Die Pflicht der Bun­des­län­der zur Erhö­hung des Rundfunkbeitrags

Auf­grund der Rund­funk­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG besteht eine staat­li­che Hand­lungs­pflicht in Bezug auf die Gewähr­leis­tung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, mit der ein grund­recht­li­cher Finan­zie­rungs­an­spruch kor­re­spon­diert. Ein Unter­las­sen der Erfül­lung die­ser Pflicht kann von den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten im Ver­fah­ren der Ver­fas­sungs­be­schwer­de gerügt werden.

Die Pflicht der Bun­des­län­der zur Erhö­hung des Rundfunkbeitrags

Die staat­li­che Finanz­ge­währ­leis­tungs­pflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG obliegt den Län­dern als föde­ra­ler Ver­ant­wor­tungs­ge­mein­schaft, wobei jedes Land Mit­ver­ant­wor­tungs­trä­ger ist. Die Mit­ver­ant­wor­tung beruht dar­auf, dass die Län­der die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die Rund­funk­fi­nan­zie­rung besit­zen, der­zeit aber nur eine län­der­über­grei­fen­de Rege­lung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung des Rund­funks den Grund­rechts­schutz ver­wirk­li­chen kann.

Im gegen­wär­ti­gen Sys­tem der Rund­funk­fi­nan­zie­rung genügt es nicht, wenn ein ein­zel­nes Land eine Erhö­hung des Rund­funk­bei­trags – über­dies ohne trag­fä­hi­ge Begrün­dung – ablehnt.

Mit die­ser Begrün­dung ent­schied jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf die Ver­fas­sungs­be­schwer­den der ARD-Rund­funk­an­stal­ten, des ZDF und des Deutsch­land­ra­di­os, dass das Land Sach­sen-Anhalt durch das Unter­las­sen sei­ner Zustim­mung zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag die Rund­funk­frei­heit der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten aus Arti­kel 5 Abs. 1 Satz 2 GG ver­letzt hat. Gleich­zei­tig hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bestimmt, dass die Bestim­mun­gen des Arti­kel 1 des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags – mit der dar­in vor­ge­se­he­nen Anpas­sung des Rund­funk­bei­trags ‑vor­läu­fig mit Wir­kung rück­wir­kend vom 20.07.2021 bis zum Inkraft­tre­ten einer staats­ver­trag­li­chen Neu­re­ge­lung über die funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung von ARD, ZDF und Deutsch­land­ra­dio gelten.

Die geschei­ter­te Erhö­hung des Rundfunkbeitrags

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den betref­fen die Gewähr­leis­tung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung der öffent­lich-recht­li­chen Rundfunkanstalten. 

Für die Bei­trags­pe­ri­ode 2021 bis 2024 hat die Kom­mis­si­on zur Über­prü­fung und Ermitt­lung des Finanz­be­darfs der Rund­funk­an­stal­ten (im Fol­gen­den: KEF) in ihrem 22. Bericht eine Bei­trags­er­hö­hung vor­ge­schla­gen. Zugleich hat sie eine Ände­rung der Auf­tei­lung der Rund­funk­bei­trä­ge zwi­schen der ARD, dem ZDF und dem Deutsch­land­ra­dio sowie die Erhö­hung der Finanz­aus­gleichs­mas­se für Radio Bre­men und den Saar­län­di­schen Rund­funk im Rah­men des Finanz­aus­gleichs emp­foh­len1. Die­ser Vor­schlag der KEF ist im Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag auf­ge­nom­men wor­den, der von allen Regie­rungs­chefin­nen und Regie­rungs­chefs der Län­der – mit einer Pro­to­koll­no­tiz des Minis­ter­prä­si­den­ten von Sach­sen-Anhalt – unter­zeich­net wor­den ist. In 15 Län­dern ist zur Umset­zung des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags in das Lan­des­recht im Jah­re 2020 die Zustim­mung durch die gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaf­ten beschlos­sen wor­den. Ledig­lich das Land Sach­sen-Anhalt hat dem Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag nicht zuge­stimmt. Ins­be­son­de­re gegen die­ses Unter­las­sen, infol­ge des­sen der Staats­ver­trag nicht in Kraft tre­ten konn­te, wen­den sich die Rund­funk­an­stal­ten, weil ihre funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung ausbleibe. 

Das Ver­fah­ren zur Erhö­hung des Rundfunkbeitrags

Das Ver­fah­ren zur Fest­set­zung des Rund­funk­bei­trags ist in den §§ 1 ff. des Rund­funk­fi­nan­zie­rungs­staats­ver­trags (RFinStV)2 gere­gelt. Der Rund­funk­bei­trag wird danach in einem drei­stu­fi­gen Ver­fah­ren festgesetzt:

  1. Bedarfs­an­mel­dung, § 1 RFinStV:
    Auf der ers­ten Stu­fe mel­den die Rund­funk­an­stal­ten auf der Grund­la­ge ihrer Pro­gramm­ent­schei­dun­gen ihren Finanz­be­darf an. 
  2. Über­prü­fung der Bedarfs­an­mel­dung, §§ 3, 5 RFinStV:
    Auf der zwei­ten Stu­fe prüft die KEF, ob sich die Pro­gramm­ent­schei­dun­gen im Rah­men des Rund­funk­auf­trags hal­ten und ob der dar­aus abge­lei­te­te Finanz­be­darf im Ein­klang mit den Grund­sät­zen der Wirt­schaft­lich­keit und Spar­sam­keit ermit­telt wor­den ist. Die KEF ist als unab­hän­gi­ge und wei­sungs­freie Kom­mis­si­on (§ 2 RFinStV) mit Sach­ver­stän­di­gen besetzt, die von den Län­dern benannt wer­den (§ 4 Abs. 4 Satz 1 RFinStV). Sie erstat­tet den Lan­des­re­gie­run­gen zudem min­des­tens alle zwei Jah­re einen Bericht, in dem sie die Finanz­la­ge der Rund­funk­an­stal­ten dar­legt und einen Vor­schlag erar­bei­tet, ob, wann und in wel­cher Höhe der Rund­funk­bei­trag neu fest­ge­setzt wer­den soll. In der Pra­xis hat sich ein Ver­fah­ren her­aus­ge­bil­det, bei dem die KEF alle vier Jah­re einen Bei­trags­be­richt und zwei Jah­re nach dem Bei­trags­be­richt einen Zwi­schen­be­richt erstat­tet. Die Rund­funk­an­stal­ten sind bei der Über­prü­fung und Ermitt­lung des Finanz­be­darfs durch die KEF ange­mes­sen zu betei­li­gen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 RFinStV). Ins­be­son­de­re ist ihnen vor der Abga­be eines end­gül­ti­gen Berichts der KEF Gele­gen­heit zur Stel­lung­nah­me und zur Erör­te­rung zu geben (§ 5 Abs. 2 RFinStV). Die Lan­des­re­gie­run­gen lei­ten die Berich­te der KEF ihren Lan­des­par­la­men­ten zur Unter­rich­tung zu (§ 3 Abs. 8 Satz 3 RFinStV). Nach dem spä­ter ein­ge­füg­ten § 5a RFinStV erhal­ten die Lan­des­par­la­men­te dazu auch von den Rund­funk­an­stal­ten zeit­nah einen schrift­li­chen Bericht über deren wirt­schaft­li­che und finan­zi­el­le Lage (§ 5a Abs. 1 RFinStV). Zudem ste­hen ihnen die Rund­funk­an­stal­ten für Anhö­run­gen zu den Berich­ten zur Ver­fü­gung (§ 5a Abs. 4 RFinStV). 
  3. Bei­trags­fest­set­zung, § 7 RFinStV:
    Auf der drit­ten Stu­fe set­zen die Län­der den Bei­trag fest. Der Bei­trags­vor­schlag der KEF ist dabei Grund­la­ge für eine Ent­schei­dung der Lan­des­re­gie­run­gen und der Lan­des­par­la­men­te (§ 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV). Davon beab­sich­tig­te Abwei­chun­gen soll die Rund­funk­kom­mis­si­on der Län­der mit den Rund­funk­an­stal­ten unter Ein­be­zie­hung der KEF erör­tern (§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV). Von den Län­dern vor­ge­nom­me­ne Abwei­chun­gen sind zu begrün­den (§ 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV). 

Die geschei­ter­te Anpas­sung für die Bei­trags­pe­ri­ode 2021 bis 2024

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den betref­fen die Gewähr­leis­tung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung der öffent­lich-recht­li­chen Rundfunkanstalten. 

Für die Bei­trags­pe­ri­ode 2021 bis 2024 hat die Kom­mis­si­on zur Über­prü­fung und Ermitt­lung des Finanz­be­darfs der Rund­funk­an­stal­ten (im Fol­gen­den: KEF) in ihrem 22. Bericht eine Bei­trags­er­hö­hung vor­ge­schla­gen. Zugleich hat sie eine Ände­rung der Auf­tei­lung der Rund­funk­bei­trä­ge zwi­schen der ARD, dem ZDF und dem Deutsch­land­ra­dio sowie die Erhö­hung der Finanz­aus­gleichs­mas­se für Radio Bre­men und den Saar­län­di­schen Rund­funk im Rah­men des Finanz­aus­gleichs emp­foh­len1. Die­ser Vor­schlag der KEF ist im Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag auf­ge­nom­men wor­den, der von allen Regie­rungs­chefin­nen und Regie­rungs­chefs der Län­der – mit einer Pro­to­koll­no­tiz des Minis­ter­prä­si­den­ten von Sach­sen-Anhalt – unter­zeich­net wor­den ist. In 15 Län­dern ist zur Umset­zung des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags in das Lan­des­recht im Jah­re 2020 die Zustim­mung durch die gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaf­ten beschlos­sen wor­den. Ledig­lich das Land Sach­sen-Anhalt hat dem Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag nicht zuge­stimmt. Ins­be­son­de­re gegen die­ses Unter­las­sen, infol­ge des­sen der Staats­ver­trag nicht in Kraft tre­ten konn­te, wen­den sich die Rund­funk­an­stal­ten, weil ihre funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung ausbleibe. 

Das Ver­fah­ren der Fest­set­zung des Rund­funk­bei­trags für die Bei­trags­pe­ri­ode 2021 bis 2024 wur­de in den Jah­ren 2019 und 2020 durchgeführt.

Die beschwer­de­füh­ren­den Rund­funk­an­stal­ten lei­te­ten der KEF ihre Bedarfs­an­mel­dun­gen zum 30.04.2019 zu. Nach dem ange­mel­de­ten Bedarf wäre der Rund­funk­bei­trag um 1,74 € von 17,50 € (seit April 2015) auf 19,24 € zu erhö­hen gewe­sen3.

Im Febru­ar 2020 ver­öf­fent­lich­te die KEF ihren 22. Bericht. Nach der von ihr vor­ge­nom­me­nen Bedarfs­fest­stel­lung war der Rund­funk­bei­trag zum 1.01.2021 um 86 Cent von 17,50 € auf 18,36 € zu erhö­hen4. Die Bedarfs­fest­stel­lung blieb damit um 88 Cent, also etwa 51 %, hin­ter dem von den Rund­funk­an­stal­tenn ange­mel­de­ten Mehr­be­darf von 1,74 € zurück. Die Erhö­hungs­sum­me ergab sich aus einem aner­kann­ten Erhö­hungs­be­darf der Rund­funk­an­stal­ten von ins­ge­samt 84 Cent und einem um 2 Cent zu erhö­hen­den Bei­trags­an­teil der Lan­des­me­di­en­an­stal­ten5.

Auf­grund der unter­schied­li­chen Fehl­be­trä­ge der Rund­funk­an­stal­ten schlug die KEF dar­über hin­aus eine ver­än­der­te Auf­tei­lung des Rund­funk­bei­trags vor. Von den Ein­nah­men aus dem Rund­funk­bei­trag abzüg­lich des Anteils der Lan­des­me­di­en­an­stal­ten sollte

  • die ARD 70,9842 %,
  • das ZDF 26,0342 % und
  • das Deutsch­land­ra­dio 2,9816 %

erhal­ten4. Hin­sicht­lich des Finanz­aus­gleichs zwi­schen den Lan­des­rund­funk­an­stal­ten der ARD schlug die KEF eine Anpas­sung vor. Dabei emp­fahl sie mit Blick auf Radio Bre­men und den Saar­län­di­schen Rund­funk, die ihren Finanz­be­darf nicht aus ihrem Bei­trags­auf­kom­men decken könn­ten, die Erhö­hung der Finanz­aus­gleichs­mas­se6.

Die beschwer­de­füh­ren­den Anstal­ten wand­ten sich anschlie­ßend in einer gemein­sa­men Erklä­rung vom 10.03.2020 an die Vor­sit­zen­de der Rund­funk­kom­mis­si­on. Dabei beton­ten sie die Bedeu­tung, in der Flä­che Deutsch­lands ver­tre­ten zu sein und die Teil­ha­be der ost­deut­schen Län­der ver­stärkt zu gewähr­leis­ten. Sie sei­en bemüht, in ihren Pro­gram­men ver­stärkt publi­zis­ti­sche Akzen­te zu set­zen, die die ost­deut­schen Län­der als Schau­platz hät­ten und vor Ort pro­du­ziert wür­den. Die im Jahr 2017 begon­ne­nen Struk­tur­re­form­pro­zes­se wür­den fort­ge­führt, Wirt­schaft­lich­keits­po­ten­tia­le und Syn­er­gie­ef­fek­te iden­ti­fi­ziert und aus­ge­schöpft. Auch sei­en die Rund­funk­an­stal­ten bemüht, ihre Struk­tu­ren im admi­nis­tra­ti­ven und pro­gramm­li­chen Bereich zu ver­schlan­ken und den Anstieg des Per­so­nal­auf­wands zu verlangsamen.

Auf der Kon­fe­renz der Regie­rungs­chefin­nen und Regie­rungs­chefs der Län­der am 12.03.2020 in Ber­lin beschlos­sen die­se den Ent­wurf des Ers­ten Staats­ver­trags zur Ände­rung medi­en­recht­li­cher Staats­ver­trä­ge (im Fol­gen­den: Ers­ter Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag). Das Land Sach­sen-Anhalt ent­hielt sich bei der Beschluss­fas­sung der Stimm­ab­ga­be. Der Ent­wurf sieht unter ande­rem vor, im Ein­klang mit dem Vor­schlag der KEF den Rund­funk­bei­trag um monat­lich 86 Cent zu erhö­hen und ent­spre­chend in § 8 RFinStV die Anga­be der Bei­trags­hö­he von „17,50“ durch die Anga­be „18,36“ zu erset­zen. Der Ers­te Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag soll­te auf der Fol­ge­kon­fe­renz im Juni 2020 unter­zeich­net werden.

In zwei getrenn­ten Schrei­ben vom 27.04.2020 wand­te sich der Minis­ter­prä­si­dent des Lan­des Sach­sen-Anhalt an die Rund­funk­an­stal­ten. In dem einen Schrei­ben befass­te er sich mit der Prä­senz der Rund­funk­an­stal­ten in der Flä­che und der Par­ti­zi­pa­ti­on der ost­deut­schen Län­der. Er monier­te, die­se sei­en nach wie vor unter­re­prä­sen­tiert. Auch sei eine zeit­na­he Ansied­lung einer Gemein­schafts­ein­rich­tung in Sach­sen-Anhalt nötig, um dem von den Rund­funk­an­stal­tenn for­mu­lier­ten Selbst­ver­ständ­nis vor Ort Sicht­bar­keit zu ver­lei­hen. In dem ande­ren Schrei­ben nahm er Bezug auf die ange­kün­dig­ten Ein­spar- und Struk­tur-opti­mie­rungs­maß­nah­men. Ins­be­son­de­re im Bereich Per­so­nal und Ver­gü­tung man­ge­le es an einer deut­li­chen Umset­zung der Hin­wei­se der KEF.

Am 30.04.2020 teil­te der Chef der Staats­kanz­lei und Kul­tur­mi­nis­ter des Lan­des Sach­sen-Anhalt den Rund­funk­an­stal­tenn mit, dass der zustän­di­ge Fach­aus­schuss des Land­tags von Sach­sen-Anhalt die Bera­tung über den Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag auf den 5.06.2020 ver­tagt habe. Abschlie­ßend wies er dar­auf hin, dass die Beant­wor­tung der vom Minis­ter­prä­si­den­ten auf­ge­wor­fe­nen Fra­gen für die wei­te­re Mei­nungs­bil­dung in Sach­sen-Anhalt von beson­de­rer Bedeu­tung sei.

Mit Schrei­ben vom 11.05.2020 ant­wor­te­te der Inten­dant des ZDF dem Minis­ter­prä­si­den­ten des Lan­des Sach­sen-Anhalt und ver­wies auf die bereits unter­nom­me­nen Spar­maß­nah­men. Gera­de in der Pan­de­mie sei der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk auf die Bei­trags­an­pas­sung ange­wie­sen, um in dem ver­stärkt nach­ge­frag­ten Pro­gramm umfas­sen­de und gründ­lich recher­chier­te Infor­ma­tio­nen und Hin­ter­grund­be­rich­te lie­fern zu kön­nen. Zudem habe das ZDF der Krea­tiv­wirt­schaft kri­sen­be­dingt Hil­fen zur Ver­fü­gung gestellt, um die unab­hän­gi­ge Pro­du­zen­ten­land­schaft in Deutsch­land zu stüt­zen und zu erhal­ten. Am 20.05.2020 schrieb die Geschäfts­füh­rung der ARD dem Minis­ter­prä­si­den­ten des Lan­des Sach­sen-Anhalt. Die Rund­funk­an­stal­ten (mit Aus­nah­me des Baye­ri­schen Rund­funks) hät­ten sich dar­auf ver­stän­digt, an einem ver­netz­ten öffent­lich-recht­li­chen Kul­tur­ange­bot mit­zu­wir­ken, das im Sen­de­ge­biet und unter Feder­füh­rung des Mit­tel­deut­schen Rund­funks ange­sie­delt wer­den sol­le. Mit erneu­tem Schrei­ben vom 04.06.2020 warb die Geschäfts­füh­rung der ARD um Zustim­mung für die Bei­trags­an­pas­sung. Sie wies auf den bereits beschlos­se­nen Stel­len­ab­bau, die Ori­en­tie­rung an den Gehalts­ab­schlüs­sen der Län­der sowie die Reform der Alters­ver­sor­gung mit einem Ein­spar­po­ten­ti­al von einer 1 Mrd. € bis 2024 hin.

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Rundfunkbeitrag

Der zustän­di­ge Aus­schuss des Land­tags von Sach­sen-Anhalt tag­te am 5.06.2020 und ver­stän­dig­te sich dar­auf, die Vor­la­ge des 22. KEF-Berichts in der nächs­ten Sit­zung am 4.09.2020 wie­der auf­zu­ru­fen. Dem Land­tag emp­fahl der Aus­schuss, hin­sicht­lich des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags von einer Stel­lung­nah­me abzu­se­hen7. Mit den Stim­men der Koali­ti­ons­frak­tio­nen beschloss der Land­tag am 12.06.2020, der Aus­schuss­emp­feh­lung zu fol­gen und kei­ne Stel­lung­nah­me abzu­ge­ben8.

Vom 10. bis 17.06.2020 fand in Ber­lin die Jah­res­kon­fe­renz der Minis­ter­prä­si­den­tin­nen und Minis­ter­prä­si­den­ten der Län­der statt. Die­se unter­zeich­ne­ten dort den Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag. Der Minis­ter­prä­si­dent des Lan­des Sach­sen-Anhalt unter­schrieb am 16.06.2020 und ergänz­te sei­ne Unter­schrift um fol­gen­den Zusatz:

„Erklä­rung Sach­sen-Anhalts bei der Unter­zeich­nung: Sach­sen-Anhalt hat sich am 12.03.2020 im Rah­men der MPK, Beschluss­fas­sung ent­hal­ten. Die­se Unter­schrift dient dazu, die den 16 Län­der­par­la­men­ten oblie­gen­de Ent­schei­dung zu ermöglichen.“

Die Lan­des­re­gie­rung von Sach­sen-Anhalt brach­te den Ent­wurf eines Geset­zes zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag am 30.06.2020 in den Land­tag von Sach­sen-Anhalt ein9.

In sei­ner Sit­zung vom 04.09.2020 führ­te der zustän­di­ge Aus­schuss des Land­tags von Sach­sen-Anhalt ein Fach­ge­spräch zum 22. KEF-Bericht mit den Inten­dan­tin­nen und Inten­dan­ten von WDR, MDR, ZDF und Deutsch­land­ra­dio durch10.

In der fol­gen­den Sit­zung am 9.10.2020 ver­stän­dig­te sich der zustän­di­ge Aus­schuss des Land­tags von Sach­sen-Anhalt dar­auf, am 13.11.2020 eine Anhö­rung durch­zu­füh­ren11. In der Sit­zung am 13.11.2020 war neben den Inten­dan­ten der Rund­funk­an­stal­ten unter ande­rem der Vor­sit­zen­de der KEF ein­ge­la­den. Er wies aus­drück­lich dar­auf hin, dass die KEF an den von den Län­dern für den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk for­mu­lier­ten Auf­trag gebun­den sei. Es lie­ge im urei­ge­nen Auf­ga­ben­be­reich der Medi­en­po­li­tik, das heißt der Län­der als Rund­funk­ge­setz­ge­ber, dort Ver­än­de­run­gen her­bei­zu­füh­ren. Hin­sicht­lich des bestehen­den Auf­trags erge­be sich der von der KEF berech­ne­te Mehr­be­darf. Eine Mög­lich­keit der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in engen Gren­zen als zuläs­sig ange­se­he­nen Abwei­chung vom Vor­schlag der KEF sehe er vor­lie­gend nicht. Als Ergeb­nis der Anhö­rung stell­te der Aus­schuss die Erar­bei­tung einer Beschluss­emp­feh­lung an den Land­tag in sei­ner nächs­ten Sit­zung am 2.12.2020 in Aus­sicht12.

Mit Schrei­ben vom 08.12.2020 an die Land­tags­prä­si­den­tin des Land­tags von Sach­sen-Anhalt infor­mier­te der Minis­ter­prä­si­dent dar­über, dass die Vor­sit­zen­den der drei Koali­ti­ons­frak­tio­nen erklärt hät­ten, ange­sichts der bestehen­den unter­schied­li­chen Auf­fas­sun­gen zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag wer­de es im Land­tag von Sach­sen-Anhalt kei­ne Mehr­heit für die Zustim­mung zum Gesetz­ent­wurf und damit zum Staats­ver­trag geben. Er neh­me daher für die Lan­des­re­gie­rung den mit Schrei­ben vom 30.06.2020 zuge­lei­te­ten Gesetz­ent­wurf zurück. Eine wei­te­re Behand­lung im Land­tag und in sei­nen Aus­schüs­sen sei damit gegen­stands­los. Die­se Ent­schei­dung siche­re die ange­sichts der Pan­de­mie und ihrer Fol­gen zwin­gend erfor­der­li­che wei­te­re Hand­lungs­fä­hig­keit von Par­la­ment und Landesregierung.

Der Chef der Staats­kanz­lei und Kul­tur­mi­nis­ter des Lan­des Sach­sen-Anhalt infor­mier­te mit Schrei­ben vom 10.12.2020 die übri­gen Mit­glie­der der Rund­funk­kom­mis­si­on über die Rück­nah­me des Gesetz­ent­wurfs vom 08.12.2020. Er führ­te ergän­zend aus, seit der Beschluss­fas­sung im März 2020 hät­ten sich die Rah­men­be­din­gun­gen sub­stan­ti­ell ver­än­dert. Die KEF müs­se die Aus­wir­kun­gen der Pan­de­mie noch ein­mal ergän­zend bewer­ten. Im Anschluss dar­an sei im Kreis der Län­der erneut abzu­wä­gen, ob nun­mehr Anlass bestehe, den Rund­funk­bei­trag abwei­chend vom Vor­schlag der KEF festzusetzen.

Zwi­schen Sep­tem­ber und Dezem­ber 2020 fass­ten mit Aus­nah­me des Lan­des Sach­sen-Anhalt alle Län­der durch ihre gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaf­ten die Zustim­mungs­be­schlüs­se zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag und hin­ter­leg­ten die Ratifikationsurkunden.

Der Ers­te Medienänderungsstaatsvertrag

Durch den Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag soll­te der Rund­funk­fi­nan­zie­rungs­staats­ver­trag zum 1.01.2021 geän­dert wer­den. Dies betraf die Bei­trags­hö­he (§ 8 RFinStV), die pro­zen­tua­le Auf­tei­lung der Rund­funk­bei­trä­ge zwi­schen der ARD, dem ZDF und dem Deutsch­land­ra­dio (§ 9 RFinStV) sowie die Erhö­hung der Finanz­aus­gleichs­mas­se für Radio Bre­men und den Saar­län­di­schen Rund­funk im Rah­men des Finanz­aus­gleichs (§ 14 RFinStV).

Die Höhe des Rund­funk­bei­trags soll­te nach Art. 1 Nr. 1 des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags in § 8 RFinStV von 17,50 € auf 18,36 € ange­ho­ben wer­den. Dane­ben soll­te die in § 9 RFinStV gere­gel­te Auf­tei­lung des Bei­trags­auf­kom­mens zwi­schen den beschwer­de­füh­ren­den Rund­funk­an­stal­ten durch Art. 1 Nr. 2 des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags modi­fi­ziert wer­den. Von dem Auf­kom­men aus dem Rund­funk­bei­trag soll­ten die in der ARD zusam­men­ge­schlos­se­nen Lan­des­rund­funk­an­stal­ten anstel­le eines Anteils von „71, 7068“ künf­tig „70, 9842“ vom Hun­dert erhal­ten, das ZDF anstel­le eines Anteils von „25, 3792“ fort­an „26, 0342“ vom Hun­dert und die Kör­per­schaft des öffent­li­chen Rechts „Deutsch­land­ra­dio“ statt eines Anteils von „2, 9140“ nun­mehr „2, 9816“ vom Hundert.

Zudem soll­te mit Art. 1 Nr. 3 des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags der Umfang der Finanz­aus­gleichs­mas­se für den Saar­län­di­schen Rund­funk und für Radio Bre­men nach § 14 RFinStV geän­dert wer­den. Mit Wir­kung zum 1.01.2021 soll­te sie von 1, 6 auf 1, 7 vom Hun­dert des ARD-Net­to­bei­trags­auf­kom­mens erhöht wer­den. Mit Wir­kung zum 1.01.2023 soll­te sie auf 1, 8 vom Hun­dert des ARD-Net­to­bei­trags­auf­kom­mens ange­ho­ben werden.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den der Rundfunkanstalten

Die Rund­funk­an­stal­ten rügen Ver­let­zun­gen ihrer Rund­funk­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de der ARD-Landesrundfunkanstalten

Die im ers­ten Ver­fah­ren13 beschwer­de­füh­ren­den Rund­funk­an­stal­ten der ARD tra­gen vor, das Land Sach­sen-Anhalt habe durch sein Unter­las­sen der Zustim­mung zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag gegen die Rund­funk­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen.

Es exis­tie­re eine gefes­tig­te ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Recht­spre­chung dahin­ge­hend, dass zuguns­ten der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten gegen­über dem Gesetz­ge­ber eine aus der Rund­funk­frei­heit abzu­lei­ten­de ver­fas­sungs­recht­li­che Garan­tie der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung bestehe und dass die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten Inha­ber die­ses Anspruchs sei­en. Zur Siche­rung die­ses Anspruchs habe die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts pro­ze­du­ra­le Siche­run­gen ent­wi­ckelt, die der Pro­gram­m­au­to­no­mie und der Staats­fer­ne des Rund­funks und dem Inter­es­se der Bei­trags­zah­le­rin­nen und Bei­trags­zah­ler an einer maß­vol­len Bei­trags­last bei gleich­zei­ti­ger Erfül­lung des Funk­ti­ons­auf­trags Rech­nung trü­gen. Inner­halb des gestuf­ten Ver­fah­rens zur Bei­trags­fest­set­zung sei­en die Län­der an die auf der fach­li­chen Prü­fung beru­hen­de Bedarfs­fest­stel­lung der KEF grund­sätz­lich gebunden.

Auf­ga­be der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten sei die Erfül­lung des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags. Dies sei nicht als blo­ße Min­dest­ver­sor­gung zu ver­ste­hen, son­dern umfas­se neben Mei­nungs- und poli­ti­scher Wil­lens­bil­dung auch Unter­hal­tung, über lau­fen­de Bericht­erstat­tung hin­aus­ge­hen­de Infor­ma­tio­nen und eine kul­tu­rel­le Ver­ant­wor­tung. Um dies sicher­zu­stel­len, müss­ten die not­wen­di­gen tech­ni­schen, orga­ni­sa­to­ri­schen und finan­zi­el­len Vor­be­din­gun­gen geschaf­fen wer­den. Inner­halb der dua­len Rund­funk­ord­nung müss­ten die öffent­lich-recht­li­chen Anstal­ten gegen­über den pri­va­ten Anbie­tern publi­zis­tisch kon­kur­renz­fä­hig bleiben.

Mit der Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu ent­neh­men­den Finan­zie­rungs­ga­ran­tie kor­re­spon­die­re ein sub­jek­tiv-recht­li­cher Anspruch der öffent­lich-recht­li­chen Anstal­ten auf eine funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung, also auf das je zur Funk­ti­ons­er­fül­lung Erfor­der­li­che. Die Bezugs­grö­ße für die Bestim­mung des Funk­ti­ons­er­for­der­li­chen bil­de die Gesamt­heit der Ange­bo­te einer Rund­funk­an­stalt. Der publi­zis­tisch erfor­der­li­che Funk­ti­ons­auf­trag dür­fe nicht auf der Basis von Kos­ten­ar­gu­men­ten unter­schrit­ten oder durch nach­ge­la­ger­te Finan­zie­rungs­ent­schei­dun­gen kon­ter­ka­riert wer­den. Die gesetz­ge­be­ri­sche Kon­kre­ti­sie­rung des ver­fas­sungs­recht­lich vor­kon­tu­rier­ten Funk­ti­ons­auf­trags dür­fe allein auf der Ebe­ne der Rund­funk­ge­setz­ge­bung statt­fin­den. Die Finan­zie­rung fol­ge dem Auf­trag. Die all­ge­mei­ne Rund­funk­ge­setz­ge­bung und die Finan­zie­rungs­ent­schei­dun­gen sei­en strikt zu trennen.

Da der Grund­satz der Tren­nung von all­ge­mei­ner Rund­funk­ge­setz­ge­bung und Finan­zie­rungs­ent­schei­dun­gen nicht aus sich selbst her­aus effek­tiv sei und sich die Höhe des jeweils erfor­der­li­chen Rund­funk­bei­trags weder anhand der in Rede ste­hen­den grund­recht­li­chen Garan­tie noch durch die Rund­funk­an­stal­ten selbst abschlie­ßend ermit­teln und fest­set­zen las­se, bedür­fe es effek­ti­ver Ver­fah­rens­si­che­run­gen. Die ent­schei­den­de Rol­le zur Ein­he­gung der Aus­wei­tungs­in­ter­es­sen der Anstal­ten als auch von dys­funk­tio­na­len Ein­fluss­nah­men staat­li­cher Sei­te kom­me daher der zwi­schen Bedarfs­an­mel­dung der Anstal­ten und Bei­trags­ent­schei­dung der Län­der wir­ken­den KEF zu. Die KEF sei unab­hän­gig und sach­ver­stän­dig. An ihre fach­li­chen Vor­schlä­ge sei­en die Län­der grund­sätz­lich gebun­den. Mög­lich­kei­ten zur Abwei­chung bestün­den für die Län­der nur unter Ein­hal­tung bestimm­ter Vor­aus­set­zun­gen und Verfahrensabläufe.

Auf Basis der fach­li­chen Prü­fung durch die KEF sei eine Erhö­hung um 86 Cent pro Monat zur funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten erfor­der­lich. Infol­ge der am 8.12.2020 ver­füg­ten Rück­nah­me des Gesetz­ent­wurfs sei es nicht zur not­wen­di­gen Beschluss­fas­sung des Land­tags von Sach­sen-Anhalt gekom­men. Es feh­le sowohl an einer Ent­schei­dung des Land­tags, die zu tref­fen das Par­la­ment zur Wah­rung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung der Rund­funk­an­stal­ten ver­pflich­tet sei, als auch an einer Begrün­dung einer etwai­gen Abwei­chungs- oder gar Ableh­nungs­ent­schei­dung. Dadurch wür­den die pro­ze­du­ra­len Anfor­de­run­gen, die aus dem Anspruch auf funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung resul­tier­ten, verletzt.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de des ZDF

Das im zwei­ten Ver­fah­ren14 beschwer­de­füh­ren­de ZDF führt aus, die Garan­tie funk­ti­ons­ge­rech­ter Finan­zie­rung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten fol­ge aus der Bestands- und Ent­wick­lungs­ga­ran­tie. Die Finan­zie­rung müs­se ent­wick­lungs­of­fen und bedarfs­ge­recht gestal­tet wer­den. Zwar sei nicht jede Pro­gramm­ent­schei­dung einer Rund­funk­an­stalt vom Gesetz­ge­ber ent­spre­chend zu hono­rie­ren. Die Rund­funk­frei­heit schüt­ze aber die Pro­gram­m­au­to­no­mie der Rund­funk­an­stal­ten dahin­ge­hend, dass die Ent­schei­dung über die zur Erfül­lung des Pro­gramm­auf­trags als nötig ange­se­he­nen Inhal­te und For­men des Pro­gramms eben den Rund­funk­an­stal­ten zustehe. 

Sei­nen Funk­ti­ons­auf­trag kön­ne der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk nur erfül­len, wenn der Rund­funk­bei­trag frei von medi­en­po­li­ti­schen Ziel­set­zun­gen fest­ge­setzt wer­de. Es sei der Grund­satz der Tren­nung zwi­schen all­ge­mei­ner Rund­funk­ge­setz­ge­bung und Bei­trags­fest­set­zung zu beach­ten. Für die Ent­gelt­fest­set­zung sei­en die Grund­sät­ze der Pro­gramm­neu­tra­li­tät und der Pro­gramm­ak­zess­orie­tät maßgeblich.

Durch das Unter­las­sen der Zustim­mung zum Ent­wurf eines Geset­zes zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag wei­che das Land Sach­sen-Anhalt aus ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­gen pro­gramm­li­chen und medi­en­po­li­ti­schen Grün­den von dem Vor­schlag der KEF ab. Der Grund­satz der Pro­gramm­neu­tra­li­tät und Pro­gramm­ak­zess­orie­tät der Finan­zie­rungs­ent­schei­dung wer­de ver­letzt. Nach­prüf­ba­re Grün­de für die Abwei­chung von der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF sei­en weder erör­tert wor­den noch sei­en sol­che ersicht­lich. Die Abwei­chung sei auch nicht durch die Rund­funk­kom­mis­si­on der Län­der mit den Rund­funk­an­stal­ten unter Ein­be­zie­hung der KEF bespro­chen wor­den. Über­dies habe das Land Sach­sen-Anhalt nicht ver­sucht, das Ver­fah­ren zur Fest­set­zung des Rund­funk­bei­trags in dem durch die Ver­fas­sung vor­ge­ge­be­nen Rah­men zu ändern. Der Minis­ter­prä­si­dent des Lan­des habe den Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag mit beschlos­sen und dies durch sei­ne Unter­schrift doku­men­tiert, selbst wenn er durch den hand­schrift­li­chen Zusatz zu erken­nen gege­ben habe, die Umset­zung des Ver­trags nicht zu unter­stüt­zen. Indem das Land Sach­sen-Anhalt ohne Begrün­dung die Zustim­mung zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag unter­las­sen habe, habe es die Rund­funk­an­stal­ten in ihrem Grund­recht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ver­letzt. Ins­ge­samt beru­he die Unter­las­sung der Zustim­mung zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag auf medi­en- und koali­ti­ons­po­li­ti­schen Grün­den und ver­sto­ße daher gegen das Grund­recht der Rundfunkfreiheit.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de des Deutschlandradios

Das im drit­ten Ver­fah­ren15 beschwer­de­füh­ren­de Deutsch­land­ra­dio führt ergän­zend aus, dass der Gesetz­ge­ber den Funk­ti­ons­auf­trag der Rund­funk­an­stal­ten in abs­trak­ter Wei­se fest­le­gen und damit deren Finanz­be­darf umgren­zen kön­ne. Der Genau­ig­keit der gesetz­ge­be­ri­schen Vor­ga­ben sei­en aber durch die Pro­gramm­frei­heit der Rund­funk­an­stal­ten Gren­zen gesetzt. In der Art und Wei­se, wie sie den gesetz­li­chen Funk­ti­ons­auf­trag erfüll­ten, sei­en die­se frei. Die Finan­zie­rungs­ent­schei­dun­gen sei­en auf einer nach­ge­la­ger­ten Ebe­ne an dem kon­kre­ti­sier­ten Auf­trag aus­zu­rich­ten. Die Ebe­ne der all­ge­mei­nen Rund­funk­ge­setz­ge­bung sei strikt von der Finan­zie­rungs­ent­schei­dung zu tren­nen. Die Finan­zie­rung fol­ge also dem durch die all­ge­mei­ne Rund­funk­ge­setz­ge­bung kon­kre­ti­sier­ten und kon­tu­rier­ten Auftrag. 

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Amtsträger in den Landesrundfunkanstalten

Da es den Län­dern nicht über­las­sen sei, wel­che Mit­tel sie den Rund­funk­an­stal­ten zur Ver­fü­gung stel­len woll­ten, sei­en die Län­der auf Abwei­chungs­grün­de beschränkt, die vor der Rund­funk­frei­heit Bestand hät­ten. Aus­ge­schlos­sen sei­en pro­gramm­li­che und medi­en­po­li­ti­sche Zwe­cke, die bei der Ent­schei­dung über die Höhe des Bei­trags gera­de kei­ne Rol­le spie­len dürften.

Der Ver­zicht auf eine nach­voll­zieh­ba­re Begrün­dung für eine Abwei­chung von der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF bräch­te den grund­recht­li­chen Anspruch auf funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung um sei­ne ver­fah­rens­recht­li­che Durch­setz­bar­keit. Über­dies habe das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits klar­ge­stellt, dass sich der Bei­trags­ge­setz­ge­ber der grund­recht­lich ver­an­ker­ten Begrün­dungs­pflicht nicht unter Beru­fung auf die Schwie­rig­kei­ten ent­zie­hen kön­ne, über den Inhalt einer sol­chen Begrün­dung im Vor­feld zwi­schen allen Lan­des­re­gie­run­gen eine Eini­gung her­bei­füh­ren zu müs­sen. Ent­schie­den sich die Län­der für die Umset­zung der Bei­trags­ent­schei­dung mit­tels Staats­ver­trags, müss­ten sie sich auch den sich dar­aus erge­ben­den Kon­se­quen­zen stellen.

Bereits die unter­las­se­ne Erör­te­rung der Abwei­chung mit den Rund­funk­an­stal­tenn und der KEF stel­le einen Ver­fas­sungs­ver­stoß dar. Über­dies lie­ge die Begrün­dungs­pflicht beim Gesetz­ge­ber und nicht bei der Lan­des­re­gie­rung. Der Land­tag von Sach­sen-Anhalt sei ver­pflich­tet gewe­sen, das Vor­lie­gen eines Abwei­chungs­grun­des dar­zu­le­gen und sach­ge­recht zu begrün­den. Eine Begrün­dung, die die Über­prü­fung der Abwei­chung erlau­ben wür­de, sei indes nicht vor­ge­legt wor­den. Die Rück­nah­me des Gesetz­ent­wurfs und die dar­in lie­gen­de Unter­las­sung einer Zustim­mung ver­let­ze den Anspruch der Rund­funk­an­stal­ten auf ange­mes­se­ne Finanzierung.

Alle Rund­funk­an­stal­ten hal­ten den Erlass einer Voll­stre­ckungs­an­ord­nung nach § 35 BVerfGG für erfor­der­lich, um eine ver­fas­sungs­wid­ri­ge Unter­fi­nan­zie­rung der Rund­funk­an­stal­ten von der Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che bis zur Hin­ter­le­gung der Rati­fi­ka­ti­ons­ur­kun­de zu ver­mei­den. Sie hät­ten sich zwar ent­schlos­sen, so lan­ge wie mög­lich den Pro­gramm­auf­trag voll­um­fäng­lich zu erfül­len. Ihre Mög­lich­kei­ten zur „Vor­leis­tung“ sei­en jedoch zeit­lich begrenzt. 

Im April 2021 ergänz­ten die Rund­funk­an­stal­ten ihren Vor­trag. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt möge ins­be­son­de­re anord­nen, dass der Ers­te Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag rück­wir­kend zum 1.01.2021 in Kraft tre­te, hilfs­wei­se, dass ihre Ertrags­aus­fäl­le in vol­ler Höhe zu kom­pen­sie­ren seien.

Die Stel­lung­nah­me des Lan­des Sachsen-Anhalt

Zu den Ver­fas­sungs­be­schwer­den haben Stel­lung genom­men: die Lan­des­re­gie­rung des Lan­des Sach­sen-Anhalt, die Lan­des­re­gie­run­gen Bre­mens und des Saar­lan­des gemein­sam, die übri­gen Lan­des­re­gie­run­gen gemein­sam, die Bun­des­re­gie­rung, die Lan­des­me­di­en­an­stal­ten sowie die KEF.

Die Lan­des­re­gie­rung von Sach­sen-Anhalt hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für zumin­dest teil­wei­se unzu­läs­sig, jeden­falls aber für unbegründet.

Zwar erschei­ne es nicht aus­ge­schlos­sen, dass eine unter­blie­be­ne Erhö­hung des Rund­funk­bei­trags als gesetz­ge­be­ri­sches Unter­las­sen gerügt wer­den kön­ne. Jedoch müss­ten die Rund­funk­an­stal­ten dar­le­gen, dass und inwie­weit sie bei pflicht­wid­ri­ger Nicht­erhö­hung des Bei­trags gehin­dert sei­en, ihren Pro­gramm­auf­trag wahr­zu­neh­men. Denn auf die Ver­wirk­li­chung von Pro­gram­men, die für den Funk­ti­ons­auf­trag nicht erfor­der­lich sei­en, habe der Rund­funk von Ver­fas­sungs wegen kei­nen Anspruch. Die Rund­funk­an­stal­ten müss­ten also sub­stan­ti­iert aus­füh­ren, inwie­weit sie im Fall einer Bei­be­hal­tung der Bei­trags­hö­he gehin­dert wären, ihren Funk­ti­ons­auf­trag im Rah­men der von ihnen ver­ant­wor­te­ten Pro­gram­me zu ver­wirk­li­chen. Die­ser Sub­stan­ti­ie­rungs­pflicht wür­den die Rund­funk­an­stal­ten zumin­dest in den Ver­fah­ren 1 BvR 2756/​20 und 1 BvR 2777/​20 nicht gerecht.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sei­en jeden­falls unbegründet.

Durch die unter­blie­be­ne Beschluss­fas­sung sei­en die Rund­funk­an­stal­ten nicht in ihrem Grund­recht auf Rund­funk­frei­heit ver­letzt. Eine Ver­let­zung der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­wi­ckel­ten Grund­sät­ze lie­ge nicht vor. Das Land Sach­sen-Anhalt habe weder die Rund­funk­frei­heit miss­ach­tet, noch lie­ge eine unzu­läs­si­ge Ein­fluss­nah­me auf die Pro­gramm­frei­heit der Rund­funk­an­stal­ten vor. Auch habe kein zeit­li­cher und sach­li­cher Zusam­men­hang im Sin­ne einer unzu­läs­si­gen Ver­knüp­fung von medi­en­st­ruk­tu­rel­len und finan­zi­el­len Fra­gen bestanden.

Zu der in § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV vor­ge­se­he­nen Erör­te­rung der Abwei­chung von der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF sei ein­zu­räu­men, dass die­se nicht in der gesetz­li­chen Form statt­ge­fun­den habe. Bei der Vor­schrift han­de­le es sich aber nur um eine Soll-Vor­schrift, die kei­nen Ver­fas­sungs­rang besit­ze. Für die Annah­me eines Ver­fas­sungs­ver­sto­ßes sei es erfor­der­lich, dass mit dem ein­fach­ge­setz­li­chen Ver­stoß zugleich der grund­recht­li­che Schutz­zweck der Vor­schrift, also der pro­ze­du­ra­le Schutz der Rund­funk­frei­heit, ver­fehlt wer­de. Die vor­ge­se­he­ne Erör­te­rung sol­le es den Anstal­ten und der KEF ermög­li­chen, vor einer Abwei­chung Kennt­nis vom Abwei­chungs­an­lass zu erlan­gen und die Bedarfs­be­rech­nung und ihre zugrun­de­ge­leg­ten Annah­men zu über­prü­fen und gege­be­nen­falls zu kor­ri­gie­ren. Vor­lie­gend sei eine Erör­te­rung mit der Rund­funk­kom­mis­si­on, also den Ver­tre­tern aller Län­der, nicht ange­zeigt gewe­sen, weil nur das Land Sach­sen-Anhalt von der Emp­feh­lung habe abwei­chen wol­len. Zudem hät­ten die Anstal­ten und die KEF im Lau­fe des Jah­res 2020 vom Anlass der Abwei­chung Kennt­nis erlangt.

Ein Begrün­dungs­de­fi­zit bestehe eben­so­we­nig. Ein gesetz­ge­be­ri­sches Unter­las­sen als sol­ches ent­zie­he sich einer expli­zi­ten Begrün­dung. Zwar sei­en nach­voll­zieh­ba­re Grün­de auch in die­sem Fall erfor­der­lich, um die grund­rechts­si­chern­de Funk­ti­on des Bei­trags­fest­set­zungs­ver­fah­rens zu wah­ren. Für den Fall, dass der Gesetz­ge­ber nicht tätig wer­de, kön­ne dies nur bedeu­ten, dass Land­tag und Lan­des­re­gie­rung als Trä­ger der poli­ti­schen Ver­ant­wor­tung die gefor­der­te hin­rei­chen­de Begrün­dung schul­de­ten. Vor­lie­gend sei die Begrün­dung dem Schrei­ben des Minis­ter­prä­si­den­ten an die Land­tags­prä­si­den­tin vom 08.12.2020 zu ent­neh­men. Eine nähe­re Begrün­dung kön­ne dem Schrei­ben des Chefs der Staats­kanz­lei an die Rund­funk­kom­mis­si­on vom 10.12.2020 ent­nom­men werden.

Die von den Rund­funk­an­stal­tenn gestell­ten Voll­stre­ckungs­an­trä­ge sei­en zurück­zu­wei­sen. Es bestehe kein Rege­lungs­de­fi­zit, da der Rund­funk­fi­nan­zie­rungs­staats­ver­trag in sei­ner bis­he­ri­gen Form sei­ne Gül­tig­keit behalte.

Die Stel­lung­nah­me der Län­der Bre­men und Saarland

Die Lan­des­re­gie­run­gen Bre­mens und des Saar­lan­des hal­ten die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für zuläs­sig und begründet.

Bereits in der Abwei­chung von dem von Ver­fas­sungs wegen zu durch­lau­fen­den, staats­ver­trag­lich vor­ge­se­he­nen Ver­fah­ren lie­ge eine Ver­let­zung des pro­ze­du­ra­len Grund­rechts­schut­zes. Die Rund­funk­frei­heit ver­lan­ge, dass für eine Abwei­chung von dem Bei­trags­vor­schlag der KEF nach­prüf­ba­re Grün­de ange­ge­ben wür­den. Andern­falls kön­ne nicht kon­trol­liert wer­den, ob der Staat sei­ner Finanz­ge­währ­leis­tungs­pflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ent­spre­che. Ohne eine sol­che Begrün­dungs­pflicht bestehe ein Anreiz, doch aus pro­gramm­li­chen oder medi­en­po­li­ti­schen Grün­den von der Bei­trags­fest­stel­lung abzu­wei­chen. Die­sen ele­men­ta­ren Erfor­der­nis­sen des Grund­rechts­schut­zes durch Ver­fah­ren habe das Land Sach­sen-Anhalt nicht im Ansatz entsprochen.

Zudem sei­en an die Bei­trags­an­pas­sung durch den Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag wei­te­re Ver­ein­ba­run­gen zur Rege­lung des ARD-inter­nen Finanz­aus­gleichs geknüpft. Die Erhö­hung der Finanz­aus­gleichs­mas­se gemäß § 14 RFinStV sei drin­gend gebo­ten, um die aus der Rund­funk­frei­heit fol­gen­de Bestands- und Ent­wick­lungs­ga­ran­tie für Radio Bre­men und den Saar­län­di­schen Rund­funk zu gewähr­leis­ten. Der ver­fas­sungs­recht­li­che Finan­zie­rungs­an­spruch die­ser bei­den Anstal­ten wer­de nicht nur ver­letzt, wenn der Finanz­aus­gleich gänz­lich ent­fie­le, son­dern auch dann, wenn auf­grund einer unzu­rei­chen­den Bei­trags­an­pas­sung für die­sen Finanz­aus­gleich kei­ne hin­rei­chen­den Mit­tel zur Ver­fü­gung stün­den. So lie­ge es hier, da Ein­heits­bei­trag und Rund­funk­fi­nanz­aus­gleich untrenn­bar mit­ein­an­der ver­bun­den sei­en. Die Exis­tenz der ein­zel­nen Lan­des­rund­funk­an­stal­ten sei Aus­druck des poli­ti­schen Föde­ra­lis­mus und leis­te einen Bei­trag zur Plu­ra­li­tät der Bericht­erstat­tung und zur Siche­rung der Medi­en­viel­falt. Ein Ent­zug der Finan­zie­rungs­mög­lich­keit für die bei­den Anstal­ten sei ver­fas­sungs­wid­rig, weil unter die­sen Umstän­den die Erfül­lung des Rund­funk­auf­trags und des Finan­zie­rungs­an­spruchs ins­ge­samt nicht mehr gewähr­leis­tet wäre. Damit erwei­se sich der Rund­funk­fi­nanz­aus­gleich als grund­le­gen­der Bestand­teil des staats­ver­trag­li­chen Kon­zepts zur Erfül­lung der Bestands- und Entwicklungsgarantie.

Die Lan­des­re­gie­run­gen Bre­mens und des Saar­lands tei­len die Auf­fas­sung, dass im Fal­le einer statt­ge­ben­den Ent­schei­dung eine Voll­stre­ckungs­an­ord­nung nach § 35 BVerfGG gebo­ten sei. Ziel einer sol­chen müs­se es sein, bald­mög­lichst eine Anwen­dung des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags ein­schließ­lich aller ver­ein­bar­ten finanz­wirk­sa­men Rege­lun­gen herbeizuführen.

Die Stel­lung­nah­me der übri­gen Bundesländer

Die Regie­run­gen der Län­der Baden-Würt­tem­berg, Bay­ern, Ber­lin, Bran­den­burg, Ham­burg, Hes­sen, Meck­len­burg-Vor­pom­mern, Nie­der­sach­sen, Nord­rhein-West­fa­len, Rhein­land-Pfalz, Sach­sen, Schles­wig-Hol­stein und Thü­rin­gen hal­ten die Ver­fas­sungs­be­schwer­den für zuläs­sig und begrün­det. Die mit dem Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag vor­ge­se­he­nen Ände­run­gen des Rund­funk­fi­nan­zie­rungs­staats­ver­trags sei­en ver­fas­sungs­recht­lich durch die Rund­funk­frei­heit gebo­ten gewe­sen und sei­en es noch immer. Dass der Rund­funk­bei­trag, die Bei­trags­auf­tei­lung und die Erhö­hung der Mas­se für den ARD-inter­nen Finanz­aus­gleich nicht geän­dert wor­den sei­en, ver­let­ze die Rund­funk­an­stal­ten in ihrem Grund­recht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Zwar sei es dem Gesetz­ge­ber gestat­tet, den grund­recht­lich vor­ge­zeich­ne­ten Auf­trag und die Struk­tur des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks näher zu regeln. Dazu müs­se er sich der all­ge­mei­nen Rund­funk­ge­setz­ge­bung bedie­nen. Die davon zu unter­schei­den­de Bei­trags­fest­set­zung hin­ge­gen dür­fe nicht für Zwe­cke der Pro­gramm­len­kung oder der Medi­en­po­li­tik benutzt wer­den. Zur Tren­nung von all­ge­mei­nen medi­en­po­li­ti­schen Ent­schei­dun­gen und der Fest­set­zung des Bei­trags bedür­fe es einer pro­ze­du­ra­len Absi­che­rung, die unzu­läs­si­ge Ein­wir­kun­gen schon im Vor­feld wei­test­mög­lich aus­schlie­ße. Dem wer­de ein gestuf­tes und koope­ra­ti­ves Ver­fah­ren aus Bedarfs­an­mel­dung der Rund­funk­an­stal­ten, exter­ner sach­ver­stän­di­ger Kon­trol­le und abschlie­ßen­der Bei­trags­ent­schei­dung auf Grund­la­ge einer gege­be­nen­falls kor­ri­gier­ten Bedarfs­an­mel­dung gerecht. Abwei­chun­gen von der Bedarfs­er­mitt­lung der KEF sei­en nicht aus­ge­schlos­sen. Sie müss­ten aber auf Grün­de gestützt sein, die vor der Rund­funk­frei­heit Bestand hät­ten, und nach­voll­zieh­bar begrün­det wer­den. Dies habe zur Kon­se­quenz, dass ein Anspruch auf eine dem Bei­trags­vor­schlag der KEF ent­spre­chen­de Finan­zie­rung bestehe, es sei denn, es lie­ge eine for­mal und inhalt­lich trag­fä­hi­ge Abwei­chung vor. Nach die­sen Grund­sät­zen sei­en die Rund­funk­an­stal­ten in ihrem Grund­recht der Rund­funk­frei­heit ver­letzt, denn die gel­ten­den Finan­zie­rungs­re­ge­lun­gen wichen von dem Bei­trags­vor­schlag der KEF ab. Wo das Gesetz eine Begrün­dung für staat­li­ches Han­deln vor­schrei­be, füh­re bereits das Feh­len der Begrün­dung zu einem recht­li­chen Man­gel. Das Gesetz, das eine Begrün­dung gebie­te, sei vor­lie­gend Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Aus Sicht der Regie­run­gen der Län­der sei eine Voll­stre­ckungs­an­ord­nung nach § 35 BVerfGG gebo­ten, die dafür sor­ge, dass die finanz­wirk­sa­men Rege­lun­gen des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags so bald wie mög­lich nach der Haupt­sa­che­ent­schei­dung zur Anwen­dung kämen, damit die fest­ge­stell­te Ver­let­zung nicht pro­lon­giert und inten­si­viert wer­de. Die zen­tra­le Vor­aus­set­zung für eine Voll­stre­ckungs­an­ord­nung, ihre Erfor­der­lich­keit, sei zu beja­hen, da den Rund­funk­an­stal­tenn ein Anspruch auf die Bei­trags­mit­tel zuste­he, die die Neu­fas­sung des Rund­funk­fi­nan­zie­rungs­staats­ver­trags ihnen ver­schafft hät­te. Indem die finanz­wirk­sa­men Rege­lun­gen des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags zur Gel­tung gebracht wür­den, wer­de ein Rechts­zu­stand geschaf­fen, der der von der Ver­fas­sung gewoll­ten Ord­nung zumin­dest näher­ste­he als die Wei­ter­gel­tung des nicht modi­fi­zier­ten Rund­funk­fi­nan­zie­rungs­staats­ver­trags. Auch ste­he der Gedan­ke einer größt­mög­li­chen Scho­nung des aktu­el­len Wil­lens und der Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers einer Voll­stre­ckungs­an­ord­nung nicht ent­ge­gen, weil die­ser nur dort bestehen kön­ne, wo der Gesetz­ge­ber auch Spiel­räu­me habe. Die Ent­schei­dung über den Rund­funk­bei­trag sei jedoch kei­ne freie Ent­schei­dung, denn der Gesetz­ge­ber unter­lie­ge spe­zi­fi­schen ver­fas­sungs­recht­li­chen Bin­dun­gen. Eine Voll­stre­ckungs­an­ord­nung set­ze nur durch, wozu der Gesetz­ge­ber des Lan­des Sach­sen-Anhalt ohne­hin ver­pflich­tet sei.

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Die Stel­lung­nah­me der Bundesregierung

Die Bun­des­re­gie­rung betont die Not­wen­dig­keit der funk­ti­ons­ge­rech­ten und aus­kömm­li­chen Finan­zie­rung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks gera­de in Zei­ten des digi­ta­len Wan­dels und der Medi­en­kon­ver­genz. Mit Blick auf das Ver­fah­ren zur Fest­le­gung der Finan­zie­rung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks müs­se gewähr­leis­tet sein, dass die­ses in sei­ner Struk­tur nicht den Unsi­cher­hei­ten medi­en­po­li­ti­scher Debat­ten aus­ge­setzt sei. Die Gewähr­leis­tung der Staats­fer­ne des Rund­funks sei zen­tral für des­sen Legi­ti­mi­tät und Akzeptanz.

Die Stel­lung­nah­me der Landesmedienanstalten

Die Lan­des­me­di­en­an­stal­ten ver­wei­sen in ihrer Stel­lung­nah­me dar­auf, dass das gegen­wär­ti­ge Bei­trags­fest­set­zungs­ver­fah­ren, das die Län­der auf Grund­la­ge der hier­zu ergan­ge­nen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts fest­ge­legt hät­ten, die für die Finan­zie­rung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks not­wen­di­ge Ver­läss­lich­keit und Rechts­si­cher­heit schaf­fe. Das dem Ver­fas­sungs­be­schwer­de­ver­fah­ren zugrun­de­lie­gen­de Vor­ge­hen des Lan­des Sach­sen-Anhalt erfül­le weder die staats­ver­trag­li­chen noch die ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben. Weder hät­ten sich alle Land­ta­ge mit der Emp­feh­lung der KEF befasst, noch habe eine gemein­sa­me Erör­te­rung oder eine nach­voll­zieh­ba­re Begrün­dung einer mög­li­chen Abwei­chung stattgefunden. 

Die Stel­lung­nah­me der KEF

Die KEF ver­tritt die Auf­fas­sung, dass die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten seit dem 1.01.2021 nicht ihrem fest­ge­stell­ten Bedarf ent­spre­chend finan­ziert und die Ver­fas­sungs­be­schwer­den daher begrün­det sei­en. Die ers­te und die zwei­te Stu­fe des Bei­trags­fest­set­zungs­ver­fah­rens sei­en ord­nungs­ge­mäß durch­lau­fen und abge­schlos­sen wor­den. Die KEF habe die Bedarfs­an­mel­dun­gen der Rund­funk­an­stal­ten dar­auf­hin geprüft, ob sich die Pro­gramm­ent­schei­dun­gen im Rah­men des gesetz­lich umgrenz­ten Rund­funk­auf­trags gehal­ten hät­ten und der dar­aus abge­lei­te­te Finanz­be­darf zutref­fend und im Ein­klang mit den Grund­sät­zen von Wirt­schaft­lich­keit und Spar­sam­keit sowie unter Berück­sich­ti­gung der gesamt­wirt­schaft­li­chen Ent­wick­lung und der Ent­wick­lung der Haus­hal­te der öffent­li­chen Hand ermit­telt wor­den sei. Die KEF sei dabei an den gesetz­lich defi­nier­ten Auf­trag und die vom Medi­en­ge­setz­ge­ber fest­ge­leg­ten Struk­tu­ren der Rund­funk­an­stal­ten gebun­den. Fest­ge­stell­te Wirt­schaft­lich­keits- und Spar­sam­keits­po­ten­zia­le der Anstal­ten wür­den ent­spre­chend bedarfs­min­dernd berück­sich­tigt. Vor­lie­gend habe das Land Sach­sen-Anhalt die Abwei­chung von der Bei­trags­fest­stel­lung der KEF weder begrün­det, noch sei die Abwei­chung mit der Rund­funk­kom­mis­si­on unter Ein­be­zie­hung der Rund­funk­an­stal­ten und der KEF erör­tert worden. 

Zuläs­sig­keit der Verfassungsbeschwerden

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind zulässig.

Die in der ARD zusam­men­ge­schlos­se­nen Rund­funk­an­stal­ten und das ZDF als Anstal­ten des öffent­li­chen Rechts sowie das Deutsch­land­ra­dio als Kör­per­schaft des öffent­li­chen Rechts – im Fol­gen­den: Rund­funk­an­stal­ten – kön­nen mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de eine Ver­let­zung der Rund­funk­frei­heit gel­tend machen16.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den betref­fen mit dem Unter­las­sen des Lan­des Sach­sen-Anhalt, dem Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag zuzu­stim­men, einen taug­li­chen Beschwer­de­ge­gen­stand im Sin­ne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG.

Ein Unter­las­sen der öffent­li­chen Gewalt kann Gegen­stand einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de sein (vgl. §§ 92, 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Vor­aus­set­zung ist hier­für, dass sich eine ent­spre­chen­de Hand­lungs­pflicht aus dem Grund­ge­setz her­lei­ten lässt17. Eine sol­che Hand­lungs­pflicht ergibt sich hier aus der Rund­funk­frei­heit im gegen­wär­ti­gen Sys­tem auch für jedes ein­zel­ne Land.

Für die funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten als Aus­prä­gung der Rund­funk­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG besteht eine staat­li­che Gewähr­leis­tungs­pflicht18, mit der ein grund­recht­li­cher Finan­zie­rungs­an­spruch der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten korrespondiert.

Die staat­li­che Finanz­ge­währ­leis­tungs­pflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG obliegt den Län­dern als föde­ra­ler Ver­ant­wor­tungs­ge­mein­schaft, wobei jedes Land Mit­ver­ant­wor­tungs­trä­ger ist. Die föde­ra­le Ver­ant­wor­tungs­ge­mein­schaft beruht auf der Beson­der­heit, dass die Län­der die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die Rund­funk­fi­nan­zie­rung besit­zen19, aber in dem gegen­wär­ti­gen Sys­tem der Orga­ni­sa­ti­on und Finan­zie­rung des Rund­funks nur eine län­der­über­grei­fen­de Rege­lung den Grund­rechts­schutz aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ver­wirk­li­chen kann.

Für das Inkraft­tre­ten der Rege­lun­gen des (Rundfunkfinanzierungs)Staatsvertrags über Bei­trags­an­pas­sun­gen – auf der Grund­la­ge der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF – bedarf es der­zeit man­gels ande­rer Ver­ein­ba­rung20 immer wie­der erneut der Zustim­mung aller Län­der. Die kon­kre­ten Anfor­de­run­gen an die Umset­zung in das Lan­des­recht regelt wie­der­um die jewei­li­ge Lan­des­ver­fas­sung im Ein­klang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG21.

Auch wenn gegen­wär­tig die Län­der­ge­samt­heit der Bei­trags­ge­setz­ge­ber ist, muss jedes Land als staat­li­cher Ver­ant­wor­tungs­trä­ger die Finanz­ge­währ­leis­tungs­pflicht mit ihren pro­ze­du­ra­len Anfor­de­run­gen mit­er­fül­len. In der föde­ra­len Ver­ant­wor­tungs­ge­mein­schaft zur koope­ra­ti­ven Sicher­stel­lung der Rund­funk­fi­nan­zie­rung besteht damit eine kon­kre­te ver­fas­sungs­recht­li­che Hand­lungs­pflicht jedes ein­zel­nen Lan­des. Das Unter­las­sen der Erfül­lung die­ser Pflicht kann von den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten im Ver­fah­ren der Ver­fas­sungs­be­schwer­de gerügt werden.

Die beschwer­de­füh­ren­den Anstal­ten sind man­gels Inkraft­tre­tens des Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags auf­grund des Unter­las­sens des Lan­des Sach­sen-Anhalt im Hin­blick auf die staat­li­che Gewähr­leis­tung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung selbst, gegen­wär­tig und unmit­tel­bar betrof­fen. Die objek­ti­ve staat­li­che Finanz­ge­währ­leis­tungs­pflicht kor­re­spon­diert mit dem grund­recht­li­chen Finan­zie­rungs­an­spruch der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der den Rund­funk­an­stal­tenn eine hin­rei­chend indi­vi­dua­li­sier­ba­re kon­kre­te Rechts­po­si­ti­on ein­räumt. Bereits durch das Unter­las­sen der Zustim­mung des Lan­des Sach­sen-Anhalt zum Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag erscheint hier die Nicht­er­fül­lung des grund­recht­li­chen Finan­zie­rungs­an­spruchs der Rund­funk­an­stal­ten möglich.

Die Rund­funk­an­stal­ten haben ent­ge­gen der Ansicht der Lan­des­re­gie­rung Sach­sen-Anhalt auch hin­rei­chend sub­stan­ti­iert vor­ge­tra­gen, war­um sie auf­grund der aus­blei­ben­den Bei­trags­an­pas­sung unter­fi­nan­ziert sein könn­ten. Dazu haben sie sich unter ande­rem auf den 22. Bericht der KEF beru­fen, der aus­drück­lich unter Bezug­nah­me auf die Gesichts­punk­te der Wirt­schaft­lich­keit und Spar­sam­keit den Finanz­be­darf der Rund­funk­an­stal­ten für das vom Rund­funk­ge­setz­ge­ber in Auf­trag gege­be­ne Pro­gramm ermit­telt und einen Betrag benennt, mit dem das beauf­trag­te Pro­gramm her­ge­stellt und ver­brei­tet wer­den könn­te. Dar­über hin­aus­ge­hen­de Sub­stan­ti­ie­rungs­an­for­de­run­gen sind hier nicht zu stellen.

Das gerüg­te Unter­las­sen des Lan­des Sach­sen-Anhalt hin­sicht­lich sei­ner Mit­ge­währ­leis­tung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung der Rund­funk­an­stal­ten als öffent­lich-recht­li­che Rund­funk­an­stal­ten wirft allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu beant­wor­ten hat, ohne dass von einer vor­aus­ge­gan­ge­nen fach­ge­richt­li­chen Prü­fung ver­bes­ser­te Ent­schei­dungs­grund­la­gen zu erwar­ten wären. In die­sem Fall bedarf es einer vor­an­ge­hen­den fach­ge­richt­li­chen Ent­schei­dung nicht22. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind daher ohne vor­he­ri­ge Anru­fung der Fach­ge­rich­te zulässig.

Begründ­etheit der Verfassungsbeschwerden

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen das Unter­las­sen des Lan­des Sach­sen-Anhalt, dem Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag zuzu­stim­men, sind begrün­det. Die­ses Unter­las­sen ver­letzt die Rund­funk­frei­heit der Rund­funk­an­stal­ten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in der Aus­prä­gung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung des öffent­lich-recht­li­chen Rundfunks. 

Gewähr­leis­tung der Rund­funk­frei­heit in der dua­len Rundfunkordnung

Zur Gewähr­leis­tung der Rund­funk­frei­heit in der dua­len Rund­funk­ord­nung gehört die Siche­rung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks unter Ein­schluss sei­ner bedarfs­ge­rech­ten Finan­zie­rung23. Dem­entspre­chend steht den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten ein grund­recht­li­cher Finan­zie­rungs­an­spruch zu. Die Erfül­lung die­ses Anspruchs obliegt der Län­der­ge­samt­heit als föde­ra­ler Ver­ant­wor­tungs­ge­mein­schaft, wobei jedes Land Mit­ver­ant­wor­tungs­trä­ger ist.

Die Rund­funk­frei­heit dient der frei­en, indi­vi­du­el­len und öffent­li­chen Mei­nungs­bil­dung24. Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ent­hal­te­ne Auf­trag zur Gewähr­leis­tung der Rund­funk­frei­heit zielt auf eine Ord­nung, die sicher­stellt, dass die Viel­falt der bestehen­den Mei­nun­gen im Rund­funk in größt­mög­li­cher Brei­te und Voll­stän­dig­keit Aus­druck fin­det25. Die Aus­ge­stal­tung die­ser Ord­nung ist Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers, der dabei einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum hat, auch für Dif­fe­ren­zie­run­gen ins­be­son­de­re nach der Rege­lungs­art und Rege­lungs­dich­te26.

Freie Mei­nungs­bil­dung als Vor­aus­set­zung sowohl der Per­sön­lich­keits­ent­fal­tung als auch der demo­kra­ti­schen Ord­nung voll­zieht sich in einem Pro­zess der Kom­mu­ni­ka­ti­on, der ohne Medi­en, die Infor­ma­tio­nen und Mei­nun­gen ver­brei­ten und selbst Mei­nun­gen äußern, nicht auf­recht­erhal­ten wer­den könn­te. Unter den Medi­en kommt dem Rund­funk wegen sei­ner Brei­ten­wir­kung, Aktua­li­tät und Sug­ges­tiv­kraft beson­de­re Bedeu­tung zu27. Freie Mei­nungs­bil­dung wird daher nur in dem Maß gelin­gen, wie der Rund­funk sei­ner­seits frei, umfas­send und wahr­heits­ge­mäß infor­miert. Vom grund­recht­li­chen Schutz sei­ner Ver­mitt­lungs­funk­ti­on hängt folg­lich unter den Bedin­gun­gen der moder­nen Mas­sen­kom­mu­ni­ka­ti­on die Errei­chung des Norm­ziels von Art. 5 Abs. 1 GG wesent­lich ab28.

Dem öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk kommt im Rah­men der dua­len Rund­funk­ord­nung, das heißt im Neben­ein­an­der von öffent­lich-recht­li­chem und pri­vat­wirt­schaft­li­chem Rund­funk, die Erfül­lung des klas­si­schen Funk­ti­ons­auf­trags der Rund­funk­be­richt­erstat­tung zu. Er hat die Auf­ga­be, als Gegen­ge­wicht zu den pri­va­ten Rund­funk­an­bie­tern ein Leis­tungs­an­ge­bot her­vor­zu­brin­gen, das einer ande­ren Ent­schei­dungs­ra­tio­na­li­tät als der der öko­no­mi­schen Anrei­ze folgt und damit eige­ne Mög­lich­kei­ten der Pro­gramm­ge­stal­tung eröff­net. Er hat so zu inhalt­li­cher Viel­falt bei­zu­tra­gen, wie sie allein über den frei­en Markt nicht gewähr­leis­tet wer­den kann29. Der Gesetz­ge­ber hat dafür zu sor­gen, dass das Gesamt­an­ge­bot der inlän­di­schen Pro­gram­me der bestehen­den Mei­nungs­viel­falt im Wesent­li­chen ent­spricht, dass der Rund­funk nicht ein­zel­nen gesell­schaft­li­chen Grup­pen aus­ge­lie­fert wird und dass die in Betracht kom­men­den Kräf­te im Gesamt­pro­gramm­an­ge­bot zu Wort kom­men kön­nen30. Denn der publi­zis­ti­sche und öko­no­mi­sche Wett­be­werb führt nicht auto­ma­tisch dazu, dass in den Rund­funk­pro­gram­men die Viel­falt der in einer Gesell­schaft ver­füg­ba­ren Infor­ma­tio­nen, Erfah­run­gen, Wert­hal­tun­gen und Ver­hal­tens­mus­ter abge­bil­det wird. Auch wegen des erheb­li­chen Kon­zen­tra­ti­ons­drucks im pri­vat­wirt­schaft­li­chen Rund­funk und der damit ver­bun­de­nen Risi­ken einer ein­sei­ti­gen Ein­fluss­nah­me auf die öffent­li­che Mei­nungs­bil­dung sind daher Vor­keh­run­gen zum Schutz der publi­zis­ti­schen Viel­falt gebo­ten31. Ein­mal ein­ge­tre­te­ne Fehl­ent­wick­lun­gen las­sen sich – wenn über­haupt – nur bedingt und nur unter erheb­li­chen Schwie­rig­kei­ten rück­gän­gig machen32.

Der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk finan­ziert sich neben Ein­nah­men aus Rund­funk­wer­bung und sons­ti­gen Ein­nah­men vor­ran­gig aus dem Rund­funk­bei­trag. Dies regelt ein­fach­recht­lich § 35 Satz 1 des Medi­en­staats­ver­trags (Art. 1 des Staats­ver­trags zur Moder­ni­sie­rung der Medi­en­ord­nung in Deutsch­land vom 14. bis 28.04.2020). Dadurch wird er dazu befä­higt, wirt­schaft­lich unter ande­ren Ent­schei­dungs­be­din­gun­gen zu han­deln. Auf die­ser Basis kann und soll er durch eige­ne Impul­se und Per­spek­ti­ven zur Ange­bots­viel­falt bei­tra­gen und unab­hän­gig von Ein­schalt­quo­ten und Wer­be­auf­trä­gen ein Pro­gramm anbie­ten, das den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen gegen­ständ­li­cher und mei­nungs­mä­ßi­ger Viel­falt ent­spricht. Er hat hier­bei ins­be­son­de­re auch sol­che Aspek­te auf­zu­grei­fen, die über die Stan­dard­for­ma­te von Sen­dun­gen für das Mas­sen­pu­bli­kum hin­aus­ge­hen oder sol­chen ein eige­nes Geprä­ge geben. Zugleich kön­nen so im Neben­ein­an­der von pri­va­tem und öffent­lich-recht­li­chem Rund­funk ver­schie­de­ne Ent­schei­dungs­ra­tio­na­li­tä­ten auf­ein­an­der ein­wir­ken33. Die­se Wir­kungs­mög­lich­kei­ten gewin­nen zusätz­li­ches Gewicht dadurch, dass die neu­en Tech­no­lo­gien eine Ver­grö­ße­rung und Aus­dif­fe­ren­zie­rung des Ange­bots und der Ver­brei­tungs­for­men und ‑wege gebracht sowie neu­ar­ti­ge pro­gramm­be­zo­ge­ne Dienst­leis­tun­gen ermög­licht haben34.

Die­ses Leis­tungs­an­ge­bot wird durch die Ent­wick­lung der Kom­mu­ni­ka­ti­ons­tech­no­lo­gie und ins­be­son­de­re die Infor­ma­ti­ons­ver­brei­tung über das Inter­net wei­ter­hin nicht infra­ge gestellt. Allein der Umstand eines ver­brei­ter­ten Ange­bots pri­va­ten Rund­funks und einer Anbie­ter­viel­falt führt für sich noch nicht zu Qua­li­tät und Viel­falt im Rund­funk. Die Digi­ta­li­sie­rung der Medi­en und ins­be­son­de­re die Netz- und Platt­for­m­öko­no­mie des Inter­net ein­schließ­lich der sozia­len Netz­wer­ke begüns­ti­gen – im Gegen­teil – Kon­zen­tra­ti­ons- und Mono­po­li­sie­rungs­ten­den­zen bei Anbie­tern, Ver­brei­tern und Ver­mitt­lern von Inhal­ten. Sind Ange­bo­te zum größ­ten Teil wer­be­fi­nan­ziert, för­dern sie den publi­zis­ti­schen Wett­be­werb nicht unbe­dingt; auch im Inter­net kön­nen die für die Wer­be­wirt­schaft inter­es­san­ten grö­ße­ren Reich­wei­ten nur mit den mas­sen­at­trak­ti­ven Pro­gram­men erreicht wer­den. Hin­zu kommt die Gefahr, dass – auch mit Hil­fe von Algo­rith­men – Inhal­te gezielt auf Inter­es­sen und Nei­gun­gen der Nut­ze­rin­nen und Nut­zer zuge­schnit­ten wer­den, was wie­der­um zur Ver­stär­kung gleich­ge­rich­te­ter Mei­nun­gen führt. Sol­che Ange­bo­te sind nicht auf Mei­nungs­viel­falt gerich­tet, son­dern wer­den durch ein­sei­ti­ge Inter­es­sen oder die wirt­schaft­li­che Ratio­na­li­tät eines Geschäfts­mo­dells bestimmt, näm­lich die Ver­weil­dau­er der Nut­zer auf den Sei­ten mög­lichst zu maxi­mie­ren und dadurch den Wer­be­wert der Platt­form für die Kun­den zu erhö­hen. Inso­weit sind auch Ergeb­nis­se in Such­ma­schi­nen vor­ge­fil­tert und teils wer­be­fi­nan­ziert, teils von „Klick­zah­len“ abhän­gig. Zudem tre­ten ver­stärkt nicht-publi­zis­ti­sche Anbie­ter ohne jour­na­lis­ti­sche Zwi­schen­auf­be­rei­tung auf35.

Dies alles führt dazu, dass es schwie­ri­ger wird, zwi­schen Fak­ten und Mei­nung, Inhalt und Wer­bung zu unter­schei­den, sowie zu neu­en Unsi­cher­hei­ten hin­sicht­lich der Glaub­wür­dig­keit von Quel­len und Wer­tun­gen. Der ein­zel­ne Nut­zer muss die Ver­ar­bei­tung und die mas­sen­me­dia­le Bewer­tung über­neh­men, die her­kömm­lich durch den Fil­ter pro­fes­sio­nel­ler Selek­tio­nen und durch ver­ant­wort­li­ches jour­na­lis­ti­sches Han­deln erfolgt. Ange­sichts die­ser Ent­wick­lung wächst die Bedeu­tung der dem bei­trags­fi­nan­zier­ten öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk oblie­gen­den Auf­ga­be, durch authen­ti­sche, sorg­fäl­tig recher­chier­te Infor­ma­tio­nen, die Fak­ten und Mei­nun­gen aus­ein­an­der­hal­ten, die Wirk­lich­keit nicht ver­zerrt dar­zu­stel­len und das Sen­sa­tio­nel­le nicht in den Vor­der­grund zu rücken, viel­mehr ein viel­falt­si­chern­des und Ori­en­tie­rungs­hil­fe bie­ten­des Gegen­ge­wicht zu bil­den36. Dies gilt gera­de in Zei­ten ver­mehr­ten kom­ple­xen Infor­ma­ti­ons­auf­kom­mens einer­seits und von ein­sei­ti­gen Dar­stel­lun­gen, Fil­ter­bla­sen, Fake News, Deep Fakes ande­rer­seits37.

Die gesetz­li­chen Rege­lun­gen sol­len es dem öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk ermög­li­chen, sei­nen klas­si­schen Funk­ti­ons­auf­trag zu erfül­len, der neben sei­ner Rol­le für die Mei­nungs- und Wil­lens­bil­dung, neben Unter­hal­tung und Infor­ma­ti­on sei­ne kul­tu­rel­le Ver­ant­wor­tung umfasst. Nur wenn ihm dies gelingt und er im publi­zis­ti­schen Wett­be­werb mit den pri­va­ten Ver­an­stal­tern bestehen kann, ist das dua­le Sys­tem in sei­ner gegen­wär­ti­gen Form, in der die pri­vat­wirt­schaft­lich finan­zier­ten Pro­gram­me weni­ger stren­gen Anfor­de­run­gen unter­lie­gen als die öffent­lich-recht­li­chen, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ver­ein­bar38.

Um der Bestands- und Ent­wick­lungs­ga­ran­tie für den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk im Rah­men eines sol­chen Sys­tems gerecht zu wer­den und die Erfül­lung sei­nes Funk­ti­ons­auf­trags zu ermög­li­chen, muss der Gesetz­ge­ber vor­sor­gen, dass die dafür erfor­der­li­chen tech­ni­schen, orga­ni­sa­to­ri­schen, per­so­nel­len und finan­zi­el­len Vor­be­din­gun­gen bestehen. Da das Pro­gramm­an­ge­bot auch für neue Inhal­te, For­ma­te und Gen­res sowie für neue Ver­brei­tungs­for­men offen blei­ben muss, der Auf­trag also dyna­misch an die Funk­ti­on des Rund­funks gebun­den ist, darf der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk nicht auf den gegen­wär­ti­gen Ent­wick­lungs­stand in pro­gramm­li­cher, finan­zi­el­ler und tech­ni­scher Hin­sicht beschränkt wer­den. Die Finan­zie­rung muss ent­wick­lungs­of­fen und ent­spre­chend bedarfs­ge­recht gestal­tet wer­den. Dem ent­spricht die Garan­tie funk­ti­ons­ge­rech­ter Finan­zie­rung. Die Mit­tel­aus­stat­tung muss nach Art und Umfang den jewei­li­gen Auf­ga­ben des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks gerecht wer­den38. Mit der dar­auf bezo­ge­nen staat­li­chen Finanz­ge­währ­leis­tungs­pflicht kor­re­spon­diert ein ent­spre­chen­der grund­recht­li­cher Finan­zie­rungs­an­spruch der öffent­lich-recht­li­chen Rundfunkanstalten.

Von der Frei­heit des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks ist sei­ne Pro­gram­m­au­to­no­mie umfasst. Die Ent­schei­dung über die zur Erfül­lung des Funk­ti­ons­auf­trags als nötig ange­se­he­nen Inhal­te und For­men des Pro­gramms steht den Rund­funk­an­stal­ten zu. Ein­ge­schlos­sen ist grund­sätz­lich auch die Ent­schei­dung über die benö­tig­te Zeit und damit auch über Anzahl und Umfang der erfor­der­li­chen Pro­gram­me. Das bedeu­tet aber weder, dass gesetz­li­che Pro­gramm­be­gren­zun­gen von vorn­her­ein unzu­läs­sig wären, noch, dass jede Pro­gramm­ent­schei­dung einer Rund­funk­an­stalt finan­zi­ell zu hono­rie­ren wäre. In der Bestim­mung des Pro­gramm­um­fangs sowie in der damit mit­tel­bar ver­bun­de­nen Fest­le­gung ihres Geld­be­darfs kön­nen die Rund­funk­an­stal­ten nicht voll­stän­dig frei sein. Denn es ist ihnen ver­wehrt, ihren Pro­gramm­um­fang und den damit mit­tel­bar ver­bun­de­nen Geld­be­darf über den Rah­men des Funk­ti­ons­not­wen­di­gen hin­aus aus­zu­wei­ten39. Es bleibt Sache des Gesetz­ge­bers, den Auf­trag des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zur Viel­falt­si­che­rung aus­zu­ge­stal­ten und die ent­spre­chen­den medi­en­po­li­ti­schen und pro­gramm­lei­ten­den Ent­schei­dun­gen zu tref­fen; ihm kommt dabei ein wei­ter Gestal­tungs­spiel­raum zu40.

Die Fest­set­zung des Rund­funk­bei­trags muss dabei frei von medi­en­po­li­ti­schen Zweck­set­zun­gen erfol­gen. Hier­zu hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 22.02.199441 Grund­sät­ze auf­ge­stellt und die­se in sei­nem Urteil vom 11.09.200742 bestä­tigt. Die­se Grund­sät­ze haben wei­ter Bestand. Danach hat der Gesetz­ge­ber durch mate­ri­el­le, pro­ze­du­ra­le und orga­ni­sa­to­ri­sche Vor­keh­run­gen sicher­zu­stel­len, dass die Bei­trags­fest­set­zung die Rund­funk­frei­heit nicht gefähr­det und dazu bei­trägt, dass die Rund­funk­an­stal­ten durch eine bedarfs­ge­rech­te Finan­zie­rung ihren Funk­ti­ons­auf­trag erfül­len kön­nen43.

Der Grund­satz der Tren­nung zwi­schen der all­ge­mei­nen Rund­funk­ge­setz­ge­bung und der Fest­set­zung des Rund­funk­bei­trags soll Risi­ken einer mit­tel­ba­ren Ein­fluss­nah­me auf die Wahr­neh­mung des Pro­gramm­auf­trags aus­schlie­ßen und damit die Pro­gramm­frei­heit der Rund­funk­an­stal­ten sichern. Da Pro­gramm­ent­schei­dun­gen finan­zi­el­le Vor­aus­set­zun­gen und Finanz­ent­schei­dun­gen pro­gramm­li­che Kon­se­quen­zen haben, kann über Ent­schei­dun­gen zur Finanz­aus­stat­tung auf indi­rek­te Wei­se Ein­fluss auf die Erfül­lung des Rund­funk­auf­trags genom­men wer­den44.

Für die Bei­trags­fest­set­zung sind die Grund­sät­ze der Pro­gramm­neu­tra­li­tät und der Pro­gramm­ak­zess­orie­tät maß­geb­lich. Dies bedeu­tet aller­dings nicht, dass dem Gesetz­ge­ber im Übri­gen medi­en­po­li­ti­sche oder pro­gramm­lei­ten­de Ent­schei­dun­gen als sol­che ver­sagt sind. Sein medi­en­po­li­ti­scher Gestal­tungs­spiel­raum bleibt erhal­ten. Zu des­sen Aus­fül­lung ist er aber auf die all­ge­mei­ne Rund­funk­ge­setz­ge­bung ver­wie­sen. Ins­be­son­de­re darf eine Ent­schei­dung über Zeit­punkt, Umfang oder Gel­tungs­dau­er der Bei­trags­fest­set­zung nicht zu Zwe­cken der Pro­gramm­len­kung oder der Medi­en­po­li­tik, nament­lich im dua­len Sys­tem, benutzt wer­den45.

Der Gesetz­ge­ber kann die Funk­ti­on des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks in abs­trak­ter Wei­se fest­le­gen und damit auch den Finanz­be­darf umgren­zen. Der Genau­ig­keit die­ser gesetz­ge­be­ri­schen Vor­ga­ben sind aller­dings durch die Pro­gramm­frei­heit der Rund­funk­an­stal­ten Gren­zen gesetzt. In der Art und Wei­se, wie die Rund­funk­an­stal­ten ihren gesetz­li­chen Funk­ti­ons­auf­trag erfül­len, sind sie frei. Die Bestim­mung des­sen, was die ver­fas­sungs­recht­lich vor­ge­ge­be­ne und gesetz­lich näher umschrie­be­ne Funk­ti­on aus publi­zis­ti­scher Sicht erfor­dert, steht ihnen auf­grund der Gewähr­leis­tung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu46.

Die staat­li­chen Vor­ga­ben dür­fen, unab­hän­gig davon, ob dies über­haupt prak­tisch mög­lich wäre, bereits von Grund­rechts wegen nicht so detail­ge­nau sein, dass sich dar­aus der Rund­funk­bei­trag der Höhe nach ablei­ten lie­ße. Weder kann genau bestimmt wer­den, wel­ches Pro­gramm und wel­chen Pro­gramm­um­fang die Erfül­lung der Funk­ti­on des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks erfor­dert, noch ist exakt im Vor­aus fest­zu­stel­len, wel­cher Mit­tel es zur Finan­zie­rung der erfor­der­li­chen Pro­gram­me bedarf. Exak­te Maß­stä­be für die Berech­nung der erfor­der­li­chen Mit­tel wür­den über­dies eine Fest­le­gung der Art und Wei­se der Funk­ti­ons­er­fül­lung vor­aus­set­zen, die nicht mehr Gebrauch einer Frei­heit, son­dern Voll­zug eines vor­ge­ge­be­nen Pro­gramms wäre. Dies stün­de im Wider­spruch zu der Frei­heits­ga­ran­tie des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG47.

Das Gebot der Tren­nung der medi­en­po­li­ti­schen Kon­kre­ti­sie­rung des Rund­funk­auf­trags einer­seits und der Bei­trags­fest­set­zung ande­rer­seits ist nicht bereits aus sich her­aus hin­rei­chend effek­tiv. Es bedarf ins­be­son­de­re der pro­ze­du­ra­len Absi­che­rung48.

Sach­frem­de Ein­flüs­se auf Bei­trags­ent­schei­dun­gen las­sen sich in der Regel weder auf­de­cken noch am Ent­schei­dungs­er­geb­nis able­sen und kön­nen auch nach­träg­lich prak­tisch nicht mehr kor­ri­giert wer­den. Um sie zu ver­hin­dern, ist an den Gefah­ren­quel­len anzu­set­zen und bereits im Vor­feld die Mög­lich­keit rechts­wid­ri­ger Kom­pe­tenz­wahr­neh­mun­gen so weit wie mög­lich aus­zu­schlie­ßen. Das Ver­fah­ren der Bei­trags­fest­set­zung genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, wenn es den Rund­funk­an­stal­ten unter Wah­rung ihrer Pro­gram­m­au­to­no­mie die zur Erfül­lung des Rund­funk­auf­trags erfor­der­li­chen finan­zi­el­len Mit­tel sichert und Ein­fluss­nah­men des Staa­tes auf die Pro­gramm­ge­stal­tung der Rund­funk­an­stal­ten wirk­sam aus­schließt49.

Dem wird ein gestuf­tes und koope­ra­ti­ves Ver­fah­ren der Bedarfs­fest­stel­lung am ehes­ten gerecht, das der Eigen­art der jewei­li­gen Teil­schrit­te ent­spricht und die Mög­lich­kei­ten poli­ti­scher Ein­fluss­nah­me begrenzt50.

Die ers­te Stu­fe eines sol­chen Ver­fah­rens bil­det die Bedarfs­an­mel­dung der Rund­funk­an­stal­ten selbst. Da die Bestim­mung des­sen, was der Rund­funk­auf­trag in pro­gramm­li­cher Hin­sicht im Ein­zel­nen erfor­dert, grund­sätz­lich deren Sache ist, dür­fen die Rund­funk­an­stal­ten in dem Ver­fah­ren nicht auf eine pas­si­ve Rol­le beschränkt wer­den. Es muss viel­mehr gesi­chert sein, dass die auf ihren Pro­gramm­ent­schei­dun­gen basie­ren­den Bedarfs­kon­kre­ti­sie­run­gen die Grund­la­ge der Bedarfs­er­mitt­lung und der ihr fol­gen­den Bei­trags­fest­set­zung bil­den51.

Da bei dem Rund­funk­bei­trag das Kor­rek­tiv des Markt­prei­ses aus­fällt, ist auf einer zwei­ten Ver­fah­rens­stu­fe im Inter­es­se der mit dem Bei­trag belas­te­ten Teil­neh­me­rin­nen und Teil­neh­mer eine exter­ne Kon­trol­le der Bedarfs­an­mel­dun­gen erfor­der­lich. Denn die Anstal­ten bie­ten auf­grund ihres jeder Insti­tu­ti­on eige­nen Selbst­be­haup­tungs- und Aus­wei­tungs­in­ter­es­ses kei­ne hin­rei­chen­de Gewähr dafür, dass sie sich bei der Anfor­de­rung der finan­zi­el­len Mit­tel im Rah­men des Funk­ti­ons­not­wen­di­gen hal­ten52.

Die­se Kon­trol­le darf sich aller­dings nicht auf die Ver­nünf­tig­keit oder Zweck­mä­ßig­keit der jewei­li­gen Pro­gramm­ent­schei­dun­gen der Rund­funk­an­stal­ten bezie­hen, son­dern allein dar­auf, ob sie sich im Rah­men des recht­lich umgrenz­ten Rund­funk­auf­trags hal­ten und ob der aus den Pro­gramm­ent­schei­dun­gen abge­lei­te­te Finanz­be­darf zutref­fend und im Ein­klang mit den Grund­sät­zen von Wirt­schaft­lich­keit und Spar­sam­keit ermit­telt wor­den ist. Bei die­ser Kon­trol­le han­delt es sich nicht um eine poli­ti­sche, son­dern um eine fach­li­che Auf­ga­be. Dem fach­li­chen Cha­rak­ter die­ser Prü­fungs- und Ermitt­lungs­auf­ga­be ent­spricht die Über­tra­gung an ein sach­ver­stän­dig zusam­men­ge­setz­tes Gre­mi­um53.

Die abschlie­ßen­de Bei­trags­ent­schei­dung als drit­te Stu­fe des Ver­fah­rens ist auf der Grund­la­ge der über­prüf­ten und gege­be­nen­falls kor­ri­gier­ten Bedarfs­an­mel­dun­gen der Rund­funk­an­stal­ten zu tref­fen. Wer sie vor­nimmt und wie dies geschieht, ist wie­der­um Sache gesetz­li­cher Rege­lung. Von Ver­fas­sungs wegen muss aller­dings sicher­ge­stellt sein, dass Pro­gramm­neu­tra­li­tät und Pro­gramm­ak­zess­orie­tät der Bei­trags­ent­schei­dung gewahrt blei­ben54.

Das gestuf­te und koope­ra­ti­ve Ver­fah­ren schließt Abwei­chun­gen von der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF nicht aus. Doch kom­men dafür nur Grün­de in Betracht, die vor der Rund­funk­frei­heit Bestand haben. Pro­gramm­li­che und medi­en­po­li­ti­sche Zwe­cke schei­den in die­sem Zusam­men­hang aus55. Als Abwei­chungs­grund kommt gegen­wär­tig etwa noch die ange­mes­se­ne Belas­tung der Rund­funk­teil­neh­mer in Betracht56. Die dar­aus fol­gen­de Begren­zung lässt sich nur dann wirk­sam sichern, wenn für sol­che Abwei­chun­gen nach­prüf­ba­re Grün­de ange­ge­ben wer­den. Andern­falls wäre eine Kon­trol­le, ob der Staat sei­ne Finanz­ge­währ­leis­tungs­pflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfüllt hat, nicht mög­lich und es könn­te nicht gelin­gen, in Bei­trags­ent­schei­dun­gen ver­steck­te Ein­grif­fe in die Pro­gram­m­au­to­no­mie abzu­weh­ren57.

Die Rund­funk­an­stal­ten sol­len in die Lage ver­setzt wer­den, die für eine Abwei­chung von der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF ins Feld geführ­ten Grün­de iden­ti­fi­zie­ren und bewer­ten zu kön­nen. Die Begrün­dungs­pflicht dient damit einem effek­ti­ven Grund­rechts­schutz aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG58. Die eine Abwei­chung recht­fer­ti­gen­den Tat­sa­chen­an­nah­men sind nach­voll­zieh­bar zu benen­nen und die dar­an anknüp­fen­de Bewer­tung offen­zu­le­gen. So muss etwa erkenn­bar sein, inwie­fern der vor­ge­se­he­ne Bei­trag sei­ner Höhe nach die Bei­trags­zah­ler unan­ge­mes­sen belas­tet und ein abwei­chend fest­ge­setz­ter Bei­trag dem Rech­nung trägt. Wird bean­sprucht, auch die fach­li­che Bedarfs­fest­stel­lung als sol­che zu kor­ri­gie­ren, muss die Begrün­dung nach­voll­zieh­bar machen, dass die Bei­trags­ent­schei­dung auch nach die­ser Kor­rek­tur auf einer fach­lich abge­si­cher­ten und trans­pa­ren­ten Bedarfs­ein­schät­zung grün­det59.

Der Bei­trags­ge­setz­ge­ber kann sich der grund­recht­lich ver­an­ker­ten Begrün­dungs­pflicht nicht unter Beru­fung auf die Schwie­rig­kei­ten ent­zie­hen, über den Inhalt einer sol­chen Begrün­dung im Vor­feld zwi­schen allen Lan­des­re­gie­run­gen eine staats­ver­trag­li­che Eini­gung her­bei­füh­ren zu müs­sen. Den Lan­des­ge­setz­ge­bern steht es etwa ver­fas­sungs­recht­lich frei, die Bei­trags­ent­schei­dung durch Rechts­ver­ord­nung tref­fen zu las­sen oder eine Mehr­heits­ent­schei­dung zu ermög­li­chen. Machen sie hier­von kei­nen Gebrauch, weil sie die poli­ti­sche Ver­ant­wor­tung für die Fest­set­zung der kon­kre­ten Bei­trags­hö­he wei­ter­hin selbst sowie als Län­der­ge­samt­heit tra­gen wol­len, so müs­sen sie sich den grund­recht­lich fun­dier­ten Begrün­dungs­an­for­de­run­gen auch unter den dadurch erschwer­ten Bedin­gun­gen stel­len60.

Der Gesetz­ge­ber oder der von ihm ermäch­tig­te Ver­ord­nungs­ge­ber über­nimmt mit der abschlie­ßen­den Ent­schei­dung über die Fest­set­zung der Bei­trags­hö­he für die­se die not­wen­di­ge poli­ti­sche Ver­ant­wor­tung. Das kann auch zur Siche­rung der Akzep­tanz der Ent­schei­dung bei den Bür­ge­rin­nen und Bür­gern bei­tra­gen und zwar ins­be­son­de­re dadurch, dass die Inter­es­sen der Bei­trags­zah­ler in die Ent­schei­dung ein­be­zo­gen wer­den61. Der fach­lich ermit­tel­te Finanz­be­darf muss dabei zwar die Grund­la­ge für die Fest­set­zung der Bei­trags­hö­he sein. Die Mög­lich­keit gehalt­vol­ler poli­ti­scher Ver­ant­wor­tungs­über­nah­me setzt indes­sen die oben beschrie­be­ne Befug­nis der Abwei­chung vom Vor­schlag der KEF vor­aus. Bei der Bestim­mung der Reich­wei­te die­ser Abwei­chungs­be­fug­nis muss dem Demo­kra­tie­prin­zip (Art.20 Abs. 1, Abs. 2 GG) Rech­nung getra­gen wer­den, ohne dass der pro­ze­du­ra­le Grund­rechts­schutz leer­lau­fen darf62. Erfor­der­lich bleibt daher im gegen­wär­ti­gen Sys­tem, der Bedarfs­fest­stel­lung durch die KEF maß­geb­li­ches Gewicht bei­zu­mes­sen, das über eine blo­ße Ent­schei­dungs­hil­fe hin­aus­reicht. Dem dient neben dem Begrün­dungs­er­for­der­nis (§ 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV; sie­he oben Rn. 97 ff.) auch, dass gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV die beab­sich­tig­ten Abwei­chun­gen durch die Rund­funk­kom­mis­si­on der Län­der mit den Rund­funk­an­stal­ten unter Ein­be­zie­hung der KEF zu erör­tern sind63.

Die Erfül­lung der staat­li­chen Finanz­ge­währ­leis­tungs­pflicht und des damit kor­re­spon­die­ren­den grund­recht­li­chen Anspruchs der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auf funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung sowie die Ein­hal­tung der dazu not­wen­di­gen pro­ze­du­ra­len Siche­run­gen obliegt den Län­dern als föde­ra­ler Ver­ant­wor­tungs­ge­mein­schaft, wobei jedes Land Mit­ver­ant­wor­tungs­trä­ger ist. Jedes Land muss als staat­li­cher Mit­ver­ant­wor­tungs­trä­ger die­se Gewähr­leis­tungs­pflicht mit­er­fül­len und an der Umset­zung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung mit­wir­ken. Erfüllt ein Land sei­ne Mit­ge­währ­leis­tungs­pflicht nicht und wird dadurch die Erfül­lung des grund­recht­li­chen Finan­zie­rungs­an­spruchs unmög­lich, liegt bereits dar­in eine Ver­let­zung der Rund­funk­frei­heit. Denn ohne die Zustim­mung aller Län­der kann die län­der­über­grei­fen­de Finan­zie­rung des Rund­funks der­zeit nicht gewähr­leis­tet wer­den. Auch für eine ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­ge Recht­fer­ti­gung einer Nicht­er­fül­lung des grund­recht­li­chen Anspruchs ist danach auf alle Län­der abzu­stel­len. Jeden­falls genügt es im gegen­wär­ti­gen von den Län­dern ver­ein­bar­ten Sys­tem nicht, wenn ein ein­zel­nes Land eine Erhö­hung des Rund­funk­bei­trags – über­dies ohne trag­fä­hi­ge Begrün­dung – ablehnt.

Die unter­las­se­ne Zustim­mung zum Ers­ten Medienänderungsstaatsvertrag

Das ange­grif­fe­ne Unter­las­sen des Lan­des Sach­sen-Anhalt, dem Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag zuzu­stim­men, ist nach die­sen Maß­stä­ben mit der Rund­funk­frei­heit der Rund­funk­an­stal­ten nicht ver­ein­bar. Die­ses Unter­las­sen ver­letzt die Rund­funk­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in der Aus­prä­gung als Gewähr­leis­tung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung des öffent­lich-recht­li­chen Rundfunks.

Wäh­rend die ande­ren 15 Län­der dem Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag zuge­stimmt haben, hat das Land Sach­sen-Anhalt durch das Unter­las­sen sei­ner Zustim­mung das Inkraft­tre­ten des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags ver­hin­dert. Eine ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­ge Recht­fer­ti­gung für das Unter­las­sen der Zustim­mung des Lan­des zum Staats­ver­trag und damit die aus­ge­blie­be­ne ent­spre­chen­de Finan­zie­rung des Rund­funks besteht hier nicht. Damit ver­letzt das Land Sach­sen-Anhalt die Rund­funk­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Nach dem Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag soll der Rund­funk­bei­trag zum 1.01.2021 von bis dahin 17,50 € um 86 Cent auf 18,36 € erhöht wer­den. Wei­ter soll die in § 9 RFinStV gere­gel­te Auf­tei­lung des Bei­trags­auf­kom­mens zwi­schen den Rund­funk­an­stal­tenn modi­fi­ziert wer­den. Auch soll die Finanz­aus­gleichs­mas­se nach § 14 RFinStV, mit der für die inner­halb der ARD zusam­men­ge­schlos­se­nen Lan­des­rund­funk­an­stal­ten eine bedarfs­ge­rech­te Finan­zie­rung ins­be­son­de­re der klei­ne­ren Anstal­ten erreicht wer­den soll, zum 1.01.2021 auf 1,7 % des ARD-Net­to­bei­trags­auf­kom­mens und sodann zum 1.01.2023 auf 1,8 % ange­ho­ben wer­den. Die­se vor­ge­se­he­nen Rege­lun­gen beru­hen auf der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF in ihrem 22. Bericht.

Der Ers­te Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag ist mit die­sen drei finanz­wirk­sa­men Rege­lun­gen durch die Regie­rungs­chefin­nen und Regie­rungs­chefs der Län­der beschlos­sen wor­den. Die Stimm­ent­hal­tung des Minis­ter­prä­si­den­ten des Lan­des Sach­sen-Anhalt bei der Beschluss­fas­sung steht dem inso­weit nicht ent­ge­gen. Die ande­ren Län­der haben sodann vor dem 31.12.2020 Zustim­mungs­ge­set­ze oder ‑beschlüs­se gefasst und die Rati­fi­ka­ti­ons­ur­kun­den hin­ter­legt. Sie haben inso­weit ihrer Pflicht zur Mit­ge­währ­leis­tung der funk­ti­ons­ge­rech­ten Finan­zie­rung der Rund­funk­an­stal­ten genügt.

Auf­grund des ange­grif­fe­nen Unter­las­sens des Lan­des Sach­sen-Anhalt kann der grund­recht­li­che Finan­zie­rungs­an­spruch in Bezug auf die Bei­trags­an­pas­sung jedoch nicht erfüllt wer­den. Ins­be­son­de­re unter­blieb die nach Art. 69 Abs. 2 der Ver­fas­sung des Lan­des Sach­sen-Anhalt – im der­zei­ti­gen Sys­tem – erfor­der­li­che Zustim­mung der gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaft, so dass der Staats­ver­trag nicht in Kraft tre­ten und kei­ne Anpas­sung der Finan­zie­rung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks zum 1.01.2021 erfol­gen konn­te. Die vom Bei­trags­ge­setz­ge­ber unter­las­se­ne Anpas­sung wür­de nach den Berech­nun­gen der KEF über den Zeit­raum der Bei­trags­pe­ri­ode von 2021 bis 2024 bei den Rund­funk­an­stal­tenn zu einem unge­deck­ten Finanz­be­darf von vor­aus­sicht­lich 1.525,4 Mio. € füh­ren64.

Für das Unter­las­sen der Zustim­mung des Lan­des zum Staats­ver­trag und das Aus­blei­ben der ent­spre­chen­den Finan­zie­rung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten fehlt es an einer ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­gen Rechtfertigung.

Im gegen­wär­ti­gen Sys­tem der Rund­funk­fi­nan­zie­rung ist eine Abwei­chung von der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF nur durch alle Län­der ein­ver­nehm­lich mög­lich65. Hält ein Land eine Abwei­chung für erfor­der­lich, ist es Sache die­ses Lan­des, das Ein­ver­neh­men aller Län­der über die Abwei­chung von der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF her­bei­zu­füh­ren. Das ist nicht gelungen.

Soweit das Land Sach­sen-Anhalt auf Erklä­run­gen des Minis­ter­prä­si­den­ten an die Land­tags­prä­si­den­tin vom 08.12.2020 sowie das am 10.12.2020 vom Chef der Staats­kanz­lei des Lan­des Sach­sen-Anhalt an die übri­gen Län­der ver­sand­te Schrei­ben zur Erläu­te­rung der Rück­nah­me des Gesetz­ent­wurfs vom 08.12.2020 ver­weist, haben die­se nicht genügt. Es ist Sache jedes ein­zel­nen Lan­des, ein Ein­ver­neh­men der Län­der hin­sicht­lich der von ihm für erfor­der­lich gehal­te­nen Abwei­chung von der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF her­bei­zu­füh­ren65.

Es fehlt zudem an einer nach­prüf­ba­ren und ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­gen Begrün­dung, um von der Fest­stel­lung der KEF abwei­chen zu kön­nen. Im gegen­wär­ti­gen, von den Län­dern ver­ein­bar­ten Sys­tem kann dies nur eine ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­ge Begrün­dung aller Län­der sein. Der Vor­trag des Lan­des Sach­sen-Anhalt, dass es sich seit Jah­ren unter den Län­dern ver­geb­lich um eine Struk­tur­re­form des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks bemüht habe, recht­fer­tigt die Abwei­chung von der Fest­stel­lung des Finanz­be­darfs auch in der Sache nicht. Dem steht der Grund­satz der Tren­nung zwi­schen der all­ge­mei­nen Rund­funk­ge­setz­ge­bung und der Fest­set­zung des Rund­funk­bei­trags ent­ge­gen66, der dar­auf zielt, den Risi­ken einer mit­tel­ba­ren Ein­fluss­nah­me auf die Wahr­neh­mung des Pro­gramm­auf­trags und damit die Pro­gramm­frei­heit der Rund­funk­an­stal­ten zu begeg­nen44. Der Rund­funk­ge­setz­ge­ber kann zwar den Finanz­be­darf des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks mit­tel­bar und in grund­sätz­lich zuläs­si­ger Wei­se durch sei­ne Ent­schei­dun­gen zu Art und Anzahl der Rund­funk­an­stal­ten sowie der anzu­bie­ten­den Pro­gram­me beein­flus­sen. Hier hat aber auch das Land Sach­sen-Anhalt ohne Bean­stan­dung dem Medi­en­staats­ver­trag zuge­stimmt, der etwa in sei­nen §§ 28 und 29 die Anzahl der Fern­seh- und Hör­funk­pro­gram­me vor­gibt. Eine Struk­tur­re­form der Rund­funk­an­stal­ten oder eine Redu­zie­rung der anzu­bie­ten­den Pro­gram­me war mit der Ver­ab­schie­dung des Medi­en­staats­ver­trags nicht ver­bun­den67 und durf­te mit die­ser Bei­trags­fest­set­zung ver­fas­sungs­recht­lich nicht zuläs­sig ver­folgt werden.

Soweit das Land Sach­sen-Anhalt auf wei­te­re mög­li­cher­wei­se bei­trags­re­le­van­te Rah­men­be­din­gun­gen in der Fol­ge der Pan­de­mie abstel­len woll­te, hat es Tat­sa­chen­an­nah­men, die eine Abwei­chung recht­fer­ti­gen könn­ten, weder hin­rei­chend benannt noch sei­ne dar­an anknüp­fen­de Bewer­tung offen­ge­legt59.

Dadurch, dass das Land Sach­sen-Anhalt dem Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trag ohne ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­ge Recht­fer­ti­gung nicht zuge­stimmt hat, ist es unter Ver­let­zung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sei­ner Mit­ver­ant­wor­tung bei der den Län­dern oblie­gen­den Gewähr­leis­tung der Finan­zie­rung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks nicht nachgekommen.

Bei­trags­er­hö­hung durch Voll­stre­ckungs­an­ord­nung des BVerfG

Mit Blick auf den grund­recht­li­chen Anspruch der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten auf eine funk­ti­ons­ge­rech­te Finan­zie­rung und die die­sem nicht genü­gen­de Bei­trags­fest­set­zung besteht bis zu einer staats­ver­trag­li­chen Neu­re­ge­lung durch die Län­der ein Bedürf­nis nach einer Zwi­schen­re­ge­lung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf Grund­la­ge des § 35 BVerfGG, um wei­te­re erheb­li­che Beein­träch­ti­gun­gen der Rund­funk­frei­heit zu ver­mei­den68. Es liegt nahe, hier­für über­gangs­wei­se eine dem Art. 1 des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags ent­spre­chen­de Anpas­sung des Rund­funk­bei­trags vor­zu­se­hen. Denn eine sol­che vor­läu­fi­ge Anpas­sung ent­spricht der Bedarfs­fest­stel­lung der KEF, von der abzu­wei­chen ange­sichts bis­her feh­len­der Anga­be nach­prüf­ba­rer ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­ger Grün­de kein Anlass besteht. 

Das bis­he­ri­ge Rege­lungs­kon­zept des Bei­trags­ge­setz­ge­bers auf­grei­fend gilt daher über­gangs­wei­se Art. 1 des Ers­ten Medi­en­än­de­rungs­staats­ver­trags mit Wir­kung ab dem 20.07.2021. Das erfasst sowohl das Bei­trags­vo­lu­men, die Auf­tei­lung der Rund­funk­bei­trä­ge zwi­schen der ARD, dem ZDF und dem Deutsch­land­ra­dio als auch die Erhö­hung der Finanz­aus­gleichs­mas­se für Radio Bre­men und den Saar­län­di­schen Rund­funk im Rah­men des Finanzausgleichs.

Von einer Anord­nung der rück­wir­ken­den Erhö­hung des Rund­funk­bei­trags zum 1.01.2021 wird abge­se­hen. Die Beur­tei­lung der Aus­wir­kun­gen der unter­blie­be­nen Bei­trags­an­pas­sung auf die Rund­funk­an­stal­ten kann in dem staats­ver­trag­lich ver­ein­bar­ten Ver­fah­ren erfol­gen. Sie erfor­dert im gegen­wär­ti­gen Sys­tem aller­dings eine Stel­lung­nah­me der KEF sowie einen neu­en Ände­rungs­staats­ver­trag mit Zustim­mung aller Län­der gemäß § 7 Abs. 2 RFinStV, der die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Rund­funk­an­stal­ten gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in vol­lem Umfang gewähr­leis­ten muss.

Dabei sind Kom­pen­sa­ti­ons­er­for­der­nis­se wegen unter­blie­be­ner Bei­trags­an­pas­sung zu berück­sich­ti­gen. Zwar lässt sich eine mög­li­cher­wei­se durch das Feh­len hin­rei­chen­der Mit­tel aus­ge­lös­te Ver­schlech­te­rung des Pro­gramm­an­ge­bots ange­sichts der Zeit­ge­bun­den­heit der Wir­kun­gen des Rund­funks nicht schlicht durch eine ent­spre­chen­de finan­zi­el­le Mehr­aus­stat­tung in spä­te­ren Zeit­räu­men kom­pen­sie­ren69. Ist ein ver­schlech­ter­tes Ange­bot bereits aus­ge­strahlt wor­den, kann dies durch eine spä­te­re finan­zi­el­le Mehr­aus­stat­tung tat­säch­lich nicht mehr aus­ge­gli­chen wer­den. Jedoch kön­nen etwa auf­ge­scho­be­ne Inves­ti­tio­nen kom­pen­sa­ti­ons­be­dürf­tig sein70. Eine Kom­pen­sa­ti­on kommt auch dann in Betracht, wenn die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, obwohl hin­rei­chen­de Mit­tel fehl­ten, eine Ver­schlech­te­rung des Pro­gramm­an­ge­bots ver­hin­dern konn­ten, die­ses also tat­säch­lich voll­stän­dig erbracht haben. Erbrin­gen dies die Rund­funk­an­stal­ten trotz Unter­fi­nan­zie­rung gewis­ser­ma­ßen in eige­ner „Vor­leis­tung“ durch den vor­über­ge­hen­den Rück­griff auf dafür an sich nicht vor­ge­se­he­ne finan­zi­el­le Res­sour­cen, ist eine kom­pen­sie­ren­de Mehr­aus­stat­tung in spä­te­ren Zeit­räu­men nicht aus­ge­schlos­sen71.

Hier haben die Rund­funk­an­stal­ten aus­ge­führt, dass sie den ihnen erteil­ten Pro­gramm­auf­trag bis­lang trotz aus­ge­blie­be­ner Bei­trags­an­pas­sung voll­stän­dig erbracht haben und im Jahr 2021 wei­ter­hin erbrin­gen wer­den. Wei­ter haben sie zum vor­über­ge­hen­den Mit­tel­ein­satz vor­ge­tra­gen; sie hät­ten ins­be­son­de­re Inves­ti­tio­nen hin­aus­ge­scho­ben und auf vor­han­de­ne liqui­de Mit­tel, die regel­mä­ßig in der zwei­ten Hälf­te einer Bei­trags­pe­ri­ode zum Aus­gleich der Teue­rung ein­ge­setzt wer­den müs­sen, zurück­ge­grif­fen. Unter Bezug­nah­me auf die Bedarfs­fest­stel­lun­gen im 22. KEF-Bericht haben sie aus­ge­führt, dass sie zeit­lich nur begrenzt in der Lage sind, den voll­stän­di­gen Pro­gramm­auf­trag ohne kom­pen­sie­ren­de Mehr­aus­stat­tung gewis­ser­ma­ßen in eige­ner „Vor­leis­tung“ zu rea­li­sie­ren. Nur für das Wirt­schafts­jahr 2021 sei­en Ein­schnit­te im Pro­gramm­an­ge­bot durch die vor­ge­nann­ten Maß­nah­men noch zu vermeiden.

Danach steht den Rund­funk­an­stal­tenn dem Grun­de nach eine kom­pen­sie­ren­de Mehr­aus­stat­tung zu. Bei der nächs­ten Fest­set­zung des Rund­funk­bei­trags ist die Not­wen­dig­keit der Kom­pen­sa­ti­on vom Bei­trags­ge­setz­ge­ber zu berück­sich­ti­gen. Hier­bei wer­den der Mehr­be­darf der Rund­funk­an­stal­ten, der durch eine Ver­schie­bung von Inves­ti­tio­nen und die Ver­wen­dung not­wen­dig vor­zu­hal­ten­der Reser­ven ent­stan­den ist, wie auch etwai­ge Aus­wir­kun­gen der Covid-19-Pan­de­mie auf den Finanz­be­darf der Rund­funk­an­stal­ten und die Zumut­bar­keit von Bei­trags­er­hö­hun­gen für die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger in den Blick zu neh­men sein.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 20. Juli 2021 – 1 BvR 2756/​20 – 1 BvR 2777/​20 – 1 BvR 2775/​20

  1. 22. KEF-Bericht, 2020, S. 312, 322, 332[][]
  2. zuletzt geän­dert durch den Staats­ver­trag zur Moder­ni­sie­rung der Medi­en­ord­nung in Deutsch­land vom 14. bis 28.04.2020, unter ande­rem in: GBl BW 2020 S. 429, S. 1063[]
  3. vgl. 22. KEF-Bericht, 2020, S. 35[]
  4. 22. KEF-Bericht, 2020, S. 332[][]
  5. 22. KEF-Bericht, 2020, S. 327[]
  6. 22. KEF-Bericht, 2020, S. 312 ff.[]
  7. vgl. Kurz­be­richt 7/​EUR/​37[]
  8. vgl. Ste­no­gra­fi­scher Bericht 7/​103 vom 12.06.2020, S. 44[]
  9. vgl. LTDrucks 7/​6252[]
  10. vgl. Kurz­be­richt 7/​EUR/​38[]
  11. vgl. Kurz­be­richt 7/​EUR/​39[]
  12. vgl. Kurz­be­richt und Nie­der­schrift 7/​EUR/​40[]
  13. BVerfG – 1 BvR 2777/​20[]
  14. BVerfG – 1 BvR 2756/​20[]
  15. BVerfG – 1 BvR 2775/​20[]
  16. vgl. BVerfGE 119, 181 <211> m.w.N.; stRspr; vgl. ent­spre­chend zu Art. 34 EMRK: EGMR, Radio Fran­ce c. Fran­ce, Urteil vom 30.03.2004, Nr. 53984/​00, § 26; Mack­ay & BBC Scot­land v. United King­dom, Urteil vom 07.12.2010, Nr. 10734/​05, § 19[]
  17. vgl. BVerfGE 6, 257 <264> 23, 242 <249> 56, 54 <70 f.> 129, 124 <176> 139, 321 <346 Rn. 82>[]
  18. vgl. BVerfGE 90, 60 <91> 119, 181 <224>[]
  19. vgl. BVerfGE 114, 371 <385>[]
  20. vgl. BVerfGE 90, 60 <104> 119, 181 <229>[]
  21. vgl. BVerfGE 90, 60 <84 ff.>[]
  22. vgl. dazu BVerfGE 123, 148 <172 f.> 138, 261 <271 f. Rn. 23> 143, 246 <322 Rn. 211> 150, 309 <327 Rn. 44> BVerfG, Beschluss vom 08.06.2021 – 1 BvR 2771/​18, Rn. 67 ff.; stRspr[]
  23. vgl. BVerfGE 119, 181 <214> m.w.N.; stRspr[]
  24. vgl. BVerfGE 57, 295 <319> 136, 9 <28 Rn. 29> stRspr[]
  25. vgl. BVerfGE 57, 295 <319 f.> 73, 118 <152 f.> 90, 60 <88> 114, 371 <387 ff.> 136, 9 <28 Rn. 29>[]
  26. vgl. BVerfGE 119, 181 <214> 136, 9 <37 Rn. 45> stRspr[]
  27. vgl. BVerfGE 31, 314 <325> 90, 60 <87> 97, 228 <256> 103, 44 <74> 114, 371 <387> 136, 9 <28 Rn. 29> stRspr; zur Bedeu­tung des Rund­funks in der Demo­kra­tie sie­he bei­spiels­wei­se auch EGMR (Gro­ße Kam­mer), Cen­tro Euro­pa 7 S.?r.?l.?u. Di Ste­fa­no v. Ita­ly, Urteil vom 07.06.2012, Nr. 38433/​09, § 129; Con­seil Con­sti­tu­ti­on­nel, Ent­schei­dung Nr. 86–217 DC vom 18.09.1986, 11. Erwä­gungs­grund; Ent­schei­dung Nr.2009–577 DC vom 03.03.2009, 2. und 3. Erwä­gungs­grund[]
  28. BVerfGE 90, 60 <87>[]
  29. vgl. BVerfGE 149, 222 <260 Rn. 77> m.w.N.[]
  30. sie­he auch BVerfGE 73, 118 <153>[]
  31. BVerfGE 149, 222 <260 Rn. 77> m.w.N.; stRspr[]
  32. vgl. BVerfGE 119, 181 <217> m.w.N.; stRspr[]
  33. BVerfGE 136, 9 <30 Rn. 32> m.w.N.; stRspr[]
  34. BVerfGE 136, 9 <28 Rn. 29> m.w.N.; stRspr[]
  35. BVerfGE 149, 222 <261 f. Rn. 79>[]
  36. BVerfGE 149, 222 <262 Rn. 80>[]
  37. vgl. etwa den Bericht der Enquê­te-Kom­mis­si­on Künst­li­che Intel­li­genz des Deut­schen Bun­des­ta­ges vom 28.10.2020, BT-Drs.19/23700, S. 447 ff.[]
  38. BVerfGE 119, 181 <218> m.w.N.; stRspr[][]
  39. BVerfGE 119, 181 <218 f.> m.w.N.; stRspr[]
  40. vgl. BVerfGE 119, 181 <214, 221>[]
  41. BVerfGE 90, 60 <93 ff., 101 ff.>[]
  42. BVerfGE 119, 181 <220 ff.>[]
  43. vgl. BVerfGE 90, 60 <93 ff., 101 ff.> 119, 181 <220 ff.>[]
  44. vgl. BVerfGE 119, 181 <220 f.>[][]
  45. vgl. BVerfGE 119, 181 <221> m.w.N.; stRspr[]
  46. BVerfGE 119, 181 <221> m.w.N.; stRspr[]
  47. vgl. BVerfGE 119, 181 <221 f.> m.w.N.; stRspr[]
  48. vgl. BVerfGE 119, 181 <222> m.w.N.; stRspr[]
  49. vgl. BVerfGE 119, 181 <222>[]
  50. BVerfGE 119, 181 <222> m.w.N.; stRspr[]
  51. vgl. BVerfGE 119, 181 <222 f.> m.w.N.; stRspr[]
  52. vgl. BVerfGE 119, 181 <223>[]
  53. BVerfGE 119, 181 <223>[]
  54. vgl. BVerfGE 90, 60 <103> 119, 181 <223>[]
  55. vgl. BVerfGE 119, 181 <223 f.>[]
  56. vgl. BVerfGE 119, 181 <226 ff.> m.w.N.[]
  57. vgl. BVerfGE 119, 181 <223 f., 228> m.w.N.; stRspr[]
  58. vgl. auch BVerfGE 119, 181 <227 ff.>[]
  59. vgl. BVerfGE 119, 181 <228 f.>[][]
  60. BVerfGE 119, 181 <224, 229>[]
  61. vgl. BVerfGE 119, 181 <226>[]
  62. vgl. BVerfGE 119, 181 <225 f.>[]
  63. vgl. BVerfGE 119, 181 <227 ff.>[]
  64. 22. KEF-Bericht, 2020, S. 18 und 324 f.[]
  65. vgl. BVerfGE 119, 181 <229>[][]
  66. vgl. BVerfGE 90, 60 <93 ff.>[]
  67. vgl. Land­tag von Sach­sen-Anhalt, Ste­no­gra­fi­sche Berich­te 7/​105 vom 08.07.2020, S. 32 ff. und 7/​107 vom 09.09.2020, S.20 f.; Beschluss­emp­feh­lung des Aus­schus­ses für Bun­des- und Euro­pa­an­ge­le­gen­hei­ten sowie Medi­en, LTDrucks 7/​6564 vom 07.09.2020[]
  68. vgl. BVerfGE 48, 127 <184> 84, 9 <21> 121, 317 <376> 130, 131 <150 f.>[]
  69. vgl. BVerfGE 119, 181 <241>[]
  70. vgl. BVerfGE 119, 181 <242>[]
  71. vgl. BVerfGE 119, 181 <241 f.> BVerfG, Beschluss vom 22.12.2020 – 1 BvR 2756/​20 u.a., Rn. 6[]