Die Münchener Flughafenerweiterung – und die Klage des Naturschutzverbandes

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde einer Umwelt- und Naturschutzvereinigung nicht zur Entscheidung angenommen, die sich gegen den Planfeststellungsbeschluss für die Erweiterung des Verkehrsflughafens München durch Anlage und Betrieb einer dritten Start- und Landebahn sowie gegen die dazu ergangenen gerichtlichen Entscheidungen richtete.

Die Münchener Flughafenerweiterung – und die Klage des Naturschutzverbandes

Der Naturschutzverband ist eine anerkannte Umweltvereinigung und in Bayern anerkannte Naturschutzvereinigung sowie Eigentümer durch das Vorhaben unmittelbar in Anspruch genommener Grundstücke. Die Einwendungen des Naturschutzverbandes richten sich unter anderem gegen das dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss zugrundeliegende Luftverkehrsprognosegutachten sowie dessen gerichtliche Kontrolle durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof1 und das Bundesverwaltungsgericht,2. Der Naturschutzverband macht insbesondere geltend, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof verletze die Rechtsschutz- und Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 3 in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG.

  • Der Verwaltungsgerichtshof habe die gerichtliche Kontrolle der Luftverkehrsprognose in der Sache nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechend durchgeführt. Er habe nämlich den Prüfungsumfang bezüglich der Prognosemethodik eingeschränkt, obwohl die Frage, ob eine Prognose einwandfrei zustande gekommen sei, der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliege. Der Methode der Luftverkehrsprognose fehle es hier an Transparenz und Nachvollziehbarkeit. Die der Prognose zugrundeliegende, sogenannte Quelle-Ziel-Matrix sowie bestimmte Datengrundlagen, wie Fluggastbefragungen, seien unter Berufung auf Betriebs- beziehungsweise Geschäftsgeheimnisse nicht offen gelegt worden. Die Prognose habe daher weder durch die Behörde oder deren Qualitätssicherer noch durch den Naturschutzverband oder die Gerichte überprüft werden können.
  • Außerdem habe der Verwaltungsgerichtshof für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses auf den Tag der Behördenentscheidung als entscheidungserheblichen Zeitpunkt abgestellt, obwohl die Planrechtfertigung danach – aber noch während des gerichtlichen Verfahrens – entfallen sei, weil die Erwartungen der Luftverkehrsprognose tatsächlich nicht eingetreten seien.

Die Verfassungsbeschwerde hatte keinen Erfolg, das Bundesverfassungsgericht nahm sie nicht zur Entscheidung an; sie erfülle nicht die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG. Der Verfassungsbeschwerde komme weder grundsätzliche Bedeutung zu, noch sei ihre Annahme zur Durchsetzung der Grundrechte des Naturschutzverbandes geboten. Sie habe keine Aussicht auf Erfolg:

Die Möglichkeit einer Verletzung von Art.19 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 GG wegen einer unzureichenden Kontrolle der Luftverkehrsprognose ist nicht hinreichend dargetan (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). 

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Da sich der Naturschutzverband auf das materielle Grundrecht aus Art. 14 GG berufen kann, ist ihm in diesem Zusammenhang auch eine Berufung auf Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG möglich, ohne dass es einer Entscheidung über die bislang in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts offen gelassene Frage bedürfte, ob der Schutz des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG einer nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannten Vereinigung im Rahmen einer nach diesem Gesetz erhobenen (Verbands-)Klage zukommt oder ob dies mangels subjektiver materieller Rechte nicht der Fall ist3.

Im Ausgangspunkt folgt aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen4. Dabei ist auch die – im Übrigen nur eingeschränkt überprüfbare – Abwägung im Rahmen einer behördlichen Planungsentscheidung daraufhin zu kontrollieren, ob der erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt und ob anhand dieses Sachverhalts der Entscheidung alle sachlich beteiligten Belange und Interessen zugrunde gelegt sowie umfassend und in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind5. Soweit hierbei über Prognosen zu befinden ist, ist die gerichtliche Überprüfung ihrem Wesen nach auf die Frage beschränkt, ob der Sachverhalt zutreffend ermittelt und der Prognose eine geeignete Methode zugrunde gelegt worden ist. Insoweit muss die Behörde die Ergebnisse der Prognose in der Verwaltungsentscheidung selbst oder den Verwaltungsvorgängen einleuchtend begründen und sie muss nachvollziehbar darlegen, auf welche Tatsachen und Erfahrungen aus ihrer eigenen Sphäre und auf welche wissenschaftlichen Erkenntnisse Dritter sie zur prognostischen Beurteilung zurückgreift6.

Dabei ist zwar eine volle gerichtliche Überprüfung geboten, ob der Sachverhalt zutreffend ermittelt und der Prognose eine geeignete Methode zugrunde gelegt worden ist. Dies setzt jedoch nicht zwingend die Kenntnis sämtlicher Tatsachengrundlagen voraus. Insoweit gebietet Art.19 Abs. 4 GG – ebenso wie dies in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten aus dem Rechtsstaatsprinzip folgt – die Offenlegung von Tatsachen, die ein Sachverständiger seinem Gutachten zugrunde gelegt hat, regelmäßig (nur) dann, wenn die Kenntnis der einzelnen tatsächlichen Umstände zur Nachprüfung des Sachverständigengutachtens unentbehrlich ist. Ob und wieweit das Gericht und die Verfahrensbeteiligten die Kenntnis von Tatsachen, die ein Sachverständiger seinem Gutachten zugrunde gelegt hat, für eine kritische Würdigung des Gutachtens tatsächlich benötigen, lässt sich auch im Verwaltungsprozess nicht generell entscheiden. Die Frage muss durch das Gericht unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles entschieden werden7

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Bei Anwendung dieser Grundsätze ist eine mögliche Verletzung von Art.19 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 GG wegen einer unzureichenden Kontrolle der Luftverkehrsprognose nicht hinreichend dargetan. Der Naturschutzverband hat es versäumt, alle Schriftstücke, deren Kenntnis für eine Beurteilung der Berechtigung der geltend gemachten Rüge erforderlich ist, mit der Verfassungsbeschwerde vorzulegen oder zumindest ihrem wesentlichen Inhalt nach wiederzugeben. Das Bundesverfassungsgericht ist deshalb nicht in der Lage, zu beurteilen, ob die Entscheidungen mit dem Grundgesetz in Einklang stehen8.

Der Naturschutzverband hat es hier versäumt, die „Stellungnahme zum Aufklärungsschreiben der Regierung von Oberbayern vom 23.09.2009“ der Firma I. (im Folgenden: Stellungnahme zum Aufklärungsschreiben) vorzulegen oder zumindest ihrem wesentlichen Inhalt nach wiederzugeben.

Zwar steht auf Grundlage der Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in der angegriffenen Entscheidung9 und der von dem Naturschutzverband vorgelegten Unterlagen fest, dass der Gutachter zur Erstellung der Luftverkehrsprognose auch Datengrundlagen verwendet hat, die nicht öffentlich zugänglich sind und die weder den Qualitätssicherern der Technischen Universität X. noch der Behörde oder den Gerichten bekannt geworden sind, geschweige denn von ihnen kontrolliert wurden.

Ob sich daraus auch eine Verletzung von Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ergibt, kann ohne die nicht vorgelegte „Stellungnahme zum Aufklärungsschreiben“ aber nicht beurteilt werden.

Wesentliche Grundlage der gerichtlichen Feststellungen zur Transparenz der Verkehrsprognose dürfte nämlich gerade auch die nicht vorgelegte „Stellungnahme zum Aufklärungsschreiben“ gewesen sein. So hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in der angegriffenen Entscheidung darauf abgestellt, dass die Qualitätssicherer der Technischen Universität X. „nach zwischenzeitlich erfolgter Offenlegung weiterer Datengrundlagen“ zu der auch für das Gericht nachvollziehbaren Gesamteinschätzung gekommen seien, dass der Gutachter der Beigeladenen zu sämtlichen aufgeworfenen Themenfeldern hinreichend Aufschluss habe geben können; weiter sei hinsichtlich der zugrunde gelegten Quelle-Ziel-Matrizes aus Sicht der Qualitätssicherer auf der Basis der vorliegenden Informationen eine hohe Güte gewährleistet und gut nachvollziehbar, welche Inhalte diese umfassen9. Aus der „Stellungnahme der Technischen Universität X. zu den Ergänzenden Szenariobetrachtungen zur Luftverkehrsprognose 2020 für den Flughafen München sowie zum Aufklärungsbedarf zur Prognosemethodik der Luftverkehrsprognosen 2020 für den Flughafen München“ ergibt sich insoweit, dass die Gutachter der Firma I. in der von dem Naturschutzverband nicht vorgelegten „Stellungnahme zum Aufklärungsschreiben“ weitere Dokumentationen zur Erstellung der Quelle-Ziel-Matrix gegeben haben und dass dort erläutert ist, wie der Abgleich von Stichproben und Statistiken erfolgt und welche Datengrundlagen verwendet werden.

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Ohne die genannte „Stellungnahme zum Aufklärungsschreiben“ kann demnach nicht beurteilt werden, ob die Kenntnis der nicht öffentlich zugänglichen Datengrundlagen unter Berücksichtigung ihres – auch im Verhältnis zu den offengelegten Datengrundlagen zu beurteilenden – Umfangs und ihrer Bedeutung für die volle gerichtliche Nachprüfung der Tatsachengrundlagen und der Geeignetheit der Methode des Prognosegutachtens unentbehrlich war, beziehungsweise, ob der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgehen durfte, dass dies nicht der Fall war.

Der Naturschutzverband hat schließlich auch nicht vorgetragen und es ist nicht ersichtlich, dass ihm die „Stellungnahme zum Aufklärungsschreiben“ nicht vorgelegen hätte oder er insoweit einen erfolglosen Antrag auf Akteneinsicht gestellt hätte.

Eine Verletzung von Art.19 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 GG ist auch nicht feststellbar, soweit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof für die gerichtliche Nachprüfung und Beurteilung der Verkehrsprognose allein auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abgestellt und dabei die nach diesem Zeitpunkt – vor Abschluss der mündlichen Verhandlung und vor Eintritt der Bestandskraft – eingetretenen; vom Naturschutzverband geltend gemachten und im Widerspruch zu der Prognose stehenden Entwicklungen nicht berücksichtigt hat.

Zwar ist mit dem Naturschutzverband davon auszugehen, dass es der verfassungsrechtlich garantierte Schutz des Eigentums (Art. 14 GG) trotz Rechtskraft eines Urteils über einen Planfeststellungsbeschluss mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung verbietet, eine Enteignung zur Verwirklichung des mit dem Planfeststellungsbeschluss zugelassenen Vorhabens anzuordnen, wenn feststeht, dass diese Enteignung aufgrund nachträglich eingetretener Änderungen der Sach- oder Rechtslage nicht mehr dem Gemeinwohl dienen würde10.

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Wird im Rahmen der gegen einen Planfeststellungsbeschluss gerichteten Klage auf den Zeitpunkt des Erlasses abgestellt, schließt das einen ausreichenden Rechtsschutz jedoch nicht aus. Er kann etwa gewährt werden, indem dem Enteignungsbetroffenen bei entscheidungserheblich geänderten Verhältnissen ein Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des Planfeststellungsbeschlusses eingeräumt wird11.

Dass eine solche Rechtsschutzmöglichkeit hier nicht bestünde, hat der Naturschutzverband nicht hinreichend substantiiert vorgetragen, und dies ist auch nicht ersichtlich. Zwar ist gemäß § 72 Abs. 1 VwVfG((beziehungsweise hier: Art. 72 Abs. 1 BayVwVfG) ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG (Art. 51 BayVwVfG) ausgeschlossen. Die Vorschriften über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten nach §§ 48, 49 VwVfG (Art. 48, 49 BayVwVfG) sind aber auch auf Planfeststellungsbeschlüsse anwendbar; etwas anderes folgt weder aus § 72 Abs. 1 VwVfG (Art. 72 Abs. 1 BayVwVfG) noch aus § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG (Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG)12. Zwar kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Rücknahme wegen Rechtswidrigkeit nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG) nicht in Betracht, wenn sich die Rechtswidrigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses aus nach Erlass des Beschlusses eingetretenen Veränderungen der Sach- und Rechtslage ergibt, da für die Beurteilung der Rechtswidrigkeit auf den Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes abzustellen ist13; ebenso hindert die präjudizielle Wirkung der Rechtskraft des (Sach-)Urteils, mit dem die Anfechtungsklage gegen einen Planfeststellungsbeschluss abgewiesen worden ist, einen solchen Rücknahmeanspruch, selbst wenn sich später herausstellen sollte, dass der Planfeststellungsbeschluss bereits zum Erlasszeitpunkt rechtswidrig gewesen ist14. Weiter erfüllt die Beeinträchtigung des Eigentums Einzelner durch einen Planfeststellungsbeschluss nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wohl grundsätzlich nicht die besonders strengen Anforderungen an einen Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 VwVfG (Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG), um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen15.

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Allerdings ist nicht ersichtlich, dass auch ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG (Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG) wegen nachträglich eingetretener Tatsachen von vornherein ausgeschlossen wäre16. Gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG (Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG) darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Dabei kann auch die geänderte Bewertung von Sachverhalten eine Änderung von Tatsachen im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG (Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG) sein17. Zwar kommt ein (Teil-)Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich nur als „ultima ratio“ in Betracht, wenn eine Grundrechtsverletzung nicht durch nachträgliche Schutzvorkehrungen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG (Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG) zu beseitigen ist18. Können die nachteiligen Wirkungen von drohenden – mangels Planrechtfertigung beziehungsweise rechtfertigendem Gemeinwohlgrund – rechtswidrigen Enteignungen durch ergänzende Vorkehrungen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG (Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG) nicht verhindert werden, dürfte demnach aber ein Anspruch auf (Teil-)Widerruf beziehungsweise ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG (Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG) wohl nicht ausgeschlossen sein. Gleichwohl zieht der Naturschutzverband diese Möglichkeit überhaupt nicht erst in Betracht.

Schließlich begegnet es für das Bundesverfassungsgericht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass es nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung für die Beurteilung, ob eine Prognose auf einer zuverlässigen Tatsachenbasis beruht und in sich schlüssig ist, grundsätzlich nicht darauf ankommt, ob die Annahmen, die der Prognose zugrunde liegen, durch die spätere Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt werden19.

Darüber hinaus hat das Bundesverfassungericht in vier weiteren Verfahren, die sich gegen Planfeststellungsbeschlüsse und dazu ergangene gerichtliche Entscheidungen betreffend die Flughäfen München und Frankfurt am Main richteten, die Verfassungsbeschwerden weiterer Naturschutzverband nicht zur Entscheidung angenommen. Insoweit hat die zuständige Kammer gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG von einer Begründung der Entscheidung abgesehen.

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Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 1. Juni 2021 – 1 BvR 2374/15

  1. BayVGH, Urteil vom 19.02.2014 – 8 A 11/40051[]
  2. BVerwG, Beschlüsse vom 22.06.2015 – 4 B 59.14; und vom 12.08.2015 – 4 B 29.15 (4 B 59.14) []
  3. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.09.2017 – 1 BvR 361/12, Rn. 11; Beschluss vom 12.07.2018 – 1 BvR 1401/18, Rn. 3[]
  4. vgl. BVerfGE 129, 1 <20> m.w.N.; 149, 407 <413 Rn.19>[]
  5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.07.2018 – 1 BvR 612/12, Rn. 44[]
  6. vgl. BVerfGE 88, 40 <60> BVerfG, Beschluss vom 02.06.2008 – 1 BvR 349/04 u.a., Rn. 29 f.[]
  7. vgl. für den Zivilprozess BVerfGE 91, 176 <181 ff.> BVerfG, Beschluss vom 30.08.2017 – 1 BvR 776/14, Rn. 23[]
  8. vgl. BVerfGE 93, 266 <288> 129, 269 <278>[]
  9. vgl. BayVGH, Urteil vom 19.02.2014 – 8 A 11/40051, Rn. 381[][]
  10. vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.04.2013 – 1 BvR 2614/12, Rn. 6; Beschluss vom 19.09.2007 – 1 BvR 1698/04, Rn. 13 zum Erlass einer bauplanungsrechtlichen Entwicklungssatzung[]
  11. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.09.2007 – 1 BvR 1698/04, Rn. 13 zum Erlass einer bauplanungsrechtlichen Entwicklungssatzung; siehe auch Beschluss vom 20.02.2008 – 1 BvR 2389/06, Rn. 33[]
  12. vgl. BVerwGE 168, 368 <374 f. Rn. 24>[]
  13. vgl. BVerwGE 155, 81 <86 f. Rn. 26 ff.> 168, 368 <376 Rn. 27>[]
  14. BVerwGE 155, 81 <86 Rn. 27> 168, 368 <378 f. Rn. 36>[]
  15. vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.05.2015 – 3 B 5/15, Rn. 16 f.[]
  16. vgl. dazu BVerwGE 155, 81 <87 ff. Rn. 31, 34 ff.>[]
  17. vgl. BVerwGE 155, 81 <89 Rn. 36>[]
  18. vgl. BVerwGE 155, 81 <87 f. Rn. 31, 34> 168, 368 <375 Rn. 25> BVerwG, Beschluss vom 26.02.2004 – 4 B 95.03, Rn. 4[]
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.06.2008 – 1 BvR 349/04 u.a., Rn. 30 zu städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen[]

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