Die Bun­des­tags­po­li­zei – und das Abge­ord­ne­ten­bü­ro

Der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­ta­ges hat, wie jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schied, einen Abge­ord­ne­ten in sei­nem Recht aus Arti­kel 38 Absatz 1 Satz 2 des Grund­ge­set­zes dadurch ver­letzt, dass die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag sei­ne Abge­ord­ne­ten­räu­me betre­ten hat.

Die Bun­des­tags­po­li­zei – und das Abge­ord­ne­ten­bü­ro

Anläss­lich eines Staats­be­suchs des tür­ki­schen Staats­prä­si­den­ten hat­ten die Beam­ten dort ange­brach­te Pla­ka­tie­run­gen mit Zei­chen der kur­di­schen Volks­ver­tei­di­gungs­ein­hei­ten YPG ent­fernt. Zur Begrün­dung der Ent­schei­dung hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­ge­führt, dass das Han­deln der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag einen Ein­griff in den ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten Abge­ord­ne­ten­sta­tus dar­stellt. Die­ser Ein­griff ist nicht gerecht­fer­tigt, weil das Vor­ge­hen jeden­falls nicht ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne war. Im kon­kre­ten Fall waren die Anhalts­punk­te für eine Gefah­ren­la­ge nur schwach aus­ge­prägt. Zudem war nicht ersicht­lich, dass die Pla­ka­tie­run­gen über­haupt von Pas­san­ten wahr­ge­nom­men wor­den oder zum Anlass von Angrif­fen auf das Par­la­ments­ge­bäu­de oder die Mit­ar­bei­ter genom­men wor­den wären.

Der Aus­gangs­sach­ver­halt

Der antrag­stel­len­de Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­te gehört als Mit­glied der Frak­ti­on DIE LINKE dem Deut­schen Bun­des­tag an. Er wen­det sich dage­gen, dass die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag die Abge­ord­ne­ten­räu­me betre­ten hat, die ihm im Par­la­ments­ge­bäu­de zuge­wie­sen sind. Der Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­te macht eine Ver­let­zung sei­ner Rech­te aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Ver­bin­dung mit Art. 40 Abs. 2 Satz 2 und Art. 47 GG gel­tend.

§ 4 der Haus­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges (nach­fol­gend: Haus­ord­nung) vom 07.08.2002 [1] in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 31.05.2017 [2] lau­tet aus­zugs­wei­se wie folgt:

§ 4 Ver­hal­ten in Gebäu­den

(1) […]

(2) Es ist nicht gestat­tet, Spruch­bän­der oder Trans­pa­ren­te zu ent­fal­ten, Infor­ma­ti­ons­ma­te­ri­al zu zei­gen oder zu ver­tei­len, es sei denn, es ist zur Ver­tei­lung zuge­las­sen.

(3) bis (5) […]

Fer­ner besteht eine Dienst­an­wei­sung für den Poli­zei­voll­zugs­dienst der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag (nach­fol­gend: DA-PVD). Eine förm­li­che Bekannt­ma­chung ist nicht erfolgt. Aus­zugs­wei­se lau­tet die in die­sem Ver­fah­ren vor­ge­leg­te Fas­sung der DA-PVD wie folgt:

§ 1 Grund­la­gen

(1) 1 Die Präsidentin/​Der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­ta­ges übt das Haus­recht und die Poli­zei­ge­walt im Gebäu­de des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus (Art. 40 Abs. 2 Grund­ge­setz, § 7 Abs. 2 Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges). 2 Dazu bedient sie/​er sich des Poli­zei- und Siche­rungs­diens­tes beim Deut­schen Bun­des­tag. 3 Die Aus­übung der poli­zei­li­chen Befug­nis­se ist dem Poli­zei­voll­zugs­dienst beim Deut­schen Bun­des­tag (Poli­zei) über­tra­gen. 4 Glie­de­rung, Auf­sicht und Funk­ti­ons­auf­ga­ben der Poli­zei wer­den durch Orga­ni­sa­ti­ons­plan fest­ge­legt. 5 Bei der Aus­übung des Haus­rechts wir­ken außer der Poli­zei der Pfor­ten­dienst und die Aus­weis­stel­le mit: Auf­ga­ben und Befug­nis­se des Pfor­ten­diens­tes und der Aus­weis­stel­le wer­den in beson­de­ren Dienst­an­wei­sun­gen gere­gelt.

(2) bis (4) […]

§ 7 Ver­ant­wort­lich­keit für das Ver­hal­ten von Per­so­nen

(1) Ver­ur­sacht eine Per­son eine Gefahr, so sind die Maß­nah­men gegen sie zu rich­ten.

(2) 1 Ist die Per­son noch nicht 14 Jah­re alt, so kön­nen die Maß­nah­men auch gegen den­je­ni­gen gerich­tet wer­den, dem die Sor­ge über die Per­son obliegt. 2 Ist für die Per­son ein Betreu­er bestellt, so kön­nen die Maß­nah­men auch gegen den Betreu­er im Rah­men sei­nes Auf­ga­ben­be­reichs gerich­tet wer­den.

(3) Ver­ur­sacht eine Per­son, die zu einer Ver­rich­tung bestellt ist, die Gefahr in Aus­füh­rung der Ver­rich­tung, so kön­nen Maß­nah­men auch gegen die Per­son gerich­tet wer­den, die die ande­re zu der Ver­rich­tung bestellt hat.

§ 8 Ver­ant­wort­lich­keit für den Zustand von Sachen

(1) Geht von einer Sache eine Gefahr aus, so sind die Maß­nah­men gegen den Inha­ber der tat­säch­li­chen Gewalt zu rich­ten.

(2) 1 Maß­nah­men kön­nen auch gegen die Eigentümerin/​den Eigen­tü­mer oder eine ande­re Berechtigte/​einen ande­ren Berech­tig­ten gerich­tet wer­den. 2 Dies gilt nicht, wenn die Inhaberin/​der Inha­ber der tat­säch­li­chen Gewalt die­se ohne den Wil­len der Eigentümerin/​des Eigen­tü­mers oder Berech­tig­ten aus­übt.

(3) Geht die Gefahr von einer her­ren­lo­sen Sache aus, so kön­nen die Maß­nah­men gegen den­je­ni­gen gerich­tet wer­den, der das Eigen­tum an der Sache auf­ge­ge­ben hat.

§ 9 Unmit­tel­ba­re Aus­füh­rung einer Maß­nah­me

(1) 1 Die Poli­zei kann eine Maß­nah­me selbst oder durch einen Beauf­trag­ten unmit­tel­bar aus­füh­ren, wenn der Zweck der Maß­nah­me durch Inan­spruch­nah­me der nach §§ 7 und 8 Ver­ant­wort­li­chen nicht oder nicht recht­zei­tig erreicht wer­den kann. 2 Die/​Der von der Maß­nah­me Betrof­fe­ne ist unver­züg­lich zu unter­rich­ten.

(2) Ent­ste­hen durch die unmit­tel­ba­re Aus­füh­rung einer Maß­nah­me Kos­ten, ist der Vor­gang dem Jus­ti­tia­ri­at zuzu­lei­ten.

§ 10 Inan­spruch­nah­me nicht ver­ant­wort­li­cher Per­so­nen

(1) Die Poli­zei kann Maß­nah­men gegen ande­re Per­so­nen als die nach §§ 7 und 8 Ver­ant­wort­li­chen rich­ten, wenn

  1. eine gegen­wär­ti­ge erheb­li­che Gefahr abzu­weh­ren ist,
  2. Maß­nah­men gegen die nach §§ 7 und 8 Ver­ant­wort­li­chen nicht oder nicht recht­zei­tig mög­lich sind oder kei­nen Erfolg ver­spre­chen,
  3. sie die Gefahr nicht oder nicht recht­zei­tig selbst oder durch Beauf­trag­te abweh­ren kann und
  4. die Per­so­nen ohne erheb­li­che Gefahr und ohne Ver­let­zung höher­wer­ti­ger Pflich­ten in Anspruch genom­men wer­den kön­nen.

(2) Die Maß­nah­men nach Absatz 1 dür­fen nur auf­recht­erhal­ten wer­den, solan­ge die Abwehr der Gefahr nicht auf ande­re Wei­se mög­lich ist.

§ 11 All­ge­mei­ne Befug­nis­se

(1) Die Poli­zei kann die not­wen­di­gen Maß­nah­men tref­fen, um eine im Ein­zel­fal­le bestehen­de Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit oder Ord­nung (Gefahr) abzu­weh­ren, soweit nicht die §§ 13 bis 25 die Befug­nis­se der Poli­zei beson­ders regeln.

(2) 1 Zur Erfül­lung der Auf­ga­ben, die der Poli­zei durch ande­re Rechts­vor­schrif­ten zuge­wie­sen sind (§ 3 Absatz 3), hat sie die dort vor­ge­se­he­nen Befug­nis­se. 2 Soweit sol­che Rechts­vor­schrif­ten Befug­nis­se der Poli­zei nicht regeln, hat sie die Befug­nis­se, die nach die­ser Dienst­an­wei­sung zuste­hen.

§ 23 Betre­ten und Durch­su­chen von Räu­men

(1) Die Poli­zei kann einen Raum ohne Ein­wil­li­gung der Benutzerin/​des Benut­zers zur Abwehr einer Gefahr betre­ten.

(2) Die Poli­zei kann einen Raum ohne Ein­wil­li­gung der Benutzerin/​des Benut­zers durch­su­chen, wenn

  1. Tat­sa­chen die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass sich in ihm eine Per­son befin­det, die nach § 15 Absatz 3 vor­ge­führt oder nach § 17 in Gewahr­sam genom­men wer­den darf,
  2. Tat­sa­chen die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass sich in ihm eine Sache befin­det, die nach § 25 Nr. 1 sicher­ge­stellt wer­den darf oder

dies zur Abwehr einer gegen­wär­ti­gen Gefahr für Leib, Leben oder Frei­heit einer Per­son oder für Sachen von bedeu­ten­dem Wert erfor­der­lich ist.

(3) 1 Die Durch­su­chung ist – außer bei gegen­wär­ti­ger erheb­li­cher Gefahr – nur mit Geneh­mi­gung der Präsidentin/​des Prä­si­den­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges zuläs­sig. 2 Die Präsidentin/​Der Prä­si­dent ist unver­züg­lich vom Ergeb­nis der Durch­su­chung zu unter­rich­ten.

Von Don­ners­tag, dem 27.09.2018, bis Sams­tag, dem 29.09.2018, hielt sich der tür­ki­sche Staats­prä­si­dent in Ber­lin auf. Im Zuge die­ses Staats­be­suchs wur­den Stra­ßen­sper­run­gen im Regie­rungs­vier­tel vor­ge­nom­men. Inner­halb des gesperr­ten Gebiets befand sich auch das Gebäu­de … Im zwei­ten Ober­ge­schoss die­ses Gebäu­des befin­den sich die dem Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten zuge­wie­se­nen Abge­ord­ne­ten­räu­me.

Am Sams­tag, dem 29.09.2018, hin­gen an den zur Stra­ße … gerich­te­ten Fens­tern der Abge­ord­ne­ten­räu­me des Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten (Zim­mer 2013 und 2015) auf Papier gedruck­te Abbil­dun­gen von Zei­chen der kur­di­schen Volks­ver­tei­di­gungs­ein­hei­ten YPG in Syri­en, jeweils im For­mat DIN A4 (nach­fol­gend: Pla­ka­tie­run­gen). Beam­te der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag stell­ten die­se Pla­ka­tie­run­gen anläss­lich eines Kon­troll­gangs um 16:07 Uhr fest. Zu die­sem Zeit­punkt waren die Stra­ßen­sper­run­gen im Bereich des Gebäu­des … bereits wie­der auf­ge­ho­ben. Der Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­te hielt sich bei Ent­de­ckung der Pla­ka­tie­rung durch die Poli­zei­be­am­ten nicht in sei­nen Büro­räu­men auf. Ver­su­che, ihn tele­fo­nisch oder auf ande­rem Wege zu errei­chen, unter­nahm die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag nicht.

Die Beam­ten der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag betra­ten die Abge­ord­ne­ten­räu­me und nah­men die Pla­ka­tie­run­gen ab. In den Büro­räu­men hin­ter­lie­ßen sie einen roten Hin­weis­zet­tel, der die Anga­be ent­hielt, bei einem „rou­ti­ne­mä­ßi­gen Kon­troll­gang“ sei­en in den Zim­mern 2013/​2015 „Pla­ka­tie­run­gen“ fest­ge­stellt wor­den, die „gemäß § 4 Abs. 2 der Haus­ord­nung anläss­lich des Staats­be­suchs des tür­ki­schen Staats­prä­si­den­ten“ abge­nom­men wor­den sei­en.

Zur Auf­klä­rung des Gesche­hens wand­te sich der par­la­men­ta­ri­sche Geschäfts­füh­rer der Bun­des­tags­frak­ti­on DIE LINKE an den Bun­des­tags­prä­si­den­ten. In einem dar­auf­hin erstell­ten Ver­merk erläu­ter­te der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags die streit­ge­gen­ständ­li­che Maß­nah­me. Er führ­te unter ande­rem aus, in recht­li­cher Hin­sicht stüt­ze sich die Maß­nah­me auf §§ 11, 9 DA-PVD. Anlass der Maß­nah­me sei nicht der blo­ße Ver­stoß gegen die Haus­ord­nung gewe­sen, son­dern der Besuch des tür­ki­schen Staats­prä­si­den­ten.

Zuläs­sig­keit des Organ­streit­ver­fah­ren

Der Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­te begehrt mit dem vor­lie­gen­den Organ­streit­ver­fah­ren die Fest­stel­lung, dass er durch das Betre­ten und das Durch­su­chen sei­ner Abge­ord­ne­ten­räu­me in sei­nen ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Rech­ten als Abge­ord­ne­ter ver­letzt wor­den sei.

Der Antrag ist zuläs­sig.

Er ist als Antrag im Organ­streit­ver­fah­ren statt­haft. Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG ent­schei­det das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Wege des Organ­streit­ver­fah­rens über die Aus­le­gung des Grund­ge­set­zes aus Anlass von Strei­tig­kei­ten über den Umfang der Rech­te und Pflich­ten eines obers­ten Bun­des­or­gans oder ande­rer Betei­lig­ter, die durch das Grund­ge­setz oder in der Geschäfts­ord­nung eines obers­ten Bun­des­or­gans mit eige­nen Rech­ten aus­ge­stat­tet sind. Das Organ­streit­ver­fah­ren ist danach statt­haft, wenn es sich um eine ver­fas­sungs­recht­li­che Strei­tig­keit über den Umfang der Rech­te und Pflich­ten von Betei­lig­ten im Sin­ne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG han­delt [3]. Das Ver­fah­ren dient maß­geb­lich der gegen­sei­ti­gen Abgren­zung der Kom­pe­ten­zen von Ver­fas­sungs­or­ga­nen oder ihren Tei­len in einem Ver­fas­sungs­rechts­ver­hält­nis [4]. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind hier erfüllt.

Das vor­lie­gen­de Ver­fah­ren betrifft die Reich­wei­te der Rech­te, die dem Bun­des­tags­prä­si­den­ten aus Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG zuste­hen. Die­se Strei­tig­keit ist – zumin­dest im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang – ver­fas­sungs­recht­li­cher Natur.

Streit­ge­gen­ständ­lich ist die Fra­ge, ob und inwie­weit der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags bei der Aus­übung sei­ner Befug­nis­se aus Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG die Abge­ord­ne­ten­rech­te aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zu berück­sich­ti­gen und zu wah­ren hat. Der ver­fas­sungs­recht­li­che Cha­rak­ter folgt aus dem Abge­ord­ne­ten­sta­tus des Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten. Abge­ord­ne­te genie­ßen auf­grund von Art. 38 GG einen beson­de­ren Schutz, wäh­rend ein sol­cher Schutz bei ande­ren Nut­zern des Bun­des­tags­ge­bäu­des nicht besteht. Der sonst ver­wal­tungs­recht­lich gepräg­ten Aus­übung von Poli­zei­ge­walt durch den Bun­des­tags­prä­si­den­ten kommt daher hier ver­fas­sungs­recht­li­che Rele­vanz zu (vgl. zu Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG bereits BVerfGE 108, 251, 271).

Der vor­lie­gen­de Antrag bezieht sich auf das Betre­ten und das behaup­te­te Durch­su­chen der Abge­ord­ne­ten­räu­me im Deut­schen Bun­des­tag und damit auf einen zuläs­si­gen Antrags­ge­gen­stand. Gegen­stand eines Antrags im Organ­streit­ver­fah­ren kann gemäß § 64 BVerfGG eine Maß­nah­me oder eine Unter­las­sung des Bun­des­tags­prä­si­den­tens [5] sein. Das Betre­ten und Durch­su­chen von Abge­ord­ne­ten­räu­men durch die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag erfüllt die­se Vor­aus­set­zung, denn die­ses Han­deln ist dem Bun­des­tags­prä­si­den­ten in ver­fas­sungs­recht­lich rele­van­ter Wei­se zuzu­rech­nen. Maß­geb­lich ist inso­weit, dass der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags die in Art. 40 Abs. 2 Satz 1 Vari­an­te 2 GG ver­an­ker­te Poli­zei­ge­walt durch § 1 Abs. 1 Satz 1 bis 3 DA-PVD auf die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag über­tra­gen hat. Über­trägt ein Ver­fas­sungs­or­gan die Aus­übung einer ver­fas­sungs­recht­li­chen Befug­nis auf einen Drit­ten, stellt sich des­sen Han­deln als das Han­deln des Ver­fas­sungs­or­gans selbst dar.

Der Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­te ist antrags­be­fugt, soweit er sich wegen des Betre­tens der ihm zuge­wie­se­nen Abge­ord­ne­ten­räu­me in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ver­letzt sieht. Soweit er deren Durch­su­chen (auch unter Ver­stoß gegen Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG) sowie eine Ver­let­zung von Art. 47 GG rügt, besteht eine Antrags­be­fug­nis indes nicht.

Ein Antrag eines ein­zel­nen Abge­ord­ne­ten im Organ­streit­ver­fah­ren ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG zuläs­sig, wenn er die Ver­let­zung oder Gefähr­dung eines Rechts gel­tend macht, das mit sei­nem Sta­tus ver­fas­sungs­recht­lich ver­bun­den ist. Es darf nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen erschei­nen, dass der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags Rech­te des Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten, die aus einem ver­fas­sungs­recht­li­chen Rechts­ver­hält­nis zwi­schen den Betei­lig­ten erwach­sen, durch die bean­stan­de­te rechts­er­heb­li­che Maß­nah­me ver­letzt oder unmit­tel­bar gefähr­det hat [6].

Hier­nach ist eine Rechts­ver­let­zung durch ein Durch­su­chen der Abge­ord­ne­ten­räu­me aus­ge­schlos­sen, da die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag eine „Durch­su­chung“ offen­sicht­lich nicht durch­ge­führt hat. Hier­un­ter ver­steht man das ziel- und zweck­ge­rich­te­te Suchen nach Per­so­nen oder Sachen [7]. Es geht dar­um, etwas Ver­bor­ge­nes auf­zu­spü­ren [8]. Im vor­lie­gen­den Fall war den Poli­zei­be­am­ten bekannt, auf wel­chen Gegen­stand sich ihre Maß­nah­me bezieht und an wel­cher Stel­le sich die­ser Gegen­stand befin­det. Es fehlt daher am Ele­ment des Suchens. Das Betre­ten der Abge­ord­ne­ten­räu­me war ledig­lich das Mit­tel, um ein bereits aus­ge­mach­tes Ziel, die Ent­fer­nung der Pla­ka­tie­run­gen von den Fens­tern, zu errei­chen. Damit schei­det zugleich die vom Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten gerüg­te Ver­let­zung von Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG von vorn­her­ein aus.

Auch eine Ver­let­zung von Art. 47 GG ist aus­ge­schlos­sen. Die Vor­schrift nor­miert ein Zeug­nis­ver­wei­ge­rungs­recht für Abge­ord­ne­te (Satz 1) und ein damit kor­re­spon­die­ren­des Beschlag­nah­me­ver­bot (Satz 2). Der Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­te wen­det sich hier aber gera­de nicht gegen das poli­zei­li­che Han­deln, das sich unmit­tel­bar auf die Pla­ka­tie­run­gen bezieht. Er wen­det sich nach der For­mu­lie­rung sei­nes Antrags aus­drück­lich ledig­lich gegen das Betre­ten und Durch­su­chen sei­ner Räum­lich­kei­ten. Aus der Begrün­dung ergibt sich nichts Ande­res. Die­se Maß­nah­me berührt den Anwen­dungs­be­reich von Art. 47 GG nicht.

Das für den Organ­streit erfor­der­li­che [9] Rechts­schutz­be­dürf­nis des Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten liegt vor. Es ent­fällt nicht des­we­gen, weil das Betre­ten der Abge­ord­ne­ten­räu­me bereits abge­schlos­sen ist. Da ent­spre­chen­de Ein­grif­fe jeder­zeit erneut vor­ge­nom­men wer­den kön­nen, steht dem Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten die Mög­lich­keit offen, das abge­schlos­se­ne Gesche­hen einer ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Über­prü­fung zu unter­zie­hen.

Begründ­etheit des Organ­streit­an­trags

Der Antrag ist begrün­det. Der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags hat den Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten durch das Betre­ten der ihm zuge­wie­se­nen Räu­me in sei­nem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ver­letzt.

Ver­let­zung des Abge­ord­ne­ten­rechts, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG

Den Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges steht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG das Recht zu, die ihnen zuge­wie­se­nen Räum­lich­kei­ten ohne Beein­träch­ti­gun­gen durch Drit­te nut­zen zu kön­nen [10].

Die effek­ti­ve Wahr­neh­mung des Man­dats setzt in mate­ri­el­ler Hin­sicht vor­aus, dass den Abge­ord­ne­ten eine gewis­se Infra­struk­tur zur Ver­fü­gung steht. Sie müs­sen sich dar­auf ver­las­sen kön­nen, die­se Infra­struk­tur nut­zen zu kön­nen, ohne eine unbe­rech­tig­te Wahr­neh­mung ihrer Arbeit durch Drit­te befürch­ten zu müs­sen. Die Abge­ord­ne­ten­tä­tig­keit ist von kom­mu­ni­ka­ti­ven Ele­men­ten; und vom Umgang mit schrift­li­chen Unter­la­gen geprägt, die eine Mei­nungs­bil­dung im par­la­men­ta­ri­schen Pro­zess erst ermög­li­chen. Geis­ti­ge Hal­tun­gen und poli­ti­sche Pro­jek­te ent­ste­hen regel­mä­ßig in ver­kör­per­ter Form; sie benö­ti­gen einen räum­li­chen Schutz, damit ihre Ent­fal­tung nicht von vorn­her­ein Hemm­nis­sen unter­liegt.

Das freie Man­dat kann daher beein­träch­tigt wer­den, wenn die Büro­räum­lich­kei­ten des Abge­ord­ne­ten ohne des­sen Zustim­mung von Drit­ten betre­ten wer­den. Müss­te ein Abge­ord­ne­ter jeder­zeit mit Maß­nah­men die­ser Art rech­nen, bestün­de von vorn­her­ein die laten­te Gefahr, dass Arbeits­ent­wür­fe und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ma­te­ri­al im Zuge sol­cher Maß­nah­men wahr­ge­nom­men oder sicher­ge­stellt wer­den. Das kann unter ande­rem zur Fol­ge haben, dass Doku­men­te oder die dar­in ent­hal­te­nen Gedan­ken nach außen drin­gen, obwohl sie nicht zur Ver­brei­tung in der Öffent­lich­keit bestimmt sind. Die Frei­heit des Man­dats erfor­dert es jedoch, dass der Abge­ord­ne­te über Art, Zeit­punkt und Umfang der Ver­öf­fent­li­chung sei­ner Arbeits­in­hal­te selbst ent­schei­det.

Ein Ein­griff in den in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geschütz­ten Abge­ord­ne­ten­sta­tus ist zuläs­sig, wenn und soweit ande­re Rechts­gü­ter von Ver­fas­sungs­rang ihn recht­fer­ti­gen [11]. Das freie Man­dat wird in sei­nem Umfang zwar nicht von vorn­her­ein durch das Haus­recht oder die Poli­zei­ge­walt des Bun­des­tags­prä­si­den­tens begrenzt. Über Art. 40 Abs. 2 gibt das Grund­ge­setz ihm aber grund­sätz­lich die Mög­lich­keit, das freie Man­dat im Wege der Abwä­gung mit wider­strei­ten­den Rechts­gü­tern in Aus­gleich zu brin­gen. Die Reprä­sen­ta­ti­ons- und die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Par­la­ments sind als sol­che Rechts­gü­ter von Ver­fas­sungs­rang aner­kannt [12].

Ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen für einen Ein­griff in das Abge­ord­ne­ten­recht

Die streit­ge­gen­ständ­li­che Maß­nah­me genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an einen Ein­griff in das freie Man­dat des Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten nicht.

Dabei kann offen­blei­ben, ob Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG selbst eine taug­li­che Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für ein poli­zei­li­ches Han­deln des Bun­des­tags­prä­si­den­tens dar­stellt [13] oder ob es inso­weit eines for­mel­len Geset­zes bedurft hät­te [14]. Jeden­falls genügt die streit­ge­gen­ständ­li­che Maß­nah­me nicht den Anfor­de­run­gen von Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG. Selbst dann, wenn Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG als eine taug­li­che Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge ange­se­hen wür­de, müss­te das poli­zei­li­che Han­deln den Anfor­de­run­gen der DA-PVD genü­gen. Das ist vor­lie­gend nicht der Fall.

Obwohl die DA-PVD kein for­mel­les Gesetz ist [15], zie­len die dar­in ent­hal­te­nen Rege­lun­gen dar­auf ab, die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag zu bin­den. Damit kommt der DA-PVD der Cha­rak­ter einer ermes­sens­len­ken­den Ver­wal­tungs­vor­schrift zu [16].

Ein Han­deln außer­halb der Gren­zen, die die DA-PVD setzt, ist vor die­sem Hin­ter­grund rechts­wid­rig. Zwar kön­nen sich Abge­ord­ne­te hin­sicht­lich ihrer Rechts­stel­lung nicht auf Grund­rech­te beru­fen [17]. Ein Han­deln außer­halb der Gren­zen der DA-PVD führt daher, soweit die spe­zi­fi­sche Rechts­stel­lung eines Abge­ord­ne­ten betrof­fen ist, nicht – wie in ande­ren Fäl­len [18] – zu einem Ver­stoß gegen den Gleich­heits­satz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Für Abge­ord­ne­te gilt jedoch der aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abge­lei­te­te par­la­ments­be­zo­ge­ne Grund­satz, wonach alle Mit­glie­der des Par­la­ments for­mal gleich­ge­stellt sind [19]. Die­ser Grund­satz wird ver­letzt, wenn der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags nicht nach Maß­ga­be ein­heit­li­cher Vor­aus­set­zun­gen in die Rechts­stel­lung der Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges ein­greift. Ins­be­son­de­re dann, wenn der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags selbst all­ge­mein­gül­ti­ge Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen auf­stellt, muss er sich hin­sicht­lich sei­nes Han­delns gegen­über sämt­li­chen Abge­ord­ne­ten an die­sen Vor­aus­set­zun­gen mes­sen las­sen.

Die Zuläs­sig­keit des Betre­tens von Abge­ord­ne­ten­räu­men bestimmt sich nach § 23 DA-PVD. Zwar mögen die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der Vor­schrift erfüllt sein (a). Jeden­falls genügt die streit­ge­gen­ständ­li­che Maß­nah­me aber nicht den all­ge­mei­nen Anfor­de­run­gen an die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit poli­zei­li­chen Han­delns (b).

§ 23 Abs. 1 DA-PVD gestat­tet der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag das Betre­ten eines Raums zur Abwehr einer Gefahr. Eine Gefahr liegt bei einer Sach­la­ge vor, bei der im kon­kre­ten Fall die hin­rei­chen­de Wahr­schein­lich­keit besteht, dass in abseh­ba­rer Zeit ein Scha­den für die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung ein­tre­ten wird [20]. Zur öffent­li­chen Sicher­heit zäh­len die Unver­sehrt­heit der Rechts­ord­nung, die sub­jek­ti­ven Rech­te und Rechts­gü­ter des Ein­zel­nen sowie der Bestand und die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Staa­tes und sons­ti­ger Hoheits­trä­ger, ihrer Ein­rich­tun­gen und Ver­an­stal­tun­gen [21]. Die Wahr­schein­lich­keits­pro­gno­se, die für die Fest­stel­lung einer Gefahr erfor­der­lich ist, muss sich auf Tat­sa­chen grün­den. Vage Anhalts­punk­te oder blo­ße Ver­mu­tun­gen ohne greif­ba­ren, auf den Ein­zel­fall bezo­ge­nen Anlass rei­chen nicht aus [22].

Von § 23 Abs. 1 DA-PVD geschützt ist mit­hin auch die Unver­sehrt­heit des Par­la­ments­ge­bäu­des und der Par­la­ments­mit­ar­bei­ter, auf die sich die Poli­zei­be­am­ten hier beru­fen haben. Ob wei­te­re Schutz­gü­ter der öffent­li­chen Sicher­heit betrof­fen sind, bedarf kei­ner Ent­schei­dung. Nicht völ­lig fern­lie­gend erschei­nen vor dem Hin­ter­grund des zeit­li­chen und ört­li­chen Zusam­men­hangs mit dem Besuch des tür­ki­schen Staats­prä­si­den­ten die Erwä­gun­gen, die der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags zum Vor­lie­gen einer Gefahr vor­ge­bracht hat. Eben­so erscheint es nicht aus­ge­schlos­sen, dass der Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­te zu Recht als Adres­sat der Maß­nah­me aus­ge­wählt wur­de.

Jeden­falls fehlt es aber an der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der streit­ge­gen­ständ­li­chen Maß­nah­me. Die Rechts­fol­ge der poli­zei­li­chen Ein­griffs­be­fug­nis aus § 23 Abs. 1 DA-PVD besteht dar­in, dass dem Bun­des­tags­prä­si­den­ten, und damit der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag, ein Ermes­sen ein­ge­räumt wird, über die Durch­füh­rung einer Maß­nah­me und über deren kon­kre­te Aus­ge­stal­tung zu ent­schei­den. Bei der Aus­übung des Ermes­sens muss die han­deln­de Poli­zei­be­hör­de den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit beach­ten. Der Abge­ord­ne­te ist gegen­über Maß­nah­men des Bun­des­tags­prä­si­den­ten durch sei­ne beson­de­re Rechts­stel­lung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geschützt. Der Bun­des­tags­prä­si­dent muss des­we­gen ver­hält­nis­mä­ßig han­deln, wenn er Poli­zei­ge­walt gegen­über einem Abge­ord­ne­ten aus­übt. Ver­hält­nis­mä­ßig ist eine Maß­nah­me, die einem legi­ti­men Zweck dient, die geeig­net ist, die­sen Zweck zu errei­chen, die erfor­der­lich ist im Sin­ne des Grund­sat­zes des mil­des­ten Mit­tels und die den Grund­satz der Ange­mes­sen­heit wahrt.

Außer Zwei­fel steht, dass die streit­ge­gen­ständ­li­che Maß­nah­me zur Errei­chung eines legi­ti­men Zwecks geeig­net war. Sie dien­te dazu, die Unver­sehrt­heit des Par­la­ments­ge­bäu­des sowie der Par­la­ments­mit­ar­bei­ter durch die Ent­fer­nung einer ange­nom­me­nen Gefah­ren­quel­le sicher­zu­stel­len.

Ob die Maß­nah­me dar­über hin­aus auch erfor­der­lich war, ist frag­lich. Es erscheint nicht aus­ge­schlos­sen, dass der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag ein mil­de­res, die betrof­fe­ne Rechts­po­si­ti­on weni­ger inten­siv beschrän­ken­des Mit­tel zur Ver­fü­gung stand, mit dem das Ziel der Maß­nah­me eben­so effek­tiv hät­te erreicht wer­den kön­nen [23]. Als alter­na­ti­ve Hand­lungs­mög­lich­keit denk­bar wäre gewe­sen, tele­fo­ni­schen Kon­takt zum Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten oder zum Par­la­men­ta­ri­schen Geschäfts­füh­rer der Bun­des­tags­frak­ti­on DIE LINKE auf­zu­neh­men, um auf die­sem Wege zur Ent­fer­nung der Pla­ka­tie­run­gen auf­zu­for­dern. Ob die­se Hand­lungs­mög­lich­keit gleich effek­tiv gewe­sen wäre, hängt davon ab, in wel­chem Maße ein höhe­rer Zeit­be­darf ent­stan­den wäre und wie sich der Zeit­ab­lauf auf die Ent­wick­lung der Gefah­ren­la­ge aus­ge­wirkt hät­te.

In jedem Fall fehlt es an der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Maß­nah­me im enge­ren Sin­ne. Danach muss der Ein­griff in einem ange­mes­se­nen Ver­hält­nis zu dem Gewicht und der Bedeu­tung der beein­träch­tig­ten Rechts­po­si­ti­on ste­hen [24]. Bei einer Gesamt­ab­wä­gung zwi­schen der Schwe­re des Ein­griffs und dem Gewicht und der Dring­lich­keit der ihn recht­fer­ti­gen­den Grün­de muss die Gren­ze der Zumut­bar­keit gewahrt blei­ben [25]. Das ist hier nicht der Fall.

Der Ein­griff wiegt schwer. Auf Sei­ten des Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­ten sind des­sen Sta­tus­rech­te aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG betrof­fen. Die Sta­tus­rech­te der Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges stel­len ein hoch­ran­gi­ges Rechts­gut dar. In bei­den Sät­zen des Art. 38 Abs. 1 GG ist das Prin­zip der reprä­sen­ta­ti­ven Demo­kra­tie ver­an­kert. Es gewähr­leis­tet für jeden Abge­ord­ne­ten ins­be­son­de­re die Frei­heit in der Aus­übung sei­nes Man­dats [26]. Das freie Man­dat sichert gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG die freie Wil­lens­bil­dung der Abge­ord­ne­ten und damit eine von staat­li­cher Beein­flus­sung freie Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hung zwi­schen den Abge­ord­ne­ten und den Wäh­le­rin­nen und Wäh­lern [27]. Das freie Man­dat dient auch dazu, die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­ta­ges ins­ge­samt zu gewähr­leis­ten [28]. Dabei stellt die räum­li­che Inte­gri­tät eines Abge­ord­ne­ten­bü­ros ein wich­ti­ges Ele­ment der frei­en Man­dats­aus­übung dar. Frei von Hemm­nis­sen ist die Man­dats­aus­übung nur dann, wenn der Abge­ord­ne­te inner­halb sei­ner Büro­räu­me von vorn­her­ein nicht bezie­hungs­wei­se nur unter Wah­rung hoher Vor­aus­set­zun­gen mit Zugrif­fen Drit­ter rech­nen muss.

Die zur Recht­fer­ti­gung des Ein­griffs in Betracht zu zie­hen­den Grün­de wah­ren im Ver­hält­nis dazu nach ihrem Gewicht und ihrer Dring­lich­keit die Gren­ze der Zumut­bar­keit nicht. Zunächst wiegt die Absicht der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag, die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­ta­ges durch die Abwehr äuße­rer Gefah­ren zu sichern, nicht schwe­rer als die Siche­rung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit durch die Gewähr­leis­tung der Inte­gri­tät der Abge­ord­ne­ten­bü­ros. Auch wenn Hemm­nis­se bei der Aus­übung des Abge­ord­ne­ten­man­dats nicht augen­fäl­lig sind, kommt ihnen eine Bedeu­tung zu, die nicht von vorn­her­ein weni­ger ins Gewicht fällt als die mut­maß­li­chen Gewalt­ta­ten, deren Ver­hin­de­rung die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag hier beab­sich­tigt hat.

Dar­über hin­aus waren die Anhalts­punk­te für eine Gefah­ren­la­ge nur schwach aus­ge­prägt. Zum Zeit­punkt der Durch­füh­rung der Maß­nah­me war nicht ersicht­lich, dass Pas­san­ten die Pla­ka­tie­run­gen bereits wahr­ge­nom­men hat­ten. Die Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag hat­te kei­nen ersicht­li­chen Anhalts­punkt anzu­neh­men, dass jemand bereits im Begriff war, Hand­lun­gen zum Nach­teil des Par­la­ments­ge­bäu­des oder der Par­la­ments­mit­ar­bei­ter vor­zu­neh­men.

Unab­hän­gig davon war das Pro­vo­ka­ti­ons­po­ten­ti­al gering, denn die Pla­ka­tie­run­gen waren nur ein­ge­schränkt wahr­nehm­bar. Sie waren im DIN A4-For­mat gehal­ten, das sich bezo­gen auf die Außen­fas­sa­de eines Büro­kom­ple­xes als äußerst klein­for­ma­tig dar­stellt. Ange­bracht waren die Pla­ka­tie­run­gen in einem obe­ren Stock­werk. Daher bestand eine gewis­se räum­li­che Distanz zu den Pas­san­ten im Stra­ßen­be­reich.

Vor die­sem Hin­ter­grund ist das streit­ge­gen­ständ­li­che sofor­ti­ge Ein­schrei­ten der Poli­zei beim Deut­schen Bun­des­tag offen­sicht­lich unan­ge­mes­sen. Bei einer Inten­si­vie­rung der Gefah­ren­la­ge wäre eine Neu­be­wer­tung des gebo­te­nen poli­zei­li­chen Han­delns jeder­zeit mög­lich gewe­sen, da – wie der Fall zeigt – regel­mä­ßi­ge Kon­troll­gän­ge im Bereich des betrof­fe­nen Gebäu­des statt­fan­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 9. Juni 2020 – 2 BvE 2/​19

  1. BGBl I S. 3483[]
  2. BGBl I S. 1290[]
  3. vgl. BVerfGE 108, 251, 271[]
  4. vgl. BVerfGE 68, 1, 69 ff.; 73, 1, 29 f.; 80, 188, 212; 104, 151, 193 f.; 118, 244, 257; 126, 55, 67 f.; 129, 356, 365; 151, 191, 198 Rn.20; BVerfG, Beschluss vom 17.09.2019 – 2 BvE 2/​18, Rn. 27[]
  5. vgl. BVerfGE 146, 1, 36 Rn. 79[]
  6. vgl. BVerfGE 94, 351, 362 f.; 99, 19, 28; 104, 310, 325; 108, 251, 271 f.; 118, 277, 317[]
  7. vgl. zur Durch­su­chung von Woh­nun­gen BVerfGE 51, 97, 106 f.; 75, 318, 327; 76, 83, 89[]
  8. vgl. BVerfGE 51, 97, 106 f.; 75, 318, 327[]
  9. vgl. BVerfGE 87, 207, 209; 108, 251, 272[]
  10. so im Ergeb­nis H. H. Klein, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 40 Rn. 167 f., Febru­ar 2020; Köh­ler, Die Rechts­stel­lung der Par­la­ments­prä­si­den­ten in den Län­dern der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und ihre Auf­ga­ben im par­la­men­ta­ri­schen Geschäfts­gang, 2000, S. 238 f.; für Frak­tio­nen auch Höl­scheidt, Das Recht der Par­la­ments­frak­tio­nen, 2001, S. 281; Blum, in: Morlok/​Schliesky/​Wiefelspütz, Par­la­ments­recht, 2016, § 21 Rn. 34; aus der lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung VerfGH Ber­lin, Urteil vom 22.02.1996 – VerfGH 17/​95, NJW 1996, S. 2567, 2568[]
  11. vgl. Mor­lok, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 38 Rn. 159; H. H. Klein, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 38 Rn. 218, Febru­ar 2020[]
  12. vgl. BVerfGE 80, 188, 219; 84, 304, 321; 96, 264, 279; 99, 19, 32; 118, 277, 324[]
  13. so Klein­schnitt­ger, Die recht­li­che Stel­lung des Bun­des­tags­prä­si­den­ten, 1963, S. 138?f.; Drews/​Wacke/​Vogel/​Martens, Gefah­ren­ab­wehr, 9. Aufl.1986, § 5, S.?71; Köh­ler, DVBl 1992, S. 1577, 1581; Wil­rich, DÖV 2002, S. 152, 155; Bro­cker, in: Bon­ner Kom­men­tar, Art. 40 Rn. 265, Febru­ar 2011; Risse/​Witt, in: Hömig/​Wolff, GG, 12. Aufl.2018, Art. 40 Rn. 4; Schlies­ky, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 40 Rn. 27; H. H. Klein, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 40 Rn. 169 ff., Febru­ar 2020[]
  14. so Ramm, NVwZ 2010, S. 1462, 1465 f.; Frie­he, DÖV 2016, S. 521, 522 ff.[]
  15. vgl. Drews/​Wacke/​Vogel/​Martens, Gefah­ren­ab­wehr, 9. Aufl.1986, § 5, S.?71; Ramm, NVwZ 2010, S. 1462, 1465; Frie­he, DÖV 2016, S. 521, 522; H. H. Klein, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 40 Rn. 171 mit Fn. 6, Febru­ar 2020[]
  16. vgl. im Zusam­men­hang mit der Haus­ord­nung H. H. Klein, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 40 Rn. 161 f., Febru­ar 2020[]
  17. vgl. BVerfGE 94, 351, 365; 99, 19, 29; 118, 277, 327[]
  18. vgl. BVerfGE 69, 161, 168 f.; 73, 280, 299 f.; 116, 135, 153 f.[]
  19. vgl. BVerfGE 40, 296, 317 f.; 80, 188, 220 f.; 84, 304, 325[]
  20. vgl. BVerfGE 115, 320, 364; s. auch BVerfGE 120, 274, 328 f.; 125, 260, 330[]
  21. vgl. Schen­ke, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig, Sicher­heits­recht des Bun­des, 2. Aufl.2019, § 14 BPolG Rn. 10[]
  22. vgl. BVerfGE 69, 315, 353 f.; 113, 348, 377 f.; 115, 320, 364; 125, 260, 330; zur Anwen­dung des Maß­stabs s. auch BVerfGE 44, 353, 380 ff.; 110, 33, 61[]
  23. vgl. BVerfGE 118, 168, 194?f.; 120, 274, 321; 126, 112, 144?f.; 135, 90, 118 Rn. 74[]
  24. vgl. BVerfGE 67, 157, 173[]
  25. vgl. BVerfGE 67, 157, 178; 83, 1, 19; 113, 167, 260; 120, 224, 241; 126, 112, 152?f.; ähn­lich BVerfGE 101, 331, 350; 102, 197, 220; 118, 168, 195; 133, 277, 322 Rn.109[]
  26. vgl. BVerfGE 102, 224, 237 ff.[]
  27. vgl. BVerfGE 134, 141, 172[]
  28. vgl. BVerfGE 104, 310, 332 in Bezug auf die Immu­ni­tät der Abge­ord­ne­ten nach Art. 46 Abs. 2 GG[]