel­len. Für die gerichts­ähn­li­che Kon­trol­le bedarf es einer genü­gen­den Anzahl von Stel­len und Spruch­kör­pern, die es ermög­licht, den ihnen zu über­tra­gen­den Kon­troll­auf­ga­ben mit Sorg­falt nach­zu­kom­men; die Stel­len sind finan­zi­ell so aus­zu­stat­ten, dass hier­für her­vor­ge­ho­ben qua­li­fi­zier­te Per­so­nen zu gewin­nen sind. Eben­so bedarf es für die admi­nis­tra­ti­ve Rechts­kon­trol­le einer hin­rei­chen­den Zahl an Stel­len für qua­li­fi­zier­te Mit­ar­bei­te­rin­nen und Mit­ar­bei­ter. Die Sach­mit­tel müs­sen einen Umfang haben, der es etwa auch erlaubt, die Fil­ter­pro­zes­se zur Aus­son­de­rung der Kom­mu­ni­ka­ti­on von Deut­schen und Inlän­dern sowie zum Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen wirk­sam zu kon­trol­lie­ren und dafür gege­be­nen­falls auch eige­ne Datei­en und Kon­troll­pro­gram­me zu ent­wi­ckeln. Der Umfang der inso­weit zu schaf­fen­den Stel­len und Mit­tel dürf­te dabei jeden­falls kaum unter­halb des­sen lie­gen, was der­zeit dem Stän­di­gen Bevoll­mäch­tig­ten des Par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­gre­mi­ums zuge­wie­sen ist.

Befug­nis­se der Kon­troll­in­stan­zen

Die Kon­troll­in­stan­zen müs­sen gegen­über dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst alle für eine wirk­sa­me Kon­trol­le erfor­der­li­chen Befug­nis­se haben.

Bei­den Kon­troll­in­stan­zen ist umfas­send Zugang zu allen Unter­la­gen ein­zu­räu­men. Dabei ist der Bun­des­nach­rich­ten­dienst dazu zu ver­pflich­ten, die Kon­troll­in­stan­zen bei ihrer Auf­ga­ben­er­fül­lung zu unter­stüt­zen, ihnen Aus­künf­te zu ertei­len und Ein­sicht in Unter­la­gen und Daten, Auf­schluss über ver­wen­de­te Pro­gram­me sowie jeder­zei­ti­gen Zutritt zu Dienst­räu­men zu gewäh­ren [191]. Dabei sind den Kon­troll­in­stan­zen die Fest­le­gung ihres Ver­fah­rens und die Wahl ihrer Metho­den selbst zu über­ant­wor­ten, soweit die­se nicht gesetz­lich fest­ge­legt sind.

Zu den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen in Blick auf die Kon­trol­le gehört eine Pro­to­kol­lie­rung der Daten­ver­ar­bei­tung [192]. Danach müs­sen die ver­schie­de­nen Schrit­te der Über­wa­chung in einer Wei­se pro­to­kol­liert wer­den, die eine wirk­sa­me Kon­trol­le ermög­licht. Erfor­der­li­chen­falls sind die dies­be­züg­li­chen Grund­sät­ze im Beneh­men zwi­schen Bun­des­nach­rich­ten­dienst und den Kon­troll­in­stan­zen näher zu kon­kre­ti­sie­ren.

Die Kon­trol­le darf nicht unter Beru­fung auf die „Third Par­ty Rule“ behin­dert wer­den. Der Gesetz­ge­ber hat durch die Aus­ge­stal­tung der Kon­troll­in­stan­zen sowie durch Maß­ga­ben zu ent­spre­chen­den Abspra­chen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes mit den ande­ren Diens­ten die Bedin­gun­gen dafür zu schaf­fen, dass die „Third Par­ty Rule“ den Kon­troll­in­stan­zen nicht ent­ge­gen­hal­ten wer­den kann.

Aller­dings bil­det die „Third Par­ty Rule“ eine auf Ver­ein­ba­run­gen mit Part­ner­diens­ten beru­hen­de all­ge­mein aner­kann­te Ver­hal­tens­re­gel unter den Nach­rich­ten­diens­ten, nach der Infor­ma­tio­nen von aus­län­di­schen Diens­ten nach Maß­ga­be infor­mel­ler Abspra­chen nicht ohne deren Zustim­mung an Drit­te wei­ter­ge­ge­ben wer­den dür­fen [193]. Auf die­se Regel kann sich auch die Bun­des­re­gie­rung beru­fen, sofern sie ent­spre­chen­de Zusa­gen gege­ben hat, auf deren Grund­la­ge Infor­ma­tio­nen von dem aus­län­di­schen Dienst bereits über­mit­telt wur­den und hier­an anschlie­ßend eine Über­mitt­lung an „Drit­te“ in Fra­ge steht; in die­sem Sin­ne konn­te sich die Bun­des­re­gie­rung auf dies­be­züg­lich gege­be­ne Zusa­gen an die Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka beru­fen und gegen­über einem Unter­su­chungs­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­tags als Drit­ten bestimm­te Infor­ma­tio­nen zurück­hal­ten [194].

Dies kann jedoch der Aus­ge­stal­tung der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen umfas­sen­den Rechts­kon­trol­le gegen­über dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst in Form strikt auf Geheim­hal­tung aus­ge­rich­te­ter und ver­pflich­te­ter unab­hän­gi­ger Instan­zen, die nicht in das Par­la­ment und des­sen poli­ti­sche Kom­mu­ni­ka­ti­ons­zu­sam­men­hän­ge ein­ge­bun­den sind, nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den. Ob eine Kon­troll­in­stanz als „Drit­ter“ im Sin­ne der „Third Par­ty Rule“ anzu­se­hen ist, ist nicht all­ge­mein defi­niert, son­dern rich­tet sich nach der orga­ni­sa­to­ri­schen Aus­ge­stal­tung und ent­spre­chen­den Ver­ein­ba­run­gen [195]. Die „Third Par­ty Rule“ ist inso­weit eine auf eine recht­lich nicht ver­bind­li­che, aber auf Ver­ein­ba­rung mit ande­ren Diens­ten beru­hen­de und damit fle­xi­ble Ver­wal­tungs­prak­tik, auf deren prak­ti­sche Bedeu­tung die Bun­des­re­gie­rung Ein­fluss hat [196]. Zwar blei­ben die Bun­des­re­gie­rung und der Bun­des­nach­rich­ten­dienst an gege­be­ne Zusa­gen gebun­den. Für die Zukunft sind jedoch durch die Art der Aus­ge­stal­tung der Kon­troll­in­stan­zen sowie durch ver­än­der­te Abspra­chen mit den aus­län­di­schen Diens­ten die Bedin­gun­gen dafür zu schaf­fen, dass die mit der Rechts­kon­trol­le betrau­ten Instan­zen nicht mehr als „Drit­te“ ange­se­hen wer­den [197].

Es ist so zu gewähr­leis­ten, dass sich sowohl die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Kon­troll­tä­tig­keit unge­hin­dert von der „Third Par­ty Rule“ auch auf den Umgang des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes mit von aus­län­di­schen Diens­ten stam­men­den Infor­ma­tio­nen erstreckt, als auch die für die Wah­rung der außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Inter­es­sen der Bun­des­re­pu­blik beson­ders bedeut­sa­me Zusam­men­ar­beit des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes mit ande­ren Nach­rich­ten­diens­ten wei­ter­ge­führt wer­den kann. Dass dies mög­lich ist, erweist sich auch mit Blick auf ande­re Nach­rich­ten­diens­te, bei denen die Kon­troll­in­stan­zen vol­len Zugriff auf sämt­li­che zur Kon­trol­le erfor­der­li­chen Unter­la­gen der von ihnen über­wach­ten Diens­te haben [198].

Die Kon­trol­le kann grund­sätz­lich durch stren­ge Regeln zur Geheim­hal­tung flan­kiert wer­den. Neben der räum­li­chen wie tech­ni­schen Aus­stat­tung kann hier­auf auch bei der Aus­wahl der Per­so­nen maß­geb­li­ches Gewicht gelegt wer­den. Ins­be­son­de­re kann die Geheim­hal­tung durch strik­te, mit wirk­sa­men Sank­tio­nen bewehr­te Ver­schwie­gen­heits­pflich­ten abge­si­chert wer­den.

Dem­ge­gen­über muss zwi­schen den mit der objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le betrau­ten Kon­troll­in­stan­zen unter­ein­an­der ein offe­ner und unmit­tel­ba­rer Aus­tausch gewähr­leis­tet sein [199]. Da die­se – jeweils glei­cher­ma­ßen zur Ver­trau­lich­keit ver­pflich­tet – im Zusam­men­wir­ken gegen­über den glei­chen Maß­nah­men zur Kon­trol­le beru­fen sind, for­dert dies das Gebot einer wirk­sa­men und kohä­ren­ten Kon­trol­le. Soweit im Rah­men der Kon­trol­le struk­tu­rel­le Pro­ble­me erkenn­bar wer­den oder anders nicht aus­zu­räu­men­den Dif­fe­ren­zen mit dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst auf­tre­ten, ist eine Mög­lich­keit vor­zu­se­hen, Bean­stan­dun­gen gegen­über der Behör­den­lei­tung und erfor­der­li­chen­falls der Lei­tung des auf­sicht­füh­ren­den Bun­des­kanz­ler­amts vor­zu­tra­gen, die sich gege­be­nen­falls hier­zu zu ver­hal­ten haben.

Der Infor­ma­ti­ons­fluss in den par­la­men­ta­ri­schen Raum und damit auch zum Par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­gre­mi­um kann indes aus Geheim­hal­tungs­grün­den grund­sätz­lich begrenzt wer­den. Der Gesetz­ge­ber darf inso­weit berück­sich­ti­gen, dass die par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le einen ande­ren Cha­rak­ter auf­weist als eine Kon­trol­le, die allein auf die Beach­tung des objek­ti­ven Rechts aus­ge­rich­tet ist, und dass Geheim­hal­tung im par­la­men­ta­risch-poli­ti­schen Umfeld fak­ti­schen Gren­zen unter­liegt. Aller­dings ist das Par­la­men­ta­ri­sche Kon­troll­gre­mi­um nach Art. 45d GG in einer Form, die den Belan­gen des Geheim­schut­zes Rech­nung trägt, regel­mä­ßig über die Kon­troll­tä­tig­keit zu unter­rich­ten. Dar­über hin­aus muss es den Kon­troll­in­stan­zen mög­lich sein, in abs­trak­ter, die Geheim­hal­tung gewähr­leis­ten­der Wei­se ihre Bean­stan­dun­gen und Kri­tik letzt­lich auch an das Par­la­ment und damit an die Öffent­lich­keit her­an­zu­tra­gen.

Da die Kon­troll­pro­zes­se Par­la­ment und Öffent­lich­keit weit­hin ver­schlos­sen blei­ben, dabei aber zugleich in einem poten­ti­el­len Span­nungs­ver­hält­nis zu der auf dem Prin­zip der Geheim­hal­tung beru­hen­den Arbeit des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes ste­hen und sich über­dies die Bedin­gun­gen der Über­wa­chungs­maß­nah­men wie deren Kon­trol­le ange­sichts der Fort­ent­wick­lung der Tech­nik schnell wan­deln kön­nen, bedarf die Wirk­sam­keit der Kon­trol­le stän­di­ger Beob­ach­tung. Dabei ist die Effek­ti­vi­tät sowohl der Kon­trol­le in der Pra­xis als auch der gesetz­li­chen Rege­lun­gen in regel­mä­ßi­gen Abstän­den zu eva­lu­ie­ren [200].

Par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le

Die dane­ben bestehen­de Kon­trol­le durch das Par­la­men­ta­ri­sche Kon­troll­gre­mi­um und des­sen Stän­di­gen Bevoll­mäch­tig­ten, die gleich­falls der Aus­ge­stal­tung des Gesetz­ge­bers unter­liegt und in die Kon­trol­le der Über­wa­chungs­maß­nah­men ein­be­zo­gen wer­den kann (vgl. etwa § 14 G 10), ist nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens. Sie hat eine eige­ne, nicht spe­zi­ell auf die Rechts- und Grund­rechts­kon­trol­le begrenz­te Funk­ti­on und ist Aus­druck der all­ge­mei­nen par­la­men­ta­ri­schen Ver­ant­wor­tung für die sach­ge­rech­te und poli­tisch ange­mes­se­ne Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der Exe­ku­ti­ve [201]. Anfor­de­run­gen zu ihrer Aus­ge­stal­tung las­sen sich aus den in vor­lie­gen­dem Ver­fah­ren gel­tend gemach­ten Grund­rech­ten nicht ablei­ten; umge­kehrt blei­ben dies­be­züg­lich aus der Ver­fas­sung her­zu­lei­ten­de Befug­nis­se des Par­la­ments gegen­über der Exe­ku­ti­ve von den vor­ste­hen­den Maß­ga­ben unbe­rührt [202].

Bewer­tung der der­zei­ti­gen Rege­lun­gen im BNDG

Nach den vor­ste­hen­den Maß­ga­ben genü­gen die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen auch mate­ri­ell nicht. Sie beru­hen – wie schon die Ver­let­zung des Zitier­ge­bots des Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG – auf der ver­fas­sungs­recht­lich unzu­tref­fen­den Annah­me, die Grund­rech­te sei­en für die in Fra­ge ste­hen­den Über­wa­chungs­be­fug­nis­se nicht anwend­bar. Da die Vor­schrif­ten bereits aus for­mel­len Grün­den ver­fas­sungs­wid­rig sind, wer­den bei ihrer mate­ri­el­len Beur­tei­lung nur die zen­tra­len Defi­zi­te auf­ge­grif­fen. Eine Neu­re­ge­lung der Befug­nis­se des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes wird die Vor­schrif­ten ins­ge­samt auch an den Grund­rech­ten der hin­sicht­lich ihrer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on über­wach­ten Per­so­nen und damit an den oben ent­wi­ckel­ten Maß­ga­ben aus­zu­rich­ten haben.

Sub­sum­ti­on – Daten­er­he­bung und Daten­ver­ar­bei­tung

Mit Art. 10 Abs. 1 GG und den sich hier­aus erge­ben­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen unver­ein­bar sind zunächst die Vor­schrif­ten zur Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung in §§ 6, 7 BNDG.

Dies gilt zum einen für die Rege­lung der stra­te­gi­schen Über­wa­chung vom Inland aus nach § 6 BNDG.

§ 6 BNDG regelt schon die mit der Aus­lands­auf­klä­rung aus tech­ni­schen Grün­den der­zeit unver­meid­bar ver­bun­de­nen Grund­rechts­ein­grif­fe gegen­über Deut­schen und Inlän­dern nicht in der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Wei­se. Ins­be­son­de­re regelt er nicht hin­rei­chend die dies­be­züg­lich gebo­te­ne Fil­te­rung und die an die­se Fil­te­rung zu stel­len­den Anfor­de­run­gen. Allein das mate­ri­el­le Ver­bot in § 6 Abs. 4 BNDG, das den Anschein her­vor­ruft, als müss­te und könn­te die Erhe­bung von Daten deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger und von Inlän­dern ins­ge­samt ver­mie­den wer­den, genügt dem nicht. Auch die gebo­te­ne unver­züg­li­che Löschung der unbe­ab­sich­tigt mit­er­fass­ten Inlands­kom­mu­ni­ka­ti­on ist nicht nor­men­klar gere­gelt. Zwar sieht § 10 Abs. 4 Satz 1 BNDG eine sol­che Löschung grund­sätz­lich vor. Ob und wie­weit nach Satz 2 bis 6 der Vor­schrift aber von einer sol­chen Löschung abge­se­hen wer­den kann, ist der Norm nicht zu ent­neh­men [203].

Wei­ter ist die Über­wa­chung nach § 6 BNDG nicht auf dif­fe­ren­ziert gefass­te, gewich­ti­ge Zwe­cke begrenzt. Die in § 6 Abs. 1 Satz 1 BNDG genann­ten weit und offen for­mu­lier­ten Zwe­cke, die auch nach der Begrün­dung des Geset­zes­ent­wurfs das Auf­ga­ben­spek­trum in kei­ner Wei­se ein­engen sol­len [204], ver­feh­len die­se Anfor­de­rung deut­lich. Ins­be­son­de­re kann eine sol­che gesetz­li­che Begren­zung nicht durch das allein poli­tisch defi­nier­te Auf­trags­pro­fil der Bun­des­re­gie­rung ersetzt wer­den [205].

Ent­spre­chend ist die Über­wa­chung nicht auf der Grund­la­ge for­ma­li­sier­ter Fest­le­gun­gen dif­fe­ren­zie­rend begrenz­ter Über­wa­chungs­maß­nah­men struk­tu­riert, an denen sich die Aus­wahl der zu erfas­sen­den Über­tra­gungs­we­ge sowie der Such­be­grif­fe eben­so wie die wei­te­re Ver­ar­bei­tung und Nut­zung unter Berück­sich­ti­gung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes nach­prüf­bar aus­zu­rich­ten haben [206]. Auch fehlt es an gesetz­li­chen Maß­ga­ben zum Ein­satz gezielt per­so­nen­be­zo­ge­ner Such­be­grif­fe und zum Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen [207]. Der Kern­be­reichs­schutz in § 11 BNDG ist unzu­rei­chend gere­gelt.

Eben­so ent­hält das Gesetz kei­ne hin­rei­chen­den Rege­lun­gen zur Aus­wer­tung der durch das Mit­tel der stra­te­gi­schen Aus­lands­auf­klä­rung gewon­ne­nen Daten. § 19 BNDG genügt als ledig­lich all­ge­mein gehal­te­ne Rege­lung für die Daten­ver­ar­bei­tung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes die­sen Anfor­de­run­gen nicht und ist in sei­ner unspe­zi­fi­schen Wei­te und der undif­fe­ren­zier­ten Ver­wei­sung auf §§ 10, 11 BVerfSchG als Grund­la­ge für die Ver­ar­bei­tung, Ver­än­de­rung und Nut­zung von Daten, die auf der Grund­la­ge der §§ 6, 7 BNDG erho­ben wur­den, unver­hält­nis­mä­ßig.

Soweit § 6 BNDG dar­über hin­aus als Grund­la­ge für die Erhe­bung sons­ti­ger per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger, inlän­di­scher juris­ti­scher Per­so­nen oder sich im Bun­des­ge­biet auf­hal­ten­der Per­so­nen die­nen soll, die nicht Art. 10 GG unter­fal­len [208], fehlt es der Rege­lung schon an der gebo­te­nen Nor­men­klar­heit. Der Vor­schrift ist bereits nicht zu ent­neh­men, dass eine Nut­zung sol­cher Daten, die nicht durch das Fern­mel­de­ge­heim­nis geschützt sind, über­haupt durch sie eröff­net wer­den soll; erst recht regelt sie nicht, wel­che Daten zu wel­cher Nut­zung inso­weit erho­ben wer­den sol­len und auf wel­cher Grund­la­ge dies mit Blick auf wel­che Grund­rech­te vom Gesetz­ge­ber als gerecht­fer­tigt ange­se­hen wird.

Mit Art. 10 Abs. 1 GG nicht ver­ein­bar ist zum ande­ren § 7 BNDG, der die wei­te­re Ver­ar­bei­tung von vom Aus­land aus mit Mit­teln der Fern­mel­de­auf­klä­rung gewon­ne­nen Daten sowie gewis­se Gren­zen sol­cher Daten­er­he­bung regelt. Der Rege­lung liegt die unzu­tref­fen­de Annah­me zugrun­de, dass eine sol­che Daten­er­he­bung kei­ner Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge bedarf und allein auf der Grund­la­ge der Auf­ga­ben­norm des § 1 Abs. 2 BNDG mög­lich ist. Ohne hin­rei­chen­de gesetz­li­che Ermäch­ti­gung ist jedoch auch eine sol­che Daten­er­he­bung unzu­läs­sig. Indem § 7 BNDG die Zuläs­sig­keit die­ser Daten­er­he­bung impli­ziert, sie nur punk­tu­ell beschränkt und im Übri­gen die wei­te­re Ver­ar­bei­tung ohne wei­te­res erlaubt, ist er selbst ver­fas­sungs­wid­rig. Als eige­ne (impli­zi­te) Ermäch­ti­gung zur Daten­er­he­bung genüg­te er den oben näher aus­ge­führ­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine sol­che Rechts­grund­la­ge nicht. Der Gesetz­ge­ber will § 7 BNDG aber, wie gese­hen, über­haupt nicht als Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge zur Daten­er­he­bung ver­stan­den wis­sen. Dann ver­stößt § 7 BNDG schon inso­fern gegen Art. 10 Abs. 1 GG, als er die Ver­ar­bei­tung von Daten regelt, die man­gels ver­fas­sungs­ge­mä­ßer Rechts­grund­la­ge erst gar nicht hät­ten erho­ben und des­halb auch nicht wei­ter hät­ten ver­ar­bei­tet wer­den dür­fen. Im Übri­gen setzt er so den Anschein, dass sol­che Daten erho­ben wer­den dürf­ten und legi­ti­miert damit eine Daten­er­he­bung, für die es an einer ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Rechts­grund­la­ge fehlt.

Sub­sum­ti­on – Daten­über­mitt­lung

Auch die Vor­schrif­ten zur Daten­über­mitt­lung sind mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht ver­ein­bar. Zum Teil genü­gen sie dem Grund­satz der Nor­men­klar­heit nicht. Im Übri­gen begren­zen sie die Über­mitt­lung nicht hin­rei­chend bestimmt auf den Schutz beson­ders gewich­ti­ger Rechts­gü­ter oder die Ver­fol­gung beson­ders schwe­rer Straf­ta­ten bezie­hungs­wei­se bin­den sie nicht an eine hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge oder an einen durch bestimm­te Tat­sa­chen erhär­te­ten Ver­dacht sol­cher Straf­ta­ten.

§ 24 Abs. 1 Satz 1 BNDG, der die Über­mitt­lung an inlän­di­sche öffent­li­che Stel­len regelt, genügt schon nicht dem Gebot der Nor­men­klar­heit und Bestimmt­heit. Dies gilt zunächst inso­weit, als er dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst die Über­mitt­lung all­ge­mein „zur Erfül­lung sei­ner Auf­ga­ben“ erlaubt. Zwar ist ein Ver­weis auf ander­wei­tig defi­nier­te Auf­ga­ben nicht grund­sätz­lich mit den Anfor­de­run­gen an die Nor­men­klar­heit unver­ein­bar. Eine all­ge­mei­ne Bezug­nah­me auf die gesam­ten Auf­ga­ben des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, die kein ope­ra­ti­ves Tätig­wer­den umfas­sen, son­dern allein auf die Gewin­nung von Erkennt­nis­sen und deren Aus­wer­tung begrenzt sind (vgl. § 1 Abs. 2 BNDG), lässt jedoch nicht erken­nen, zu wel­chen Zwe­cken hier eine Daten­über­mitt­lung erlaubt wer­den soll. Die Unsi­cher­hei­ten hier­über in der münd­li­chen Ver­hand­lung haben dies bestä­tigt. Unbe­stimmt ist die Vor­schrift aber auch inso­weit, als sie eine Über­mitt­lung erlaubt, wenn der Emp­fän­ger die Daten für erheb­li­che Zwe­cke der öffent­li­chen Sicher­heit benö­tigt. Da nicht ersicht­lich ist, ob damit sämt­li­che mit dem Voll­zug des – all­ge­mei­nen oder mög­li­cher­wei­se auch beson­de­ren – Ord­nungs­rechts befass­ten Behör­den oder nur spe­zi­fi­sche Sicher­heits­be­hör­den gemeint sind, lässt sie schon den Kreis der Emp­fän­ger­be­hör­den nicht klar erken­nen. Im Übri­gen fehlt es für bei­de Über­mitt­lungs­tat­be­stän­de an Anfor­de­run­gen sowohl hin­sicht­lich der erfor­der­li­chen Ein­griffs­schwel­len als auch hin­sicht­lich eines qua­li­fi­zier­ten Rechts­gü­ter­schut­zes. Der unbe­stimm­te Ver­weis auf „erheb­li­che“ Zwe­cke der öffent­li­chen Sicher­heit, der nur baga­tel­la­ri­sche Sach­ver­hal­te aus­schlie­ßen soll [209], reicht hier­für nicht.

Nicht mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ver­ein­bar ist auch § 24 Abs. 3 BNDG in Ver­bin­dung mit § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 BVerfSchG, der zu einer Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen im Kon­text von Staats­schutz­de­lik­ten an Poli­zei­en und Staats­an­walt­schaf­ten ermäch­tigt. Zwar sind hier die Emp­fangs­be­hör­den hin­rei­chend bestimmt. Frag­lich ist jedoch, ob die mehr­glied­ri­ge Ver­wei­sungs­ket­te noch den Anfor­de­run­gen an die Nor­men­klar­heit genügt. Unab­hän­gig davon sind inso­weit jeden­falls die Anfor­de­run­gen an den Rechts­gü­ter­schutz nicht durch­ge­hend gewahrt. Denn nicht alle in den §§ 74a, 120 GVG genann­ten und durch die Vor­schrift pau­schal in Bezug genom­me­nen Straf­ta­ten kön­nen als beson­ders schwe­re Straf­ta­ten qua­li­fi­ziert wer­den. Glei­ches gilt für den offe­nen Über­mitt­lungs­tat­be­stand, der belie­bi­ge sons­ti­ge Straf­ta­ten allei­ne auf­grund ihrer Ziel­set­zung oder des Motivs des Täters mit ein­be­zieht. Auch legt die Vor­schrift die erfor­der­li­che Über­mitt­lungs­schwel­le nicht hin­rei­chend bestimmt fest. Der Gesetz­ge­ber hat inso­weit Vor­aus­set­zun­gen zu for­mu­lie­ren, die den Anfor­de­run­gen an eine kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge [210] oder hin­rei­chend ver­dachts­be­grün­den­de Tat­sa­chen ent­spre­chen müs­sen.

Auch § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG in Ver­bin­dung mit § 19 Abs. 4 BVerfSchG, der eine Über­mitt­lung an „sons­ti­ge“ – und damit im Wesent­li­chen pri­va­te – Stel­len regelt, genügt den Anfor­de­run­gen des Art. 10 Abs. 1 GG nicht in jeder Hin­sicht. Aller­dings ist die Vor­schrift weder unter Bestimmt­heits­ge­sichts­punk­ten noch in Blick auf den mit ihr erstreb­ten Rechts­gü­ter­schutz zu bean­stan­den. Der Ver­weis auf den „Schutz der frei­heit­li­chen demo­kra­ti­schen Grund­ord­nung, des Bestan­des oder der Sicher­heit des Bun­des oder eines Lan­des“ sowie auf die „Gewähr­leis­tung der Sicher­heit von lebens- oder ver­tei­di­gungs­wich­ti­gen Ein­rich­tun­gen nach § 1 Abs. 4 des Sicher­heits­über­prü­fungs­ge­set­zes“ ist im Kon­text des auch sonst ein­ge­führ­ten Begriffs­ver­ständ­nis­ses ein­deu­tig und benennt Rechts­gü­ter von beson­ders schwe­rem Gewicht. Zwei­fel­haft ist jedoch wie­der­um, ob die mehr­glied­ri­ge Ver­wei­sung der Nor­men­klar­heit genügt. Jeden­falls aber fehlt es an einer Über­mitt­lungs­schwel­le.

Ver­fas­sungs­wid­rig ist eben­falls § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG in Ver­bin­dung mit § 19 Abs. 2 BVerfSchG, der – unter Ver­weis auf Art. 3 des Zusatz­ab­kom­mens zu dem Abkom­men zwi­schen den Par­tei­en des Nord­at­lan­tik­ver­tra­ges über die Rechts­stel­lung ihrer Trup­pen hin­sicht­lich der in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land sta­tio­nier­ten aus­län­di­schen Trup­pen (NATO-Trup­pen­sta­tut-Zusatz­ab­kom­men) vom 03.08.1959 [211] – eine Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen an die NATO-Sta­tio­nie­rungs­streit­kräf­te erlaubt. Der Vor­schrift fehlt es zunächst schon an der gebo­te­nen Nor­men­klar­heit und Bestimmt­heit. Die drei­glied­ri­ge Ver­wei­sung auf eine völ­ker­ver­trags­recht­li­che Norm, die ihrer­seits weit aus­la­dend und offen einen all­ge­mei­nen Rah­men der Zusam­men­ar­beit regelt, lässt nicht mehr hin­rei­chend nor­men­klar und bestimmt erken­nen, zu wel­chem Zweck hier Infor­ma­tio­nen über­mit­telt wer­den dür­fen. Im Übri­gen beschränkt die Vor­schrift die Über­mitt­lung nicht auf einen hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­ter­schutz und setzt auch kei­ne Über­mitt­lungs­schwel­len vor­aus. Die Bin­dung an die „Erfor­der­lich­keit“ der Über­mitt­lung reicht hier­für nicht.

Schließ­lich erfüllt auch § 24 Abs. 2 Satz 1 BNDG in Ver­bin­dung mit § 19 Abs. 3 BVerfSchG, der die Über­mitt­lung an aus­län­di­sche öffent­li­che Stel­len regelt, die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen in ver­schie­de­ner Hin­sicht nicht.

Es fehlt zunächst an einer hin­rei­chend genau­en Bestim­mung der Emp­fän­ger­be­hör­den, die sich vor­lie­gend auch nicht aus den offe­nen Über­mitt­lungs­zwe­cken bestim­men las­sen [212]. Zudem ist die Über­mitt­lung wie­der­um nicht auf hin­rei­chend qua­li­fi­zier­te Rechts­gü­ter beschränkt und ist eine Über­mitt­lungs­schwel­le nicht vor­ge­ge­ben.

Gleich­falls ver­pflich­tet die Vor­schrift den Bun­des­nach­rich­ten­dienst nicht in nor­men­kla­rer Wei­se zu einer Ver­ge­wis­se­rung über den rechts­staat­li­chen Umgang mit den über­mit­tel­ten Daten. Zwar fin­den sich hier­für Ansät­ze in § 19 Abs. 3 Satz 2 BVerfSchG. Die­ser genügt den maß­stäb­lich dar­ge­leg­ten Anfor­de­run­gen jedoch nicht. So fehlt schon ein aus­drück­li­cher Ver­weis auf die Ver­ge­wis­se­rung über daten­schutz­recht­li­che Min­dest­ge­währ­leis­tun­gen sowie eine Pro­to­kol­lie­rungs­pflicht. Fer­ner wird etwa dem Schutz von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen nicht spe­zi­fisch Rech­nung getra­gen.

Die gebo­te­ne Ver­ge­wis­se­rung wird auch durch § 31 BNDG in Ver­bin­dung mit § 23 Nr. 1 BVerfSchG nicht hin­rei­chend sicher­ge­stellt: Aus ihr ist nicht erkenn­bar, dass sich die über­mit­teln­de Behör­de aktiv hin­sicht­lich der Gege­ben­hei­ten im Ziel­land – sowohl hin­sicht­lich der beson­de­ren daten­schutz­recht­li­chen als auch der men­schen­recht­li­chen Gewähr­leis­tun­gen – ver­ge­wis­sern, dies doku­men­tie­ren und gege­be­nen­falls auf­kom­men­den Zwei­feln nach­ge­hen muss. Auch ist durch die Vor­schrift nicht aus­ge­schlos­sen, dass ele­men­ta­re rechts­staat­li­che Belan­ge im Wege der Abwä­gung ver­drängt wer­den.

Ins­ge­samt genü­gen die Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten, die über­wie­gend auf den in ihrer Fas­sung schon älte­ren und an die Ent­wick­lung der Recht­spre­chung nicht hin­rei­chend ange­pass­ten Struk­tu­ren des Bun­des­ver­fas­sungs­schutz­ge­set­zes und ande­rer Sicher­heits­ge­set­ze beru­hen, den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht. In for­mel­ler Hin­sicht fehlt es über­dies für alle Über­mitt­lungs­tat­be­stän­de an einer Pflicht zur Pro­to­kol­lie­rung der Über­mitt­lung sowie zur Nen­nung der für die Über­mitt­lung in Anspruch genom­me­nen Rechts­grund­la­ge.

Sub­sum­ti­on – Koope­ra­tio­nen

Auch die Rege­lung der Koope­ra­tio­nen in §§ 13 bis 15 BNDG steht mit den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen des Art. 10 Abs. 1 GG nicht in Ein­klang und ist damit nicht nur for­mell, son­dern auch mate­ri­ell ver­fas­sungs­wid­rig.

Zunächst set­zen sich hier ver­fas­sungs­recht­li­che Defi­zi­te fort, die schon für § 6 BNDG gel­ten. So fehlt es auch für die Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung im Rah­men von Koope­ra­tio­nen an hin­rei­chend nor­men­kla­ren Rege­lun­gen zur Aus­son­de­rung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten von Deut­schen und Inlän­dern. Eben­so wer­den auch hier koope­ra­ti­ve Über­wa­chungs­maß­nah­men nicht auf gesetz­lich hin­rei­chend bestimm­te und gewich­ti­ge Zwe­cke begrenzt; § 13 Abs. 4 BNDG leis­tet eine sol­che Begren­zungs­funk­ti­on nicht hin­rei­chend. Ent­spre­chend wird die Koope­ra­ti­on nicht auf jeweils maß­nah­me­be­zo­gen zu kon­kre­ti­sie­ren­de Erkennt­nis­zie­le hin ver­pflich­tet und durch sie struk­tu­riert.

Soweit § 14 Abs. 1 BNDG die Aus­wer­tung der vom Bun­des­nach­rich­ten­dienst erho­be­nen Daten anhand von sei­tens der aus­län­di­schen Diens­te benann­ten Such­be­grif­fen erlaubt, ist dies nicht durch hin­rei­chen­de Kon­troll­pflich­ten flan­kiert. Ins­be­son­de­re fehlt es an Schutz­vor­keh­run­gen für beson­ders schutz­be­dürf­ti­ge Per­so­nen und Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen. Im Übri­gen ist es mate­ri­ell zwar aus­rei­chend, dass sich Such­be­grif­fe inner­halb der Koope­ra­ti­ons­zie­le hal­ten, einen Schutz gegen­über einer geziel­ten Erfas­sung von Zie­len in der Euro­päi­schen Uni­on bie­ten und mit Inter­es­sen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ver­ein­bar sein müs­sen (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 BNDG). Ver­fah­rens­mä­ßig nicht hin­rei­chend abge­si­chert ist jedoch auch inso­weit eine gesetz­li­che Pflicht, fremd­be­nann­te Such­be­grif­fe auf der Grund­la­ge von sei­tens der aus­län­di­schen Diens­te zu plau­si­bi­li­sie­ren­den Min­destan­ga­ben wirk­sam – und soweit erfor­der­lich auch stich­pro­ben­ar­tig hän­disch – auf ihre mate­ri­el­le Zuläs­sig­keit zu prü­fen.

Auch für die auto­ma­ti­sier­te Daten­über­mitt­lung nach § 15 Abs. 1 BNDG fehlt es zunächst an einer hin­rei­chend anspruchs­vol­len Rege­lung zur Aus­son­de­rung von Daten beson­ders schutz­wür­di­ger Per­so­nen oder von sol­chen, die aus beson­de­ren Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen stam­men. Eben­falls ver­langt das Gesetz nicht in gebo­ten nor­men­kla­rer Form Zusa­gen der Emp­fän­ger zur Ach­tung von Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen und Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bo­ten oder zur Wah­rung grund­le­gen­der Über­mitt­lungs­schwel­len. Die abs­trakt-all­ge­mei­ne Zusa­ge einer Daten­ver­wen­dung nach rechts­staat­li­chen Prin­zi­pi­en gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 4 BNDG reicht hier­für nicht. Eine Rechts­staat­lich­keits­ver­ge­wis­se­rung ist gleich­falls nicht in der gebo­te­nen Form vor­ge­se­hen. Schließ­lich ent­hält die Vor­schrift kei­ne Beschrän­kun­gen zur Über­mitt­lung unse­lek­tier­ter Ver­kehrs­da­ten.

Ohne wei­te­res ersicht­lich ist im Übri­gen, dass das Bun­des­nach­rich­ten­dienst­ge­setz kei­ne aus­rei­chen­den Rege­lun­gen zur Kon­trol­le der genann­ten Befug­nis­se geschaf­fen hat. Zwar sind die Rege­lung der eng begrenz­ten Aus­kunfts­pflich­ten in § 22 BNDG und das Feh­len von Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten in Bezug auf Über­wa­chungs­maß­nah­men im Aus­land gegen­über Aus­län­dern für sich betrach­tet nicht zu bean­stan­den. Jedoch bedarf es als Aus­gleich für die Offen­heit der Vor­schrif­ten und den fak­tisch erheb­lich ein­ge­schränk­ten Rechts­schutz – wie maß­stäb­lich dar­ge­legt – einer aus­ge­bau­ten unab­hän­gi­gen objek­tiv­recht­li­chen Kon­trol­le. Die­se kann nach den gel­ten­den Regeln von vorn­her­ein durch das Unab­hän­gi­ge Gre­mi­um und die Kon­trol­le des Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­tra­gen von den Befug­nis­sen und von der orga­ni­sa­to­ri­schen wie insti­tu­tio­nel­len Aus­ge­stal­tung her nicht in der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Wei­se sicher­ge­stellt wer­den.

Fern­mel­de­auf­klä­rung – und die Pres­se­frei­heit

Die Vor­schrif­ten sind auch inso­weit, als sie zu Über­wa­chungs­maß­nah­men gegen­über Jour­na­lis­ten ermäch­ti­gen und damit Ein­grif­fe in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begrün­den, mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar, da sie den spe­zi­fi­schen Schutz­be­dürf­nis­sen unab­hän­gi­ger aus­län­di­scher Jour­na­lis­ten nicht ange­mes­sen Rech­nung tra­gen [213].

Grund­rech­te­char­ta der Euro­päi­schen Uni­on

Unab­hän­gig davon, wie­weit in der vor­lie­gen­den Kon­stel­la­ti­on das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für die Prü­fung zustän­dig wäre, erge­ben sich ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beschwer­de­füh­rer aus den Grund­rech­ten der Euro­päi­schen Uni­on kei­ne wei­te­ren Maß­ga­ben. Auch wenn die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten teil­wei­se ange­sichts des Art. 15 RL 2002/​58/​EG als Durch­füh­rung des Uni­ons­rechts im Sin­ne des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh anzu­se­hen sein soll­ten, gibt es schon kei­ne kon­kre­ten und hin­rei­chen­den Anhalts­punk­te dafür, dass die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes in der vor­lie­gen­den Aus­le­gung das Schutz­ni­veau der Grund­rech­te­char­ta der Euro­päi­schen Uni­on in der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs im hier zu ent­schei­den­den Fall nicht mit gewähr­leis­ten [214]. Ins­be­son­de­re erge­ben sich sol­che Anhalts­punk­te nicht in Hin­blick auf die Befug­nis zur bevor­ra­ten­den Spei­che­rung und Aus­wer­tung von Ver­kehrs­da­ten aus den Ent­schei­dun­gen des Euro­päi­schen Gerichts­hofs zur Vor­rats­da­ten­spei­che­rungs­richt­li­nie [215] und zu Vor­rats­da­ten­spei­che­rungs­be­fug­nis­sen der Mit­glied­staa­ten [216]. In jenen Ent­schei­dun­gen ging es um die Anfor­de­run­gen an eine inner­staat­lich voll­stän­di­ge Erfas­sung sämt­li­cher Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­bin­dungs­da­ten, die nahe­zu lücken­lo­se Per­sön­lich­keits­pro­fi­le ein­zel­ner Kom­mu­ni­ka­ti­ons­teil­neh­mer ermög­lich­ten. Hier­von unter­schei­det sich die Erhe­bung eines begrenz­ten Volu­mens an Ver­kehrs­da­ten der Aus­lands­kom­mu­ni­ka­ti­on aus aus­ge­wähl­ten Net­zen – die damit in der Regel nicht die voll­stän­di­gen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen betrof­fe­ner Per­so­nen erfas­sen kön­nen – grund­le­gend. Es ist also nicht ersicht­lich, dass der Grund­rechts­schutz des Grund­ge­set­zes hier das Schutz­ni­veau der Grund­rech­te­char­ta der Euro­päi­schen Uni­on im Rah­men eines auf Viel­falt ange­leg­ten Grund­rechts­schut­zes in Euro­pa nicht gewähr­leis­ten wür­de.

Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der der­zei­ti­gen Rege­lun­gen im BNDG

Die §§ 6, 7, 13 bis 15 BNDG sind danach ver­fas­sungs­wid­rig. Ver­fas­sungs­wid­rig sind auch §§ 19, 24 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 BNDG, soweit sie Daten betref­fen, die nach den vor­ste­hen­den Rege­lun­gen erho­ben wur­den. Sie ver­let­zen die beschwer­de­füh­ren­den Jour­na­lis­ten sowie den beschwer­de­füh­ren­den Rechts­an­walt in ihren Grund­rech­ten aus Art. 10 Abs. 1 GG sowie die beschwer­de­füh­ren­den Jour­na­lis­ten in ihren Grund­rech­ten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die §§ 9 bis 11, 16, 19, 20, 22, 32, 32a BNDG, die den Anfor­de­run­gen an eine ver­hält­nis­mä­ßi­ge rechts­staat­li­che Flan­kie­rung der für ver­fas­sungs­wid­rig erklär­ten Befug­nis­se nicht hin­rei­chend genü­gen, ver­lie­ren inso­weit ihren Anwen­dungs­be­reich.

Offen­blei­ben kann, ob durch die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen auch die „Repor­ters sans fron­tiè­res“ als juris­ti­sche Per­son mit Sitz in einem Mit­glied­staat der Euro­päi­schen Uni­on in ihren Grund­rech­ten ver­letzt wird. Denn mit der Ent­schei­dung über die Unver­ein­bar­keit der Vor­schrif­ten mit dem Grund­ge­setz, die nach § 31 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG in Geset­zes­kraft erwächst, hat sie ihr Rechts­schutz­be­geh­ren jeden­falls der Sache nach in dem Umfang erreicht, wie es auf der Grund­la­ge einer etwai­gen Grund­rechts­be­rech­ti­gung mög­lich wäre.

Fort­gel­tungs­an­ord­nung

Die Fest­stel­lung der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit gesetz­li­cher Vor­schrif­ten führt grund­sätz­lich zu ihrer Nich­tig­keit. Aller­dings kann sich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, wie sich aus § 31 Abs. 2 Satz 2 und 3 BVerfGG ergibt, auch dar­auf beschrän­ken, eine ver­fas­sungs­wid­ri­ge Norm nur für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar zu erklä­ren [217]. Es ver­bleibt dann bei einer blo­ßen Bean­stan­dung der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit ohne den Aus­spruch der Nich­tig­keit. Die Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zugleich mit der Anord­nung einer befris­te­ten Fort­gel­tung der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Rege­lung ver­bin­den. Dies kommt in Betracht, wenn die sofor­ti­ge Ungül­tig­keit der zu bean­stan­den­den Norm dem Schutz über­ra­gen­der Güter des Gemein­wohls die Grund­la­ge ent­zie­hen wür­de und eine Abwä­gung mit den betrof­fe­nen Grund­rech­ten ergibt, dass der Ein­griff für eine Über­gangs­zeit hin­zu­neh­men ist [218].

Dies ist vor­lie­gend der Fall. Die bean­stan­de­ten Befug­nis­se kön­nen für die Sicher­heit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und als Hand­lungs­grund­la­ge der Bun­des­re­gie­rung je nach poli­ti­scher Situa­ti­on, ins­be­son­de­re bei Berück­sich­ti­gung der poten­ti­el­len Dyna­mik bedroh­li­cher Ent­wick­lun­gen unter den Bedin­gun­gen der Infor­ma­ti­ons­tech­nik, auch kurz­fris­tig gro­ße Bedeu­tung gewin­nen. Durch eine Nich­tig­erklä­rung oder eine vor­läu­fi­ge Außer­kraft­set­zung wür­den damit erheb­li­che Risi­ken ein­ge­gan­gen. Auch wür­de eine unver­mit­tel­te Aus­set­zung der Mög­lich­keit der Zusam­men­ar­beit mit ande­ren Diens­ten das Ver­trau­en in eine ver­läss­li­che Zusam­men­ar­beit mög­li­cher­wei­se lang­fris­tig beschä­di­gen. Zu berück­sich­ti­gen ist umge­kehrt, dass die bean­stan­de­ten Befug­nis­se ihrer Grund­struk­tur nach in ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­ger Wei­se aus­ge­stal­tet wer­den kön­nen und damit nach­bes­se­rungs­fä­hig sind. Es han­delt sich zwar um grund­le­gen­de Nach­bes­se­run­gen, da eine Neu­fas­sung sol­che Maß­nah­men erst­mals im Lich­te des Art. 10 Abs. 1 GG regeln und damit in neu­ar­ti­ger Wei­se rechts­staat­li­che Gren­zen und Kon­trol­len schaf­fen muss. Ange­sichts der gro­ßen Bedeu­tung, die der Gesetz­ge­ber der Aus­lands­auf­klä­rung bei­mes­sen darf, ist eine vor­über­ge­hen­de Fort­gel­tung der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Vor­schrif­ten den­noch eher hin­zu­neh­men als deren Besei­ti­gung bis zu einer Neu­re­ge­lung, mit der abseh­bar zu rech­nen ist.

Der Gesetz­ge­ber hat eine Neu­re­ge­lung bis spä­tes­tens zum 31.12 2021 zu schaf­fen. Die Fort­gel­tungs­an­ord­nung ist auf die­sen Zeit­punkt befris­tet.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 19. Mai 2020 – 1 BvR 2835/​17

  1. BGBl. I S. 3346[][]
  2. BGBl. I S. 2097[]
  3. BGBl. I S. 2954, 2979[]
  4. BGBl. I S.2097[]
  5. vgl. Abschluss­be­richt BT-Drs. 18/​12850[]
  6. BGBl. I S. 1254, 2298[]
  7. BGBl. I S. 3202[]
  8. vgl. BT-Drs. 18/​9041, S. 25[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.05.2018 – 6 A 3.16, Rn. 5[]
  10. vgl. BT-Drs. 18/​12850, S. 516 ff.; 706 ff.; 761 bis 1007[]
  11. BT-Drs. 18/​9041, S. 29[]
  12. BVerfGE 150, 309, 326 ff. Rn. 40 ff.[]
  13. BVerfGE 141, 220[]
  14. BVerfGE 100, 313[]
  15. vgl. BVerfGE 100, 313, 359 f.; 391; 141, 220, 327 Rn. 285; stRspr[]
  16. vgl. BVerfGE 100, 313, 362 ff.[][]
  17. vgl. BVerfGE 129, 78, 94 ff.[]
  18. vgl. Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen des Inves­ti­ga­to­ry Powers Tri­bu­nal Lon­don [Ver­ei­nig­tes König­reich], ein­ge­reicht am 31.10.2017, Pri­va­cy Inter­na­tio­nal, – C‑623/​17, ABl EU 2018/​C 022/​41; Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen des Con­seil d’État [Frank­reich], ein­ge­reicht am 3.08.2018, La Qua­dra­tu­re du Net u.a., – C‑511/​18, ABl EU 2018/​C 392/​10 und French Data Net­work u.a., – C‑512/​18, ABl EU 2018/​C 392/​11[]
  19. ABl EU 2002/​L 201/​37[]
  20. vgl. BVerfGE 125, 39, 73; 129, 78, 91[]
  21. vgl. zu Art. 10 Abs. 1 GG: BVerfGE 100, 313, 356; 106, 28, 43; zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG: BVerfGE 80, 124, 131; 95, 28, 34; 113, 63, 75; zu Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfGE 21, 362, 369; 42, 374, 383; 53, 336, 345[]
  22. zutref­fend Höl­scheidt, Jura 2017, S. 148, 153; anders dage­gen Zif­fern 2.04.5, 3.02.6 der Dienst­vor­schrift nach § 6 Abs. 7 BNDG für die stra­te­gi­sche Fern­mel­de­auf­klä­rung des BND vom 07.03.2019 [DV SIGINT]; Karl/​Soiné, NJW 2017, S. 919, 920; Diet­rich, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 6 BNDG Rn. 8 für Funk­ti­ons­trä­ger juris­ti­scher Per­so­nen mit hoheit­li­chen Auf­ga­ben[]
  23. vgl. Höl­scheidt, Jura 2017, S. 148, 153[]
  24. vgl. BVerfGE 106, 28, 35 ff.; Her­mes, in: Drei­er, GG, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 10 Rn. 15, 18[]
  25. vgl. BVerfGE 100, 313, 357; 106, 28, 35 ff.; sie­he auch BVerfG, Beschluss vom 19.12 1991 – 1 BvR 382/​85, NJW 1992, S. 815, 816[]
  26. vgl. BVerfGE 117, 244, 258 ff.[]
  27. BVerfGE 150, 309, 324 Rn. 35 m.w.N.; stRspr[]
  28. vgl. BVerfGE 150, 309, 324 f. Rn. 36[]
  29. vgl. BVerfGE 109, 279, 307 f.; 113, 348, 363 f.; 133, 277, 312 f. Rn. 86 f.; 141, 220, 262 Rn. 84[]
  30. vgl. BVerfGE 100, 313, 356[]
  31. vgl. BVerfGE 150, 244, 266 Rn. 45[]
  32. vgl. grund­le­gend zuletzt BVerfGE 150, 309, 326 ff. Rn. 41 ff. m.w.N.[]
  33. vgl. BVerfGE 123, 148, 172 f.; 143, 246, 322 Rn. 211; stRspr[]
  34. vgl. BVerfGE 150, 309, 326 f. Rn. 44[]
  35. vgl. BVerw­GE 157, 8, 12 f. Rn. 16 ff.; 161, 76, 78 Rn. 14[]
  36. vgl. BVerfGE 45, 104, 119; 100, 313, 356; 141, 220, 262 f. Rn. 85; stRspr[]
  37. vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 16/​13, Rn. 39 – Recht auf Ver­ges­sen I[]
  38. vgl. BVerfGE 148, 40, 48 f. Rn. 22[]
  39. a.A. Hecker, in: Dietrich/​Eiffler [Hrsg.], Hand­buch des Rechts der Nach­rich­ten­diens­te, 2017, III § 2 Rn. 46; Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Eiffler [Hrsg.], Hand­buch des Rechts der Nach­rich­ten­diens­te, 2017, VI § 3 Rn. 15[]
  40. vgl. Drei­er, in: ders., GG, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 1 Abs. 2 Rn. 3; ders., DVBl 1999, S. 667, 672 ff.[]
  41. vgl. Höl­scheidt, Jura 2017, S. 148, 150 f.; a.A. Gär­ditz, Die Ver­wal­tung 48, 2015, S. 463, 474; ders., DVBl 2017, S. 525, 526; Hecker, in: Dietrich/​Eiffler [Hrsg.], Hand­buch des Rechts der Nach­rich­ten­diens­te, 2017, III § 2 Rn. 46; Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Eiffler [Hrsg.], Hand­buch des Rechts der Nach­rich­ten­diens­te, 2017, VI § 3 Rn. 15[]
  42. vgl. Den­nin­ger, in: AK-GG, 2. Aufl.1989, Art. 1 Abs. 2, 3 Rn. 17[]
  43. vgl. Her­de­gen, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 1 Abs. 3 Rn. 12 [Okto­ber 2019][]
  44. BGBl. I S. 111[]
  45. BT-Drs. 2/​2150, S. 2[]
  46. vgl. Höl­scheidt, Jura 2017, S. 148, 150 f.[]
  47. BVerfGE 128, 226, 244[]
  48. vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 16/​13, Rn. 42 – Recht auf Ver­ges­sen I[]
  49. zutref­fend Höl­scheidt, Jura 2017, S. 148, 150 f.; a.A. Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 33, 38[]
  50. vgl. Jarass, in: Jarass/​Pieroth, GG, 15. Aufl.2018, Prä­am­bel Rn. 9, Art. 1 Rn. 44; Kahl, in: Bon­ner Kom­men­tar, GG, Art. 1 Abs. 3 Rn.199 f. [2014]; Murs­wiek, in: Bon­ner Kom­men­tar, GG, Prä­am­bel Rn. 306 [2005]; a.A. Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Eiffler [Hrsg.], Hand­buch des Rechts der Nach­rich­ten­diens­te, 2017, VI § 3 Rn. 15[]
  51. vgl. BVerfGE 111, 307, 317 f.; 128, 282, 306 f.; 128, 326, 367 f.; 142, 313, 345 Rn. 88; 148, 296, 351 Rn. 128; BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 16/​13, Rn. 58 – Recht auf Ver­ges­sen I[]
  52. vgl. BVerfGE 84, 90, 120 f.; 141, 1, 15 Rn. 34[]
  53. vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 16/​13, Rn. 58 m.w.N. – Recht auf Ver­ges­sen I[]
  54. vgl. zusam­men­fas­send EGMR [GK], Al-Skei­ni and others v. United King­dom, Urteil vom 07.07.2011, Nr. 55721/​07, §§ 132 ff. m.w.N.; vgl. auch Aust, AVR 52, 2014, S. 375, 394 ff. m.w.N.[]
  55. vgl. EGMR, Big Bro­ther Watch and others v. United King­dom, Urteil vom 13.09.2018, Nr. 58170/​13 u.a., § 271[]
  56. vgl. EGMR, Cen­trum för Rätt­vi­sa v. Swe­den, Urteil vom 19.06.2018, Nr. 35252/​08[]
  57. vgl. Bäcker, KuR 2014, S. 556, 561; Becker, NVwZ 2015, S. 1335, 1339; Gär­ditz, Die Ver­wal­tung 48, 2015, S. 463, 472 f.[]
  58. vgl. Gusy, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 1 BNDG Rn. 56; z.B. für die USA: Sec­tion 702 For­eign Intel­li­gence Sur­veil­lan­ce Act; vgl. Ren­an, in: Goldman/​Rascoff [Hrsg.], Glo­bal Intel­li­gence Over­sight, 2016, S. 121, 123 ff.; für das Ver­ei­nig­te König­reich bis 2017: Sec­tion 8 [4] Regu­la­ti­on of Inves­ti­ga­to­ry Powers Act; für das Ver­ei­nig­te König­reich seit 2017: Part 6 Chap­ter 1 Inves­ti­ga­to­ry Powers Act 2016; vgl. Leigh, in: Dietrich/​Sule [Hrsg.], Intel­li­gence Law and Poli­ci­es in Euro­pe, 2019, S. 553 ff.; McKay/​Walker, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 119 ff.; für Frank­reich: Arti­cle L854‑1 bis L854‑9 Code de la sécu­ri­té inté­ri­eu­re [Des mes­u­res de sur­veil­lan­ce des com­mu­ni­ca­ti­ons élec­tro­ni­ques inter­na­tio­na­les]; vgl. Le Divelec, in: Dietrich/​Sule [Hrsg.], Intel­li­gence Law and Poli­ci­es in Euro­pe, 2019, 516 ff.; Warus­fel, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 129 ff.[]
  59. vgl. BVerfGE 92, 26, 41 ff.; dazu auch BVerfGE 100, 313, 363[]
  60. vgl. BVerfGE 67, 157, 178[]
  61. vgl. Kojm, in: Goldman/​Rascoff [Hrsg.], Glo­bal Intel­li­gence Over­sight, 2016, S. 95 ff.; Good­man/I­sche­beck-Baum, in: Dietrich/​Sule [Hrsg.], Intel­li­gence Law and Poli­ci­es in Euro­pe, 2019, S. 1, Rn. 104 ff.; Rosand, Jour­nal of Con­flict & Secu­ri­ty Law 11, 2006, S. 399, 400 f.; hin­sicht­lich des Gefah­ren­be­reichs „Cyber“ sie­he auch BT-Drs. 18/​4654, S. 40 f.[]
  62. vgl. Haus­halts­rech­nung des Bun­des für das Jahr 2011, S. 185[]
  63. vgl. Haus­halts­ge­setz 2019 vom 17.12 2018, BGBl I S. 2528, Ein­zel­plan 04, S. 22[]
  64. vgl. Haus­halts­rech­nung des Bun­des für das Jahr 2011, S. 14[]
  65. vgl. Haus­halts­ge­setz 2019 vom 17.12 2018, BGBl I S. 2528, Gesamt­plan, S. 16[]
  66. vgl. zu die­ser Ent­wick­lung bereits BT-Drs. 14/​5655, S. 17[]
  67. vgl. Kojm, in: Goldman/​Rascoff [Hrsg.], Glo­bal Intel­li­gence Over­sight, 2016, S. 95, 100 f.[]
  68. vgl. BT-Drs. 18/​12850, S. 1283 ff.[]
  69. vgl. Becker, NVwZ 2015, S. 1335, 1339; Papier, NVwZ 2017, S. 3025, 3029; Marx­sen, DÖV 2018, S. 218, 226[]
  70. vgl. EGMR, Weber and Sara­via v. Ger­ma­ny, Ent­schei­dung vom 29.06.2006, Nr. 54934/​00, §§ 143 ff.; Big Bro­ther Watch and others v. United King­dom, Urteil vom 13.09.2018, Nr. 58170/​13 u.a., §§ 476, 490 ff.; sie­he auch BVerfGE 100, 313, 365[]
  71. vgl. Kreuter/​Möbius, BWV 2009, S. 146, 148; Höl­scheidt, Jura 2017, S. 148, 156; Marx­sen, DÖV 2018, S. 218, 224; vgl. auch die anhän­gi­gen Ver­fah­ren vor dem EuGH, Pri­va­cy Inter­na­tio­nal, – C‑623/​17, ABl EU 2018/​C 022/​41 [Ver­ei­nig­tes König­reich]; La Qua­dra­tu­re du Net u.a., – C‑511/​18, ABl EU 2018/​C 392/​10 und French Data Net­work u.a., – C‑512/​18, ABl EU 2018/​C 392/​11 [jeweils Frank­reich][]
  72. vgl. hier­zu auch BVerfGE 100, 313, 366[]
  73. vgl. BVerfGE 100, 313, 366; 115, 320, 343; 150, 244, 266 Rn. 43[]
  74. vgl. BVerfGE 141, 220, 324 f. Rn. 279[]
  75. vgl. Diet­rich, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 7 BNDG Rn. 2; Marx­sen, DÖV 2018, S. 218, 223; Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 33, 39[]
  76. vgl. BVerfGE 100, 313, 366 f.[]
  77. vgl. BVerfGE 100, 313, 369[][]
  78. vgl. BVerfGE 100, 313, 368 f.; vgl. auch BVerfGE 133, 277, 319 Rn. 101[]
  79. vgl. BVerfGE 100, 313, 370; 133, 277, 319 Rn. 101[]
  80. vgl. BVerfGE 100, 313, 368 ff.[][]
  81. vgl. BVerfGE 125, 260, 314; 133, 277, 319 f. Rn. 101[]
  82. vgl. BVerfGE 100, 313, 368 f.[]
  83. vgl. BT-Drs. 18/​9041, S.19[]
  84. vgl. Bäcker, DÖV 2011, S. 840, 847; Zöl­ler, in: Roggan/​Kutscha, Hand­buch zum Recht der Inne­ren Sicher­heit, 2. Aufl.2006, S. 447, 459; vgl. auch Uhle, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 73 Rn. 255 [Okto­ber 2019]; zur Ent­ste­hungs­ge­schich­te Schnei­der, Das Grund­ge­setz, Doku­men­ta­ti­on sei­ner Ent­ste­hung, Bd. 17, 2007, S. 905 ff.[]
  85. vgl. Huber, ZRP 2016, S. 162, 163; Höl­scheidt, Jura 2017, S. 148, 155; Marx­sen, DÖV 2018, S. 218, 225; Diet­rich, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 6 BNDG Rn. 11[]
  86. vgl. dazu BVerfGE 35, 185, 188 f.[]
  87. vgl. BVerfGE 85, 386, 404; 113, 348, 366; 129, 208, 236 f.[]
  88. vgl. BVerfGE 85, 386, 403 f.; 129, 208, 236 f.[]
  89. vgl. BVerfGE 65, 1, 44; 54; 100, 313, 359 f.; stRspr[]
  90. vgl. BVerfGE 141, 220, 265 Rn. 94; vgl. auch EGMR, Big Bro­ther Watch and others v. United King­dom, Urteil vom 13.09.2018, Nr. 58170/​13 u.a., § 306[]
  91. vgl. BVerfGE 30, 1, 18 f.; 100, 313, 397 f.[]
  92. vgl. Gusy, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, BNDG Vorb. Rn. 10, 13[]
  93. vgl. BVerfGE 67, 157, 173; 120, 378, 427; 141, 220, 265 Rn. 93; stRspr[]
  94. vgl. BVerfGE 141, 220, 268 ff. Rn. 103 ff.[]
  95. vgl. BVerfGE 141, 220, 264 f. Rn. 92[]
  96. vgl. BVerfGE 100, 313, 379 f.[]
  97. vgl. zur Aus­sa­ge­kraft von Ver­kehrs­da­ten BVerfGE 125, 260, 319; zu den erwei­ter­ten Erkennt­nis­mög­lich­kei­ten der Nach­rich­ten­diens­te Omand, in: Dietrich/​Sule [Hrsg.], Intel­li­gence Law and Poli­ci­es in Euro­pe, 2019, S. 38, Rn. 37 ff.[]
  98. vgl. BVerfGE 100, 313, 384[]
  99. vgl. zur Aus­sa­ge­kraft sol­cher Daten BVerfGE 125, 260, 319; EuGH, Urteil vom 08.04.2014, Digi­tal Rights Ire­land und Seit­lin­ger u.a., – C‑293/​12, – C‑594/​12, EU:C:2014:238, Rn. 48, 56[]
  100. vgl. BVerfGE 141, 220, 269 ff. Rn. 104 ff.; 150, 244, 280 ff. Rn. 90 ff.[]
  101. vgl. BVerfGE 120, 274, 326 ff.; 125, 260, 320 ff.; 141, 220, 270 ff. Rn. 106 ff.; sie­he auch § 3 G 10[]
  102. eben­so zur stra­te­gi­schen Über­wa­chung der inter­na­tio­na­len Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on BVerfGE 100, 313, 373 ff.[]
  103. eben­so EGMR, Big Bro­ther Watch and others v. United King­dom, Urteil vom 13.09.2018, Nr. 58170/​13 u.a., § 518[]
  104. für die USA: Sec­tion 702 For­eign Intel­li­gence Sur­veil­lan­ce Act; vgl. dazu Ren­an, in: Goldman/​Rascoff [Hrsg.], Glo­bal Intel­li­gence Over­sight, 2016, S. 121, insb. 123 ff.; für das Ver­ei­nig­te König­reich Part 6 Chap­ter 1 Inves­ti­ga­to­ry Powers Act 2016; vgl. dazu Leigh, in: Dietrich/​Sule [Hrsg.], Intel­li­gence Law and Poli­ci­es in Euro­pe, 2019, S. 553 ff.; McKay/​Walker, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 119 ff.; für Frank­reich: Arti­cle L854‑1 bis L854‑9 Code de la sécu­ri­té inté­ri­eu­re [Des mes­u­res de sur­veil­lan­ce des com­mu­ni­ca­ti­ons élec­tro­ni­ques inter­na­tio­na­les]; s. dazu auch Le Divelec, in: Dietrich/​Sule [Hrsg.], Intel­li­gence Law and Poli­ci­es in Euro­pe, 2019, S. 516 ff.; Warus­fel, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 129 ff.[]
  105. vgl. Kojm, in: Goldman/​Rascoff [Hrsg.], Glo­bal Intel­li­gence Over­sight, 2016, S. 95 ff.; Good­man/I­sche­beck-Baum, in: Dietrich/​Sule [Hrsg.], Intel­li­gence Law and Poli­ci­es in Euro­pe, 2019, S. 1, insb. Rn. 104 ff.; hin­sicht­lich des Gefah­ren­be­reichs „Cyber“ sie­he auch BT-Drs. 18/​4654, S. 40 f.; zu den Gefah­ren­be­rei­chen „inter­na­tio­na­ler Ter­ro­ris­mus“ und „Kriegs­waf­fen­pro­li­fe­ra­ti­on“ sie­he bereits BT-Drs. 12/​6853, S.20, 42[]
  106. vgl. zum inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus BVerfGE 115, 320, 357; 133, 277, 333 f. Rn. 133; 143, 101, 138 f. Rn. 125[]
  107. vgl. BVerfGE 115, 320, 358; 143, 101, 138 f. Rn. 124 ff.[]
  108. vgl. BVerfGE 100, 313, 376[]
  109. vgl. Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 33, 40[]
  110. vgl. Huber, ZRP 2016, S. 162, 164; Papier, NVwZ 2016, S. 1057, 1058; Marx­sen, DÖV 2018, S. 218, 224; Diet­rich, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 6 BNDG Rn. 11; Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Eiffler [Hrsg.], Hand­buch des Rechts der Nach­rich­ten­diens­te, 2017, IV § 4 Rn. 184[]
  111. vgl. BVerfGE 100, 313, 372[]
  112. vgl. BVerfGE 100, 313, 373[]
  113. vgl. Diet­rich, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 6 BNDG Rn. 10[]
  114. vgl. zum Arti­kel 10-Gesetz BVerfGE 100, 313, 373 f.[]
  115. vgl. BVerfGE 125, 260, 337 f.; 141, 220, 312 Rn. 235[]
  116. vgl. BVerfGE 141, 220, 326 ff. Rn. 284 ff.[]
  117. vgl. zu deren Anfor­de­run­gen BVerfGE 141, 220, 268 ff. Rn. 103 ff.; 309 ff. Rn. 228 ff.[]
  118. vgl. BVerfGE 141, 220, 268 ff. Rn. 103 ff.; 309 ff. Rn. 228 ff.[]
  119. vgl. auch BVerfGE 125, 260, 322[]
  120. vgl. BVerfGE 100, 313, 385 f.; 125, 260, 332; sie­he auch die ent­spre­chen­de Rege­lung in § 6 Abs. 1 Satz 1 G 10 und die zuge­hö­ri­gen Gesetz­ge­bungs­ma­te­ria­li­en BT-Drs. 14/​5655, S. 13[]
  121. vgl. zur beson­de­ren Erfor­der­lich­keit von Aus­wer­tungs­re­ge­lun­gen bei der stra­te­gi­schen Über­wa­chung auch EGMR, Big Bro­ther Watch and others v. United King­dom, Urteil vom 13.09.2018, Nr. 58170/​13 u.a., §§ 346 f.[]
  122. vgl. zu die­ser Anfor­de­rung BVerfGE 115, 320, 348; 133, 277, 359 f. Rn. 189; zur schwe­di­schen Rechts­la­ge inso­weit EGMR, Cen­trum för Rätt­vi­sa v. Swe­den, Urteil vom 19.06.2018, Nr. 35252/​08, § 29[]
  123. vgl. BVerfGE 107, 299, 336[]
  124. vgl. BVerfGE 129, 208, 258 ff.; 141, 220, 318 f. Rn. 255 ff.[]
  125. dazu BVerfGE 129, 208, 259 f.[]
  126. zutref­fend Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 33, 43 mit Fn. 41; ent­ge­gen Gär­ditz, DVBl 2017, S. 525, 528[]
  127. vgl. Diet­rich, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 6 BNDG Rn. 10 a.E.[]
  128. vgl. BVerfGE 109, 279, 313; 141, 220, 276 Rn. 120; stRspr[]
  129. vgl. BVerfGE 120, 274, 335 ff.[]
  130. vgl. BVerfGE 141, 220, 276 f. Rn. 121; 279 Rn. 128; 314 f. Rn. 243; stRspr[]
  131. vgl. hier­zu näher BVerfGE 141, 220, 276 f. Rn. 121 f.; stRspr[]
  132. vgl. BVerfGE 141, 220, 279 Rn. 127[]
  133. vgl. BVerfGE 141, 220, 306 f. Rn. 218 ff.[]
  134. vgl. BVerfGE 141, 220, 280 Rn. 129[][]
  135. vgl. BVerfGE 141, 220, 279 f. Rn. 129; sie­he auch § 3a Satz 2 bis 11 G 10[]
  136. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 133, 277, 366 Rn.206; 141, 220, 285 f. Rn. 144; stRspr[]
  137. vgl. BVerfGE 100, 313, 385; 400[]
  138. dazu BVerfGE 100, 313, 400[]
  139. vgl. BVerfGE 141, 220, 302 f. Rn.205[]
  140. vgl. BVerfGE 100, 313, 367; 141, 220, 334 Rn. 305; stRspr[][]
  141. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 100, 313, 389; stRspr[]
  142. vgl. BVerfGE 110, 33, 57 f.; 61 ff.[]
  143. vgl. BVerfGE 65, 1, 45 f.; 100, 313, 390 ff.; 141, 220, 327 Rn. 286[]
  144. vgl. BVerfGE 141, 220, 327 ff. Rn. 287 ff.[]
  145. vgl. Gär­ditz, DVBl 2017, S. 525, 526[]
  146. vgl. BVerfGE 141, 220, 328 Rn. 288[]
  147. vgl. BVerfGE 141, 220, 271 Rn. 110; 273 f. Rn. 115 f.; 327 ff. Rn. 287 ff.[]
  148. vgl. BVerfGE 133, 277, 329 Rn. 123[]
  149. vgl. BVerfGE 100, 313, 394; 141, 220, 270 f. Rn. 107 f.[]
  150. vgl. BVerfGE 125, 260, 329 f.; 133, 277, 365 Rn.203; 141, 220, 270 Rn. 108[]
  151. vgl. BVerfGE 125, 260, 329 f.[]
  152. vgl. hier­zu näher BVerfGE 141, 220, 271 ff. Rn. 111 ff.[]
  153. vgl. BVerfGE 125, 260, 328 f.[]
  154. vgl. Bruns, in: Karls­ru­her Kom­men­tar zur StPO, 8. Aufl.2019, § 100c Rn. 10 m.w.N.[]
  155. vgl. BVerfGE 141, 220, 340 f. Rn. 322[]
  156. zu den dies­be­züg­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen BVerfGE 133, 277, 320 ff. Rn. 105 ff.[]
  157. vgl. BVerfGE 141, 220, 343 Rn. 331[]
  158. vgl. BVerfGE 141, 220, 342 Rn. 326 f.[]
  159. BVerfGE 141, 220, 344 f. Rn. 334 f. m.w.N.[]
  160. vgl. BVerfGE 140, 317, 347 Rn. 62; 141, 220, 342 Rn. 328[]
  161. vgl. BVerfGE 141, 220, 345 Rn. 336[]
  162. vgl. BVerfGE 140, 317, 349 Rn. 69[]
  163. vgl. BVerfGE 63, 215, 224; 109, 38, 62; 140, 317, 350 Rn. 70[]
  164. BVerfGE 141, 220, 345 f. Rn. 337 f.[]
  165. vgl. United Nati­ons Office of the High Com­mis­sio­ner for Human Rights, Brief der Son­der­be­richt­erstat­ter vom 29.08.2016, OL DEU 2/​2016, S. 7[]
  166. vgl. BVerfGE 141, 220, 346 Rn. 339[]
  167. vgl. BT-Drs. 18/​9041, S. 29[]
  168. vgl. Gusy, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 1 BNDG Rn. 64[]
  169. vgl. BVerfGE 141, 220, 341 f. Rn. 325 m.w.N.[]
  170. vgl. BVerfGE 141, 220, 268 Rn. 102[]
  171. vgl. auch BVerfGE 143, 101, 152 ff. Rn. 168 ff.[]
  172. vgl. Gusy, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 1 BNDG Rn. 62[]
  173. vgl. zum Erfor­der­nis sol­cher Rege­lun­gen auch EGMR, Big Bro­ther Watch and others v. United King­dom, Urteil vom 13.09.2018, Nr. 58170/​13 u.a., § 424[]
  174. vgl. dazu auch EGMR, a.a.O.[]
  175. vgl. BVerfGE 141, 220, 282 ff. Rn. 134 ff. m.w.N.; stRspr[]
  176. vgl. BVerfGE 133, 277, 369 Rn. 214; 141, 220, 284 f. Rn. 140 f.[]
  177. vgl. BVerfGE 125, 260, 331 f.[]
  178. vgl. BVerfGE 133, 277, 367 f. Rn.209 ff.; 141, 220, 283 Rn. 137[]
  179. vgl. BVerfGE 133, 277, 369 Rn. 214[]
  180. vgl. BVerfGE 109, 279, 364; 125, 260, 336; 141, 220, 283 Rn. 136[]
  181. vgl. Marx­sen, DÖV 2018, S. 218, 227; Diet­rich, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 6 BNDG Rn. 10[]
  182. vgl. Gusy, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig [Hrsg.], Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, BNDG Vorb. Rn. 10[]
  183. vgl. BVerfGE 65, 1, 70; 109, 279, 363 f.; 367; 120, 351, 361; stRspr[]
  184. vgl. BVerfGE 125, 260, 335 f.; 133, 277, 366 Rn.206; 141, 220, 282 f. Rn. 135 f.; stRspr[]
  185. vgl. BVerfGE 100, 313, 397 f.[]
  186. vgl. BVerfGE 30, 1, 23; 143, 1, 12 Rn. 39[]
  187. zu der inso­weit eige­nen Grund­sät­zen fol­gen­den par­la­men­ta­ri­schen Ver­ant­wort­lich­keit des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, die nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens ist, vgl. BVerfGE 143, 101, 133 ff. Rn. 106 ff.[]
  188. vgl. BVerfGE 30, 1, 28; 143, 1, 12 Rn. 39[]
  189. vgl. BVerfGE 30, 1, 23, dort zu Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG[]
  190. vgl. zu sol­chen Beschwer­de­ver­fah­ren nach der Rechts­la­ge im Ver­ei­nig­ten König­reich Leigh, in: Dietrich/​Sule [Hrsg.], Intel­li­gence Law and Poli­ci­es in Euro­pe, 2019, S. 553, 575 ff.; sie­he auch die Aus­füh­run­gen zur Opf­er­ei­gen­schaft der dor­ti­gen Beschwer­de­füh­rer bezie­hungs­wei­se zur Ver­füg­bar­keit inter­ner Rechts­be­hel­fe in EGMR, Big Bro­ther Watch and others v. United King­dom, Urteil vom 13.09.2018, Nr. 58170/​13 u.a., §§ 249 ff.[]
  191. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 f. Rn. 215 ff.; 141, 220, 284 f. Rn. 141; sie­he auch BT-Drs. 14/​5655, S. 26 unter Bezug­nah­me auf BVerfGE 100, 313, 401[]
  192. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 Rn. 215; 141, 220, 284 f. Rn. 141; stRspr[]
  193. vgl. BVerfGE 143, 101, 150 Rn. 162; 151 Rn. 164[]
  194. vgl. BVerfGE 143, 101, 152 Rn. 167; 155 ff. Rn. 176 ff.[]
  195. vgl. BT-Drs. 18/​12850, S. 98 f.[]
  196. vgl. Gär­ditz, DVBl 2015, S. 903, 904 f.; Möl­lers, JZ 2017, S. 271, 277[]
  197. vgl. auch Euro­pean Com­mis­si­on for Demo­cra­cy through Law [Veni­ce Com­mis­si­on], Report on the Demo­cra­tic Over­sight of Signals Intel­li­gence Agen­ci­es, CDL-AD[2015]011, S. 5 [Nr. 13]; Coun­cil of Euro­pe, Par­lia­men­ta­ry Assem­bly, Reso­lu­ti­on 1838 [2011], S. 2 [Punkt 7]; Coun­cil of Euro­pe, Com­mis­sio­ner for Human Rights, Demo­cra­tic and effec­ti­ve over­sight of natio­nal secu­ri­ty ser­vices, 2015, S. 13 [Emp­feh­lung Nr. 16][]
  198. vgl. für die Aus­kunfts­rech­te des Inves­ti­ga­to­ry Powers Tri­bu­nal im Ver­ei­nig­ten König­reich EGMR, Big Bro­ther Watch and others v. United King­dom, Urteil vom 13.09.2018, Nr. 58170/​13 u.a., §§ 250, 379; für die unbe­schränk­ten Aus­kunfts­rech­te des Inves­ti­ga­to­ry Powers Com­mis­sio­ner sie­he Annu­al Report of the Inves­ti­ga­to­ry Powers Com­mis­sio­ner 2017 vom 31.01.2019, S. 41[]
  199. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 Rn. 216[]
  200. zu Eva­lu­ie­rungs­pflich­ten vgl. auch BVerfGE 150, 1, 90 Rn. 176[]
  201. vgl. Wald­hoff, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 73, 75[]
  202. vgl. hier­zu BVerfGE 143, 101[]
  203. vgl. Höl­scheidt, Jura 2017, S. 148, 156[]
  204. vgl. BT-Drs. 18/​9041, S. 22[]
  205. vgl. inso­weit auch schon United Nati­ons Office of the High Com­mis­sio­ner for Human Rights, Brief der Son­der­be­richt­erstat­ter vom 29.08.2016, OL DEU 2/​2016, S. 5[]
  206. vgl. all­ge­mein auch schon Marx­sen, DÖV 2018, S. 218, 224[]
  207. Löf­fel­mann, in: Dietrich/​Gärditz/​Graulich/​Gusy/​Warg [Hrsg.], Reform der Nach­rich­ten­diens­te zwi­schen Ver­ge­setz­li­chung und Inter­na­tio­na­li­sie­rung, 2019, S. 33, 43[]
  208. vgl. BT-Drs. 18/​9041, S. 24[]
  209. vgl. zur gleich­lau­ten­den For­mu­lie­rung in § 19 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG: BT-Drs. 18/​4654, S. 34[]
  210. vgl. BVerfGE 141, 220, 271 ff. Rn. 111 ff.[]
  211. BGBl 1961 II S. 1218[]
  212. vgl. hier­zu BVerfGE 130, 151, 203; 133, 277, 337 f. Rn. 143; 141, 220, 334 Rn. 306[]
  213. vgl. dazu auch United Nati­ons Office of the High Com­mis­sio­ner for Human Rights, Brief der Son­der­be­richt­erstat­ter vom 29.08.2016, OL DEU 2/​2016, S. 5 f.[]
  214. vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.11.2019 – 1 BvR 16/​13, Rn. 67 ff. – Recht auf Ver­ges­sen I[]
  215. BVerfG, Urteil vom 08.04.2014, Digi­tal Rights Ire­land und Seit­lin­ger u.a., – C‑293/​12, – C‑594/​12, EU:C:2014:238[]
  216. BVerfG, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u.a., – C‑203/​15 und – C‑698/​15, EU:C:2016:970[]
  217. vgl. BVerfGE 109, 190, 235[]
  218. vgl. BVerfGE 33, 1, 13; 33, 303, 347 f.; 40, 276, 283; 41, 251, 266 ff.; 51, 268, 290 ff.; 109, 190, 235 f.[]