Gesetzgebung im Schnellverfahren

Das Bundesverfassungsgericht hat  Anträge der Fraktion Alternative für Deutschland (AfD) im Deutschen Bundestag verworfen, die sich im Wege des Organstreitverfahrens gegen den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens zur Erhöhung des Gesamtvolumens der staatlichen Parteienfinanzierung („absolute Obergrenze“) richteten. Die Antragstellerin rügte, dass der Deutsche Bundestag sie durch den Ablauf des Verfahrens zur Verabschiedung dieses Gesetzes in ihren Fraktionsrechten verletzt habe. Die Anträge sind unzulässig, weil ein statthafter Antragsgegenstand beziehungsweise die Antragsbefugnis fehlt.

Das bemängelte Gesetzgebungsverfahren

Die Antragstellerin begehrt im Wege des Organstreitverfahrens die Feststellung der Verletzung ihrer verfassungsmäßigen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte durch das Verfahren zur Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 10.07.2018 (Hauptantrag zu 1.), die Feststellung der Verfassungswidrigkeit dieses Gesetzes (Hauptantrag zu 2.), hilfsweise die Feststellung der Verletzung ihrer verfassungsmäßigen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte durch den Erlass (Antrag zu 3a.) sowie weiter hilfsweise durch die „Produktion“ dieses Gesetzes (Antrag zu 3b.).

Am 5.06.2018 kündigten die parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen von CDU/CSU und SPD die Einbringung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze in den Deutschen Bundestag und dessen Aufsetzung auf die Tagesordnung des Plenums für Freitag, den 8.06.2018, an. Regelungsgegenstand des Gesetzes war insbesondere die Erhöhung der absoluten Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung von 165 Millionen € (Stand 2018) auf 190 Millionen € ab dem Jahr 2019. Ebenfalls am 5.06.2018 teilte die Vorsitzende des Ausschusses für Inneres und Heimat mit, dass die Tagesordnung der Sitzung des Ausschusses am Folgetag um einen noch unbezifferten Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU und SPD zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze erweitert werde. Am 8.06.2018 wurde der Gesetzentwurf nach einer mehrheitlich beschlossenen Änderung der Tagesordnung in erster Lesung im Plenum des Deutschen Bundestages beraten und an den Ausschuss für Inneres und Heimat überwiesen. Der Ausschuss führte am Montag, dem 11.06.2018, eine Anhörung von sieben Sachverständigen durch. Am 15.06.2018 erfolgten nach einer mehrheitlich gebilligten Änderung der Tagesordnung die zweite und dritte Lesung des Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag.

Die Antragstellerin ist der Auffassung, dass der Antragsgegner durch die unübliche Verkürzung des parlamentarischen Verfahrens zur Verabschiedung des Gesetzes auf nur neun Werktage ihre aus dem Demokratieprinzip folgenden verfassungsmäßigen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte als größte Oppositionsfraktion im Deutschen Bundestag verletzt habe.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Die Anträge sind unzulässig.

Von den Hauptanträgen bezieht sich nur der Antrag zu 1. auf einen statthaften Antragsgegenstand.

Die verfassungsgerichtliche Prüfung ist im Organstreitverfahren auf den durch den Antrag umschriebenen Verfahrensgegenstand beschränkt. Bei der Auslegung der Anträge ist das Bundesverfassungsgericht nicht an deren Wortlaut gebunden. Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit einem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens. Dieser kann sich auch aus der Antragsbegründung ergeben¹.

Bei dem Organstreit handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit; er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns². Kern des Organstreitverfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten³. Der Organstreit eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage⁴. Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreitverfahren kein Raum⁵.

Gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Der Begriff der Maßnahme ist weit auszulegen⁶. Als Maßnahme kommt jedes rechtserhebliche Verhalten des Antragsgegners in Betracht, das geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen⁷. Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus⁸.

Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG kann auch der Erlass eines Gesetzes sein⁹, wenn er im Widerspruch zu Verfassungsnormen steht und dadurch Rechte eines Verfahrensbeteiligten verletzt werden¹⁰. Ebenso kommt als Maßnahme in diesem Sinne die Mitwirkung an einem Normsetzungsakt in Betracht¹¹. Maßnahme im Sinne eines zulässigen Angriffsgegenstands im Organstreit ist jedoch nicht das Gesetz als solches, sondern allein dessen Erlass durch die gesetzgebende Körperschaft¹². Auch die einzelnen Akte des Gesetzgebungsverfahrens sind statthafter Antragsgegenstand, wenn ein Beteiligter schlüssig darlegen kann, dadurch sei in seine Rechte eingegriffen worden¹³.

Gemäß § 67 Satz 1 BVerfGG stellt das Bundesverfassungsgericht im Organstreit lediglich fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Einer Entscheidung im Organstreitverfahren kommt daher keine kassatorische oder rechtsgestaltende Wirkung zu¹⁴. Insbesondere kann das Bundesverfassungsgericht im Organstreit keine Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm treffen¹⁵. Vielmehr obliegt es dem jeweiligen Verfassungsorgan selbst, einen festgestellten verfassungswidrigen Zustand zu beenden¹⁶. Auch ein Antrag, der zwar formell als Feststellungsantrag formuliert, der Sache nach aber auf die Nichtigerklärung einer Norm gerichtet ist, ist im Organstreitverfahren nicht statthaft¹⁷.

Gemessen hieran hat der Hauptantrag zu 1. einen im Organstreitverfahren statthaften Antragsgegenstand. Der Hauptantrag zu 2. verkennt demgegenüber das kontradiktorische Wesen des Organstreits.

Mit dem Hauptantrag zu 1. wendet sich die Antragstellerin in Abgrenzung zum Hauptantrag zu 2. gegen die „überraschend angesetzte Durchführung eines unüblich verkürzten parlamentarischen Verfahrens zur Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze“. Der Antrag benennt zwar anschließend als konkret gerügten Verfahrensschritt die Durchführung einer öffentlichen Expertenanhörung am 11.06.2018. Aber dieser soll, wie sich aus der Formulierung „insbesondere“ ergibt, nur die gerügte Überraschung und Verkürzung illustrieren, nicht hingegen den Antragsgegenstand auf diesen Verfahrensschritt beschränken. Daher richtet sich der Antrag gegen die Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens in seiner Gesamtheit und hat somit eine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG zum Gegenstand.

Deshalb greift der Einwand des Antragsgegners, es fehle an einem substantiiert dargelegten Antragsgegenstand, weil die Antragstellerin nicht klar bezeichnet habe, gegen welche konkreten Verfahrensschritte sie sich im Einzelnen wende, nicht durch. Es kann daher auch dahinstehen, ob einzelnen Verfahrensschritten beim Erlass des Gesetzes nur vorbereitende Bedeutung zukommt, sodass diese für sich betrachtet nicht als „rechtserhebliche Maßnahmen“ im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG qualifiziert werden können¹⁸. Das steht dem Vorliegen eines tauglichen Antragsgegenstands nicht entgegen, da sich die Antragstellerin mit dem Hauptantrag zu 1. gegen das Gesetzgebungsverfahren in seiner Gesamtheit richtet. Dieses stellt eine ihre Mitwirkungsbefugnisse betreffende rechtserhebliche Maßnahme dar.

Der Hauptantrag zu 2. ist dagegen nicht statthaft. Ziel des Antrags ist nach seinem Wortlaut die Feststellung der Grundgesetzwidrigkeit des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018. In der Sache zielt der Antrag damit auf die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit und die Nichtigerklärung dieses Gesetzes. Aus der Antragsbegründung ergibt sich nichts anderes. Vielmehr hat die Antragstellerin ausdrücklich erklärt, dass ihr prozessuales Begehren im Rahmen des Hauptantrags zu 2. auf eine Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Zustandekommens des betreffenden Gesetzes gerichtet sei.

Das Organstreitverfahren umfasst jedoch keine derartige objektive Normenkontrolle. Die Antragstellerin verkennt insoweit, dass der Organstreit allein dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht aber der allgemeinen Verfassungsaufsicht dient¹⁹. Sie lässt den kontradiktorischen Charakter des Organstreits außer Betracht und setzt sich mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzureichend auseinander. Gründe, von dieser Rechtsprechung abzuweichen, sind weder von der Antragstellerin vorgetragen noch ansonsten ersichtlich.

Soweit die Antragstellerin sich darauf stützt, dass der Antrag im Organstreit gegen das Gesetz selbst zu richten sei, da die Geltendmachung organschaftlicher Rechte erst nach dem erfolgreichen Abschluss eines Gesetzgebungsverfahrens in Betracht komme, verkennt sie, dass eine im Organstreit rügefähige Verletzung der Mitwirkungsrechte der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten ohne Weiteres auch denkbar ist, wenn dieses Verfahren nicht mit einem Gesetzesbeschluss endet. Auch kann eine Verletzung von Beteiligungsrechten im Organstreit bereits während eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens geltend gemacht oder auf die Beanstandung einzelner – in diesem Fall rechtserheblicher – Verfahrensschritte beschränkt werden¹³.

Nicht nachvollziehbar sind vor diesem Hintergrund zudem die Ausführungen der Antragstellerin, es ergebe keinen Sinn, zwischen impliziter und expliziter Normenkontrolle zu unterscheiden, da im Organstreit ohnehin eine Normenkontrolle stattfinde. Der Gegenstand des Organstreits unterscheidet sich wesentlich von der Normenkontrolle. So ist für die Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit einer Norm im Organstreit von vornherein kein Raum. Auch hinsichtlich der Überprüfung der formellen Verfassungsmäßigkeit einer Norm fehlt es an dem von der Antragstellerin unterstellten Gleichlauf von Organstreit und abstrakter Normenkontrolle. Im Unterschied zur abstrakten Normenkontrolle bedarf es im Organstreit keiner vollständigen Überprüfung der formellen Verfassungsmäßigkeit einer Norm. Die rechtliche Kontrolle ist vielmehr auf die Feststellung einer Verletzung vom Antragsteller geltend gemachter Rechte beschränkt.

Folgte man der Auffassung der Antragstellerin, bestünde die Möglichkeit, das in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG für die abstrakte Normenkontrolle vorgesehene Antragsquorum in Höhe eines Viertels der Mitglieder des Deutschen Bundestages zu umgehen. Verfassungsrechtlich ist aber gegen dieses Quorum nichts zu erinnern²⁰. Eine Einbeziehung der Normenkontrolle in das Organstreitverfahren kommt auch von daher nicht in Betracht.

Der Antragstellerin fehlt es hinsichtlich des Hauptantrags zu 1. an der Antragsbefugnis.

Die Antragsbefugnis setzt voraus, dass nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des Antragstellers, die aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung verletzt oder unmittelbar gefährdet hat²¹. Für die Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass die von dem Antragsteller behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung seiner verfassungsmäßigen Rechte unter Beachtung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint²².

Gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG ist im Antrag zudem die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners verstoßen wird. Der Streitgegenstand im Organstreitverfahren wird nicht allein durch das angegriffene Verhalten des Antragsgegners, sondern auch durch die Bestimmungen des Grundgesetzes begrenzt, gegen die diese Maßnahme oder Unterlassung verstoßen haben soll²³. Das Bundesverfassungsgericht ist an diese Begrenzung des Streitstoffs gebunden²⁴. Erst mit der nach § 64 Abs. 2 BVerfGG geforderten Bezeichnung der verletzten Grundrechtsnorm bestimmt der Antragsteller den Streitgegenstand im Organstreit abschließend²⁵.

§ 64 Abs. 2 BVerfGG ist eine zwingende Verfahrensvorschrift²⁶. Die Benennung der verletzten Verfassungsbestimmung determiniert den Streitgegenstand und damit den Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle²⁷. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht nicht an die Wortfassung eines Antrags gebunden ist, bleibt die verfassungsgerichtliche Prüfung doch auf den durch den Antrag umschriebenen Verfahrensgegenstand und die als verletzt bezeichnete Bestimmung des Grundgesetzes beschränkt²⁸. Gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG ist im Organstreitverfahren daher substantiiert darzulegen, dass ausgehend von der benannten Verfassungsbestimmung die Möglichkeit der behaupteten Rechtsverletzung besteht²⁹.

Hieran gemessen ist die Antragstellerin nicht antragsbefugt. Sie hat nicht den zuvor dargestellten Anforderungen entsprechend dargetan, durch den Ablauf des parlamentarischen Verfahrens zur Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 möglicherweise in von ihr bezeichneten organschaftlichen Rechten verletzt worden zu sein. Hinsichtlich der geltend gemachten parlamentarischen Beteiligungsrechte ergibt sich die Antragsbefugnis nicht aus der von der Antragstellerin angeführten Bestimmung des Art.20 Abs. 1 bis 3 GG. Ob die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens möglicherweise gegen Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen hat, muss offenbleiben. Die Möglichkeit der Verletzung eines Rechts auf Waffengleichheit mit der Regierung beziehungsweise der Regierungsmehrheit ist nicht substantiiert dargetan. Dies gilt auch mit Blick auf das behauptete Recht auf Initiierung einer öffentlichen Diskussion.

Die Antragstellerin hat in der Antragsschrift als Bestimmung des Grundgesetzes, gegen die vorliegend verstoßen worden sei, das „Demokratieprinzip gemäß Art.20 Abs. 1 bis 3 GG“ benannt, mit Fettdruck hervorgehoben und in ihrer Replik darauf Bezug genommen. Schließlich hat der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass das „Demokratieprinzip gemäß Art.20 Abs. 1 bis 3 GG“ das als verletzt gerügte Recht sei. Dabei hat er zur Ableitbarkeit der geltend gemachten Rechte aus dem Demokratieprinzip ausgeführt, in Art.20 Abs. 1 bis 3 GG komme die Vorstellung einer „deliberativen Demokratie“ zum Ausdruck, in der die Gesetze unter vollumfänglicher Beteiligung der Opposition beraten würden. Daraus leiteten sich die behaupteten Teilhaberechte der Opposition ab, auch wenn im Wortlaut des Art.20 GG nicht zu finden sei, dass die Opposition bestimmte Rechte vor dem Bundesverfassungsgericht einklagen könne.

Der Verweis der Antragstellerin auf das in Art.20 Abs. 1 und 2 GG verankerte Demokratieprinzip genügt den Anforderungen an die substantiierte Darlegung der Möglichkeit einer Verletzung von Organrechten der Antragstellerin im parlamentarischen Verfahren nicht. Ihrem Vortrag kann nicht entnommen werden, dass sich aus dem Demokratieprinzip die von ihr behaupteten subjektiven Beteiligungsrechte im Gesetzgebungsverfahren ergeben. Mit der entgegenstehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur verfassungsrechtlichen Verankerung organschaftlicher Rechte einer Fraktion im Gesetzgebungsverfahren setzt sie sich nicht auseinander.

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition im Demokratieprinzip gemäß Art.20 Abs. 1 und 2 sowie Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG wurzelt³⁰. Die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition ist konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung³¹ und auch durch das Rechtsstaatsprinzip abgesichert³².

Das Bundesverfassungsgericht hat aber auch ausgeführt, dass sich die Ausgestaltung der Rechte der parlamentarischen Opposition nach der Ordnung des Grundgesetzes bestimmt. Hinsichtlich der Rechte parlamentarischer Minderheiten kommt dabei Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 oder Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zentrale Bedeutung zu³³. Das individuelle Recht zum – sowohl strukturellen als auch situativen – parlamentarischen Opponieren gründet jedoch in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind³⁴. Dies gilt auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung sich aus der Rechtsstellung der Abgeordneten ableitet und daher ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ihre verfassungsrechtliche Grundlage findet³⁵. Darüber hinausgehende Rechte der Bundestagsabgeordneten und der Fraktionen lassen sich dem Demokratieprinzip und dem darin enthaltenen Gebot des Schutzes parlamentarischer Minderheiten nicht entnehmen³⁶.

Demgemäß beinhaltet das Demokratieprinzip aus Art.20 Abs. 1 und 2 GG zwar das Gebot des Schutzes parlamentarischer Minderheiten und den Grundsatz effektiver Opposition³⁷. Dies allein genügt aber zur Bestimmung der spezifischen organschaftlichen Rechte und Mitwirkungsbefugnisse im Gesetzgebungsverfahren nicht. Vielmehr bedarf es insoweit des Rückgriffs auf die Ausgestaltung dieser Rechte in der Ordnung des Grundgesetzes, der bei Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG anzusetzen hat. Zwar ist der hierdurch garantierte Status der Freiheit und Gleichheit der Fraktionen unter Berücksichtigung des im Demokratieprinzip gründenden Grundsatzes effektiver Opposition auszulegen³⁷. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die bloße Bezugnahme auf das Demokratieprinzip für sich genommen nicht ausreicht, um konkrete Beteiligungsrechte der Fraktionen im Gesetzgebungsverfahren zu bestimmen und auf dieser Grundlage die Möglichkeit einer Verletzung organschaftlicher Rechte der Antragstellerin im streitgegenständlichen Gesetzgebungsverfahren substantiiert aufzuzeigen.

Die Antragstellerin hat in ihrem schriftsätzlichen Vorbringen die vorstehend dargestellte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vollständig außer Acht gelassen. In der mündlichen Verhandlung hat ihr Verfahrensbevollmächtigter auf eine entsprechende Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts die behauptete „bruchlose Ableitbarkeit“ der geltend gemachten Beteiligungsrechte aus Art.20 Abs. 1 bis 3 GG nicht überzeugend darzulegen vermocht. Insbesondere wird nicht deutlich, inwieweit aus dem allgemeinen Grundsatz effektiver Opposition einzelne, konkret benennbare Mitwirkungsrechte im Gesetzgebungsverfahren gefolgert werden können. Es ist auch nicht ersichtlich, dass den Geboten effektiver Opposition und des Schutzes parlamentarischer Minderheiten nur durch die Beachtung der von ihr konkret benannten organschaftlichen Rechte im Gesetzgebungsverfahren Rechnung getragen werden kann. Vor allem aber verhält sich die Antragstellerin nicht dazu, dass nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Beteiligungsrechte der Abgeordneten und Fraktionen im Gesetzgebungsverfahren ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG finden. Die bloße Bezugnahme auf das Demokratieprinzip zur Begründung einzelner Beteiligungsrechte im parlamentarischen Verfahren genügt insoweit nicht.

Ob der Antragsgegner durch die Ausgestaltung des Verfahrens zum Erlass des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt hat, muss offenbleiben. Sie hat die Norm nicht in einer Weise als durch den Gesetzeserlass verletzte Bestimmung bezeichnet, die § 64 Abs. 2 BVerfGG genügt. Auch der Sache nach kann dem Vortrag die substantiierte Darlegung einer Verletzung des Status der Freiheit und Gleichheit der Fraktionen nicht entnommen werden.

Der Prüfung einer möglichen Verletzung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG steht entgegen, dass sie diese Vorschrift nicht in einer § 64 Abs. 2 BVerfGG genügenden Weise als verletzte Bestimmung des Grundgesetzes bezeichnet und damit den Streitgegenstand nicht ausreichend konkretisiert hat. Sie hat im Rahmen der Antragsbegründung erklärt, ihr stehe abgeleitet „aus dem Demokratieprinzip gemäß Art.20 Abs. 1 bis 3 GG (…) das Recht zu, das Gesetzgebungsverfahren (…) sachkundig, wohlvorbereitet und aufgrund eigener, sorgfältiger Überlegungen und mithin in Gemäßheit der Vorgaben aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zu begleiten“. Eine Bezeichnung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG als diejenige Norm, gegen die die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners verstoßen habe, kann dem nicht entnommen werden. Mit dieser Formulierung wird als Grundlage der geltend gemachten Rechte vielmehr ausschließlich das Demokratieprinzip benannt. Dem entsprechend hat die Antragstellerin, nachdem der Antragsgegner in der Antragserwiderung infrage gestellt hatte, ob die Vorgaben des § 64 Abs. 2 BVerfGG erfüllt seien, in ihrer Replik klargestellt, dass sie sich auf das Demokratieprinzip aus Art.20 Abs. 1 bis 3 GG berufe. Auch hat sich der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin auf wiederholte Nachfragen des Bundesverfassungsgerichts in der mündlichen Verhandlung, welche Rechte der Antragstellerin begründende Bestimmung des Grundgesetzes als verletzt gerügt werde, lediglich auf Art.20 Abs. 1 bis 3 GG und nicht auf Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bezogen. Den Hinweis des Bundesverfassungsgerichts in der mündlichen Verhandlung auf seine bisherige Rechtsprechung, wonach die hier relevanten Abgeordneten- und Fraktionsrechte ihre Grundlage in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG finden, hat die Antragstellerin ebenfalls nicht zum Anlass genommen, sich – gegebenenfalls ergänzend – auf diese Bestimmung als verletzte Verfassungsnorm im Sinne von § 64 Abs. 2 BVerfGG zu berufen.

Vor diesem Hintergrund kommt eine Auslegung des Vorbringens der Antragstellerin, die über die von ihr wiederholt geäußerte Eingrenzung des Streitgegenstands auf die Prüfung eines Verstoßes gegen das Demokratieprinzip aus Art.20 Abs. 1 bis 3 GG hinausgeht, nicht in Betracht. Bei § 64 Abs. 2 BVerfGG handelt es sich um zwingendes Verfahrensrecht mit der Folge, dass der Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts im Organstreitverfahren nicht über die als verletzt bezeichnete Bestimmung des Grundgesetzes hinausreicht.

Infolge der Beschränkung ihres Vortrags auf Art.20 Abs. 1 bis 3 GG hat die Antragstellerin auch der Sache nach eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht hinreichend substantiiert gerügt. Sie hat sich nicht zu Inhalt und Reichweite der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierten Abgeordneten- und – davon abgeleitet³⁸ – Fraktionsrechte geäußert. Sie beschreibt weder den Status der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten³⁹ noch führt sie aus, welche Mitwirkungsbefugnisse der Abgeordneten und Fraktionen an der politischen Willensbildung des Deutschen Bundestages sich im Allgemeinen und an Gesetzgebungsverfahren im Besonderen daraus ergeben⁴⁰. Die Möglichkeit einer Verletzung der organschaftlichen Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist daher nicht in einer den Begründungsanforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG genügenden Weise dargelegt.

Soweit sich die Antragstellerin auf ein „Recht auf politische Waffengleichheit im Gesetzgebungsverfahren gegenüber der Regierung beziehungsweise der Regierungsmehrheit“ beruft, fehlt es nicht nur an der substantiierten Darlegung, dass ein solches Recht von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst sein könnte, sondern auch dazu, dass es durch den Antragsgegner verletzt worden ist. Die Antragstellerin rügt insoweit, dass die Regierungsmehrheit ein Gesetzesvorhaben nicht heimlich vorbereiten und darauf bezogene, sie begünstigende Gutachten erstellen lassen dürfe. Dabei verhält sie sich schon nicht dazu, inwieweit ein entsprechendes Verhalten der Bundesregierung oder der sie tragenden Fraktionen überhaupt dem Antragsgegner zugeordnet werden kann.

Sollte die Antragstellerin den Zeitraum vor der Einbringung einer Gesetzesinitiative in den Deutschen Bundestag im Blick haben, erschließt sich nicht, inwieweit dadurch Beteiligungsrechte der Antragstellerin betroffen sein können. Bei der Erarbeitung eines Gesetzentwurfs handelt es sich um einen regierungs- oder fraktionsinternen Prozess, in dem Beteiligungsrechte der Abgeordneten beziehungsweise der anderen Fraktionen grundsätzlich nicht bestehen.

Sollte sie sich durch die Abläufe nach der Einbringung des Entwurfs des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze in ihrem Recht auf Waffengleichheit verletzt sehen, reicht ihr Vortrag nicht über die Rüge einer Verletzung der sich nach ihrer Auffassung unmittelbar aus dem Demokratieprinzip ergebenden Beteiligungsrechte hinaus. Insoweit gilt das vorstehend Ausgeführte.

Auch soweit die Antragstellerin schließlich ein Recht auf Initiierung „einer öffentlichen Kampagne“ gegen den Gesetzentwurf geltend macht, hat sie nicht dargelegt, inwieweit ein dahingehendes Recht der Fraktionen im Deutschen Bundestag besteht. Sie setzt sich schon nicht damit auseinander, dass gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG die politischen Parteien zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes berufen sind, während den Fraktionen gemäß § 55 Abs. 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz – AbgG) die Mitwirkung an der Erfüllung der parlamentarischen Aufgaben obliegt. Diese nehmen als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens im parlamentarischen Raum Koordinierungsaufgaben wahr, bündeln die Vielfalt der Meinungen, wählen Themen aus und führen diese einer Entscheidung im Deutschen Bundestag zu⁴¹. Dementsprechend ist ihre Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit gemäß § 55 Abs. 3 AbgG einfach-rechtlich auf die Unterrichtung der Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit beschränkt.

Davon ausgehend fehlt es an der Darlegung, inwieweit der Antragstellerin als Fraktion im Deutschen Bundestag das Recht zusteht, „eine öffentliche Kampagne“ parallel zum Gesetzgebungsverfahren in Gang zu setzen, um die „außerhalb des Bundestages befindliche allgemeine und eigentliche Öffentlichkeit anzusprechen“. Ebenso wenig ist dargelegt, inwieweit durch den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens und den Gesetzesbeschluss die Möglichkeit, die Öffentlichkeit mit der Thematik der Erhöhung der staatlichen Parteienfinanzierung – gegebenenfalls auch noch nach Beendigung des Gesetzgebungsverfahrens – zu befassen, in Wegfall geraten sein sollte.

Die Hilfsanträge zu 3.a) und 3.b) sind ebenfalls unzulässig. Es kann dahinstehen, ob der „Erlass“ beziehungsweise die „Produktion“ des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze 2018 in der vorliegenden Konstellation ein statthafter Antragsgegenstand sein kann. Die Antragstellerin ist insoweit jedenfalls nicht antragsbefugt, da sie eine Verletzung der von ihr geltend gemachten organschaftlichen Rechte – wie hinsichtlich des Hauptantrags zu 1. aufgezeigt – nicht hinreichend substantiiert dargelegt hat. Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Erörterung, ob die gesetzliche Ausschlussfrist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG mit Blick auf den Hilfsantrag zu 3.b) gewahrt worden ist.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 24. Januar 2023 – 2 BvE 5/18

1. vgl. BVerfGE 68, 1 <64, 68> 136, 277 <302 Rn. 66> 150, 194 <199 Rn. 15> 151, 191 <197 Rn. 13> – Bundesverfassungsrichterwahl II[↩]
2. vgl. BVerfGE 126, 55 <67 f.> 138, 256 <258 f. Rn. 4> 140, 1 <21 f. Rn. 58> 143, 1 <8 Rn. 29> 147, 50 <122 Rn. 178> 150, 194 <200 Rn. 18> 151, 58 <64 Rn. 14> 151, 191 <198 Rn.20> stRspr[↩]
3. vgl. BVerfGE 150, 194 <200 Rn. 18> 151, 191 <198 Rn.20>[↩]
4. vgl. BVerfGE 118, 277 <319> 126, 55 <68> 138, 256 <259 Rn. 5> 140, 1 <21 f. Rn. 58> 150, 194 <200 Rn. 18> 151, 191 <198 Rn.20>[↩]
5. vgl. BVerfGE 118, 277 <318 f.> 150, 194 <200 Rn. 18> 151, 191 <198 Rn.20> stRspr[↩]
6. vgl. BVerfGE 140, 115 <139 Rn. 59>[↩]
7. vgl. BVerfGE 118, 277 <317> 138, 45 <59 f. Rn. 27> 140, 115 <139 f. Rn. 59>[↩]
8. vgl. BVerfGE 97, 408 <414> 120, 82 <96> 138, 45 <60 Rn. 27> 150, 194 <200 Rn. 17>[↩]
9. vgl. BVerfGE 2, 143 <177> 20, 119 <129> 20, 134 <141> 24, 300 <329> 73, 40 <65> 80, 188 <209> 92, 80 <87> 118, 277 <317>[↩]
10. vgl. BVerfGE 1, 208 <220> 4, 144 <148> 82, 322 <335> 99, 332 <336 f.>[↩]
11. vgl. BVerfGE 118, 277 <317>[↩]
12. vgl. BVerfGE 99, 332 <337> 102, 224 <234>[↩]
13. vgl. BVerfGE 2, 143 <177>[↩][↩]
14. vgl. BVerfGE 136, 277 <301 Rn. 64> 138, 125 <131 Rn.19> 151, 58 <64 f. Rn. 14> 151, 191 <197 Rn. 14>[↩]
15. vgl. BVerfGE 20, 119 <129> 24, 300 <351> 85, 264 <326> 141, 182 <186 Rn. 17> 151, 58 <65 Rn. 14>[↩]
16. vgl. BVerfGE 85, 264 <326> 151, 58 <64 Rn. 14>[↩]
17. vgl. BVerfGE 141, 182 <186 Rn. 17> 151, 58 <65 Rn. 14>[↩]
18. vgl. dazu BVerfGE 112, 363 <365 f.> 145, 348 <358 Rn. 32>[↩]
19. vgl. BVerfGE 100, 266 <268> 118, 277 <319> 127, 55 <68> 151, 191 <198 Rn.20>[↩]
20. vgl. BVerfGE 142, 25 <64 ff. Rn. 107 ff.>[↩]
21. vgl. BVerfGE 94, 351 <362 f.> 99, 19 <28> 104, 14 <19> 104, 310 <325> 108, 251 <271 f.> 118, 277 <317> 134, 141 <194 Rn. 160> 140, 115 <144 Rn. 74>[↩]
22. vgl. BVerfGE 138, 256 <259 Rn. 6> 140, 1 <22 Rn. 58> 150, 194 <201 Rn.20> 151, 191 <199 Rn. 22> stRspr[↩]
23. vgl. BVerfGE 68, 1 <63> 134, 141 <192 Rn. 149> 138, 102 <108 Rn. 23>[↩]
24. vgl. BVerfGE 2, 347 <367 f.> 68, 1 <63>[↩]
25. vgl. Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl.2020, § 64 Rn. 36[↩]
26. vgl. BVerfGE 2, 143 <172> 68, 1 <63> 134, 141 <192 Rn. 149>[↩]
27. vgl. Bethge, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders., BVerfGG, § 64 Rn. 122, 125 [↩]
28. vgl. BVerfGE 2, 347 <367 f.> 68, 1 <68> 129, 356 <364 f.> 134, 141 <192 Rn. 149> 157, 1 <20 Rn. 62> – CETA-Organstreit I[↩]
29. vgl. BVerfGE 24, 252 <258> 134, 141 <195 Rn. 161>[↩]
30. vgl. BVerfGE 2, 1 <13> 44, 308 <321> 70, 324 <363> 142, 25 <55 Rn. 86>[↩]
31. vgl. BVerfGE 2, 1 <13> 5, 85 <199> 123, 267 <367>[↩]
32. vgl. BVerfGE 142, 25 <56 Rn. 87>[↩]
33. vgl. BVerfGE 142, 25 <58 Rn. 92>[↩]
34. vgl. BVerfGE 142, 25 <57 Rn. 89>[↩]
35. vgl. BVerfGE 142, 25 <61 Rn. 97>[↩]
36. vgl. BVerfGE 80, 188 <220> 84, 304 <324>[↩]
37. vgl. BVerfGE 142, 25 <57 Rn. 90>[↩][↩]
38. vgl. BVerfGE 70, 324 <362 f.> 135, 317 <396 Rn. 153> 154, 1 <12 Rn. 29> – Abwahl des Vorsitzenden des Rechtsausschusses – eA[↩]
39. vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 22.03.2022 – 2 BvE 2/20, Rn. 44 ff. m.w.N. – Wahl eines Vizepräsidenten des Deutschen Bundestages – Vorschlagsrecht I[↩]
40. vgl. zu den Abgeordnetenrechten BVerfGE 80, 188 <218> 130, 318 <342> 140, 115 <149 ff. Rn. 91 f.> m.w.N. sowie zu den Fraktionsrechten BVerfGE 135, 317 <396 Rn. 153> 154, 1 <12 f. Rn. 29>[↩]
41. vgl. BVerfGE 112, 118 <135>[↩]