Keine Grundsicherung ohne Arbeitserlaubnis

Ausländerinnen und Ausländer, die in Deutschland nicht erwerbstätig sein dürfen, sind von bestimmten existenzsichernden Sozialleistungen ausgeschlossen.

So hat das Bundesverfassungsgericht jetzt eine Vorlage des Sozialgerichts Mainz¹ zurückgewiesen, das diese Regelungen mit dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums für unvereinbar hielt. Das vorlegende Gericht hatte, so das Bundesverfassungsgericht, nicht erschöpfend dargelegt, dass die vorgelegten Normen in den jeweiligen Verfahren entscheidungserheblich seien, und sich insbesondere nicht mit der Möglichkeit befasst, sie verfassungskonform auszulegen.

In dem der Richtervorlage zugrunde liegenden Ausgangsverfahren klagte eine Familie auf Leistungen nach dem SGB II für die Zeit ab dem 1.11.2015. Sie sind usbekische Staatsangehörige und leben seit mehreren Jahren in Deutschland. Der Vater hat erfolgreich ein Studium abgeschlossen, mit einer Aufenthaltserlaubnis nach § 16 Abs. 1 AufenthG, und war neben und nach dem Studium erwerbstätig. Danach hatte er eine bis Mai 2017 befristete Aufenthaltserlaubnis zur Arbeitsplatzsuche nach dem Studium, die ihm auch eine Erwerbstätigkeit gestattet. Die Mutter hatte eine befristete Aufenthaltserlaubnis wegen Ehegattennachzugs. Die gemeinsame Tochter besitzt eine Aufenthaltserlaubnis aufgrund ihrer Geburt im Bundesgebiet. Die Familie erhob Klage, weil das Jobcenter die beantragten Leistungen abgelehnt hatte.

Das Bundesverfassungsgericht beurteilte die Richtervorlage als unzulässig; die Vorlage des Sozialgerichts Mainz genüge nicht den Begründungsanforderungen aus § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG:

Ausschluss von Grundsicherungsleistungen in bestimmten Fällen[↑]

Das Vorlageverfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG betrifft den Ausschluss von Ausländerinnen und Ausländern von bestimmten Sozialleistungen nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 SGB II und den Leistungsausschluss von Auszubildenden nach § 7 Abs. 5 SGB II, der auch Gegenstand einer weiteren Vorlage des Sozialgerichts Mainz ist².

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 SGB II sind Erwerbsfähige, die das 15. Lebensjahr vollendet und die Altersgrenze nach § 7a SGB II noch nicht erreicht haben, die hilfebedürftig sind und ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland haben, berechtigt, Leistungen zur Sicherung ihrer menschenwürdigen Existenz nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch zu erhalten. Dies ist unabhängig von der Staatsangehörigkeit, aber abhängig von ihrer Erwerbsfähigkeit³. Wer als erwerbsfähig gilt, definiert § 8 SGB II; danach können der Erwerbsfähigkeit tatsächliche wie auch rechtliche Hindernisse entgegenstehen. So muss nach § 8 Abs. 2 SGB II die Aufnahme einer Beschäftigung auch erlaubt sein oder erlaubt werden können. Für diejenigen, die nicht Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind, bestimmt sich das nach dem Aufenthaltsrecht. Ist eine Erwerbstätigkeit danach nicht zulässig, sind auch Ansprüche nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch ausgeschlossen.

Das Bundessozialgericht und der Gerichtshof der Europäischen Union hatten bereits über den Leistungsausschluss in Bezug auf Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union zu entscheiden. Der Gerichtshof beanstandete den Leistungsausschluss nicht⁴.

Im Anschluss entschied das Bundessozialgericht, dass Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt oder die über kein Aufenthaltsrecht verfügen, im Zweiten Buch Sozialgesetzbuch von einem Anspruch auf Leistungen ausgeschlossen seien⁵. Unabhängig von einem Freizügigkeitsrecht seien davon nichterwerbstätige ehemalige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die die elterliche Sorge für Schülerinnen und Schüler während deren Ausbildung ausübten, nicht erfasst. Sie hätten Anspruch auf Leistungen nach § 23 SGB XII, wobei das diesbezügliche Ermessen bei einem verfestigten Aufenthalt, der im Regelfall nach sechs Monaten vorliege, auf Null reduziert sei⁶.

Der Gesetzgeber reagierte darauf mit dem „Gesetz zur Regelung von Ansprüchen ausländischer Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch und in der Sozialhilfe nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch“ vom 22.12 2016⁷. Er wollte klarstellen, dass diejenigen, die kein materielles Aufenthaltsrecht aus dem FreizügigG/EU oder ein Aufenthaltsrecht allein zur Arbeitsuche oder ein Aufenthaltsrecht nur aus Art. 10 VO (EU) Nr. 492/2011 haben, von Leistungen ausgeschlossen sind⁸. Dagegen blieben Personen, die als Arbeitnehmer, Selbständige oder aufgrund des § 2 Abs. 3 FreizügigG/EU freizügigkeitsberechtigt sind, ergänzend leistungsberechtigt⁹.

Der vom Sozialgericht dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG zur Prüfung vorgelegte Leistungsausschluss nach § 7 Abs. 5 SGB II erfasst hilfebedürftige erwerbsfähige Personen mit gewöhnlichem Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland, die das 15. Lebensjahr vollendet und die Altersgrenze nach § 7a SGB II noch nicht erreicht haben und die in Ausbildung stehen (vgl. § 7 Abs. 1 SGB II). In der Begründung zum Gesetzentwurf heißt es, die Bedarfsdeckung von Auszubildenden sei außerhalb des Sozialgesetzbuchs Zweites Buch abschließend geregelt¹⁰; die Rechtsprechung stellt vor allem darauf ab, dass die Sozialhilfe keine „versteckte“ Ausbildungsförderung auf einer „zweiten Ebene“ sei¹¹. Entscheidend ist nach der Norm allein, ob die Ausbildung ihrer Art nach gefördert werden könnte, nicht aber, ob sie tatsächlich im konkreten Fall gefördert wird.

Unzulässigkeit der Vorlage des Sozialgerichts Mainz[↑]

Die Vorlage ist unzulässig. Sie entspricht nicht den Anforderungen an die Begründung aus § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Die Kammer hat daher nach § 81a Satz 1 BVerfGG die Unzulässigkeit der Vorlage festzustellen.

Dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die Ausführungen des Gerichts erkennen lassen, dass es sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat¹². Das Gericht muss sich dabei eingehend mit der Rechtslage auseinandersetzen und die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, die für die Auslegung der vorgelegten Rechtsvorschrift von Bedeutung sind¹³. Richten sich die Bedenken gegen eine Vorschrift, von deren Anwendung die Entscheidung nicht allein abhängt, müssen die weiteren mit ihr im Zusammenhang stehenden Bestimmungen in die rechtlichen Erwägungen einbezogen werden, soweit dies zum Verständnis der zur Prüfung gestellten Norm oder zur Darlegung ihrer Entscheidungserheblichkeit erforderlich ist¹⁴.

Das vorlegende Gericht muss zudem von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Norm überzeugt sein und die dafür maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend darlegen¹⁵. Es muss den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben, die naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte erörtern, sich eingehend mit der Rechtslage auseinandersetzen und die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen¹⁶. Dazu gehört die Erörterung der in Rechtsprechung und Schrifttum vertretenen Auffassungen zu denkbaren Auslegungsmöglichkeiten¹⁷, insbesondere auch der verfassungskonformen Auslegung. Das vorlegende Gericht muss diese prüfen und vertretbar begründen, weshalb sie ausgeschlossen sein soll¹⁸. Es muss erkennbar sein, dass das vorlegende Gericht alle Möglichkeiten einer Problemlösung durch Auslegung des einfachen Rechts erwogen hat¹⁹.

Dem genügen die Darlegungen des Sozialgerichts hier nicht. Es hat zwar seine Überzeugung der Verfassungswidrigkeit der Leistungsausschlüsse von § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und § 7 Abs. 5 SGB II dargelegt und in Literatur und Rechtsprechung entwickelte Rechtsauffassungen berücksichtigt. Doch übergeht die Vorlage mehrere Fragen zur Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Normen, die für die verfassungsrechtliche Prüfung unverzichtbar sind, und ohne deren Klärung das Bundesverfassungsgericht in diesem Verfahren nicht entscheiden kann.

Das vorlegende Gericht hat dargelegt, dass die Eltern erwerbsfähig im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II sind, da beiden die Aufnahme einer Beschäftigung als Nebenbestimmung zur Aufenthaltserlaubnis nach § 16 Abs. 4 beziehungsweise § 30 AufenthG erlaubt war (§ 8 Abs. 2 Satz 1 SGB II).

Ungeklärt ist jedoch, wie sich der Umstand auswirkt, dass die Aufenthaltserlaubnis erst kurz vor Antragstellung verlängert wurde, und dafür gegenüber der Ausländerbehörde angegeben werden muss, über Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts zu verfügen. Dies gehört nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG zu den allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels²⁰. Insoweit dürfen keine öffentlichen Mittel im Sinne des § 2 Abs. 3 AufenthG in Anspruch genommen werden; vielmehr müssen Mittel in Höhe des monatlichen Bedarfs zur Verfügung stehen, der nach den §§ 13, 13a Abs. 1 des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (BAföG) bestimmt und vom Bundesministerium des Innern jährlich bekanntgemacht wird (§ 2 Abs. 3 Satz 6 AufenthG). Verfügen die Antragsteller jedoch über solche Mittel, wirkt sich dies auf ihre Hilfebedürftigkeit aus und ist dies insoweit entscheidungserheblich.

Die für den Vater abgegebene Verpflichtungserklärung reicht zwar für die Erteilung eines Aufenthaltstitels aus. Mit ihr entsteht nach § 68 Abs. 1 AufenthG eine Verpflichtung gegenüber dem Staat²¹, die Kosten für den Lebensunterhalt des Vaters für die Dauer seines tatsächlichen Aufenthaltes zu tragen. Eine vor dem 6.08.2016 abgegebene Verpflichtungserklärung erlischt jedoch nach § 68a AufenthG nach drei Jahren, weshalb sie zum Zeitpunkt der Neuerteilung keine Wirkung mehr entfalten konnte. Sie erstreckt sich nach Angaben des vorlegenden Gerichts auch nicht auf die Ehefrau und Tochter.

Es ist darüber hinaus nicht hinreichend begründet, dass § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 SGB II im Ausgangsfall entscheidungserheblich ist. Fände die im Ausgangsfall relevante Rechtsprechung des Bundesozialgerichts²² Anwendung und würden die Ausschlussregelungen entsprechend verfassungskonform ausgelegt, liegt es zumindest nahe, dass die Familie einen Anspruch auf Leistungen hätten. Unabhängig von der umstrittenen Frage, ob eine solche verfassungskonforme Auslegung trägt, steht es nach Auffassung des Bundessozialgerichts im Ermessen der zuständigen Behörde, Leistungen nach dem dritten Kapitel des Sozialgesetzbuchs Zwölftes Buch zu gewähren. Dieses Ermessen verdichte sich zu einem Anspruch, wenn sich der Aufenthalt von EU-Ausländern nach Ablauf von sechs Monaten tatsächlichen Aufenthalts in Deutschland verfestigt hat²³. Das vorlegende Gericht klärt aber nicht, ob dies auch für Drittstaatsangehörige wie im hiesigen Ausgangsfall gilt, und was daraus für den Leistungsanspruch folgt.

Soweit das vorlegende Gericht diesen Weg der verfassungskonformen Auslegung ablehnt, weil damit kein gesetzlicher Anspruch begründet werde, verkennt es die verfassungsrechtlichen Ausgangspunkte. Auch eine Leistung, die im Ermessen steht, kann dem verfassungsrechtlichen Gebot genügen, die menschenwürdige Existenz im Wege gesetzlicher Ansprüche zu sichern. Insbesondere reduziert sich das Ermessen auf Null und wird zum unmittelbaren Anspruch auf Leistung, wenn die Existenz beispielsweise in Härtefällen nur so gesichert werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums durch einen gesetzlichen Anspruch gesichert sein muss²⁴, weil der Gesetzgeber in der Pflicht steht, die hier maßgeblichen Entscheidungen selbst zu treffen. Damit sind Ermessensleistungen im Bereich der Grundsicherung oder sonstige Öffnungsklauseln nicht von vornherein verfassungswidrig²⁵; vielmehr wird zur Sicherung der menschenwürdigen Existenz darauf verwiesen, dass Verwaltung und Gerichte vorhandene Auslegungsspielräume nutzen müssen, um Bedarfe zu decken, wenn die für den Regelbedarf pauschal angesetzten knappen Summen dafür nicht genügen²⁶. Ohnehin ist § 23 SGB XII nicht als Ermessensvorschrift ausgestaltet, sondern enthält in § 23 Abs. 1 Satz 3 SGB XII eine Öffnungsklausel, die in Ausnahmefällen der Behörde Spielräume eröffnet, um Härten im Einzelfall aufzufangen.

Hinsichtlich der Bestimmtheit der vorgelegten Regelung verkennt das Gericht, dass auch Ermessensregeln und Öffnungsklauseln den diesbezüglichen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen müssen. Dem steht gerade nicht entgegen, wenn der Gesetzgeber der Verwaltung einen Spielraum für besonders schutzwürdige Ausnahmefälle eröffnet und die oft notwendige Flexibilität bei außergewöhnlichen Umständen schafft²⁷.

Schließlich fehlen weitere fachrechtliche Darlegungen. Aus dem Vorlagebeschluss kann nicht entnommen werden, welchen aktuellen Aufenthaltsstatus die Famiie haben. Der Aufenthaltstitel nach § 16 Abs. 4 Satz 1 AufenthG wurde den Eltern bis zum 22.05.2017 erteilt. Es ist weder bekannt, ob die Titel verlängert wurden oder ein anderes Aufenthaltsrecht etwa zur Beschäftigung nach § 18 AufenthG besteht, noch ist bekannt, ob sich die Familie noch in Deutschland aufhält. Zudem ist unklar, wie sich die Einkommenssituation der Familie gestaltet und damit nicht geklärt, ob ihre Hilfebedürftigkeit fortbesteht. Auch insoweit ist nicht hinreichend dargelegt, ob die Vorlagefrage weiterhin entscheidungserheblich ist. Damit ist über die Frage, ob der Leistungsausschluss bestimmter ausländischer Staatsangehöriger gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 SGB II mit dem Grundgesetz zu vereinbaren ist, in diesem Verfahren nicht zu entscheiden.

Die Vorlage genügt auch hinsichtlich des Leistungsausschlusses nach § 7 Abs. 5 SGB II nicht den Darlegungsanforderungen. Der Beschluss übergeht auch insoweit mehrere Fragen zur Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Norm, die für die verfassungsrechtliche Prüfung unverzichtbar sind. Die Begründung ist nahezu identisch mit der Vorlage des Sozialgerichts Mainz im Verfahren 1 BvL 6/16, auf das insoweit verwiesen werden kann. Auch hier fehlt die Auseinandersetzung mit den über die Ausschlussregelung in Bezug genommen Regelungen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Zudem ist unklar, ob der Vater jemals Leistungen nach diesem Gesetz beantragt hat.Sozialleistungen,Grundsicherung,Ausländer,Flüchtlinge,Arbeitserlaubnis,Sozialstaatlichkeit,Existenzminimum,ALG II,Die Vorlage genügt auch hinsichtlich des Leistungsausschlusses nach § 7 Abs. 5 SGB II nicht den Darlegungsanforderungen. Der Beschluss übergeht auch insoweit mehrere Fragen zur Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Norm, die für die verfassungsrechtliche Prüfung unverzichtbar sind. Die Begründung ist nahezu identisch mit der Vorlage der Sozialgerichts Mainz im Verfahren 1 BvL 6/16, auf das insoweit verwiesen werden kann². Auch hier fehlt die Auseinandersetzung mit den über die Ausschlussregelung in Bezug genommen Regelungen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Zudem ist unklar, ob der Vater jemals Leistungen nach diesem Gesetz beantragt hat.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. Dezember 2019 – 1 BvL 4/16

1. SG Mainz, Beschluss vom 18.04.2016 – S 3 AS 149/16[↩]
2. BVerfG, Beschluss vom 17.12.2019 – 1 BvL 6/16[↩][↩]
3. vgl. BSGE 102, 60, 63, Rn. 21; Leopold, in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB II, 4. Aufl.2015, § 7 Rn. 79[↩]
4. vgl. EuGH, Urteil vom 25.02.2016 – C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114, Garcia-Nieto; EuGH, Urteil vom 15.09.2015 – C-67/14, ECLI:EU:C:2015:597, Alimanovic; EuGH, Urteil vom 11.11.2014 – C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, Dano[↩]
5. BSGE 120, 149[↩]
6. BSGE 120, 149, 153 Rn. 44 ff.; ebenso BSG, Urteil vom 09.08.2018 – B 14 AS 32/17 R, Rn. 42[↩]
7. BGBl I 2016 S. 3155[↩]
8. vgl. BT-Drs. 18/10211, S. 3[↩]
9. vgl. BT-Drs. 18/10211, S. 13[↩]
10. vgl. BT-Drs. 17/3404, S. 103[↩]
11. vgl. BSG, Urteil vom 06.09.2007 – B 14/7b AS 28/06 R 25 ff.; Urteil vom 17.02.2016 – B 4 AS 2/15 R 23[↩]
12. vgl. BVerfGE 127, 335, 355 f., m.w.N.[↩]
13. vgl. BVerfGE 65, 308, 316; 94, 315, 323; 97, 49, 60; 105, 61, 67; 121, 233, 237 f.[↩]
14. BVerfGE 131, 1, 15[↩]
15. vgl. BVerfGE 78, 165, 171 f.; 86, 71, 77 f.; 88, 70, 74; 88, 198, 201; 93, 121, 132[↩]
16. vgl. BVerfGE 76, 100, 104; 79, 240, 243 f.; 85, 329, 333; 86, 52, 57; 86, 71, 77 f.; 88, 187, 194; 88, 198, 202; 94, 315, 326[↩]
17. vgl. BVerfGE 85, 329, 333; 97, 49, 60; 105, 61, 67[↩]
18. vgl. BVerfGE 85, 329, 333; 121, 108, 117[↩]
19. vgl. BVerfGE 127, 335, 359 f.; 131, 88, 117 f.[↩]
20. vgl. BSG, Urteil vom 30.01.2013 – B 4 AS 37/12 R, Rn. 23[↩]
21. vgl. LSG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 09.10.2015 – L 5 AS 643/15 B ER, Rn. 30 unter Bezugnahme auf BVerwGE 149, 65, 67 Rn. 8 ff.[↩]
22. vgl. BSG, Urteil vom 30.08.2017 – B 14 AS 31/16 R, Rn. 29, Urteil vom 09.08.2018 – B 14 AS 32/17 R, Rn. 23[↩]
23. vgl. BSG, Urteil vom 09.08.2018 – B 14 AS 32/17 R, Rn. 42 unter Bezugnahme auf BSG, Urteil vom 30.08.2017 – B 14 AS 31/16 R; BSGE 120, 149, Rn. 53 ff; BSG, Urteil vom 20.01.2016 – B 14 AS 35/15 R, Rn. 44 ff.[↩]
24. BVerfGE 125, 175, 223; 132, 134, 173 Rn. 96[↩]
25. vgl. zu § 6 AsylbLG BVerfGE 132, 134, 170 Rn. 89[↩]
26. vgl. BVerfGE 137, 34, 76 Rn. 84; 90 f. Rn. 116[↩]
27. vgl. BVerfGE 116, 24, 69 Rn. 54 f.[↩]