G20-Pro­test­camp – ein Ver­bot ist doch nicht so ein­fach…

Nach­dem das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt dem G20-Pro­test­camp noch den Ver­samm­lungs­cha­rak­ter abge­spro­chen hat­te, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dies nun kor­ri­giert und der Stadt Ham­burg auf­ge­ge­ben, die Geneh­mi­gung des Pro­test­camps aus­schließ­lich unter ver­samm­lungs­recht­li­chen Gesichts­punk­ten zu prü­fen.

G20-Pro­test­camp – ein Ver­bot ist doch nicht so ein­fach…

Der Aus­gangs­sach­ver­halt[↑]

Auf der gro­ßen Fest­wie­se des Ham­bur­ger Stadt­parks soll vom 30.06.bis 9.07.2017 eine Ver­an­stal­tung in eines poli­ti­schen Pro­test­camps statt­fin­den. Es wer­den etwa 10.000 Per­so­nen aus aller Welt erwar­tet, die in 3.000 Zel­ten woh­nen und über­nach­ten sol­len. Wäh­rend sei­ner Dau­er soll das Camp einen durch­gän­gig bei Tag und bei Nacht wahr­nehm­ba­ren Ort des Pro­tes­tes gegen das am 7. und 8.07.2017 in Ham­burg statt­fin­den­de Zusam­men­tref­fen der Staats- und Regie­rungs­chefs der Grup­pe der 20 größ­ten Indus­trie- und Schwel­len­län­der (G20-Gip­fel) dar­stel­len.

Die Freie und Han­se­stadt Ham­burg ord­ne­te das geplan­te Pro­test­camp nicht als Ver­samm­lung ein und unter­sag­te die Ver­an­stal­tung unter Ver­weis auf ein grün­an­la­gen­recht­li­ches Ver­bot, auf öffent­li­chen Grün- und Erho­lungs­an­la­gen zu zel­ten. Das hier­ge­gen ange­ru­fe­ne Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg ver­pflich­te­te die Stadt dazu, den Auf­bau des Pro­test­camps bis zur Bekannt­ga­be eines ver­samm­lungs­recht­li­chen Bescheids zu dul­den 1. Auf die Beschwer­de der Stadt hat das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt den Antrag des Antrag­stel­lers mit der Begrün­dung abge­lehnt, dass das Pro­test­camp nicht den Cha­rak­ter einer von Art. 8 Abs. 1 GG geschütz­ten Ver­samm­lung habe 2. Mit sei­nem beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gestell­ten Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung ver­folgt der Antrag­stel­ler sein Anlie­gen wei­ter, die Stadt Ham­burg zu ver­pflich­ten, die Vor­be­rei­tung, den Auf­bau und die Durch­füh­rung des Pro­test­camps zu dul­den.

Einst­wei­li­ge Anord­nung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Der Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung hat im aus dem Tenor ersicht­li­chen Umfang Erfolg.

Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt einen Zu-stand durch einst­wei­li­ge Anord­nung vor­läu­fig regeln, wenn dies zur Abwehr schwe­rer Nach­tei­le oder aus einem ande­ren wich­ti­gen Grund zum gemei­nen Wohl drin­gend gebo­ten ist.

Dabei haben die Grün­de, wel­che der Antrag­stel­ler für die Ver­fas­sungs-wid­rig­keit des ange­grif­fe­nen Hoheits­akts anführt, grund­sätz­lich außer Betracht zu blei­ben, es sei denn, die Ver­fas­sungs­be­schwer­de in der Haupt­sa­che erweist sich von vorn­her­ein als unzu­läs­sig oder offen­sicht­lich unbe­grün­det 3. Bei einem offe­nen Aus­gang der Ver­fas­sungs­be­schwer­de sind die Fol­gen, die ein­tre­ten wür­den, wenn die einst­wei­li­ge Anord­nung nicht ergin­ge, die Ver­fas­sungs­be­schwer­de aber spä­ter Erfolg hät­te, gegen­über den Nach­tei­len abzu­wä­gen, die ent­stün­den, wenn die begehr­te einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen wür­de, der Ver­fas­sungs­be­schwer­de jedoch der Erfolg ver­sagt blie­be 4. Wegen der meist weit­tra­gen­den Fol­gen, die eine einst­wei­li­ge Anord­nung in einem ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren aus­löst, ist bei der Prü­fung der Vor­aus­set­zun­gen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein stren­ger Maß­stab anzu­le­gen 4.

Offe­ner Aus­gang der Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Mit die­ser Maß­ga­be ist der Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung zuläs­sig. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de des Antrag­stel­lers ist nach dem gegen­wär­ti­gen Ver­fah­rens­stand weder von vorn­her­ein unzu­läs­sig noch offen­sicht­lich unbe­grün­det. Im Ergeb­nis der somit vor­zu­neh­men­den Fol­genab­wä­gung 5 hat danach der Antrag in ein­ge­schränk­tem Umfang Erfolg und ist eine einst­wei­li­ge Anord­nung zu erlas­sen, die dar­auf beschränkt bleibt, die Sache zur wei­te­ren Ent­schei­dung nach Maß­ga­be der Grün­de an die Ver­samm­lungs­be­hör­de zu ver­wei­sen.

Die vor­lie­gen­de Ver­fas­sungs­be­schwer­de wirft mit der Fra­ge, ob und in wel­chem Umfang Art. 8 Abs. 1 GG die Ein­rich­tung von Pro­test­camps unter Inan­spruch­nah­me öffent­li­cher Anla­gen schützt, schwie­ri­ge und in der ver­fas­sungs­recht­li­chen Recht­spre­chung unge­klär­te Fra­gen auf.

Zwar gibt es kei­nen Zwei­fel, dass Tei­le des geplan­ten Pro­test­camps auf die Teil­ha­be an der öffent­li­chen Mei­nungs­bil­dung gerich­tet sind und dabei eine Viel­zahl kom­mu­ni­ka­ti­ver Anlie­gen und Akti­vi­tä­ten mit einem über­grei­fen­den Pro­test­an­lie­gen anläss­lich des G20-Gip­fels ver­bin­den, was – wie auch das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt sei­ner Ent­schei­dung zugrun­de­legt – als sol­ches durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützt ist. Ande­rer­seits fal­len eini­ge Pro­gramm­punk­te für sich gese­hen ersicht­lich nicht unter die Ver­samm­lungs­frei­heit. In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts weit­ge­hend unge­klärt ist jedoch die Fra­ge, in wel­chem Umfang und mit wel­chen Maß­ga­ben der Schutz­ge­halt des Art. 8 Abs. 1 GG auch die Errich­tung von Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen umfasst, ob unter wel­chen Bedin­gun­gen hier­zu auch die län­ger­fris­ti­ge Inan­spruch­nah­me öffent­li­cher Anla­gen gehört, wie­weit Ver­an­stal­tern bei auf eine gewis­se Dau­er ange­leg­ten Ver­an­stal­tun­gen Mit­wir­kungs­pflich­ten abver­langt wer­den kön­nen, mög­li­cher­wei­se auch in Form der Gewähr­leis­tung kos­ten­träch­ti­ger Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen. Die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ent­hält hier­zu schon grund­sätz­lich nur weni­ge Aus­sa­gen. Ins­be­son­de­re aber auch ange­sichts neu­er For­men und Qua­li­tät aktu­el­len poli­ti­schen Pro­tests stel­len sich hier­bei weit­rei­chen­de Fol­ge­fra­gen im Hin­blick auf die Offen­heit des Ver­samm­lungs­grund­rechts für Fort­schrei­bun­gen, sei­ne rechts­si­che­re Kon­tu­rie­rung und mög­li­cher­wei­se erfor­der­lich wer­den­de Dif­fe­ren­zie­run­gen hin­sicht­lich sei­ner Ein­schränk­bar­keit. Inso­weit ist schon unklar, ob oder wie­weit das Pro­test­camp als Ver­samm­lung von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt ist.

Die­se Fra­gen kön­nen im Rah­men des Eil­rechts­schut­zes nicht beant­wor­tet wer­den, son­dern müs­sen – nach Auf­be­rei­tung durch die Fach­ge­rich­te – einem Ver­fah­ren in der Haupt­sa­che vor­be­hal­ten blei­ben.

Fol­genab­wä­gung[↑]

Die Ent­schei­dung über den Antrag auf einst­wei­li­ge Anord­nung ist dem­zu­fol­ge im Wege einer Fol­genab­wä­gung für den kon­kre­ten Ein­zel­fall vor­zu­neh­men 6.

Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens und dem­nach auch der Fol­genab­wä­gung ist inso­weit frei­lich nur, ob das von dem Beschwer­de­füh­rer geplan­te Pro­test­camp als Gan­zes, also auch hin­sicht­lich der Auf­stel­lung von Zel­ten und der Errich­tung von Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen unter Inan­spruch­nah­me öffent­li­cher Anla­gen, grund­sätz­lich Schutz genießt und damit von den Behör­den aus die­sem Gesichts­punkt, wie vom Antrag­stel­ler in dem fach­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren bean­tragt, gedul­det wer­den muss. Etwai­ge Mög­lich­kei­ten, die Ver­an­stal­tung aus ande­ren recht­li­chen Grün­den, wie ins­be­son­de­re der öffent­li­chen Sicher­heit, zu beschrän­ken oder auch zu unter­sa­gen, wer­den hier­durch nicht berührt. Dem­entspre­chend sind auch in die Fol­genab­wä­gung nur sol­che Fol­gen ein­zu­be­zie­hen, die sich aus dem hier in Fra­ge ste­hen­den Gesichts­punkt erge­ben.

Dem­nach fällt die Fol­genab­wä­gung teil­wei­se zuguns­ten des Antrag­stel­lers aus.

Ergin­ge eine einst­wei­li­ge Anord­nung nicht, stell­te sich im Haupt­sa­che­ver­fah­ren dann aber her­aus, dass zumin­dest Tei­le des Pro­test­camps unter den Schutz der Ver­samm­lungs­frei­heit fie­len und damit jeden­falls grund­sätz­lich zuläs­sig wären, so blie­be es dem Antrag­stel­ler beim der­zei­ti­gen Sach­stand voll­stän­dig ver­wehrt, im Rah­men des bevor­ste­hen­den G 20-Gip­fels von sei­nem Ver­samm­lungs­grund­recht in Form der Durch­füh­rung eines Pro­test­camps Gebrauch zu machen und hier­bei in der von ihm gewünsch­ten öffent­lich­keits­wirk­sa­men Wei­se sei­nem Äuße­rungs­an­lie­gen, "Alter­na­ti­ven zum Kapi­ta­lis­mus (zu) leben und sicht­bar (zu) machen", Aus­druck zu ver­lei­hen. Denn nach der Ent­schei­dung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts ist die Ver­an­stal­tung bei Gesamt­sicht nicht als Ver­samm­lung anzu­se­hen und braucht von der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg ins­ge­samt nicht gedul­det zu wer­den. Zugleich hat die Freie und Han­se­stadt Ham­burg nicht zuletzt in den Stel­lung­nah­men ihrer Behör­den zu der Antrags­schrift deut­lich gemacht, dass eine Son­der­nut­zung öffent­li­cher Park­flä­chen für die Durch­füh­rung des Pro­test-camps nicht in Betracht kom­me. Damit wür­de das Ver­samm­lungs­recht des Antrag­stel­lers bei einem beson­ders her­aus­ra­gen­den poli­ti­schen Groß­ereig­nis nach­hal­tig ent­wer­tet.

Ergin­ge dem­ge­gen­über eine einst­wei­li­ge Anord­nung und wür­de die Freie und Han­se­stadt Ham­burg zur Dul­dung des Auf­baus, Betriebs und Abbaus des Pro­test­camps im Zeit­raum vom 28.06.bis zum 11.07.2017 ver­pflich­tet, stell­te sich dann aber im Haupt­sa­che­ver­fah­ren her­aus, dass das geplan­te Pro­test­camp nicht unter den Schutz der Ver­samm­lungs­frei­heit fie­le, so wür­de nicht nur die Öffent­lich­keit für rund drei Wochen unbe­rech­tigt um ein Erho­lungs­ge­biet gebracht, son­dern wür­de der öffent­li­chen Hand ohne Grund auch das Risi­ko auf­ge­bür­det, dass die Park­an­la­ge nach­hal­tig Scha­den nimmt. Zwar wür­de auch eine einst­wei­li­ge Anord­nung, die das Pro­test­camp unein­ge­schränkt der Ver­samm­lungs­frei­heit unter­stellt, nicht die behörd­li­che Anord­nung von Auf­la­gen zur Siche­rung der Park­an­la­ge hin­dern. Jedoch kön­nen sol­che Auf­la­gen Beein­träch­ti­gun­gen im Zusam­men­hang der Ver­an­stal­tung nie voll­stän­dig aus­schlie­ßen und kei­ne ver­gleich­ba­ren Absi­che­run­gen bie­ten wie Ver­ein­ba­run­gen mit pri­va­ten Groß­ver­an­stal­tern, in denen breit­flä­chig und finan­zi­ell abge­si­chert spe­zi­fi­sche Rege­lun­gen etwa zu Lärm- und Brand­schutz, detail­lier­te Sicher­heits- und Ret­tungs­kon­zep­te, voll­stän­di­ge Wie­der­her­stel­lungs­pflich­ten und Haf­tungs­über­nah­men ver­ein­bart wer­den. Auch wür­den der öffent­li­chen Hand in die­sem Fall Anstren­gun­gen zur Siche­rung des Pro­test­camps und nicht wie­der­ein­bring­li­che Kos­ten auf­ge­las­tet, zu deren Über­nah­me sie in die­ser Hypo­the­se letzt­lich nicht ver­pflich­tet wäre.

Ange­sichts der sich inso­weit gegen­über­ste­hen­de Nach­tei­le ist als Rege­lung im Rah­men des Eil­rechts­schut­zes ein Aus­gleich gebo­ten, der dem Antrag­stel­ler die Durch­füh­rung eines Pro­test­camps anläss­lich des G20-Gip­fels mög­lichst weit­ge­hend ermög­licht, ander­seits müs­sen aber nach­hal­ti­ge Schä­den des Stadt­parks ver­hin­dert und die dies­be­züg­li­chen Risi­ken für die öffent­li­che Hand mög­lichst gering gehal­ten wer­den. Danach ist anzu­ord­nen, dass die Ver­samm­lungs­be­hör­de das vom Antrag­stel­ler geplan­te Pro­test­camp vor­sorg­lich den Regeln des Ver­samm­lungs­rechts zu unter­stel­len hat. Dabei ist sie hier­bei jedoch mit einem ange­mes­se­nen Ent­schei­dungs­spiel­raum aus­zu­stat­ten, der sie – soweit mög­lich in Koope­ra­ti­on mit dem Ver­an­stal­ter – berech­tigt, den Umfang des Camps so zu begren­zen und mit Auf­la­gen zu ver­se­hen, dass eine nach­hal­ti­ge Beein­träch­ti­gung des Stadt­parks durch lang­fris­ti­ge Schä­den hin­rei­chend aus­ge­schlos­sen ist. Ist dies in einer dem Anlie­gen des Antrag­stel­lers ent­spre­chen­den Wei­se nicht mög­lich – wie nach den Akten durch­aus nahe­lie­gend ist und wie sich im Übri­gen ins­be­son­de­re im Blick auf (hier noch nicht berück­sich­tig­te) Sicher­heits­be­lan­ge erge­ben kann, kann sie ihm statt­des­sen auch einen ande­ren Ort für die Durch­füh­rung des geplan­ten Pro­test­camps zuwei­sen, der in Blick auf die erstreb­te Wir­kung dem Anlie­gen des Antrag­stel­lers mög­lichst nahe kommt. Auch inso­weit ist sie zum Erlass von Auf­la­gen befugt, die eine Schä­di­gung der Anla­gen des zuge­wie­se­nen Ersatz­or­tes mög­lichst weit­ge­hend ver­hin­dern, soweit erfor­der­lich auch unter Beschrän­kung des Umfangs des geplan­ten Pro­test­camps. Hier­bei kann auch berück­sich­tigt wer­den, in wel­chem Umfang die Maß­nah­men not­wen­di­ge Infra­struk­tur zu eigen­stän­di­gen Ver­samm­lungs­ele­men­ten dar­stel­len und wie­weit sie dar­über hin­aus­ge­hen. Ins­be­son­de­re sind die Behör­den berech­tigt, die Errich­tung von sol­chen Zel­ten und Ein­rich­tun­gen zu unter­sa­gen, die ohne Bezug auf Akte der Mei­nungs­kund­ga­be allein der Beher­ber­gung von Per­so­nen die­nen sol­len, wel­che ander­wei­tig an Ver­samm­lun­gen teil­neh­men wol­len.

Da der vor­lie­gen­de Beschluss auf den recht­li­chen Ver­fah­rens­ge­gen­stand des Aus­gangs­ver­fah­rens beschränkt ist, blei­ben Fra­ge­stel­lun­gen hin­sicht­lich mög­li­cher Gefah­ren, die von der geplan­ten Ver­an­stal­tung aus­ge­hen, aus­ge­klam­mert. Dies­be­züg­li­che wei­te­re Ent­schei­dun­gen, ins­be­son­de­re zur Gewähr­leis­tung der öffent­li­chen Sicher­heit, blei­ben den Behör­den – unter Beach­tung der all­ge­mei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be – unbe­nom­men. Ob und wie­weit sie das Pro­test­camp unter die­sen Gesichts­punk­ten wei­ter beschrän­ken oder auch unter­sa­gen kön­nen, ist nicht Gegen­stand die­ser Ent­schei­dung.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 28. Juni 2017 – 1 BvR 1387/​17

  1. VG Ham­burg, Beschluss vom 07.06.2017 – 19 E 5697/​17[]
  2. OVG Ham­burg, Beschluss vom Beschluss vom 23.06.2017 – 4 Bs 125/​17[]
  3. vgl. BVerfGE 7, 367, 371; 134, 138, 140 Rn. 6; stRspr[]
  4. vgl. BVerfGE 131, 47, 55; 132, 195, 232; stRspr[][]
  5. vgl. BVerfGE 71, 158, 161; 88, 185, 186; 91, 252, 257 f.; stRspr[]
  6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2015 – 1 BvQ 25/​15 7[]