Evident unzureichende Asylbewerberleistungen

Das Bundesverfassungsgericht hat heute sein Urteil über die Vorlagen des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen zu der Frage verkündet, ob die existenzsichernden Geldleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) verfassungsgemäß sind. Und das Urteil des Bundesverfassungsgerichts ist eine schallende Ohrfeige für den bundesdeutschen Gesetzgeber:

Evident unzureichende Asylbewerberleistungen

Die Regelungen zu den Grundleistungen in Form der Geldleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz sind mit dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG unvereinbar. Die Höhe dieser Geldleistungen ist evident unzureichend, weil sie seit 1993 trotz erheblicher Preissteigerungen in Deutschland nicht verändert worden ist. Zudem ist die Höhe der Geldleistungen weder nachvollziehbar berechnet worden noch ist eine realitätsgerechte, am Bedarf orientierte und insofern aktuell existenzsichernde Berechnung ersichtlich.

Der Gesetzgeber ist verpflichtet, unverzüglich für den Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes eine Neuregelung zur Sicherung des menschenwürdigen Existenzminimums zu treffen. Bis zu deren Inkrafttreten hat das Bundesverfassungsgericht angesichts der existenzsichernden Bedeutung der Grundleistungen eine Übergangsregelung getroffen. Danach ist rückwirkend ab dem 1. Januar 2011 die Höhe der Geldleistungen auch im Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes entsprechend den Grundlagen der Regelungen für den Bereich des Zweiten und Zwölften Buches des Sozialgesetzbuches (Arbeitslosengeld II, Sozialhilfe) zu berechnen. Dies gilt rückwirkend für nicht bestandskräftig festgesetzte Leistungen ab 2011 und im Übrigen für die Zukunft, bis der Gesetzgeber seiner Pflicht zur Neuregelung nachgekommen ist.

Rechtlicher Hintergrund zum Asylbewerberleistungsgesetz[↑]

Mit dem Asylbewerberleistungsgesetz wurde mit Wirkung ab 1. November 1993 ein Gesetz zum Mindestunterhalt von bestimmten ausländischen Staatsangehörigen geschaffen, das außerhalb des für Deutsche und diesen Gleichgestellte geltenden materiellen Rechts deutlich abgesenkte Leistungen festsetzte und vorrangig Sachleistungen anstelle von Geldleistungen vorsah. Das Asylbewerberleistungsgesetz stand im Kontext der Bemühungen der damaligen Bundesregierung in den Jahren 1990 bis 1993, die damals relativ hohe Zahl der Flüchtlinge nach Deutschland zu begrenzen, einem Missbrauch des Asylrechts entgegenzutreten und die Kosten für die Aufnahme und allgemeine Versorgung der Flüchtlinge gering zu halten sowie vorrangig Sachleistungen auszugeben.

Der persönliche Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes wurde im Laufe der Jahre ausgeweitet. Dieses Gesetz findet heute auf Menschen in rechtlich und tatsächlich sehr unterschiedlichen Lebenslagen Anwendung. Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz sind Asylsuchende, Kriegsflüchtlinge und andere im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis befindliche Personen, Geduldete und vollziehbar Ausreisepflichtige sowie deren Ehegatten, Lebenspartner und minderjährige Kinder.

Das Asylbewerberleistungsgesetz ist eine Sonderregelung zu den Sozialleistungen, die neben dem Zweiten Buch und Zehnten Buch Sozialgesezbuch – Grundsicherung für Arbeitssuchende (SGB II) und Sozialhilfe (SGB XII) – gilt. Das Gesetz unterscheidet zwischen den Grundleistungen (§ 3 AsylbLG), den Leistungen bei Krankheit, Schwangerschaft und Geburt (§ 4 AsylbLG) sowie den sonstigen Leistungen (§ 6 AsylbLG). Zudem sieht § 2 AsylbLG vor, dass Menschen nach einer vom Gesetzgeber mehrfach verlängerten Vorbezugszeit von Grundleistungen höhere “Analogleistungen” entsprechend den Vorschriften des SGB XII erhalten.

Richtervorlagen des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen[↑]

Das heutige Urteil des Bundesverfassungsgerichts erging auf zwei Richtervorlagen des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen1, das die bestehenden Regelungen zu den Geldleistungen für Asylbewerber für verfassungswidrig hielt. Zur Überprüfung des Bundesverfassungsgerichts gestellt waren damit zunächst nur die Grundleistungen für Asylbewerber in Form von Geldleistungen.

Der Gesetzgeber hat in § 3 AsylbLG vorrangig Sachleistungen vorgesehen, die nach Absatz 2 aber durch Geldleistungen ersetzt werden können. Für diese Geldleistungen sind Beträge ausgewiesen, die seit Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes unverändert geblieben sind, obwohl das heute zuständige Bundesministerium für Arbeit und Soziales mit Zustimmung des Bundesrates die Beträge nach § 3 Abs. 3 AsylbLG jeweils zum 1. Januar eines Jahres neu festzusetzen hat, wenn und soweit dies unter Berücksichtigung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten zur Bedarfsdeckung erforderlich ist.

Die Vorlagen des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen gehen auf folgende Ausgangsverfahren zurück:

In dem ersten Verfahren2 reiste der 1977 geborene Kläger, ein irakischer Staatsangehöriger kurdischer Volkszugehörigkeit, im Jahr 2003 in die Bundesrepublik Deutschland ein, beantragte erfolglos Asyl und wird seither geduldet (§ 60a Abs. 2 Satz 1 AufenthG). Er hielt sich seitdem in einer Gemeinschaftsunterkunft auf und erhielt Grundleistungen nach § 3 AsylbLG, zuletzt in Höhe von 224,97 €. Dieser Betrag setzte sich zusammen aus einem Geldbetrag nach § 3 Abs. 1 AsylbLG in Höhe von 40,90 € und Leistungen nach § 3 Abs. 2 AsylbLG in Höhe von 184,07 €, wovon 15,34 € auf die Stromkosten für die Unterkunft entfielen. Mit seiner Klage beantragte der Kläger höhere Leistungen. Das erstinstanzlich hiermit befasste Sozialgericht wies die Klage ab.

Daraufhin erhob der Kläger Berufung zum Landessozialgericht. Dieses hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 sowie § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Das Vorlagegericht ist der Auffassung, diese Vorschriften verstießen gegen das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG. Die dem Kläger gewährte Grundleistung liege um gut 31 % unter den Leistungen, die das Existenzminimum nach dem SGB II und SGB XII sicherstellen sollen, und sei damit – vor dem Hintergrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar 20103 zu den ALG II-Regelsätzen – evident unzureichend. Dies könne nicht mit Besonderheiten der Situation von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern gerechtfertigt werden. Aber auch wenn die Leistungen an den Kläger nicht als evident unzureichend bewertet würden, seien die Bedarfe, die dieser Leistung zugrunde liegen müssen, nicht nach einer verfassungsgemäßen Methode ermittelt worden. Für das Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen kommt es auch entscheidungserheblich auf die Verfassungsmäßigkeit der Grundleistung an.

In dem zweiten Verfahren4 lebt die am 12. September 2000 geborene Klägerin mit damals ausländischer Staatsangehörigkeit zusammen mit ihrer aus Liberia eingereisten Mutter in einer privat angemieteten Unterkunft. 2007 wurden der Klägerin Grundleistungen nach § 3 AsylbLG in Höhe von 132,93 €, dann in Höhe von 178,95 € monatlich bewilligt. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erstrebt sie mit ihrer Klage höhere Leistungen. Auch hier wies das erstinstanzlich angerufene Sozialgericht die Klage ab.

Daraufhin erhob die Klägerin Berufung zum Landessozialgericht. Dieses hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 3 sowie § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 AsylbLG mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Das Vorlagegericht hält auch diese Vorschriften mit vergleichbarer Begründung wie im erstem Verfahren für verfassungswidrig.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Das Bundesverfassungsgericht beurteilte die Höhe der Geldleistungen nach § 3 des Asylbewerberleistungsgesetzes als evident unzureichend, weil sie seit 1993 nicht verändert worden ist. Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG garantiert ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums5. Art. 1 Abs. 1 GG begründet diesen Anspruch als Menschenrecht. Er umfasst sowohl die physische Existenz des Menschen als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben. Das Grundrecht steht deutschen und ausländischen Staatsangehörigen, die sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, gleichermaßen zu.

Falls der Gesetzgeber bei der Festlegung des menschenwürdigen Existenzminimums die Besonderheiten bestimmter Personengruppen berücksichtigen will, darf er bei der konkreten Ausgestaltung existenzsichernder Leistungen nicht pauschal nach dem Aufenthaltsstatus differenzieren. Eine Differenzierung ist nur möglich, sofern deren Bedarf an existenznotwendigen Leistungen von dem anderer Bedürftiger signifikant abweicht und dies folgerichtig in einem inhaltlich transparenten Verfahren anhand des tatsächlichen Bedarfs gerade dieser Gruppe belegt werden kann.

Gleichzeitig verpflichtete das Bundesverfassungsgericht den Gesetzgeber, unverzüglich für den Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes eine Neuregelung zur Sicherung des menschenwürdigen Existenzminimums zu treffen.

Bis zu deren Inkrafttreten hat das Bundesverfassungsgericht angesichts der existenzsichernden Bedeutung der Grundleistungen eine Übergangsregelung getroffen. Danach ist rückwirkend ab dem 1. Januar 2011 die Höhe der Geldleistungen auch im Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes entsprechend den Grundlagen der Regelungen für den Bereich des Zweiten und Zwölften Buches des Sozialgesetzbuches (Arbeitslosengeld II, Sozialhilfe) zu berechnen. Dies gilt rückwirkend für nicht bestandskräftig festgesetzte Leistungen ab 2011 und im Übrigen für die Zukunft, bis der Gesetzgeber seiner Pflicht zur Neuregelung nachgekommen ist.

Die Entscheidung ist mit jeweils 6 : 2 Stimmen ergangen, soweit das Bundesverfassungsgericht davon abgesehen hat, eine Frist für eine Neuregelung zu bestimmen und soweit es eine Übergangsregelung getroffen hat, der die modifizierten Bestimmungen des Gesetzes zur Ermittlung der Regelbedarfe zugrunde gelegt sind.

Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums[↑]

§ 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG sowie § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 3 sowie § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 AsylbLG, jeweils in der Fassung der Bekanntmachung vom 05.08.19976, sind mit dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art.20 Abs. 1 GG unvereinbar.

Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums ergibt sich aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 GG. Art. 1 Abs. 1 GG begründet diesen Anspruch als Menschenrecht. Das Sozialstaatsgebot des Art.20 Abs. 1 GG wiederum erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, ein menschenwürdiges Existenzminimum zu sichern. Dem Gesetzgeber kommt ein Gestaltungsspielraum bei den unausweichlichen Wertungen zu, die mit der Bestimmung der Höhe dessen verbunden sind, was die physische und soziale Existenz eines Menschen sichert. Dieses Grundrecht ist dem Grunde nach unverfügbar und muss durch einen Leistungsanspruch eingelöst werden, bedarf aber der Konkretisierung und stetigen Aktualisierung durch den Gesetzgeber, der die zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen im Hinblick auf die konkreten Bedarfe der Betroffenen auszurichten hat. Dabei steht ihm ein Gestaltungsspielraum zu7.

Art. 1 Abs. 1 GG erklärt die Würde des Menschen für unantastbar und verpflichtet alle staatliche Gewalt, sie zu achten und zu schützen. Wenn Menschen die zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins notwendigen materiellen Mittel fehlen, weil sie weder aus einer Erwerbstätigkeit noch aus eigenem Vermögen noch durch Zuwendungen Dritter zu erlangen sind, ist der Staat im Rahmen seines Auftrages zum Schutz der Menschenwürde und in Ausfüllung seines sozialstaatlichen Gestaltungsauftrages verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die materiellen Voraussetzungen dafür Hilfebedürftigen zur Verfügung stehen8. Als Menschenrecht steht dieses Grundrecht deutschen und ausländischen Staatsangehörigen, die sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, gleichermaßen zu. Dieser objektiven Verpflichtung aus Art. 1 Abs. 1 GG korrespondiert ein individueller Leistungsanspruch, da das Grundrecht die Würde jedes einzelnen Menschen schützt9 und sie in solchen Notlagen nur durch materielle Unterstützung gesichert werden kann10.

Der unmittelbar verfassungsrechtliche Leistungsanspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums erstreckt sich nur auf diejenigen Mittel, die zur Aufrechterhaltung eines menschenwürdigen Daseins unbedingt erforderlich sind. Er gewährleistet das gesamte Existenzminimum durch eine einheitliche grundrechtliche Garantie, die sowohl die physische Existenz des Menschen, also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit, als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben umfasst, denn der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen11.

Die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums muss durch einen gesetzlichen Anspruch gesichert sein. Dies verlangt bereits unmittelbar der Schutzgehalt des Art. 1 Abs. 1 GG. Ein Hilfebedürftiger darf nicht auf freiwillige Leistungen des Staates oder Dritter verwiesen werden, deren Erbringung nicht durch ein subjektives Recht des Hilfebedürftigen gewährleistet ist. Der gesetzliche Leistungsanspruch muss so ausgestaltet sein, dass er stets den gesamten existenznotwendigen Bedarf jedes individuellen Grundrechtsträgers deckt. Wenn der Gesetzgeber seiner verfassungsmäßigen Pflicht zur Bestimmung des Existenzminimums nicht hinreichend nachkommt, ist das einfache Recht im Umfang seiner defizitären Gestaltung verfassungswidrig12.

Der Leistungsanspruch aus Art. 1 Abs. 1 GG ist dem Grunde nach von der Verfassung vorgegeben. Sein Umfang kann jedoch nicht unmittelbar aus der Verfassung abgeleitet werden. Er hängt von den gesellschaftlichen Anschauungen über das für ein menschenwürdiges Dasein Erforderliche, der konkreten Lebenssituation der Hilfebedürftigen sowie den jeweiligen wirtschaftlichen und technischen Gegebenheiten ab und ist danach vom Gesetzgeber konkret zu bestimmen13.

Sozialstaatsgebot, Art.20 Abs. 1 GG[↑]

Das Sozialstaatsgebot des Art.20 Abs. 1 GG hält den Gesetzgeber an, die soziale Wirklichkeit zeit- und realitätsgerecht im Hinblick auf die Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums zu erfassen. Die hierbei erforderlichen Wertungen kommen dem parlamentarischen Gesetzgeber zu. Ihm obliegt es, den Leistungsanspruch in Tatbestand und Rechtsfolge zu konkretisieren. Ob er das Existenzminimum durch Geld, Sach- oder Dienstleistungen sichert, bleibt grundsätzlich ihm überlassen. Ihm kommt zudem Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Umfangs der Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums zu. Dieser Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Umfangs der Leistungen umfasst die Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse ebenso wie die wertende Einschätzung des notwendigen Bedarfs und ist zudem von unterschiedlicher Weite: Er ist enger, soweit der Gesetzgeber das zur Sicherung der physischen Existenz eines Menschen Notwendige konkretisiert, und weiter, wo es um Art und Umfang der Möglichkeit zur Teilhabe am gesellschaftlichen Leben geht14. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber seine Entscheidung an den konkreten Bedarfen der Hilfebedürftigen ausrichtet. Maßgeblich für die Bestimmung des Existenzminimums können dabei nur die Gegebenheiten in Deutschland sein, dem Land, in dem dieses Existenzminimum gewährleistet sein muss. Daher erlaubt es die Verfassung nicht, das in Deutschland zu einem menschenwürdigen Leben Notwendige unter Hinweis auf das Existenzniveau des Herkunftslandes von Hilfebedürftigen oder auf das Existenzniveau in anderen Ländern niedriger als nach den hiesigen Lebensverhältnissen geboten festzulegen.

Unionsrechtliche und völkerrechtliche Verpflichtungen[↑]

Im Übrigen ist der Gesetzgeber durch weitere Vorgaben verpflichtet, die sich aus dem Recht der Europäischen Union und aus völkerrechtlichen Verpflichtungen ergeben. Dazu gehört die Richtlinie 2003/9/EG des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten15. Sie gibt in ihrem Art. 10 Abs. 2 vor, Kindern spätestens nach drei Monaten Schulunterricht und nach zwölf Monaten die Aufnahme in das allgemeine Schulsystem zu gewähren. Zu den Regeln über das Existenzminimum, die in Deutschland gelten, gehört auch der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966 (IPwskR16), dem der Deutsche Bundestag mit Gesetz vom 23.11.197317 zugestimmt hat. Der Pakt statuiert in Art. 9 ein Recht auf Soziale Sicherheit und in Art. 15 Abs. 1 Buchstabe a das Menschenrecht auf Teilnahme am kulturellen Leben. Zudem gilt insoweit das Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20.11.198918, das in Deutschland seit 15.07.2010 vorbehaltlos gilt19. Art. 3 KRK verpflichtet dazu, bei allen Regelungen das Kindeswohl vorrangig zu berücksichtigen, während Art. 22 Abs. 1 KRK insbesondere für Kinder, die einen Flüchtlingsstatus nach nationalem oder internationalem (Asyl-)Recht begehren, bestimmt, dass diese in der Ausübung ihrer Rechte nicht benachteiligt werden dürfen, und schließlich Art. 28 KRK ein Menschenrecht von Kindern auf Bildung statuiert.

Realitätsgerechte Bemessung der erforderlichen Leistungen[↑]

Die Leistungen zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz müssen zur Konkretisierung des grundrechtlich fundierten Anspruchs folgerichtig in einem inhaltlich transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem tatsächlichen und jeweils aktuellen Bedarf, also realitätsgerecht bemessen, begründet werden können20.

Die sich aus der Verfassung ergebenden Anforderungen an die methodisch sachgerechte Bestimmung grundrechtlich garantierter Leistungen beziehen sich nicht auf das Verfahren der Gesetzgebung, sondern auf dessen Ergebnisse. Das Grundgesetz beinhaltet in den Art. 76 ff. GG Vorgaben für das Gesetzgebungsverfahren, die auch die Transparenz der Entscheidungen des Gesetzgebers sichern. Das Grundgesetz schreibt jedoch nicht vor, was, wie und wann genau im Gesetzgebungsverfahren zu begründen und berechnen ist. Es lässt Raum für Verhandlungen und für den politischen Kompromiss. Entscheidend ist, dass im Ergebnis die Anforderungen des Grundgesetzes nicht verfehlt werden, tatsächlich für eine menschenwürdige Existenz Sorge zu tragen. Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs.1 GG bringt insofern für den Gesetzgeber keine spezifischen Pflichten im Verfahren mit sich; entscheidend ist, ob sich der Rechtsanspruch auf existenzsichernde Leistungen durch realitätsgerechte, schlüssige Berechnungen sachlich differenziert begründen lässt.

Das Grundgesetz schreibt insofern auch keine bestimmte Methode vor, wodurch der dem Gesetzgeber zustehende Gestaltungsspielraum begrenzt würde. Vielmehr darf er die Methode zur Ermittlung der Bedarfe und zur Berechnung der Leistungen zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz im Rahmen der Tauglichkeit und Sachgerechtigkeit selbst auswählen21. Werden hinsichtlich bestimmter Personengruppen unterschiedliche Methoden zugrunde gelegt, muss dies allerdings sachlich zu rechtfertigen sein22. Die Entscheidung für oder gegen eine bestimmte Methode zur Ermittlung von Bedarfen und zur Bestimmung von Leistungshöhen verändert nicht die grundrechtlichen Maßstäbe; diese sind in jedem Fall gleichermaßen zu beachten. Daher darf bei der Bestimmung der konkreten Leistungen zur Existenzsicherung keine Methode gewählt werden, die Bedarfe von vornherein ausblendet, wenn diese ansonsten als existenzsichernd anerkannt worden sind.

Die Ergebnisse eines sachgerechten Verfahrens zur Bestimmung grundrechtlich garantierter, pauschalierter Ansprüche sind fortwährend zu überprüfen und weiterzuentwickeln23. Der elementare Lebensbedarf eines Menschen kann grundsätzlich nur, er muss aber auch in dem Augenblick befriedigt werden, in dem er entsteht. Auf Änderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wie auf Preissteigerungen oder auf die Erhöhung von Verbrauchsteuern muss daher auch in der Normsetzung zeitnah reagiert werden, um sicherzustellen, dass der aktuelle Bedarf gedeckt wird24.

Abweichende Festsetzungen für Asylbewerber[↑]

Falls der Gesetzgeber bei der Festlegung des menschenwürdigen Existenzminimums die Besonderheiten bestimmter Personengruppen berücksichtigen will25, darf er bei der konkreten Ausgestaltung existenzsichernder Leistungen nicht pauschal nach dem Aufenthaltsstatus differenzieren. Eine Differenzierung ist nur möglich, sofern deren Bedarf an existenznotwendigen Leistungen von dem anderer Bedürftiger signifikant abweicht und dies folgerichtig in einem inhaltlich transparenten Verfahren anhand des tatsächlichen Bedarfs gerade dieser Gruppe belegt werden kann26.

Ob und in welchem Umfang der Bedarf an existenznotwendigen Leistungen für Menschen mit nur vorübergehendem Aufenthaltsrecht in Deutschland gesetzlich abweichend von dem gesetzlich bestimmten Bedarf anderer Hilfebedürftiger bestimmt werden kann, hängt allein davon ab, ob wegen eines nur kurzfristigen Aufenthalts konkrete Minderbedarfe gegenüber Hilfsempfängern mit Daueraufenthaltsrecht nachvollziehbar festgestellt und bemessen werden können. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, ob durch die Kürze des Aufenthalts Minderbedarfe durch Mehrbedarfe kompensiert werden, die typischerweise gerade unter den Bedingungen eines nur vorübergehenden Aufenthalts anfallen. Auch hier kommt dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu, der die Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse dieser Personengruppe wie auch die wertende Einschätzung ihres notwendigen Bedarfs umfasst27, aber nicht davon entbindet, das Existenzminimum hinsichtlich der konkreten Bedarfe zeit- und realitätsgerecht zu bestimmen.

Lassen sich tatsächlich spezifische Minderbedarfe bei einem nur kurzfristigen, nicht auf Dauer angelegten Aufenthalt feststellen, und will der Gesetzgeber die existenznotwendigen Leistungen für eine Personengruppe deshalb gesondert bestimmen, muss er sicherstellen, dass die gesetzliche Umschreibung dieser Gruppe hinreichend zuverlässig tatsächlich nur diejenigen erfasst, die sich regelmäßig nur kurzfristig in Deutschland aufhalten. Dies lässt sich zu Beginn des Aufenthalts nur anhand einer Prognose beurteilen. Diese bemisst sich zwar nicht allein, aber auch am jeweiligen Aufenthaltsstatus. Dabei ist stets dessen Einbindung in die tatsächlichen Verhältnisse zu berücksichtigen.

Eine Beschränkung auf ein durch etwaige Minderbedarfe für Kurzaufenthalte geprägtes Existenzminimum ist unabhängig vom jeweiligen Aufenthaltsstatus und ohne Rücksicht auf die Berechtigung einer ursprünglich gegenteiligen Prognose jedenfalls dann nicht mehr gerechtfertigt, wenn der tatsächliche Aufenthalt die Spanne eines Kurzaufenthalts deutlich überschritten hat. Für diese Fälle ist ein zeitnaher, an den Gründen des unterschiedlichen Bedarfs orientierter Übergang von den existenzsichernden Leistungen für Kurzaufenthalte zu den Normalfällen im Gesetz vorzusehen.

Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und Kontrollumfang des BVerfG[↑]

Dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Bemessung des Existenzminimums entspricht eine zurückhaltende Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht.

Da das Grundgesetz selbst keine exakte Bezifferung des Anspruchs auf existenzsichernde Leistungen vorgibt, beschränkt sich die materielle Kontrolle der Höhe von Sozialleistungen zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz darauf, ob die Leistungen evident unzureichend sind28.

Jenseits dieser Evidenzkontrolle überprüft das Bundesverfassungsgericht, ob Leistungen jeweils aktuell auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger Berechnungsverfahren tragfähig zu rechtfertigen sind29. Die Art und die Höhe der Leistungen müssen sich mit einer Methode erklären lassen, nach der die erforderlichen Tatsachen im Wesentlichen vollständig und zutreffend ermittelt werden und nach der sich alle Berechnungsschritte mit einem nachvollziehbaren Zahlenwerk innerhalb dieses Verfahrens und dessen Strukturprinzipien im Rahmen des Vertretbaren bewegen. Zudem muss der Pflicht zur Aktualisierung von Leistungsbeträgen nachgekommen werden, wenn und soweit dies unter Berücksichtigung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten zur Deckung des existenznotwendigen Bedarfs erforderlich geworden ist30. Lassen sich die Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums nicht nachvollziehbar und sachlich differenziert, also bedarfsgerecht berechnen, stehen diese Leistungsregeln nicht mehr mit Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 GG in Einklang.

Leistungsbemessung nach dem Asylbewerberleistungsgesetz[↑]

Nach diesen Grundsätzen genügen die vorgelegten Vorschriften den Vorgaben von Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 GG nicht. Die vorgelegten Regelungen sind jedenfalls evident unzureichend, um das menschenwürdige Existenzminimum zu gewährleisten. Zudem ist die Leistungshöhe weder nachvollziehbar berechnet worden noch ist eine realitätsgerechte, auf Bedarfe orientierte und insofern aktuell existenzsichernde Berechnung ersichtlich.

Leistungen sind evident unzureichend[↑]

Die hier verfahrensgegenständlichen Geldleistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 AsylbLG sind evident unzureichend.

Die Höhe der Geldleistungen im Asylbewerberleistungsgesetz ist trotz erheblicher Preissteigerungen seit 1993 nicht verändert worden.

Seitdem ist das Preisniveau in Deutschland um mehr als 30 % gestiegen. Der durch das Statistische Bundesamt regelmäßig berechnete Verbraucherpreisindex hatte, ausgehend von einem Indexwert von 100 für das Jahr 2005, im November 1993, dem Monat des Inkrafttretens des Asylbewerberleistungsgesetzes, einen Wert von 83,8 und im Januar 2011, dem Monat des Inkrafttretens der Neuregelungen des Zweiten und des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch, einen Wert von 109,231. Daraus ergibt sich ein Preisanstieg von 30,3 %. Wird der derzeit aktuellste Indexwert für Mai 2012 von 112,6 herangezogen, errechnet sich ein Preisanstieg um 34,4 % seit Inkrafttreten des Gesetzes; wird als Ausgangsdatum der Zeitpunkt des Entwurfs des Gesetzes im März 199332 gewählt, liegt der Preisanstieg bei 36 %. Der Index misst die durchschnittliche Preisänderung aller Waren und Dienstleistungen, die von privaten Haushalten für Konsumzwecke gekauft werden. Er erfasst Güter, für die das Asylbewerberleistungsgesetz existenzsichernde Leistungen vorsieht, wie etwa Nahrungsmittel und alkoholfreie Getränke, Bekleidung, Schuhe und Gesundheitspflege. Erfasst werden jedoch auch Kosten für Benzin, die nicht in die Bedarfsbemessung nach dem Asylbewerberleistungsgesetz einfließen. Zudem erfasst das Statistische Bundesamt mit dem Preisindex auch Kosten für Unterkunft und Heizöl, die nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in tatsächlicher Höhe gedeckt werden. Schließlich erfasst der Preisindex Kosten für Strom, die im Rahmen des Asylbewerberleistungsgesetzes nur von denen, die außerhalb von Gemeinschaftsunterkünften leben, aus der Grundleistung bestritten werden müssen. Auch wenn dabei Güter berücksichtigt werden, für die das Asylbewerberleistungsgesetz keine existenzsichernden Leistungen vorsieht33, ist doch von einem erheblichen, etwa bei einem Drittel der Grundleistung liegenden Preisanstieg auszugehen.

Dass die im Jahr 1993 das Existenzminimum abdeckenden Geldleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz den existenznotwendigen Bedarf eines auch nur kurzzeitigen Aufenthalts bereits 2007 nicht mehr sichern konnten, ist offensichtlich. Den Gesetzgebungsmaterialien zum Asylbewerberleistungsgesetz lässt sich zwar keine ausdrückliche Aussage dazu entnehmen, ob die in § 3 AsylbLG festgesetzten Geldbeträge lediglich das Existenzminimum eines Asylbewerbers sichern sollten. Doch wollte der damalige Gesetzgeber jedenfalls keine Beträge festsetzen, die deutlich über dem existenziellen Bedarf liegen. Der Mindestunterhalt für die Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz wurde eigenständig geregelt, um angesichts der „drängenden Probleme“, die damals in Verbindung mit der „großen Zahl der Asylbewerber“ gesehen wurden, aus migrationspolitischen Gründen die vorherigen Leistungen deutlich zu reduzieren34, die ihrerseits dem Sozialhilferecht folgten und damit schon selbst an der Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums orientiert waren. Die Entstehungsgeschichte des Asylbewerberleistungsgesetzes lässt insofern keinen ernsthaften Zweifel daran zu, dass der Gesetzgeber damit an die Grenze des zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz Notwendigen auch unter Berücksichtigung eines nur kurzen Aufenthalts gehen wollte35.

Der Gesetzgeber hatte im Jahr 1993 selbst einen Anpassungsmechanismus vorgesehen, der Verordnungsgeber diesen aber nie umgesetzt.1993 hat der Gesetzgeber in § 3 Abs. 3 AsylbLG bestimmt, dass die Leistungssätze regelmäßig an die Lebenshaltungskosten anzugleichen sind. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hätte danach im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern und dem Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Beträge nach § 3 Abs. 1 Satz 4 und § 3 Abs. 2 Satz 2 AsylbLG jeweils zum 1. Januar eines Jahres neu festsetzen müssen, wenn und soweit dies unter Berücksichtigung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten erforderlich war. Dies ist trotz des allgemeinen Preisanstiegs nicht geschehen.

Dass die Höhe der Geldleistungen evident unzureichend ist, zeigt sich beispielsweise an den Leistungen für einen erwachsenen Haushaltsvorstand im Vergleich mit der aktuellen Leistungshöhe des allgemeinen Fürsorgerechts des Zweiten und des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch. Zwar sind die Leistungen angesichts der unterschiedlichen Regelungsstruktur nicht unmittelbar vergleichbar. Doch offenbart ein erheblicher Abstand von einem Drittel zu Leistungen nach dem Zweiten und Zwölften Buch Sozialgesetzbuch, deren Höhe erst in jüngster Zeit zur Sicherung des Existenzminimums bestimmt wurde36, ein Defizit in der Sicherung der menschenwürdigen Existenz.

Die Grundleistung als Geldleistung nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für Haushaltsvorstände beträgt monatlich 224,97 €, während alleinstehende erwachsene Anspruchsberechtigte nach dem Zweiten und dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch seit Januar 2012 insoweit monatliche Leistungen in Höhe von 346,59 € beziehen; dies ist eine Differenz für Januar 2012 in Höhe von 35 %. Dabei sind von dem anerkannten Regelbedarf in Höhe von 374 € (§ 20 Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 SGB II i.V.m. Ziff. 1 der Bekanntmachung über die Höhe der Regelbedarfe nach § 20 Abs. 5 SGB II für die Zeit ab 1. Januar 201237 und § 27a Abs. 3 SGB XII i.V.m. der Anlage zu § 28 SGB XII, geändert mit Wirkung vom 01.01.2012 durch die Regelbedarfsstufen-Fortschreibungsverordnung 201238) 27,41 € für Hausrat abgezogen, denn dafür werden nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AsylbLG zusätzliche Leistungen erbracht.

Insbesondere zeigt sich trotz erheblicher Preissteigerungen seit 1993 ein erheblicher Abstand zwischen den Geldbeträgen gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 AsylbLG und den im allgemeinen Fürsorgerecht festgelegten Leistungen für den soziokulturellen Bedarf. Im Asylbewerberleistungsgesetz sind Leistungen in Höhe von umgerechnet 20,45 € und 40,90 € festgelegt, die die soziale Seite des Existenzminimums decken sollen. Demgegenüber liegen die Beträge, die auf der Grundlage von Sonderauswertungen zur Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2008 nach § 28 SGB XII für Leistungsempfängerinnen und Leistungsempfänger nach dem Zweiten und dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch ermittelt wurden (vgl. Art. 1 RBEG39) weit darüber. Der Abstand beläuft sich bei Kindern und Jugendlichen insoweit auf zwischen 27 und 54 %. So erhält ein Kind bis zum Alter von sechs Jahren nach dem Asylbewerberleistungsgesetz monatlich 20,45 €, also 27 % der ermittelten regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben in den Abteilungen 7 (Verkehr), 8 (Nachrichtenübermittlung), 9 (Freizeit, Unterhaltung, Kultur), 10 (Bildung), 11 (Beherbergungs- und Gaststättendienstleistungen) und 12 (Andere Waren und Dienstleistungen) gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 RBEG in der Höhe von 75,07 €. Jugendliche von Beginn des 15. bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres erhalten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz 40,90 €, also 54 % der regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 RBEG in Höhe von 75,77 €.

Die evident unzureichende Höhe der Geldleistungen nach § 3 AsylbLG lässt sich auch nicht durch Anwendung von § 6 AsylbLG kompensieren. Die Vorschrift ist als Ausnahmebestimmung für den atypischen Bedarfsfall konzipiert und daher von vornherein nicht geeignet, strukturelle Leistungsdefizite im Regelbereich des § 3 AsylbLG zu kompensieren. Schon der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG zeigt, dass es nicht um die Grundsicherung geht, sondern um Leistungen, die „im Einzelfall zur Sicherung des Lebensunterhalts oder der Gesundheit unerlässlich“ oder „zur Deckung besonderer Bedürfnisse von Kindern geboten“ sind. Der erkennbare Gesetzeszweck rechtfertigt die Überlegung nicht, die Ermessensvorschrift des § 6 AsylbLG könne sich bei verfassungskonformer Auslegung zu einem von der Verfassung für die Existenzsicherung geforderten Anspruch wandeln.

Keine Realitätsgerechte und begründbare Bemessung[↑]

Die Grundleistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 AsylbLG sind außerdem nicht realitätsgerecht und begründbar bemessen. Sie sind nicht in einem inhaltlich transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem tatsächlichen Bedarf bemessen; der Bestimmung der Leistungshöhe für die Geldleistungen lagen damals und liegen auch heute keine verlässlichen Daten zugrunde. Die Gesetzgebung hat sich damals auf eine bloße Kostenschätzung gestützt. Das steht mit den Anforderungen des Grundgesetzes an die Sicherung einer menschenwürdigen Existenz nicht in Einklang40.

Den Gesetzesmaterialien41 zum Gesetz zur Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber vom 30. Juni 199342 lassen sich keine Hinweise auf ein Bemessungsverfahren zur Bestimmung der Geldleistungen entnehmen. Im Rahmen der Gesetzgebung ist insbesondere für minderjährige Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz nicht ermittelt worden, welche besonderen kinder- und altersspezifischen Bedarfe bestehen43. Die Materialien weisen lediglich die Beträge aus, die – nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung – ausreichen sollen, um einen unterstellten Bedarf zu decken44. Auch sonst sind belastbare Bemessungsgrundlagen nicht erkennbar geworden. Dies genügt nicht den in dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010 umschriebenen Anforderungen an eine inhaltlich transparente, sachgerechte und realitätsnahe Ermittlung der existenznotwendigen Aufwendungen45.

Ohne hinreichend verlässliche Grundlage bleibt auch die dem Gesetz ersichtlich zugrunde liegende Annahme, dass eine kurze Aufenthaltsdauer die begrenzte Leistungshöhe rechtfertigt. Weder dem Asylbewerberleistungsgesetz noch den Gesetzesmaterialien oder den Stellungnahmen zu diesem Verfahren lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Aufenthaltsdauer konkret auf existenzsichernde Bedarfe auswirkt und inwiefern dies die gesetzlich festgestellte Höhe der Geldleistungen tragen könnte. Es liegt auch kein plausibler Beleg dafür vor, dass die vom Asylbewerberleistungsgesetz erfassten Leistungsberechtigten sich typischerweise nur für kurze Zeit in Deutschland aufhalten.

Der Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes ist seit 1993 mehrfach erweitert worden und umfasst heute Menschen mit einem sehr unterschiedlichen Aufenthaltsstatu. Dieses Regelungskonzept geht davon aus, dass dies ein kurzfristiger und vorübergehender Aufenthalt sei46. Das wird jedoch der tatsächlichen Situation nicht gerecht. Der überwiegende Teil der Personen, die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhalten, hält sich bereits länger als sechs Jahre in Deutschland auf47. Es liegen zwar keine Daten dazu vor, wie viele Personen aus einem ungesicherten Aufenthaltsstatus in ein gesichertes Aufenthaltsrecht wechseln und ebenso wenig dazu, wie viele binnen kurzer Zeit freiwillig das Land verlassen. Die Möglichkeit der Aufenthaltsverfestigung räumt der Gesetzgeber jedoch im Aufenthaltsrecht ausdrücklich ein. Unklar ist zudem, wie viele Menschen, wie die Klägerin im zweiten Ausgangsverfahren48, die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben. Die im Asylbewerberleistungsgesetz in der Festlegung des Kreises der Berechtigten in § 1 AsylbLG angelegte Vermutung, sie alle hielten sich nur kurzzeitig in Deutschland auf, ist vor diesem Hintergrund jedenfalls erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt. Selbst wenn die Prognose für die Anfangszeit des Aufenthalts der Betroffenen noch aus dem Aufenthaltsstatus abgeleitet werden könnte, ist es jedenfalls für die in § 2 Abs. 1 AsylbLG vorgesehene Dauer von mittlerweile vier Jahren des Leistungsbezugs und folglich einem eventuell auch längeren Aufenthalt nicht mehr gerechtfertigt, von einem nur kurzen Aufenthalt mit möglicherweise spezifisch niedrigem Bedarf auszugehen.

Auch eine kurze Aufenthaltsdauer oder Aufenthaltsperspektive in Deutschland rechtfertigte es im Übrigen nicht, den Anspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums auf die Sicherung der physischen Existenz zu beschränken. Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 GG verlangt, dass das Existenzminimum in jedem Fall und zu jeder Zeit sichergestellt sein muss49. Art. 1 Abs. 1 GG garantiert ein menschenwürdiges Existenzminimum, das durch im Sozialstaat des Art.20 Abs. 1 GG auszugestaltende Leistungen zu sichern ist, als einheitliches, das physische und soziokulturelle Minimum umfassendes Grundrecht. Ausländische Staatsangehörige verlieren den Geltungsanspruch als soziale Individuen nicht dadurch, dass sie ihre Heimat verlassen und sich in der Bundesrepublik Deutschland nicht auf Dauer aufhalten50. Die einheitlich zu verstehende menschenwürdige Existenz muss daher ab Beginn des Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland realisiert werden.

Migrationspolitische Erwägungen, die Leistungen an Asylbewerber und Flüchtlinge niedrig zu halten, um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu vermeiden, können von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum rechtfertigen51. Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren.

Bedarfe für Bildung und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben für Kinder[↑]

Zudem fehlt im Asylbewerberleistungsgesetz eine § 28 Abs. 1 Satz 1 SGB II beziehungsweise § 34 Abs. 1 Satz 1 SGB XII entsprechende Regelung, wonach bei Kindern und Jugendlichen auch die Bedarfe für Bildung und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft als Anspruch gesichert werden. Eine Regelung zur Existenzsicherung hat vor der Verfassung nur Bestand, wenn Bedarfe durch Anspruchsnormen gesichert werden52.

Keine Nichtigerklärung[↑]

Die vorgelegten Vorschriften über die Höhe der Grundleistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 und § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG sowie § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und Nr. 3 sowie § 3 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 AsylbLG sind mit dem Grundgesetz für unvereinbar zu erklären (vgl. § 82 Abs. 1 i.V.m. § 79 Abs. 1 und § 31 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG). Eine Nichtigerklärung (vgl. § 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 BVerfGG) oder der Verzicht auf eine Übergangsregelung würden dazu führen, dass es an der nach Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 GG erforderlichen gesetzlichen Grundlage für die Gewährung von Leistungen zur Sicherstellung eines menschenwürdigen Existenzminimums fehlte und Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz wegen des durch die Verfassung vorgegebenen Gesetzesvorbehalts keine Leistungen erhalten könnten53. Damit würde ein Zustand geschaffen, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt wäre als der bisherige54.

Übergangsregelung[↑]

Im Hinblick auf die gesetzlich festgesetzten, jedoch evident unzureichenden Geldleistungsbeträge ist eine Übergangsregelung durch das Bundesverfassungsgericht geboten.

Die fortdauernde Anwendung der verfassungswidrigen Normen ist angesichts der existenzsichernden Bedeutung der Grundleistungen nicht hinnehmbar. Der elementare Lebensbedarf der Leistungsberechtigten ist in dem Augenblick zu befriedigen, in dem er entsteht. Der Zeitraum bis zu einer Neuregelung ist nach eigenem Bekunden der Bundesregierung nicht absehbar. Die Bundesregierung hat eine Überprüfung der maßgeblichen Vorschriften im Jahre 2010 zwar angekündigt; bis heute liegt jedoch kein Gesetzentwurf vor. Es besteht jedoch ein unabwendbares Bedürfnis nach einer einheitlichen, abstraktgenerellen Regelung55, da das grundrechtlich garantierte Existenzminimum sonst nicht gesichert ist.

Für das Bundesverfassungsgericht besteht die Möglichkeit, für eine sachgerechte Übergangsregelung zur Sicherung existenzieller Bedarfe auf das Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz56 zurückzugreifen. Die lediglich geschätzten Beträge von 1993 in Orientierung am Preisindex des Statistischen Bundesamtes fortzuschreiben, wäre keine sachgerechte Orientierung an den Bedarfen der Betroffenen, denn die Ausgangsbeträge von 1993 gehen auf schlichte Schätzungen zurück. Die Normen des Regelbedarfs-Ermittlungsgesetzes sind ausweislich der Stellungnahme der Bundesregierung in diesem Verfahren die einzig verfügbare, durch den Gesetzgeber vorgenommene und angesichts seines Gestaltungsspielraums wertende Bestimmung der Höhe von Leistungen zur Sicherstellung eines menschenwürdigen Existenzminimums. Ob damit auch die möglicherweise abweichenden Bedarfe derjenigen realitätsgerecht abgebildet werden, auf die das Asylbewerberleistungsgesetz Anwendung findet, ist nicht gesichert. Ebenso wenig kann eine Aussage darüber erfolgen, ob auf dieser Grundlage ermittelte Leistungen an Berechtigte in anderen Fürsorgesystemen einer verfassungsrechtlichen Kontrolle Stand halten können. Da jedoch derzeit keine anderen tauglichen Daten zur Verfügung stehen, bleibt dem Bundesverfassungsgericht nur die Annahme, dass jedenfalls die wesentlichen Grundbedarfe durch Leistungen in einer am Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz orientierten Höhe vorübergehend gedeckt werden können.

Diese Übergangsregelung ersetzt die Entscheidung des Gesetzgebers nicht. Diesen trifft von Verfassungs wegen die Pflicht, eine den grundgesetzlichen Maßgaben entsprechende eigene Entscheidung zu treffen, wie und in welcher Höhe künftig das Existenzminimum des von den für verfassungswidrig erklärten Vorschriften betroffenen Personenkreises gewährleistet werden soll.

Die Orientierung der Übergangsregelung an den §§ 5 bis 8 RBEG erfolgt in Ansehung der Regelungssystematik, für die sich der Gesetzgeber entschieden hat. Damit ist gewährleistet, dass jede dem Asylbewerberleistungsgesetz unterfallende Person Leistungen in der Höhe erhält, die nach den Ermittlungen des Regelbedarfs-Ermittlungsgesetzes das jeweilige Existenzminimum gewährleisten.

Die Bestimmung der Höhe der Geldbeträge des § 3 AsylbLG entsprechend dem Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz ermöglicht es, Leistungen zur Sicherung des physischen Existenzminimums (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 AsylbLG) und Leistungen zur Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG) voneinander zu trennen, auch wenn sie grundrechtlich als einheitliche Leistung zu betrachten sind. Eine unmittelbare Übernahme der Sätze, die nach dem Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz und nach dem allgemeinen Fürsorgerecht gelten, kommt allerdings wegen der unterschiedlichen Formen der Leistungserbringung nicht in Betracht. Es ist vielmehr in entsprechender Anwendung des Regelbedarfs-Ermittlungsgesetzes eine Berechnung anzustellen, bei der die Leistungen, welche nach dem Asylbewerberleistungsgesetz nicht in Form von Geldleistungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 Satz 2 AsylbLG erbracht werden, unberücksichtigt bleiben.

Die Werte nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AsylbLG beziehen sich auf das physische Existenzminimum, wie es in § 3 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG bestimmt wird. Dementsprechend sind hier die Werte für die sich aus den Sonderauswertungen für den Regelbedarf nach §§ 5 bis 7 RBEG ergebenden regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben für die Abteilungen 1 (Nahrungsmittel, alkoholfreie Getränke), 3 (Bekleidung und Schuhe), 4 (Wohnen, Energie und Wohnungsinstandhaltung) und 6 (Gesundheitspflege) zu berücksichtigen. Demgegenüber bleiben die Verbrauchsausgaben für die Abteilung 5 (Innenausstattung, Haushaltsgeräte und -gegenstände) unberücksichtigt, denn nach § 3 AsylbLG werden nur Gebrauchsgüter des Haushalts, aber nicht der Hausrat zu den Grundleistungen gerechnet.

Die Werte nach § 3 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 und Nr. 2 AsylbLG (gegebenenfalls i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 3 AsylbLG) beziehen sich auf die Verbrauchsausgaben für die Abteilungen 7 (Verkehr), 8 (Nachrichtenübermittlung), 9 (Freizeit, Unterhaltung, Kultur), 10 (Bildung), 11 (Beherbergungs- und Gaststättendienstleistungen) und 12 (Andere Waren und Dienstleistungen).

Die Übergangsregelung orientiert sich an den Regelbedarfsstufen des Regelbedarfs-Ermittlungsgesetzes, um eine eventuelle Ungleichbehandlung der Betroffenen auszuschließen. Das Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz sieht besondere Leistungssätze für Ehegatten, Lebenspartner und eheähnliche oder lebenspartnerschaftsähnliche Gemeinschaften vor, die einen gemeinsamen Haushalt führen (§ 8 Abs. 1 Nr. 2 RBEG). Daneben fixiert § 8 Abs. 2 RBEG die Leistungshöhe für Kinder und Jugendliche.

Die Regelbedarfsstufen 1 bis 6 nach § 8 RBEG können für die Abgrenzung des jeweiligen von diesen Regelbedarfsstufen erfassten Personenkreises auf Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für die Leistungen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG entsprechend herangezogen werden. Für Personen, die der Regelbedarfsstufe 2 oder 3 unterfallen, bedeutet das, dass die für das Asylbewerberleistungsgesetz relevanten Verbrauchsausgaben der Einpersonenhaushalte nach § 5 RBEG mit der Maßgabe Anwendung finden, dass für Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, die der Regelbedarfsstufe 2 unterfallen, 90 % der Werte und Geldbeträge und für Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, die der Regelbedarfsstufe 3 unterfallen, 80 % der Werte und Geldbeträge maßgeblich sind.

Konkret ergeben sich daraus jeweils angehobene Grundleistungen. So haben Personen, die der Regelbedarfsstufe 1 zuzuordnen sind, unabhängig davon, ob sie vorrangige Sachleistungen beziehen oder insgesamt Geldleistungen beziehen, im Jahr 2011 Anspruch auf einen monatlichen Geldbetrag zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens (§ 3 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG, gegebenenfalls i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 3 AsylbLG) in Höhe von 130 €: Die regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben zur Deckung des sozialen Existenzminimums belaufen sich auf 129,75 € (§ 5 Abs. 1 RBEG); dieser Betrag ist um die Veränderungsrate von 0,55 % zu erhöhen (§ 7 Abs. 2 RBEG) und der errechnete Wert entsprechend § 28 Abs. 4 Satz 5 SGB XII zu runden. Der Anspruch mindert sich, soweit es um Leistungszeiträume geht, in denen bereits Grundsicherungsleistungen erbracht worden sind, um bereits erhaltene Leistungen für denselben Zeitraum, regelmäßig also um den Betrag von 40,90 €; es bestünde dann ein weiterer Anspruch auf Leistungen zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens in Höhe von 89,10 €. Vergleichbares gilt für die nachrangigen Leistungsarten, die § 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG zur Deckung des physischen Existenzminimums neben der Geldleistung vorsieht.

Auch die Entscheidung des Gesetzgebers in § 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG, zur Deckung des existenzsichernden Bedarfs vorrangig Sachleistungen vorzusehen, wird durch diese Übergangsregelung nicht berührt. Unter der Voraussetzung und in der Annahme, dass Sachleistungen aktuell das menschenwürdige Existenzminimum tatsächlich decken, greift die Übergangsregelung nicht in die Regelungssystematik des Asylbewerberleistungsgesetzes hinsichtlich der Art der Leistungen ein. Wer existenzsichernde Sachleistungen bezieht, erhält daher nach der Übergangsregelung keine ergänzende Geldleistung zur Deckung des notwendigen Bedarfs an Ernährung, Unterkunft, Heizung, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege und Gebrauchs- und Verbrauchsgütern des Haushalts (§ 3 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG), hat aber an der Erhöhung des Geldbetrages zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens (§ 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG, gegebenenfalls i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 3 AsylbLG) teil.

Die Übergangsregelung gilt, bis eine Neuregelung in Kraft tritt. Solange keine Neuermittlung nach § 28 SGB XII erfolgt, werden die Werte und Geldbeträge gemäß § 7 RBEG entsprechend der Veränderungsrate des Mischindexes nach § 138 in Verbindung mit § 28a SGB XII fortgeschrieben.

Rückwirkung der Übergangsregelung[↑]

Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber nicht dazu, die Leistungen rückwirkend neu festzusetzen.

Eine Rückwirkung bis zum 1. Januar 2011 ist jedoch angemessen, weil sich der Gesetzgeber spätestens mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar 201057 auch im Hinblick auf das Asylbewerberleistungsgesetz auf die Notwendigkeit einer Neuregelung einstellen musste.

Eine Rückwirkung der Übergangsregelung ist hinsichtlich nicht bestandskräftiger Bescheide für Leistungszeiträume ab dem 1. Januar 2011 vertretbar. Mit Geltung ab diesem Datum liegt mit dem Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz eine durch den Gesetzgeber vorgenommene und wertende Bestimmung der Höhe von Leistungen zur Sicherung des menschenwürdigen Existenzminimums vor. Für Leistungszeiträume vor 2011 können Hilfebedürftige demgegenüber nicht deshalb höhere Leistungen erhalten, weil die gesetzlichen Vorschriften über die Höhe der Grundleistungen mit dem Grundgesetz unvereinbar sind. Die nach § 9 Abs. 3 AsylbLG grundsätzlich vorgegebene entsprechende Anwendung des § 44 SGB X über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte und die entsprechende Anwendung des § 48 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SGB X über die Aufhebung eines Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung bei Änderung der rechtlichen Verhältnisse zugunsten der Betroffenen werden daneben in Bezug auf den Regelungsgegenstand dieses Urteils für Zeiträume bis Ende Juli 2012 ausgeschlossen. Sind jedoch Bescheide über Grundleistungen für einen Zeitraum ab dem 1.01.2011 noch nicht bestandskräftig geworden, haben die Betroffenen Anspruch auf nach der Übergangsregelung berechnete Leistungen. Die Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Vorschriften ist im Übrigen bei Kostenentscheidungen zugunsten der klagenden Hilfebedürftigen angemessen zu berücksichtigen, soweit dies die gesetzlichen Bestimmungen ermöglichen58.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10 und 1 BvL 2/11

  1. LSG NRW, Beschlüsse vom 26.06.2010 – L 20 AY 13709; und vom 22.11.2011 – L 20 AY 1/09 []
  2. BVerfG – 1 BvL 10/10 []
  3. BVerfGE 125, 175 []
  4. BVerfG – 1 BvL 2/11 []
  5. vgl. BVerfGE 125, 175 []
  6. BGBl I S.2022 []
  7. vgl. BVerfGE 125, 175, 222 m.w.N. []
  8. vgl. BVerfGE 125, 175, 222 []
  9. vgl. BVerfGE 87, 209, 228 []
  10. vgl. BVerfGE 125, 175, 222 f. []
  11. vgl. BVerfGE 125, 175, 223 m.w.N. []
  12. vgl. BVerfGE 125, 175, 223 f. []
  13. vgl. BVerfGE 125, 175, 224 []
  14. vgl. BVerfGE 125, 175, 224 f. []
  15. ABl. EU Nr. L 31 vom 27.01.2003, S. 18 []
  16. in Kraft getreten am 3.01.1976, UNTS Bd. 993, S. 3; BGBl II 1976, S. 428 []
  17. BGBl II S. 1569 []
  18. KRK; UNTS Bd. 1577, S. 3; BGBl II 1992, S. 122, in Kraft getreten am 2.09.1990, für die Bundesrepublik Deutschland am 5.04.1992, BGBl II S. 990 []
  19. BGBl II 2011, S. 600 []
  20. vgl. BVerfGE 125, 175, 225 m.w.N. []
  21. vgl. BVerfGE 125, 175, 225 []
  22. vgl. BVerfGE 125, 175, 225 []
  23. vgl. BVerfGE 125, 175, 225 []
  24. vgl. BVerfGE 125, 175, 225 []
  25. vgl. BVerfGE 116, 229, 239 []
  26. zu diesen Obliegenheiten vgl. wiederum BVerfGE 125, 175, 225 []
  27. vgl. BVerfGE 125, 175, 225 []
  28. BVerfGE 125, 175, 225 f. []
  29. vgl. BVerfGE 125, 175, 226 []
  30. vgl. BVerfGE 125, 175, 225 []
  31. vgl. Statistisches Bundesamt (destatis), Verbraucherpreise []
  32. BT-Drucks 12/4451 []
  33. vgl. die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage verschiedener Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 14.12.2007, BT-Drucks 16/7574, S. 5 []
  34. vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. vom 02.03.1993, BT-Drucks 12/4451, S. 5 []
  35. vgl. BT-Drucks 12/4451, S. 5 und 6 []
  36. vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch der Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom 26.10.2010, BT-Drucks 17/3404, S. 1 unter A. []
  37. vom 20.10.2011, BGBl I S.2093 []
  38. vom 17.10.2011, BGBl I S.2090 []
  39. Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch vom 24.03.2011, Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz – RBEG, BGBl I S. 453 []
  40. vgl. BVerfGE 125, 175, 226 []
  41. BT-Drucks 12/4451 und 12/5008 []
  42. BGBl I S. 1074 []
  43. vgl. BVerfGE 125, 175, 245 ff. []
  44. vgl. BT-Drucks 12/4451, S. 8 zu § 2 []
  45. vgl. BVerfGE 125, 175, 225 sowie oben unter C I 1 []
  46. vgl. BT-Drucks 13/2746, S. 11 und 13/3475, S. 2 []
  47. vgl. BT-Drucks 17/642 []
  48. BVerfG – 1 BvL 2/11 []
  49. vgl. BVerfGE 125, 175, 253 []
  50. vgl. Rothkegel, ZAR 2010, S. 373, 374 []
  51. vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Familie und Senioren, 13. Ausschuss vom 24.05.1993, BT-Drucks 12/5008, S. 13 f. []
  52. vgl. BVerfGE 125, 175, 228 f. []
  53. vgl. BVerfGE 125, 175, 256 []
  54. vgl. BVerfGE 99, 216, 244; 119, 331, 382 f. m.w.N. []
  55. vgl. auch BVerfGE 39, 1; 48, 127; 84, 9; 88, 203; 99, 341; 101, 106, 132; 103, 111; 109, 256 []
  56. BGBl I 2011, S. 453 []
  57. BVerfGE 125, 175 []
  58. vgl. BVerfGE 125, 175, 259 []