Erschließungsbeiträge – und ihre zeitlich unbegrenzte Erhebung

Das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG) erstreckt sich auf alle Abgaben zum Vorteilsausgleich. Daher muss auch die Möglichkeit zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage zeitlich begrenzt werden1. Das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verlangt zudem, dass der Zeitpunkt des Eintritts der tatsächlichen Vorteilslage für die Beitragspflichtigen erkennbar ist.

Erschließungsbeiträge – und ihre zeitlich unbegrenzte Erhebung

Mit dieser Begründung entschied jetzt das Bundesverfassungsgericht, dass § 3 Abs. 1 Nr. 4 des Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz (KAG RP) mit Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit (Art.20 Abs. 3 GG) insoweit unvereinbar ist, als danach Erschließungsbeiträge nach dem Eintritt der Vorteilslage zeitlich unbegrenzt erhoben werden können. Der Landesgesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31.07.2022 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen.

Das hier entschiedene Normenkontrollverfahren betrifft das Fehlen einer zeitlichen Grenze für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen im Land Rheinland-Pfalz nach dem Eintritt der sogenannten tatsächlichen Vorteilslage. Nach Ansicht des vorlegenden Bundesverwaltungsgerichts verstößt dies gegen das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG), da die Entstehung der sachlichen Erschließungsbeitragspflicht nach dem Baugesetzbuch (BauGB) neben der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage unter anderem deren wirksame Widmung verlangt.

Die gesetzliche Regelung zur Verjährung von Erschließungsbeiträgen

Das Recht der Erschließungsbeiträge war ursprünglich in den §§ 127 ff. BauGB bundesrechtlich geregelt. Nach dem Übergang der Gesetzgebungskompetenz für dieses Rechtsgebiet auf die Länder in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG im Jahre 1994 haben einzelne Länder von der ihnen damit eröffneten Regelungskompetenz Gebrauch gemacht.

Das Land Rheinland-Pfalz hat die bundesrechtlichen Regelungen zu Erschließungsbeiträgen bislang nicht durch Landesrecht ersetzt. Die Erhebung von Beiträgen für die Erschließung von Grundstücken richtet sich hier nach den bundesrechtlichen Vorschriften der §§ 127 ff. BauGB, die hinsichtlich der Frage der Verjährung der Beitragsforderung durch landesgesetzliche Regelungen ergänzt werden.

Nach § 127 Abs. 1 BauGB erheben die Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwands für Erschließungsanlagen (§ 127 Abs. 2 BauGB) Erschließungsbeiträge. Der Erschließungsaufwand umfasst insbesondere die Kosten für den Erwerb und die Freilegung der Flächen sowie für ihre erstmalige Herstellung einschließlich der Einrichtungen für ihre Entwässerung und Beleuchtung (§ 128 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB).

Die Erschließungsbeitragspflicht entsteht für im Sinne des § 133 Abs. 1 BauGB erschlossene Grundstücke. Anders als § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB meint § 133 Abs. 1 BauGB das Erschlossensein in der Heranziehungsphase2. Zwar ist grundsätzlich von einer Deckungsgleichheit des Erschlossenseins im Sinne beider Vorschriften auszugehen. Allerdings kann sich in bestimmten Konstellationen aus § 133 Abs. 1 BauGB ein Hindernis ergeben, das vorübergehend eine Beitragserhebung für ein nach § 131 Abs. 1 BauGB erschlossenes Grundstück ausschließt. Dies ist dann der Fall, wenn das fragliche Grundstück nach Maßgabe der bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Bestimmungen zwar abstrakt bebaubar ist, eine Benutzung der Erschließungsanlage jedoch noch durch ausräumbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse ausgeschlossen ist. Solange diese nicht ausgeräumt sind, fehlt es am Erschlossensein im Sinne von § 133 Abs. 1 BauGB mit der Folge, dass das betreffende Grundstück noch nicht der Beitragspflicht unterliegt3.

Das Entstehen der Erschließungsbeitragspflicht richtet sich sachlich nach § 133 Abs. 2 BauGB. Erforderlich ist im Falle des § 133 Abs. 2 Satz 1 Variante 1 BauGB die endgültige Herstellung der konkret abzurechnenden, als selbständig zu bewertenden Erschließungsanlage. Die für die endgültige Herstellung maßgeblichen Merkmale richten sich im Wesentlichen nach der Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde. Die Satzung muss nach § 132 Nr. 4 BauGB auch die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage regeln. Dem können sogenannte (Teil-)Einrichtungs- und (Aus-)Bauprogramme zugrundeliegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Anbaustraße im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB endgültig erst dann hergestellt, wenn sie erstmals die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm und dem dieses ergänzenden Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen. Zweck der Anknüpfung an das gemeindliche Satzungsrecht ist es, dass die Bürgerinnen und Bürger sich durch einen Vergleich des satzungsmäßig festgelegten Ausbauprogramms mit dem tatsächlichen Zustand, in dem sich die gebaute Anlage befindet, ein Bild darüber verschaffen können, ob die Anlage endgültig hergestellt ist4. Soweit die jeweilige gemeindliche Satzung den Erwerb der für die Erschließungsanlage benötigten Grundstücke als Merkmal der endgültigen Herstellung im Sinne des § 132 Nr. 4 BauGB vorsieht, entsteht die Beitragspflicht zudem erst mit dem Eigentumsübergang auf die Gemeinde5.

Neben dem unmittelbar aus § 133 Abs. 2 Satz 1 Variante 1 BauGB folgenden Erfordernis der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage ergeben sich aus dem Gesetz nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weitere Anforderungen an das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht. Da der Erschließungsbeitrag der Deckung des anderweitig nicht gedeckten Aufwandes dient, kann die Beitragsforderung – sofern nicht Einheitssätze nach § 130 Abs. 1 Satz 1 Variante 2, Satz 2 BauGB festgesetzt werden – erst entstehen, wenn die erstattungsfähigen gemeindlichen Aufwendungen feststehen, regelmäßig also erst mit dem Eingang der letzten nach Abschluss der Bauarbeiten erteilten Unternehmerrechnung6.

Zudem ist für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht eine rechtswirksame Erschließungsbeitragssatzung7 sowie das Bestehen eines wirksamen Bebauungsplans erforderlich8.

Da Erschließungsbeiträge nach § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB nur für öffentliche, zum Anbau bestimmte Straßen erhoben werden können, ist Voraussetzung für die Entstehung der Erschließungsbeitragspflicht zudem, dass die Anbaustraße nach Maßgabe der einschlägigen landesrechtlichen Vorgaben als öffentliche Straße gewidmet ist. Erst mit der Widmung steht die Erschließungsanlage für die Benutzung durch die Allgemeinheit gesichert zur Verfügung9.

Persönlich beitragspflichtig ist nach § 134 Abs. 1 Satz 1 BauGB in der Regel der Eigentümer des Grundstücks im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Beitragsbescheids.

Regelungen zu den zeitlichen Grenzen der Erhebung von Erschließungsbeiträgen enthält das Baugesetzbuch nicht. Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass sich die Verjährung nach Landesrecht richtet10.

Die Länder haben sich überwiegend für Fristlängen von 10 bis 20 Jahren entschieden:

  • für Bayern: Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe bb Spiegelstrich 1 Kommunalabgabengesetz;
  • für Baden-Württemberg: § 20 Abs. 5 Satz 1 Kommunalabgabengesetz11;
  • für Brandenburg: § 19 Abs. 1 Satz 1 und 3 Kommunalabgabengesetz12;
  • für Hessen: § 3 Abs. 2 Gesetz über kommunale Abgaben;
  • für Mecklenburg-Vorpommern: § 12 Abs. 2 Nr. 1 Kommunalabgabengesetz13;
  • für Niedersachsen: § 11 Abs. 3 Nr. 1 Kommunalabgabengesetz;
  • für Sachsen: § 3a Abs. 3 Komumunalabgabengesetz;
  • für Sachsen-Anhalt: § 13b Satz 1, § 18 Abs. 2 Kommunalabgabengesetz14;
  • für Thüringen: § 15 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe bb Spiegelstrich 2, Doppelbuchstabe cc Kommunalabgabengesetz15.

In anderen Ländern besteht hingegen keine ausdrückliche Regelung16.

Das Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz (KAG RP) sieht zwar keine ausdrücklichen Sonderregelungen für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vor. Es gilt nach Maßgabe von § 1 Abs. 2 Satz 1 KAG RP allerdings auch für Abgaben, die von den kommunalen Gebietskörperschaften aufgrund anderer Gesetze erhoben werden, soweit diese keine besonderen Bestimmungen enthalten. Damit gelten in Ermangelung entsprechender bundesrechtlicher Regelungen die Vorgaben des Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz über die zeitlichen Grenzen der Abgabenerhebung auch für Erschließungsbeiträge.

Im Wesentlichen verweist das Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz auf die Vorschriften der Abgabenordnung (AO). Damit finden insbesondere die Bestimmungen über die Festsetzungsverjährung in §§ 169 ff. AO auch auf die Erhebung von Erschließungsbeiträgen Anwendung.

Da kommunale Abgaben keine Ähnlichkeiten zu Verbrauchsteuern oder Verbrauchsteuervergütungen aufweisen, beträgt die Festsetzungsfrist für Erschließungsbeiträge danach grundsätzlich vier Jahre (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AO). Nach Ablauf der Festsetzungsfrist ist eine Beitragsfestsetzung nicht mehr zulässig. Der Eintritt der Festsetzungsverjährung führt nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 KAG RP in Verbindung mit § 47 AO zum Erlöschen der Ansprüche aus dem Beitragsschuldverhältnis.

Den Zeitpunkt des Beginns der Festsetzungsfrist regelt das Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz nicht ausdrücklich. Durch die in § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP angeordnete entsprechende Anwendung von § 170 Abs. 1 AO beginnt die Festsetzungsfrist mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die sachliche Erschließungsbeitragspflicht entstanden ist. Dementsprechend beginnt die Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Jahres, in dem alle ? insbesondere auch rechtlichen ? Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragspflicht erfüllt sind. Allein die technische Fertigstellung der Erschließungsanlage oder ihre Gebrauchsfertigkeit oder Benutzbarkeit reicht damit nicht, um den Beginn der Festsetzungsfrist auszulösen.

Das Ausgangsverfahren

Der Kläger des Ausgangsverfahrens, der Eigentümer mehrerer Grundstücke in Rheinland-Pfalz ist, wendet sich gegen die Erhebung von Erschließungsbeiträgen für die Herstellung einer Straße. In den Jahren 1985/1986 wurde die an die Grundstücke des Klägers angrenzende Straße vierspurig mit einer Länge von knapp 200 Metern gebaut.1991 zog die Stadt den Kläger zu Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag heran. Die zunächst vorgesehene vierspurige Fortführung der Straße wurde 1999 endgültig aufgegeben. Die Straße wurde stattdessen in den Jahren 2003/2004 zweispurig weitergebaut und in ihrer vollen Länge 2007 als Gemeindestraße gewidmet. Die Stadt setzte daraufhin für die hier maßgeblichen Flurstücke Erschließungsbeiträge fest. Dabei brachte sie die vom Kläger gezahlten Vorausleistungen in Abzug. Nachdem das Verwaltungsgericht zunächst zwei Bescheide aufhob, setzte die Stadt die beanstandeten Beitragsbescheide 2011 neu fest und erhob für ein einzelnes Flurstück einen Nacherhebungsbeitrag. Die dagegen gerichtete Klage blieb vor Verwaltungs- und Oberverwaltungsgericht überwiegend erfolglos. Die Beitragspflicht sei erst mit Widmung der Straße im Jahr 2007 entstanden. Die vierjährige Festsetzungsfrist sei somit erst am 31.12.2011 abgelaufen, also nach Erlass der angefochtenen Bescheide. Sie sei auch nicht nach Treu und Glauben ausgeschlossen.

Auf die Revision des Klägers setzte das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vor, ob § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO mit Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (Art.20 Abs. 3 GG) vereinbar sei, soweit er die Erhebung von Erschließungsbeiträgen zeitlich unbegrenzt nach dem Eintritt der Vorteilslage erlaubt17. Es ist der Überzeugung, dass die Regelungen keine hinreichende Berücksichtigung des Interesses des Beitragsschuldners an einer zeitlich nicht unbegrenzten Inanspruchnahme gewährleisteten. Im konkreten Verfahren sei die Vorteilslage im Ausgangsverfahren nicht erst mit der Widmung der Straße im Jahre 2007, sondern spätestens mit der endgültigen Aufgabe ihrer durchgehend vierspurigen Herstellung im Jahre 1999 eingetreten. Sei die Beitragserhebung danach mehr als zehn Jahre nach Eintritt der Vorteilslage erfolgt, so sei angesichts der in anderen Bundesländern geltenden Höchstfristen nicht von vornherein auszuschließen, dass eine vom rheinland-pfälzischen Gesetzgeber noch zu erlassende Regelung die Heranziehung des Klägers zu Erschließungsbeiträgen hindere und somit seine Beitragspflicht dem Grunde nach entfallen lasse.

Zulässigkeit der Richtervorlage des Bundesverwaltungsgerichts

Die Vorlage ist zulässig.

Die Vorlage ist statthaft. Zwar folgt aus Art. 100 Abs. 1 GG, dass Gegenstand eines konkreten Normenkontrollverfahrens ein Gesetz und nicht nur ein schlichtes gesetzgeberisches Unterlassen sein kann18. Eine Vorlage ist aber jedenfalls dann zulässig, wenn der Gesetzgeber auf einem Rechtsgebiet bereits tätig geworden ist und ein Gericht die geschaffenen Vorschriften aus verfassungsrechtlichen Gründen für unzureichend hält19. In diesem Sinne sind Vorlagen etwa auch dann zulässig, wenn die Vorlage einer bestimmten Norm damit begründet wird, dass die Nichteinbeziehung bestimmter Sachverhalte oder Personengruppen gegen Gleichheitsrechte verstoße, oder wenn das vorlegende Gericht die unterlassene Einbeziehung weiterer Tatbestände in eine begünstigende Regelung als Verletzung staatlicher Schutzpflichten betrachtet20.

Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts folgt die Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Regelungen daraus, dass der Landesgesetzgeber unter Verstoß gegen das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davon abgesehen habe, der Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen eine absolute zeitliche Grenze zu setzen. Die Festsetzungsfristen nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO sollen einer unbefristeten Abgabenerhebung entgegenwirken, ermöglichen aber auch eine zeitlich unbegrenzte Beitragserhebung nach Eintritt der Vorteilslage.

Das Vorlagegericht hat sowohl seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP als auch dessen Entscheidungserheblichkeit hinreichend dargelegt (Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).

Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vorlegende Gericht darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängt und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Die Begründung, die das Bundesverfassungsgericht entlasten soll, muss daher mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und weshalb das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit21. Das vorlegende Gericht muss dabei den Sachverhalt darstellen, sich mit der einfachrechtlichen Rechtslage auseinandersetzen, seine insoweit einschlägige Rechtsprechung darlegen und die in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, die für die Auslegung der vorgelegten Rechtsvorschrift von Bedeutung sind22. § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht jedoch nicht, auf jede denkbare Rechtsauffassung einzugehen. Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist23.

Was die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Prüfung gestellten Norm angeht, muss das vorlegende Gericht von ihrer Verfassungswidrigkeit überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen24. Der Vorlagebeschluss muss hierzu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage auseinandersetzen, insbesondere auch mit der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts25.

Das vorlegende Bundesverwaltungsgericht legt die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Rechtsfrage hinreichend dar. Dafür genügt, dass eine verfassungsrechtliche Beanstandung der zur Prüfung gestellten Norm dem Kläger die Chance offenhält, eine für ihn günstigere Regelung zu erreichen26.

Der Gesetzgeber hat hier mehrere Möglichkeiten, einen verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen. So kann er wie andere Länder eine mit Eintritt der Vorteilslage beginnende Ausschlussfrist schaffen, die einer rechtmäßigen Heranziehung des Klägers zu Erschließungsbeiträgen entgegenstehen könnte. Die Länder haben sich überwiegend für Fristlängen von 10 bis 20 Jahren entschieden.

Nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts entstand die Vorteilslage mit Aufgabe der vierspurigen Fortführung der Straße im Jahre 1999. Das Gericht hat auch dargelegt, weshalb der bis zur Beitragserhebung verstrichene Zeitraum von zwölf Jahren die Möglichkeit eröffnet, nach einer landesgesetzlichen Neuregelung beim Kläger keine Erschließungsbeiträge mehr zu erheben. Im Falle der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Regelung besteht daher jedenfalls die Möglichkeit, dass der Klage auf der Grundlage veränderten Landesrechts stattzugeben sein wird.

Das Bundesverwaltungsgericht legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP, soweit er die unbefristete Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach dem Eintritt der Vorteilslage ermöglicht, und die dafür maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar dar. Das Gericht setzt sich erschöpfend mit der einfach- und verfassungsrechtlichen Rechtslage sowie der Rechtsprechung dazu auseinander. Es hat insbesondere begründet, warum das vom Bundesverfassungsgericht für das Anschlussbeitragsrecht entwickelte Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit auf alle Fälle übertragbar ist, in denen die abzugeltende Vorteilslage in der Sache eintritt, die daran anknüpfenden Beitragsansprüche aber wegen Fehlens einer sonstigen Voraussetzung nicht entstehen und deshalb auch nicht verjähren können. Zudem setzt es sich erschöpfend mit der in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Auffassung auseinander, die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 05.03.201327 aufgestellten Grundsätze könnten nicht auf das Erschließungsbeitragsrecht übertragen werden28 und beruhten auf Besonderheiten des der Entscheidung zugrundeliegenden Landesrechts29. Unter Verweis auf die parallele Interessenlage und unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts30 und der Fachgerichte31 legt das Bundesverwaltungsgericht auch nachvollziehbar dar, dass das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht nur Fälle erfasst, in denen sich die Entstehung der Beitragspflicht aufgrund der Nichtigkeit des ihr zugrundeliegenden Satzungsrechts verzögert. Auch begründet das Bundesverwaltungsgericht seine Auffassung, weshalb es zwingend eine Regelung der zeitlichen Begrenzung abgabenrechtlicher Belastungen durch den Gesetzgeber bedarf.

Verfassungswidrigkeit der rheinland-pfälzischen Regelung

§ 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP ist insoweit mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar, als danach Erschließungsbeiträge nach dem Eintritt der Vorteilslage zeitlich unbegrenzt erhoben werden können. Die Möglichkeit einer zeitlich unbegrenzten Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach dem Eintritt des abzugeltenden Vorteils im rheinland-pfälzischen Landesrecht verstößt gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit als wesentlichem Bestandteil des in Art.20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Der Gesetzgeber hat den Ausgleich zwischen der Erwartung der Beitragspflichtigen, dass die Festsetzungsverjährung eintritt, und dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem finanziellen Beitrag für die Erlangung individueller Vorteile aus der Erschließung verfehlt, indem er in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise einseitig zu Lasten der Beitragspflichtigen entschieden hat32.

Das Gebot der Rechtssicherheit

2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot der Rechtssicherheit als wesentlichem Bestandteil des in Art.20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips schützt das Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte33. Rechtssicherheit und Vertrauensschutz gewährleisten im Zusammenwirken mit den Grundrechten die Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und seinen Vollzug. Die Bürgerinnen und Bürger sollen die ihnen gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können. Dabei knüpft der Grundsatz des Vertrauensschutzes an ihr berechtigtes Vertrauen in bestimmte Regelungen an. Er besagt, dass sie sich auf die Fortwirkung bestimmter Regelungen in gewissem Umfang verlassen dürfen. Das Rechtsstaatsprinzip gewährleistet darüber hinaus aber unter bestimmten Umständen Rechtssicherheit auch dann, wenn keine Regelungen bestehen, die Anlass zu spezifischem Vertrauen geben, oder wenn Umstände einem solchen Vertrauen sogar entgegenstehen. Es schützt in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können. Als Elemente des Rechtsstaatsprinzips sind Rechtssicherheit und Vertrauensschutz eng miteinander verbunden, da sie gleichermaßen die Verlässlichkeit der Rechtsordnung gewährleisten34.

Für die Erhebung von Beiträgen, die einen einmaligen Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils durch Anschluss an eine Einrichtung schaffen sollen, ist der Gesetzgeber daher verpflichtet, Verjährungsregelungen zu treffen oder jedenfalls im Ergebnis sicherzustellen, dass Beiträge nicht unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Die Legitimation von Beiträgen liegt – unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung ihres Wirksamwerdens – in der Abgeltung eines Vorteils, der den Betreffenden zu einem bestimmten Zeitpunkt zugekommen ist35. Je weiter dieser Zeitpunkt bei der Beitragserhebung zurückliegt, desto mehr verflüchtigt sich die Legitimation zur Erhebung solcher Beiträge. Zwar können dabei die Vorteile auch in der Zukunft weiter fortwirken und tragen nicht zuletzt deshalb eine Beitragserhebung auch noch relativ lange Zeit nach Anschluss an die entsprechende Einrichtung. Jedoch verliert der Zeitpunkt des Anschlusses, zu dem der Vorteil, um dessen einmalige Abgeltung es geht, dem Beitragspflichtigen zugewendet wurde, deshalb nicht völlig an Bedeutung. Beitragspflichtige würden sonst hinsichtlich eines immer weiter in die Vergangenheit rückenden Vorgangs dauerhaft im Unklaren gelassen, ob sie noch mit Belastungen rechnen müssen. Dies ist ihnen im Lauf der Zeit immer weniger zumutbar. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet vielmehr, dass Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen können, ob und in welchem Umfang sie die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen müssen36.

Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit durch entsprechende Gestaltung von Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Dabei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verbietet es dem Gesetzgeber jedoch, die berechtigten Interessen der Beitragspflichtigen völlig unberücksichtigt zu lassen und ganz von einer Regelung abzusehen, die der Erhebung der Abgabe eine bestimmte zeitliche Grenze setzt37.

Das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit

Rechtssicherheit und Vertrauensschutz erstrecken sich auf alle Abgaben zum Vorteilsausgleich und damit auch auf Erschließungsbeiträge. Zudem erfasst das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht nur Konstellationen, in denen sich der Eintritt der (Festsetzungs-)Verjährung durch die gesetzliche Ausgestaltung des Beginns oder des Endes der Verjährungsfrist auf unbestimmte Zeit verzögert, sondern es bezieht alle Fälle ein, in denen eine tatsächliche Vorteilslage eintritt, die daran anknüpfenden Abgaben aber wegen Fehlens einer sonstigen Voraussetzung nicht verjähren können. Dies gilt auch im Erschließungsbeitragsrecht, in dem die Vorteilslage zum Zeitpunkt der zulässigen tatsächlichen Nutzbarkeit der Anlage eintritt, für die Beiträge erhoben werden.

Das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit gilt für alle Abgaben zum Vorteilsausgleich und damit insbesondere für das gesamte Beitragsrecht. Da es aus der Rechtssicherheit als wesentlichem Bestandteil des in Art.20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips abgeleitet ist, ist seine Geltung nicht auf die Erhebung von Beiträgen für die Herstellung leitungsgebundener Einrichtungen beschränkt.

Das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit findet damit auch im Erschließungsbeitragsrecht Anwendung38. Auch bei Erschließungsbeiträgen nach §§ 127 ff. BauGB handelt es sich um Abgaben zum Vorteilsausgleich; ihre Legitimation liegt – unabhängig von der gesetzlichen Ausgestaltung der Entstehung der Beitragspflicht – in der Abgeltung eines Vorteils, der den Beitragspflichtigen zu einem bestimmten Zeitpunkt erwachsen ist.

Mit seiner Forderung nach einer zeitlichen Begrenzung der Heranziehung des Bürgers zu Abgaben zum Vorteilsausgleich knüpft das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit an den Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage an. Seine Anwendbarkeit ist damit insbesondere nicht auf Fälle beschränkt, in denen sich der Beginn (oder das Ende) der Festsetzungsfrist verzögert. Vielmehr fordert das Gebot eine zeitliche Begrenzung der Beitragserhebung in allen Fällen, in denen die abzugeltende tatsächliche Vorteilslage in der Sache eintritt, die daran anknüpfenden Beitragsansprüche aber wegen des Fehlens einer sonstigen Voraussetzung nicht entstehen und deshalb auch nicht verjähren können39.

Die nähere Bestimmung, wann die Vorteilslage eintritt, richtet sich nach der jeweils mit der Abgabe abzugeltenden Leistung. Dabei knüpft das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit an einen in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossenen Vorgang an40. Daher ist der Eintritt der Vorteilslage von der Entstehung der Beitragspflicht unabhängig40 zu beurteilen. Maßgeblich ist damit, wann und unter welchen Umständen der die individuelle Vorteilslage begründende Vorgang in tatsächlicher Hinsicht als abgeschlossen zu betrachten ist, weil sich der durch den Beitrag abzugeltende Vorteil für die jeweiligen Beitragspflichtigen verwirklicht hat41.

Das verfassungsrechtliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verlangt, dass Betroffene nicht dauerhaft im Unklaren gelassen werden dürfen, ob sie noch mit Belastungen rechnen müssen36. Daher muss der Zeitpunkt, in dem der abzugeltende Vorteil entsteht, für die Betroffenen unter Zugrundelegung eines objektiven Empfängerhorizonts erkennbar sein42. Der Begriff der Vorteilslage muss deshalb an rein tatsächliche, für den möglichen Beitragsschuldner erkennbare Gegebenheiten anknüpfen und rechtliche Entstehungsvoraussetzungen für die Beitragsschuld außen vor lassen. In Ansehung dieser Vorgaben obliegt die nähere Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts des Eintritts der tatsächlichen Vorteilslage im Einzelfall vorrangig den Fachgerichten. Ihnen steht im Rahmen der grundgesetzlichen Bindungen ein Spielraum zu, der in verfassungsrechtlicher Hinsicht nur eingeschränkt überprüfbar ist.

Der mit dem Erschließungsbeitrag abzugeltende Vorteil ist im Bundesrecht nicht ausdrücklich definiert. Nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung kommt es für die abzugeltende Vorteilslage (allein) auf die tatsächliche bautechnische Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme an. Eine derartige Vorteilslage ist für das Erschließungsbeitragsrecht anzunehmen, wenn eine beitragsfähige Erschließungsanlage den an sie zu stellenden technischen Anforderungen entspricht und dies für den Beitragspflichtigen erkennbar ist. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Erschließungsanlage die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm, also den in der Satzung geregelten Merkmalen der endgültigen Herstellung (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB), und dem Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist; diese wiederum müssen dem jeweils für sie vorgegebenen technischen Ausbauprogramm entsprechen. Demgegenüber kommt es nicht darauf an, ob weitere rechtliche Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht vorliegen43. Davon geht auch das vorlegende Bundesverwaltungsgericht aus.

Diese fachgerichtliche Rechtsprechung konkretisiert die Anforderungen an die Entstehung der erschließungsrechtlichen Vorteilslage aus der Perspektive des Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise.

Damit ist hinreichend gewährleistet, dass die Entstehung der tatsächlichen Vorteilslage für die Betroffenen erkennbar ist. Denn es kommt hierfür weder auf die wirksame Widmung der Erschließungsanlage noch auf die Wirksamkeit der Beitragssatzung, die planungsrechtliche Rechtmäßigkeit ihrer Herstellung, den Eingang der letzten Unternehmerrechnung, die Mängelfreiheit der technischen Ausführung oder den vollständigen Grunderwerb an44.

Gegen die Unbeachtlichkeit der Widmung der Erschließungsanlage für das Entstehen der Vorteilslage kann nicht vorgebracht werden, dass ein „beitragsrelevanter“ Vorteil erst mit einer auch rechtlichen Sicherung der Nutzbarkeit der Anlage durch die Widmung vorliege. Diese rechtliche Sicherung betrifft lediglich die Befugnis des Hoheitsträgers zur Geltendmachung der Beiträge gegenüber den Beitragspflichtigen und damit eine Beitragsentstehungsvoraussetzung; sie wirkt aber nicht schon auf die Bestimmung des Zeitpunkts des erstmaligen Eintritts der tatsächlichen Vorteilslage zurück. Hieran knüpft das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit aber nicht an. Auch kann der Zeitpunkt der Zulässigkeit der tatsächlichen Nutzbarkeit der Erschließungsanlage unabhängig von deren Widmung nach der Verkehrsfreigabe bestimmt werden. Zwar mag der genaue Zeitpunkt der für den Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage notwendigen Verkehrsfreigabe nicht immer ohne Weiteres ermittelt werden können45. Gleichwohl stellt die Verkehrsfreigabe als solche einen für den Betroffenen eindeutig erkennbaren Umstand dar.

Der hinreichenden Erkennbarkeit der Vorteilslage für die Betroffenen steht auch nicht entgegen, dass die Vorteilslage nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung erst entsteht, wenn die Erschließungsanlage die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm und dem Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie vorgegebenen technischen Ausbauprogramm vollständig entsprechen. Denn die ? für die Beitragspflichtigen in der Regel nicht erkennbare ? Wirksamkeit der Erschließungsbeitragssatzung ist nach der Rechtsprechung keine Voraussetzung für den Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage46. Zudem mag die Feststellung der tatsächlichen bautechnischen Voraussetzungen des Vorteils zwar im Einzelfall anspruchsvoll sein. Jedoch ist die Übereinstimmung der Erschließungsanlage mit dem gemeindlichen Bauprogramm und dem technischen Ausbauprogramm gerade deshalb maßgeblich, weil dies ein für den Bürger erkennbarer äußerer Umstand ist4.

Der Anknüpfung an die tatsächliche bautechnische Durchführung der Erschließungsmaßnahme kann aus verfassungsrechtlicher Sicht auch nicht entgegengehalten werden, der Abschluss der endgültigen technischen Herstellung der Erschließungsanlage könne sich letztlich unbegrenzt verzögern. Zwar ist für die endgültige Herstellung der Erschließungsanlage auch nach der Vorlage des Bundesverwaltungsgerichts auf die Fertigstellung der Anlage in ihrer gesamten Länge abzustellen. Deshalb genügt das individuelle Erschlossensein eines Grundstücks durch eine auf seiner Höhe technisch fertiggestellte Erschließungsanlage für den Eintritt der Vorteilslage nicht. Wird jedoch eine Erschließungsanlage über längere Zeit nicht weitergebaut oder bleibt der Ausbauzustand der Erschließungsanlage hinter den Vorgaben des technischen Ausbauprogramms zurück, kann eine durchgehende Herstellung auch endgültig aufgegeben sein, indem eine teilweise hergestellte Anlage in eine selbständige Erschließungsanlage hineinwächst47. In diesen Fällen ist die Vorteilslage eingetreten, die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen also zeitlich begrenzt.

Schließlich begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass das Bundesverwaltungsgericht in anderen Konstellationen die dauerhafte rechtliche Sicherung des Vorteils als zulässigen Anknüpfungspunkt für die Bestimmung des Zeitpunkts des Eintritts der Vorteilslage angesehen hat48. Diese Rechtsprechung bezieht sich auf die Neuorganisation einer kommunalen Abwasserentsorgung in den neuen Ländern im Zuge der Wiedervereinigung. Sie ist daher nicht ohne Weiteres der Verallgemeinerung zugänglich. Ohnehin findet sie nur insoweit Anwendung, als es um neu entstandene Aufwendungen geht, die nach der Wiedervereinigung getätigt wurden49.

Zeitlich unbegrenzte Festsetzung von Erschließungsbeiträgen nach Eintritt der tatsächlichen Nutzbarkeit

Danach verstößt es gegen das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG), dass das rheinland-pfälzische Landesrecht in § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP die zeitlich unbegrenzte Festsetzung von Erschließungsbeiträgen nach Eintritt der zulässigen tatsächlichen Nutzbarkeit der Erschließungsanlage ermöglicht. Die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP knüpft mit ihrem allgemeinen Verweis auf § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO nicht an den Eintritt der Vorteilslage an, sondern macht den Beginn der Festsetzungsfrist von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig. In der Folge besteht trotz der Regelung zur Festsetzungsverjährung die Möglichkeit, dass nach dem Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage unbefristet Beiträge erhoben werden. Auch aus sonstigen Regelungen ergeben sich keine hinreichenden zeitlichen Grenzen der Beitragserhebung. Damit lässt der Gesetzgeber die berechtigte Erwartung der Bürgerinnen und Bürger darauf, geraume Zeit nach Entstehen der Vorteilslage nicht mehr mit der Festsetzung des Beitrags rechnen zu müssen, gänzlich unberücksichtigt und löst den Interessenkonflikt einseitig zu Lasten der Beitragspflichtigen50. Die vom Gesetzgeber zu regelnde Frist muss jedenfalls unter 30 Jahren liegen.

§ 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP ermöglicht in Fällen, in denen die mit Erschließungsbeiträgen abzugeltende tatsächliche Vorteilslage eingetreten ist, aber noch nicht alle Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht gegeben sind, die Festsetzung von Erschließungsbeiträgen ohne zeitliche Begrenzung. Denn § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP knüpft mit seinem Verweis auf § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO, § 133 Abs. 2 Satz 1, § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB den Beginn der Festsetzungsfrist an das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht, obwohl die im Erschließungsbeitragsrecht maßgebliche tatsächliche Vorteilslage schon im Falle einer zulässigen tatsächlichen Nutzbarkeit der Erschließungsanlage und damit bereits vor dem Vorliegen sämtlicher Beitragsentstehungsvoraussetzungen eintreten kann.

Zwar schließt der Landesgesetzgeber damit die Verjährung von Beitragsansprüchen nicht völlig aus. Die Regelung verschiebt aber den Verjährungsbeginn ohne zeitliche Obergrenze nach hinten. Dies wird den Anforderungen des Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht gerecht. Die Regelung zur Festsetzungsverjährung in § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP ist daher insoweit verfassungswidrig.

Auch aus sonstigen Regelungen ergeben sich keine hinreichenden zeitlichen Grenzen der Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Eine über die Regelungsvorgaben von § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP hinausgehende zeitliche Begrenzung der Erhebung von Erschließungsbeiträgen besteht in Rheinland-Pfalz nicht; sie folgt auch nicht aus einer analogen Anwendung anderer Vorschriften oder dem Grundsatz von Treu und Glauben. Auch eine verfassungskonforme Auslegung bestehender Regelungen zur Festsetzungsverjährung kommt nicht in Betracht.

Nach den überzeugenden Darlegungen des vorlegenden Gerichts besteht in Rheinland-Pfalz für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen keine gesetzlich vorgesehene, allein an den Zeitpunkt der Erlangung des Vorteils anknüpfende zeitliche Ausschlussfrist. Eine solche ergibt sich weder aus den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz noch aus denen des Baugesetzbuches. Eine absolute Ausschlussfrist für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen ergibt sich auch nicht aus § 1 Abs. 1 VwVfG RP in Verbindung mit § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG.

Nach § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG beträgt die Verjährungsfrist für einen Anspruch eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers, der durch unanfechtbaren Verwaltungsakt festgesetzt wurde, 30 Jahre. Die Regelung findet nach Maßgabe von § 1 Abs. 1 VwVfG RP grundsätzlich auch in Rheinland-Pfalz Anwendung. Ein Rückgriff auf § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG kommt hier allerdings bereits deshalb nicht in Betracht, weil diese Vorschrift gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG RP nicht für Verfahren nach der Abgabenordnung gilt. Diese Ausschlussregelung erfasst ausdrücklich auch die Erhebung von Kommunalabgaben, da der Landesgesetzgeber die Anwendbarkeit der Abgabenordnung in § 3 Abs. 1 bis 3 KAG RP angeordnet und den Rückgriff auf das Verwaltungsverfahrensgesetz in § 3 Abs. 4 KAG RP nur bei öffentlich-rechtlichen Verträgen zugelassen hat51.

Daneben scheidet eine unmittelbare Anwendung der Regelung des § 1 Abs. 1 VwVfG RP in Verbindung mit § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG auch in der Sache aus. Denn die Regelung betrifft unanfechtbare Verwaltungsakte, die zur Feststellung oder Durchsetzung eines Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wurden (vgl. § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG), und setzt damit die unanfechtbare Festsetzung des betreffenden Anspruchs voraus. Eine unanfechtbare Festsetzung von Beitragsansprüchen hat in den hier relevanten Fällen aber regelmäßig noch nicht stattgefunden.

Eine Höchstfrist für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage lässt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht aus einer analogen Anwendung von § 1 Abs. 1 VwVfG RP in Verbindung mit § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG52 herleiten53.

Der Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit schließt eine Bestimmung der zeitlichen Obergrenze für die Heranziehung zu Beiträgen durch die analoge Heranziehung einer nach Normzweck und Interessenlage geeigneten Verjährungsvorschrift auf die genannte Entscheidung des Gesetzgebers zwar nicht grundsätzlich aus54. Allerdings muss die zeitliche Begrenzung der Abgabenerhebung in einem rechtsstaatlich vertretbaren Maße erkennbar sein. Daran fehlt es hier. Denn der Rückgriff auf die genannten Verjährungsregelungen wäre zu unbestimmt, um dem Interesse der Bürgerinnen und Bürger, Klarheit darüber zu erhalten, bis wann sie nach Entstehung der Vorteilslage noch mit einer Heranziehung zu einem Beitrag rechnen müssen, Rechnung zu tragen.

Der Grundsatz von Treu und Glauben55 ist als auf die Beurteilung von Einzelfällen bezogenes Rechtsinstitut von vornherein nicht geeignet, um dem Beitragspflichtigen Klarheit über Beginn und Dauer der Festsetzungsverjährung bei Erschließungsbeiträgen zu verschaffen. Seine Anwendung kann damit nicht die Anforderungen des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und die Verfassungsmäßigkeit von § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP sicherstellen.

Auch eine verfassungskonforme Auslegung der Regelungen zur Festsetzungsverjährung in § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP kommt nicht in Betracht56.

Eine solche Auslegung von § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP überschritte schon den Wortlaut der Regelung, da diese durch ihren Verweis auf die Abgabenordnung an eine bereits entstandene Abgabenpflicht anknüpft. Zudem hätte eine solche Auslegung zur Folge, dass beginnend mit dem Ende des Jahres, in dem der Vorteil den Beitragspflichtigen erstmals in relevanter Weise zugewendet worden ist, eine Festsetzungsfrist von vier Jahren zur Anwendung käme. Eine solch kurze Frist unterliefe das gesetzgeberische Anliegen, die Festsetzungsfrist erst ab dem Zeitpunkt in Gang zu setzen, in dem der Beitragsanspruch entstanden und damit durchsetzbar ist, um den Kommunen einen hinreichenden Zeitraum zur Erhebung von Beiträgen zu eröffnen. Sie berücksichtigte zudem nicht das für die Abwägung maßgebliche Interesse der Allgemeinheit an der Beitragserhebung und privilegierte einseitig die Beitragspflichtigen.

Dementsprechend kommt auch eine verfassungskonforme Auslegung der bundesgesetzlichen Regelungen zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht im Erschließungsbeitragsrecht nicht in Betracht. Soweit in der fachgerichtlichen Rechtsprechung und Literatur eine verfassungskonforme Auslegung vergleichbarer Regelungen dahingehend erwogen wurde, die Festsetzungsfrist durch eine modifizierende Auslegung der Vorgaben für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht an den Eintritt der Vorteilslage rückzukoppeln57, hat das Bundesverwaltungsgericht diese Versuche als Überschreitung der Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung verworfen58.

Auch die Wertungen des Gesetzgebers, die den sonstigen Verjährungsvorschriften der Abgabenordnung wie der Festsetzungsfrist von 10 Jahren bei Steuerhinterziehung gemäß § 169 Abs. 2 Satz 2 und 3 AO zugrunde liegen, sind auf Konstellationen der vorliegenden Art nicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung übertragbar. Sie regeln für Sachverhalte, bei denen eine Forderung entstanden ist, ab welcher zeitlichen Grenze Berechtigte den entstandenen Anspruch nicht mehr durchsetzen beziehungsweise die entstandene Abgabenschuld nicht mehr festsetzen können. Davon unterscheidet sich der vorliegende Fall, in dem zu klären ist, welche zeitlichen Grenzen gelten, wenn die Beitragsschuld etwa mangels Widmung der Erschließungsanlage noch nicht entstanden ist59.

Ob die in jedem Fall notwendige zeitliche Obergrenze adäquat bemessen ist, stellt eine primär dem Gesetzgeber überantwortete Frage dar, denn er hat einen weiten Einschätzungsspielraum hinsichtlich des Ausgleichs zwischen allgemeinen Interessen und dem Interesse der in Anspruch zu nehmenden Bürgerinnen und Bürger60. Je weiter aber der anspruchsbegründende Zeitpunkt bei der Beitragserhebung zurückliegt, desto mehr verflüchtigt sich die Legitimation zur Erhebung solcher Beiträge36. Jedenfalls genügt eine 30-jährige Ausschlussfrist losgelöst von den Besonderheiten der Wiedervereinigung den Anforderungen des Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit bei vorteilsausgleichenden Abgaben nicht, da anders als im Falle des § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG kein titulierter Anspruch vorliegt, sodass die Beitragspflichtigen nicht sicher wissen, ob, in welcher Höhe und wann sie zu einem Beitrag herangezogen werden61.

Folgen der Verfassungswidrigkeit

Der Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG führt lediglich zur Feststellung, dass § 3 Abs.1 Nr. 4 KAG RP verfassungswidrig ist, soweit er keine Regelung der Höchstfrist vorsieht, bis zu der Erschließungsbeiträge nach Eintritt einer Vorteilslage erhoben werden können. Eine Nichtigerklärung kommt nicht in Betracht, da der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten hat, den Verfassungsverstoß zu beseitigen. Folge der Erklärung der Verfassungswidrigkeit ist eine Anwendungssperre. Gerichte und Verwaltungsbehörden dürfen die Norm im Umfang der festgestellten Unvereinbarkeit nicht mehr anwenden, laufende Verfahren sind auszusetzen62. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31.07.2022 eine auf den gesamten von der Unvereinbarkeitserklärung betroffenen Zeitraum rückwirkende verfassungsgemäße Rechtslage herzustellen. Diese Regelung muss alle noch nicht bestandskräftigen Entscheidungen, die auf der für verfassungswidrig erklärten Regelung beruhen, erfassen63.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 3. November 2021 – 1 BvL 1/19

  1. Fortführung von BVerfGE 133, 143[]
  2. vgl. BVerwGE 126, 378 <386 Rn. 27>[]
  3. vgl. BVerwGE 126, 378 <386 f. Rn. 27> siehe dazu auch BVerwG, Beschluss vom 18.09.2019 – 9 B 51.18, Rn. 4[]
  4. vgl. BVerwGE 158, 163 <172 f. Rn. 29> BVerwG, Urteil vom 15.05.2013 – 9 C 3.12, Rn. 16[][]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.05.1977 – IV C 82.74, Rn.19[]
  6. vgl. BVerwGE 49, 131 <134 f.> BVerwG, Urteil vom 22.04.1994 – 8 C 18.92, Rn. 18[]
  7. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.1973 – IV C 39.72, Rn. 10[]
  8. vgl. BVerwGE 97, 62 <64 f.> BVerwG, Urteil vom 30.05.1997 – 8 C 6.95, Rn. 12[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.05.1985 – 8 C 17.84 u.a., Rn. 23[]
  10. vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22.04.1994 – 8 C 18.92, Rn. 18 m.w.N.[]
  11. dazu BVerfG, Beschluss vom 07.04.2021 – 1 BvR 176/15, Rn. 33[]
  12. dazu BVerfG, Beschluss vom 01.07.2020 – 1 BvR 2838/19[]
  13. dazu BVerfG, Beschluss vom 29.06.2020 – 1 BvR 1866/15 u.a.[]
  14. dazu BVerfG, Beschluss vom 16.09.2020 – 1 BvR 1185/17[]
  15. dazu BVerfG, Beschluss vom 29.10.2020 – 1 BvL 7/17[]
  16. für Verfassungswidrigkeit dieses Zustands: OVG NRW, Urteil vom 08.06.2021 – 15 A 299/20, Rn. 67 ff.; vgl. auch VG Bremen, Urteil vom 18.09.2020 – 2 K 278/18, Rn. 76 f.; zur Rechtslage in Schleswig-Holstein vgl. VG Schleswig, Urteil vom 09.03.2017 – 9 A 122/14, Rn. 33 ff.[]
  17. BVerwG, Beschluss vom 06.09.2018 – 9 C 5.17[]
  18. vgl. BVerfGE 142, 313 <331 Rn. 54>[]
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.01.2013 – 1 BvR 2004/10, Rn. 21[]
  20. vgl. BVerfGE 142, 313 <332 Rn. 55> m.w.N.[]
  21. vgl. BVerfGE 153, 310 <333 Rn. 55> m.w.N.; 153, 358 <375 f. Rn. 37>[]
  22. vgl. BVerfGE 136, 127 <142 Rn. 45; 145 ff. Rn. 53 ff.> 138, 1 <13 f. Rn. 37>[]
  23. vgl. BVerfGE 138, 1 <15 Rn. 41> m.w.N.[]
  24. vgl. BVerfGE 138, 1 <13 f. Rn. 37> m.w.N.[]
  25. vgl. BVerfGE 138, 1 <15 f. Rn. 42> m.w.N.[]
  26. vgl. zu Art. 3 Abs. 1 GG BVerfGE 74, 182 <195> 142, 313 <332 Rn. 55> m.w.N.[]
  27. BVerfGE 133, 143 ff.[]
  28. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.06.2017 – 2 S 1946/16, Rn. 52 m.w.N.[]
  29. vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 01.04.2014 – 1 L 142/13, Rn. 67 ff.[]
  30. vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.07.2016 – 1 BvR 3092/15, Rn. 6 ff.; nun auch BVerfG, Beschlüsse vom 29.06.2020 – 1 BvR 1866/15 u.a., Rn. 4 ff.; vom 01.07.2020 – 1 BvR 2838/19, Rn. 24 ff.; vom 16.09.2020 – 1 BvR 1185/17, Rn. 2; und vom 29.10.2020 – 1 BvL 7/17, Rn. 10 ff.[]
  31. vgl. BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 – 6 B 12.704, Rn. 21[]
  32. vgl. BVerfGE 133, 143 <157 f. Rn. 40> m.w.N.[]
  33. vgl. BVerfGE 132, 302 <317 Rn. 41> 133, 143 <158 Rn. 41>[]
  34. BVerfGE 133, 143 <158 Rn. 41> m.w.N.[]
  35. vgl. BVerfGE 133, 143 <159 f. Rn. 45> 137, 1 <17 Rn. 38 ff.> 149, 222 <249 f. Rn. 54 ff.>[]
  36. vgl. BVerfGE 133, 143 <159 f. Rn. 45>[][][]
  37. vgl. BVerfGE 133, 143 <160 Rn. 46>[]
  38. so auch BVerwG, Beschluss vom 12.12.2019 – 9 B 53/18, Rn. 5; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.03.2021 – 2 S 3955/20, Rn. 24 m.w.N.[]
  39. so auch BVerwGE 149, 211 <215 Rn. 17> BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 – 6 B 12.704, Rn. 21; OVG Magdeburg, Urteil vom 02.10.2018 – 4 L 97/17, Rn. 43[]
  40. vgl. BVerfGE 133, 143 <158 Rn. 41>[][]
  41. vgl. OVG NRW, Urteil vom 24.11.2017 – 15 A 1812/16, Rn. 45[]
  42. vgl. OVG NRW, Urteil vom 24.11.2017 – 15 A 1812/16, Rn. 47; Beschluss vom 24.10.2019 – 15 B 1090/19, Rn. 25; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2019 – 2 S 465/18, Rn. 129[]
  43. vgl. BayVGH, Urteil vom 29.10.2019 – 2 S 465/18, Rn. 129; OVG Lüneburg, Urteil vom 30.09.2020 – 9 LC 110/18, Rn. 91; OVG NRW, Beschluss vom 24.10.2019 – 15 B 1090/19, Rn. 27[]
  44. vgl. BayVGH, Beschluss vom 04.05.2017 – 6 ZB 17.546, Rn. 10 m.w.N.; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.10.2019 – 2 S 465/18, Rn. 129; OVG NRW, Beschluss vom 24.10.2019 – 15 B 1090/19, Rn. 27[]
  45. so OVG Lüneburg, Urteil vom 30.09.2020 – 9 LC 110/18, Rn. 92[]
  46. vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 06.09.2018 – 9 C 5.17, Rn. 55[]
  47. vgl. dazu BVerwGE 158, 163 <166 f. Rn. 14> m.w.N.; BayVGH, Beschluss vom 04.05.2017 – 6 ZB 17.546, Rn. 11 m.w.N.[]
  48. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2017 – 9 B 19.16, Rn. 26 m.w.N.[]
  49. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.04.2015 – 9 C 19.14, Rn. 16; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 29.06.2020 – 1 BvR 1866/15 u.a., Rn. 10[]
  50. vgl. BVerfGE 133, 143 <157 f. Rn. 40; 160 f. Rn. 47>[]
  51. vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16.02.2017 – 6 A 10137/14, Rn. 49; siehe auch BVerwG, Urteil vom 15.04.2015 – 9 C 19.14, Rn. 13; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.06.2017 – 2 S 1946/16, Rn. 55 m.w.N.[]
  52. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.04.2015 – 9 C 19.14, Rn. 13[]
  53. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 06.09.2018 – 9 C 5.17, Rn. 34 f.[]
  54. so BVerwG, Urteil vom 27.11.2019 – 9 C 5.18, Rn. 16[]
  55. zum einfachen Recht: BVerwG, Beschluss vom 10.09.2019 – 9 B 40.18, Rn. 7 m.w.N.; vgl. aber noch BVerwGE 149, 211 <221 ff. Rn. 28 ff.> BVerwG, Urteil vom 15.03.2017 – 10 C 1.16, Rn. 29[]
  56. vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.07.2016 – 1 BvR 3092/15, Rn. 9 ff.[]
  57. vgl. im Zusammenhang mit sanierungsrechtlichen Ausgleichsbeträgen: OVG NRW, Urteil vom 30.04.2013 – 14 A 208/11, Rn. 50 ff.[]
  58. vgl. BVerwGE 149, 211 <216 ff. Rn.20 ff.>[]
  59. vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 11.09.2014 – 2 K 2326/13, Rn. 33[]
  60. vgl. BVerfGE 133, 143 <160 Rn. 46> BVerfG, Beschluss vom 01.07.2020 – 1 BvR 2838/19, Rn. 33[]
  61. vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.07.2020 – 1 BvR 2838/19, Rn. 32; vgl. auch BVerfG, Beschlüsse vom 29.06.2020 – 1 BvR 1866/15 u.a., Rn. 8 ff.; und vom 16.09.2020 – 1 BvR 1185/17, Rn. 2: 25 Jahre noch zulässig[]
  62. BVerfGE 122, 210 <246> 133, 143 <162 Rn. 51>[]
  63. vgl. dazu BVerfGE 133, 377 <423 Rn. 108>[]