Die Koch-Stein­brück-Lis­te, der Ver­mitt­lungs­aus­schuss und das BVerfG

Sind Bun­des­tag und Bun­des­rat hin­sicht­lich eines Gesetz­ge­bungs­vor­ha­bens unter­schied­li­cher Mei­nung, kann, um eine voll­stän­di­ge Abh­leh­nung des Vor­ha­bens zu ver­mei­den, der Ver­mitt­lungs­aus­schuss ange­ru­fen wer­den. Natur­ge­mäß ist die­ses Vor­ge­hen ins­be­son­de­re dann häu­fig anzu­tref­fen, wenn – wie etwa zu Zei­ten der rot/​grünen Koali­ti­on – sich in Bun­des­tag und Bun­des­rat unter­schied­li­che poli­ti­sche Mehr­hei­ten gegen über­ste­hen. Die­ses nicht-öffent­li­che Ver­mitt­lungs­ver­fah­ren ver­lei­tet die han­deln­den Poli­ti­ker oft­mals dazu, im Ver­mitt­lungs­aus­schuss wei­ter­rei­chen­de, über das ursprüng­li­che Gesetz­ge­bungs­vor­ha­ben hin­aus­ge­hen­de Pake­te zu schnü­ren – frei nach dem Mot­to: las­se ich Dein Geset­zes­vor­ha­ben durch­ge­hen, geneh­migst Du mir mein Wunsch­vor­ha­ben .… Den Abge­ord­ne­ten des Bun­des­ta­ges bleibt danach nur noch das Abni­cken des im Ver­mitt­lungs­aus­schuss geschnür­ten Pake­tes.

Die Koch-Stein­brück-Lis­te, der Ver­mitt­lungs­aus­schuss und das BVerfG

Die War­nun­gen des BVerfG

Die­se Ver­men­gun­gen haben oft­mals das "Gschmäck­le" der Geheim­di­plo­ma­tie. Und auch der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat des­we­gen bereits mehr­fach war­nend den Zei­ge­fin­ger erho­ben. Bereits 1999 urteil­ten die Karls­ru­her Ver­fas­sungs­rich­ter in einem sol­chen Fall, der Ver­mitt­lungs­aus­schuss dür­fe eine Ände­rung, Ergän­zung oder Strei­chung der vom Bun­des­tag beschlos­se­nen Vor­schrif­ten nur vor­schla­gen, wenn und soweit die­ser Eini­gungs­vor­schlag im Rah­men des Anru­fungs­be­geh­rens und des ihm zugrun­de­lie­gen­den Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens ver­blei­be 1. 2008 schließ­lich hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf eine Rich­ter­vor­la­ge des Bun­des­fi­nanz­hofs hin ent­schie­den, dass ein sol­ches im Ver­mitt­lungs­aus­schuss geschnür­tes Geset­zes­pa­ket unter Ver­let­zung der Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 GG zustan­de gekom­men ist. Aller­dings zog Karls­ru­he hier­aus kei­ne wei­te­ren Kon­se­quen­zen, da die­ser Ver­fas­sungs­ver­stoß nicht evi­dent sei und daher nicht zur Nich­tig­keit der Norm füh­re 2.

Nun, zwei Jah­re spä­ter, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt wie­der über ein sol­ches Ver­mitt­lungs­pa­ket die Koch-Stein­brück-Lis­te zur Sub­ven­ti­ons­kür­zung, zu ent­schei­den. Dabei ging es noch nicht ein­mal um eine der grö­ße­ren "Häm­mer" die­ser Lis­te, son­dern über einen ver­gleichs­wei­se klei­nen Punkt, näm­lich die Kür­zung der staat­li­chen Erstat­tun­gen an Bus­un­ter­neh­mer für ver­bil­lig­te Bus­ti­ckets für Aus­zu­bil­den­de. Doch dies­mal spricht das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Klar­text. Es ver­mei­det zwar noch – aus­drück­lich aus Rück­sicht­nah­me auf den Staats­haus­halt – die Nich­tig­erklä­rung der Norm (gibt also dem Beschwer­de­füh­rer noch wie­der ein­mal Stei­ne statt Brot), spricht aber die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit eines im Rah­men eines sol­chen Ver­mitt­lungs­pa­kets erfolg­ten Geset­zes­be­schlus­ses aus:

Die Koch-Stein­brück-Lis­te in der Gesetz­ge­bung

Anlass des Ver­fah­rens waren, wie gesagt, Sub­ven­ti­ons­kür­zun­gen für den ÖPNV: Aus­zu­bil­den­de wer­den von den Unter­neh­men des öffent­li­chen Per­so­nen­nah­ver­kehrs in der Regel zu ermä­ßig­ten Ent­gel­ten beför­dert, ohne dass dar­auf ein gesetz­li­cher Anspruch besteht. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts muss der Unter­neh­mer aus Grün­den des Gemein­wohls die Tari­fe jedoch inner­halb der Gren­zen der wirt­schaft­li­chen Lage des Unter­neh­mens nach Regel‑, Sozi­al- und Ermä­ßi­gungs­ta­ri­fen staf­feln. Der Unter­neh­mer hat es damit durch sei­ne Tarif­ge­stal­tung in der Hand, im Rah­men einer kos­ten­de­cken­den und gewinn­erzie­len­den Unter­neh­mens­po­li­tik etwai­ge Min­der­ein­nah­men aus ein­zel­nen Ver­kehrs­leis­tun­gen wie dem Schü­ler­ver­kehr durch eine Erhö­hung der Tari­fe an ande­rer Stel­le aus­zu­glei­chen. Dane­ben gewährt der Staat seit 1977 den Unter­neh­men für die Beför­de­rung von Aus­zu­bil­den­den unter bestimm­ten gesetz­lich fest­ge­leg­ten Vor­aus­set­zun­gen zusätz­lich eine Aus­gleichs­leis­tung nach Maß­ga­be des § 45a Abs. 2 Satz 1 PBefG. Nach § 45 a Abs. 2 Satz 3 PBefG, der durch Art. 24 des Haus­halts­be­gleit­ge­set­zes 2004 ein­ge­fügt wur­de, wur­de die­ser Aus­gleichs­be­trag für 2004 um 4 % und für die Fol­ge­jah­re noch wei­ter ver­rin­gert.

Das Haus­halts­be­gleit­ge­setz 2004 beruht auf einem Gesetz­ent­wurf der Bun­des­re­gie­rung, der vor allem wesent­li­che Ele­men­te des Haus­halts­sta­bi­li­sie­rungs­kon­zep­tes 2003 der Bun­des­re­gie­rung, unter ande­rem den Abbau von Sub­ven­tio­nen, umset­zen soll­te. Der Ent­wurf wur­de im ers­ten Durch­gang vom Bun­des­rat abge­lehnt. Zeit­lich par­al­lel dazu erar­bei­te­te eine Arbeits­grup­pe unter Lei­tung der Minis­ter­prä­si­den­ten der Län­der Hes­sen und Nord­rhein-West­fa­len, Roland Koch und Peer Stein­brück, das sog. Koch/Stein­brück-Papier, das einen umfas­sen­den Sub­ven­ti­ons­ab­bau vor­sah und am 30. Sep­tem­ber 2003 ver­öf­fent­licht wur­de. In der ers­ten Bera­tung des Haus­halts­be­gleit­ge­set­zes 2004 im Deut­schen Bun­des­tag am 9. Sep­tem­ber 2003 wur­den die Vor­schlä­ge des Koch/Stein­brück-Papiers in abs­trak­ter Form ange­spro­chen, ohne dass das Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­setz selbst erwähnt wur­de. Die Geset­zes­vor­la­ge wur­de feder­füh­rend dem Haus­halts­aus­schuss und mit­be­ra­tend dem Finanz­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges zuge­wie­sen.

In den Sit­zun­gen sowohl des Haus­halts­aus­schus­ses als auch des Finanz­aus­schus­ses am 15. Okto­ber 2003 stell­ten der Finanz­mi­nis­ter des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len, Dieck­mann, und der Minis­ter für Euro­pa- und Bun­des­an­ge­le­gen­hei­ten des Lan­des Hes­sen, Rie­bel, die Vor­schlä­ge der Arbeits­grup­pe Koch/​Steinbrück teil­wei­se vor; sie baten dar­um, die­se in die Bera­tun­gen des Gesetz­ent­wurfs mit­ein­zu­be­zie­hen. Bei­de Aus­schüs­se spra­chen sich dafür aus, den Gesetz­ent­wurf in zum Teil geän­der­ter Fas­sung, jedoch ohne Berück­sich­ti­gung des Koch/Stein­brück-Papiers anzu­neh­men.

In der zwei­ten und drit­ten Bera­tung des Deut­schen Bun­des­ta­ges zum Haus­halts­be­gleit­ge­setz 2004 am 17. Okto­ber 2003 wur­den die Vor­schlä­ge zum Sub­ven­ti­ons­ab­bau der Minis­ter­prä­si­den­ten von Hes­sen und Nord­rhein-West­fa­len zwar erwähnt, ein­zel­ne Punk­te des Papiers aber nicht erör­tert. Der Gesetz­ent­wurf wur­de in zwei­ter Bera­tung sowie in der Schluss­ab­stim­mung in der Aus­schuss­fas­sung ange­nom­men.

Der Bun­des­rat ver­lang­te im zwei­ten Durch­gang die Ein­be­ru­fung des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses unter ande­rem mit dem Ziel, die Vor­schlä­ge der Minis­ter­prä­si­den­ten Koch und Stein­brück in den Gesetz­ent­wurf ein­zu­be­zie­hen. Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss einig­te sich am 16. Dezem­ber 2003 auf einen Vor­schlag zur Ände­rung des Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­set­zes; die Beschluss­emp­feh­lung des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses wur­de in der Sit­zung des Deut­schen Bun­des­ta­ges am 19. Dezem­ber 2003 ange­nom­men. Der Bun­des­rat stimm­te dem Gesetz mit der Mehr­heit sei­ner Stim­men am 29. Dezem­ber 2003 zu. Das Gesetz wur­de am 31. Dezem­ber 2003 im Bun­des­ge­setz­blatt ver­kün­det und trat am 1. Janu­ar 2004 in Kraft.

Die Beschwer­de eines Bus­un­ter­neh­mens

Die Beschwer­de­füh­re­rin beför­dert Per­so­nen, dar­un­ter auch Aus­zu­bil­den­de zu einem ermä­ßig­ten Tarif, im öffent­li­chen Per­so­nen­nah­ver­kehr. Sie bean­trag­te im April 2005 bei der zustän­di­gen Behör­de die Gewäh­rung eines Aus­gleichs für gemein­wirt­schaft­li­che Leis­tun­gen im Stra­ßen­per­so­nen­ver­kehr für das Kalen­der­jahr 2004, der aber nicht in der bean­trag­ten Höhe bewil­ligt wur­de. Die Beschwer­de­füh­re­rin klag­te gegen die Kür­zung beim Ver­wal­tungs­ge­richt und wies dar­auf hin, dass das Haus­halts­be­gleit­ge­setz 2004 und damit die Kür­zungs­vor­schrift des § 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG nicht ord­nungs­ge­mäß zustan­de gekom­men sei. Die Vor­schrift sei erst durch den Ver­mitt­lungs­aus­schuss in das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ein­ge­bracht wor­den, ohne dass der Deut­sche Bun­des­tag und der Bun­des­rat dem vor­her zuge­stimmt hät­ten. Die Kla­ge und der Antrag auf Zulas­sung der Beru­fung blie­ben ohne Erfolg. Mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügt die Beschwer­de­füh­re­rin die Ver­let­zung ihrer Grund­rech­te aus Art. 19 Abs. 4, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG sowie des Art. 20 Abs. 3 in Ver­bin­dung mit Art. 76 Abs. 1, Art. 77 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 2a GG.

Das Macht­wort aus Karls­ru­he

Der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat ent­schie­den, dass die Kür­zung des Aus­gleichs­be­trags gemäß § 45a Abs. 2 Satz 3 Vari­an­te 1 PBefG ver­fas­sungs­wid­rig, aber nicht nich­tig ist. Das Gesetz bleibt längs­tens bis zum 30. Juni 2011 anwend­bar. Den Kom­pe­ten­zen des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses wer­den durch das Grund­ge­setz (Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 GG) Gren­zen gesetzt, die im vor­lie­gen­den Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren über­schrit­ten wur­den. Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss hat eige­ne Vor­schlä­ge in das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ein­ge­führt, ohne dass der Deut­sche Bun­des­tag in ver­fas­sungs­ge­mä­ßer Wei­se betei­ligt wur­de. Die Beschwer­de­füh­re­rin ist inso­weit in ihrem Grund­recht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit Art. 19 Abs. 3 GG ver­letzt. Die ange­grif­fe­ne Ent­schei­dung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts ver­letzt die Beschwer­de­füh­re­rin dar­über hin­aus in ihrem Grund­recht aus Art. 19 Abs. 4 GG, weil das Gericht die Anfor­de­run­gen an die Begrün­dung des Antrags auf Zulas­sung der Beru­fung in unzu­mut­ba­rer Wei­se über­spannt hat.

Die Kom­pe­ten­zen des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses und sei­ne Funk­ti­on und Stel­lung im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren sind, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in der Begrün­dung sei­ner Ent­schei­dung, in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hin­rei­chend geklärt. Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss hat kein eige­nes Geset­zes­in­itia­tiv­recht, son­dern ihm kommt ledig­lich die Auf­ga­be zu, auf der Grund­la­ge des Geset­zes­be­schlus­ses und des vor­he­ri­gen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens Ände­rungs­vor­schlä­ge zu erar­bei­ten, die sich aus­ge­hend vom Anru­fungs­be­geh­ren im Rah­men der par­la­men­ta­ri­schen Ziel­set­zung des Gesetz­ge­bungs­vor­ha­bens bewe­gen und die jeden­falls im Ansatz sicht­bar gewor­de­nen poli­ti­schen Mei­nungs­ver­schie­den­hei­ten zwi­schen Deut­schem Bun­des­tag und Bun­des­rat aus­glei­chen.

Die Kom­pe­tenz­ver­tei­lung im Ver­hält­nis zwi­schen den Gesetz­ge­bungs­or­ga­nen weist dem Deut­schen Bun­des­tag die ent­schei­den­de Funk­ti­on im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zu. Der Ver­mitt­lungs­vor­schlag muss dem Deut­schen Bun­des­tag auf­grund der dort geführ­ten par­la­men­ta­ri­schen Debat­te zure­chen­bar sein. Das zum Anru­fungs­be­geh­ren füh­ren­de Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren wird durch die in die­ses ein­ge­führ­ten Anträ­ge und Stel­lung­nah­men der Abge­ord­ne­ten, des Bun­des­ra­tes und gege­be­nen­falls der Bun­des­re­gie­rung bestimmt. Vor­aus­set­zung für das Auf­grei­fen eines Rege­lungs­ge­gen­stan­des durch den Ver­mitt­lungs­aus­schuss ist, dass die Anträ­ge und Stel­lung­nah­men im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren bekannt gege­ben wor­den sind und die Abge­ord­ne­ten die Mög­lich­keit hat­ten, die­se zu erör­tern. Der Ver­mitt­lungs­aus­schuss muss dabei auch den von Ver­fas­sungs wegen gebo­te­nen Zusam­men­hang zwi­schen der öffent­li­chen Debat­te im Par­la­ment und der spä­te­ren Schlich­tung zwi­schen den an der Gesetz­ge­bung betei­lig­ten Ver­fas­sungs­or­ga­nen wah­ren.

Die Ände­rung des Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­set­zes durch das Haus­halts­be­gleit­ge­setz 2004 ist nicht in for­mell ver­fas­sungs­mä­ßi­ger Wei­se zustan­de gekom­men. Die Ein­brin­gung des Koch/Stein­brück-Papiers in das par­la­men­ta­ri­sche Ver­fah­ren des Deut­schen Bun­des­ta­ges und sei­ne Behand­lung in des­sen Aus­schüs­sen sowie im Ple­num eröff­ne­ten dem Ver­mitt­lungs­aus­schuss nicht die Kom­pe­tenz, eine Ände­rung des Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­set­zes in den Ver­mitt­lungs­vor­schlag auf­zu­neh­men.

Die Vor­schlä­ge des Koch/Stein­brück-Papiers waren – zumin­dest in Bezug auf die Kür­zung von Finanz­hil­fen – bereits nach Struk­tur und Umfang ange­mes­se­ner par­la­men­ta­ri­scher Bera­tung nicht zugäng­lich und nach der Art ihrer Ein­brin­gung und Behand­lung dar­auf auch gar nicht ange­legt. Der gesam­te Ver­fah­rens­gang war viel­mehr erkenn­bar dar­auf aus­ge­rich­tet, unter Ver­mei­dung der Öffent­lich­keit der par­la­men­ta­ri­schen Debat­te und einer hin­rei­chen­den Infor­ma­ti­on der Mit­glie­der des Deut­schen Bun­des­ta­ges den von vorn­her­ein als not­wen­dig erkann­ten poli­ti­schen Kom­pro­miss erst im Ver­mitt­lungs­aus­schuss her­bei­zu­füh­ren.

Die Vor­schlä­ge zur Kür­zung von Finanz­hil­fen des Bun­des im Koch/Stein­brück-Papier und deren Behand­lung in den Aus­schüs­sen und im Ple­num des Deut­schen Bun­des­ta­ges genüg­ten nicht den Anfor­de­run­gen an Anträ­ge und Stel­lung­nah­men im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren, die den Rah­men und Gegen­stand eines Ver­mitt­lungs­ver­fah­rens fest­le­gen. Die sach­li­che Trag­wei­te des vom Ver­mitt­lungs­aus­schuss in den Gesetz­ent­wurf ein­ge­füg­ten Rege­lungs­ge­gen­stan­des wur­de im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren vor dem Geset­zes­be­schluss nicht erkenn­bar. Denn die Auf­lis­tung einer Viel­zahl pau­schal zu kür­zen­der Finanz­hil­fen ohne jeg­li­che Ansät­ze für eine recht­li­che und poli­ti­sche Bewer­tung und ohne Zuord­nung zu den ein­schlä­gi­gen Hand­lungs­fel­dern (Haus­halt, Gesetz­ge­bung) in dem Koch/Stein­brück-Papier schloss es prak­tisch aus, dass sich die Abge­ord­ne­ten mit den Vor­schlä­gen im Ein­zel­nen ver­ant­wort­lich befass­ten.

Das Defi­zit an Kon­kre­ti­sie­rung ist eben­falls durch die Behand­lung des Koch/Stein­brück-Papiers in den Aus­schüs­sen des Deut­schen Bun­des­ta­ges und durch die Beschluss­emp­feh­lung und den Bericht des Haus­halts­aus­schus­ses nicht aus­ge­räumt wor­den, da die Minis­ter bei der Dar­stel­lung des Papiers nicht über die Erwäh­nung von Bei­spie­len hin­aus­gin­gen.

Eben­so führt auch die ver­schie­dent­li­che Erwäh­nung des Koch/Stein­brück-Papiers in den drei Lesun­gen des Haus­halts­be­gleit­ge­set­zes 2004 im Ple­num des Deut­schen Bun­des­ta­ges nicht dazu, dass des­sen Lis­te der Finanz­hil­fen durch den Ver­mitt­lungs­aus­schuss hät­te auf­ge­nom­men wer­den dür­fen. Den ver­fas­sungs­recht­lich garan­tier­ten Infor­ma­ti­ons- und Mit­wir­kungs­rech­ten der Abge­ord­ne­ten ist auf den vom Grund­ge­setz und der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges vor­ge­se­he­nen Wegen Rech­nung zu tra­gen. Sinn des Grund­sat­zes der Par­la­ments­öf­fent­lich­keit ist es, den Inhalt der par­la­men­ta­ri­schen Debat­te öffent­lich zu machen.

Die Art der Ein­brin­gung des Koch/Stein­brück-Papiers in das par­la­men­ta­ri­sche Ver­fah­ren genüg­te dar­über hin­aus nicht den Anfor­de­run­gen an die Förm­lich­keit des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens; denn das Koch/Stein­brück-Papier wur­de nicht als Bun­des­rats­in­itia­ti­ve (Art. 76 Abs. 1 GG) in das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ein­ge­bracht. Die Lan­des­mi­nis­ter Dieck­mann und Rie­bel tra­ten in den Aus­schüs­sen des Deut­schen Bun­des­ta­ges auf der Grund­la­ge des Rede­rechts nach Art. 43 Abs. 2 Satz 2 GG auf. Bei dem Rede­recht han­delt es sich nicht um eine dem Bun­des­rat als Ver­fas­sungs­or­gan ins­ge­samt zuste­hen­de Befug­nis, son­dern um ein Indi­vi­du­al­recht der ein­zel­nen Bun­des­rats­mit­glie­der. Daher brach­ten die Minis­ter das Papier nicht als Stel­lung­nah­me des Bun­des­ra­tes zu dem Gesetz­ent­wurf der Bun­des­re­gie­rung ein; viel­mehr han­delt es sich um Mate­ri­al, das den Aus­schüs­sen und den Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges in unver­bind­li­cher Wei­se prä­sen­tiert wur­de.

Die Ein­be­zie­hung der Inhal­te des Koch/Stein­brück-Papiers in den Beschluss­vor­schlag des Ver­mitt­lungs­aus­schus­ses lässt sich auch nicht damit recht­fer­ti­gen, dass der Bun­des­rat in sei­nem Anru­fungs­be­geh­ren ver­lang­te, das Gesetz grund­le­gend zu über­ar­bei­ten und die Vor­schlä­ge der Minis­ter­prä­si­den­ten Roland Koch und Peer Stein­brück zum Abbau von Steu­er­ver­güns­ti­gun­gen und Finanz­hil­fen ein­zu­be­zie­hen. Die Anru­fung käme dann einer Geset­zes­in­itia­ti­ve gleich, die nur auf dem ver­fas­sungs­recht­lich vor­ge­schrie­be­nen Weg zuläs­sig ist. Dem Deut­schen Bun­des­tag wür­de auf die­se Wei­se eine Veto-Posi­ti­on zuge­spielt, die gera­de kenn­zeich­nen­des Merk­mal der Stel­lung des Bun­des­ra­tes im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ist.

Der Man­gel im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren berührt die Gül­tig­keit der ange­grif­fe­nen Norm, weil er evi­dent ist. Für die an der Gesetz­ge­bung betei­lig­ten Orga­ne war im Jahr 2003 bei ver­stän­di­ger Wür­di­gung erkenn­bar, dass das Ver­fah­ren der Ände­rung des Per­so­nen­be­för­de­rungs­ge­set­zes durch das Haus­halts­be­gleit­ge­setz 2004 mit dem Grund­ge­setz nicht ver­ein­bar war. Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be waren bereits durch das Senats­ur­teil vom 7. Dezem­ber 1999 geklärt (vgl. dazu auch BVerfGE 120, 56 <79 f.>). Der Umstand, dass sei­ner­zeit der not­wen­di­ge poli­ti­sche Kom­pro­miss vor­aus­sicht­lich nur im Ver­mitt­lungs­aus­schuss zu errei­chen war, recht­fer­tigt eine Abkür­zung des Ver­fah­rens im Deut­schen Bun­des­tag mit dem Ziel beschleu­nig­ten Zugangs zum Ver­mitt­lungs­ver­fah­ren schon des­halb nicht, weil dadurch die par­la­men­ta­ri­sche Öffent­lich­keit und damit die Sicht­bar­keit poli­ti­scher Ver­ant­wor­tung gegen­über den Bür­gern erheb­lich ein­ge­schränkt wur­de.

Sons­ti­ge Ver­fas­sungs­ver­stö­ße lie­gen nicht vor. § 45a Abs. 2 Satz 3 Vari­an­te 1 PBefG ist mate­ri­ell ver­fas­sungs­ge­mäß. Die Tätig­keit der Beschwer­de­füh­re­rin als Ver­kehrs­un­ter­neh­men, das Leis­tun­gen im öffent­li­chen Per­so­nen­nah­ver­kehr erbringt, unter­fällt dem Grund­recht der Berufs­frei­heit aus Art. 12 GG in Ver­bin­dung mit Art. 19 Abs. 3 GG. Ob die Rege­lung dar­über hin­aus berufs­re­geln­de Ten­denz hat, kann hier dahin­ste­hen, weil sie aner­kann­ten Gemein­wohl­be­lan­gen dient und die Betrof­fe­nen nicht unver­hält­nis­mä­ßig belas­tet. Die Berück­sich­ti­gung der Gemein­wohl­be­lan­ge bei der Gestal­tung der Tari­fe im öffent­li­chen Per­so­nen­nah­ver­kehr erfor­dert es, die Per­so­nen­grup­pe der Schü­ler und Aus­zu­bil­den­den zu bevor­zu­gen. Die Erhö­hung des Tarif­ni­veaus an ande­rer Stel­le fin­det jedoch ihre Gren­ze in den öffent­li­chen Ver­kehrs­in­ter­es­sen, im Beson­de­ren in der Auf­nah­me­fä­hig­keit des Mark­tes. Funk­ti­on des Aus­gleichs nach § 45a PBefG ist es, die­se Lücke zu fül­len und die Über­le­bens­fä­hig­keit des öffent­li­chen Per­so­nen­nah­ver­kehrs zu sichern. Die Kon­so­li­die­rung der öffent­li­chen Haus­hal­te, hier der Haus­hal­te der Län­der, die nach § 45a Abs. 3 Satz 1 PBefG zur Gewäh­rung des Aus­gleichs ver­pflich­tet sind, ist ein legi­ti­mes Ziel des Gesetz­ge­bers. Es ist nicht ersicht­lich, dass die Kür­zung des Aus­gleichs­be­trags um 4 % von einem durch­schnitt­li­chen Ver­kehrs­un­ter­neh­mer nicht durch zumut­ba­re Maß­nah­men der Preis­ge­stal­tung in ange­mes­se­ner Zeit aus­ge­gli­chen wer­den kann. Der Gesetz­ge­ber war auch nicht ver­pflich­tet, den Anwen­dungs­be­reich der Vor­schrift auf neu erteil­te Kon­zes­sio­nen zu beschrän­ken oder das Inkraft­tre­ten des Geset­zes hin­aus­zu­schie­ben. Die blo­ße Erwar­tung der Ver­kehrs­un­ter­neh­mer, das gel­ten­de Recht wer­de unver­än­dert fort­be­stehen, ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht geschützt. Aus den glei­chen Grün­den ver­stößt die ange­foch­te­ne Rege­lung nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.

Aus der Unver­ein­bar­keit der ange­grif­fe­nen Rege­lung des § 45a Abs. 2 Satz 3 Vari­an­te 1 PBefG mit dem Grund­ge­setz folgt nicht die Nich­tig­keit der Norm, weil sonst dem gesetz­ge­be­ri­schen Kon­zept des Haus­halts­be­gleit­ge­set­zes 2004 rück­wir­kend die Grund­la­ge ent­zo­gen wür­de. Um dem Inter­es­se ver­läss­li­cher Finanz- und Haus­halts­pla­nung und eines gleich­mä­ßi­gen Ver­wal­tungs­voll­zugs für weit­ge­hend schon abge­schlos­se­ne Zeit­räu­me Rech­nung zu tra­gen, bleibt die Norm daher vor­läu­fig anwend­bar. Die wei­te­re Anwend­bar­keit endet jedoch mit einer Neu­re­ge­lung, spä­tes­tens am 30. Juni 2011.

Der Beschluss des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts, mit dem der Antrag der Beschwer­de­füh­re­rin auf Zulas­sung der Beru­fung abge­lehnt wur­de, ver­letzt die Beschwer­de­füh­re­rin in ihrem Grund­recht aus Art. 19 Abs. 4 GG; denn das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat hier in einer unzu­mut­ba­ren, aus Sach­grün­den nicht mehr zu ver­ein­ba­ren­den Wei­se die Dar­le­gungs­an­for­de­run­gen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO über­spannt. Dar­über hin­aus hat es ange­sichts der for­mel­len Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des mit­tel­bar ange­grif­fe­nen Geset­zes in einer Art. 19 Abs. 4 GG ver­let­zen­den Wei­se das Vor­lie­gen des Zulas­sungs­grun­des der ernst­li­chen Zwei­fel an der Rich­tig­keit der Ent­schei­dung des Ver­wal­tungs­ge­richts nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ver­kannt. Die Ent­schei­dung ist mit 7:1 Stim­men ergan­gen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 8. Dezem­ber 2009 – 2 BvR 758/​07

  1. BVerfG, Urteil vom 07.12.1999- 2 BvR 301/​98[]
  2. BVerfG, Beschluss vom 15.01.2008 – 2 BvL 12/​01[]