Kli­ma­schutz – als inter­tem­po­ra­le Schutz­pflicht des Staa­tes gegen­über sei­nen Bürgern

Die Rege­lun­gen des Bun­des-Kli­ma­schutz­ge­set­zes vom 12.12.20191 über die natio­na­len Kli­ma­schutz­zie­le und die bis zum Jahr 2030 zuläs­si­gen Jah­res­emis­si­ons­men­gen sind inso­fern mit Grund­rech­ten unver­ein­bar, als hin­rei­chen­de Maß­ga­ben für die wei­te­re Emis­si­ons­re­duk­ti­on ab dem Jahr 2031 feh­len. Damit waren vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt meh­re­re Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen das Kli­ma­schutz­ge­setz teil­wei­se erfolgreich.

Kli­ma­schutz – als inter­tem­po­ra­le Schutz­pflicht des Staa­tes gegen­über sei­nen Bürgern
  1. Der Schutz des Lebens und der kör­per­li­chen Unver­sehrt­heit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schließt den Schutz vor Beein­träch­ti­gun­gen grund­recht­li­cher Schutz­gü­ter durch Umwelt­be­las­tun­gen ein, gleich von wem und durch wel­che Umstän­de sie dro­hen. Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fol­gen­de Schutz­pflicht des Staa­tes umfasst auch die Ver­pflich­tung, Leben und Gesund­heit vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels zu schüt­zen. Sie kann eine objek­tiv­recht­li­che Schutz­ver­pflich­tung auch in Bezug auf künf­ti­ge Genera­tio­nen begründen. 
  2. Art.20a GG ver­pflich­tet den Staat zum Kli­ma­schutz. Dies zielt auch auf die Her­stel­lung von Klimaneutralität. 
    1. Art.20a GG genießt kei­nen unbe­ding­ten Vor­rang gegen­über ande­ren Belan­gen, son­dern ist im Kon­flikt­fall in einen Aus­gleich mit ande­ren Ver­fas­sungs­rechts­gü­tern und Ver­fas­sungs­prin­zi­pi­en zu brin­gen. Dabei nimmt das rela­ti­ve Gewicht des Kli­ma­schutz­ge­bots in der Abwä­gung bei fort­schrei­ten­dem Kli­ma­wan­del wei­ter zu.
    2. Besteht wis­sen­schaft­li­che Unge­wiss­heit über umwelt­re­le­van­te Ursa­chen­zu­sam­men­hän­ge, schließt die durch Art.20a GG dem Gesetz­ge­ber auch zuguns­ten künf­ti­ger Genera­tio­nen auf­ge­ge­be­ne beson­de­re Sorg­falts­pflicht ein, bereits belast­ba­re Hin­wei­se auf die Mög­lich­keit gra­vie­ren­der oder irrever­si­bler Beein­träch­ti­gun­gen zu berücksichtigen.
    3. Als Kli­ma­schutz­ge­bot hat Art.20a GG eine inter­na­tio­na­le Dimen­si­on. Der natio­na­len Kli­ma­schutz­ver­pflich­tung steht nicht ent­ge­gen, dass der glo­ba­le Cha­rak­ter von Kli­ma und Erd­er­wär­mung eine Lösung der Pro­ble­me des Kli­ma­wan­dels durch einen Staat allein aus­schließt. Das Kli­ma­schutz­ge­bot ver­langt vom Staat inter­na­tio­nal aus­ge­rich­te­tes Han­deln zum glo­ba­len Schutz des Kli­mas und ver­pflich­tet, im Rah­men inter­na­tio­na­ler Abstim­mung auf Kli­ma­schutz hin­zu­wir­ken. Der Staat kann sich sei­ner Ver­ant­wor­tung nicht durch den Hin­weis auf die Treib­haus­gas­emis­sio­nen in ande­ren Staa­ten entziehen.
    4. In Wahr­neh­mung sei­nes Kon­kre­ti­sie­rungs­auf­trags und sei­ner Kon­kre­ti­sie­rungs­prä­ro­ga­ti­ve hat der Gesetz­ge­ber das Kli­ma­schutz­ziel des Art.20a GG aktu­ell ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig dahin­ge­hend bestimmt, dass der Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vorin- dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen ist.
    5. Art.20a GG ist eine jus­ti­zia­ble Rechts­norm, die den poli­ti­schen Pro­zess zuguns­ten öko­lo­gi­scher Belan­ge auch mit Blick auf die künf­ti­gen Genera­tio­nen bin­den soll.
  3. Die Ver­ein­bar­keit mit Art.20a GG ist Vor­aus­set­zung für die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung staat­li­cher Ein­grif­fe in Grundrechte.
  4. Das Grund­ge­setz ver­pflich­tet unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen zur Siche­rung grund­rechts­ge­schütz­ter Frei­heit über die Zeit und zur ver­hält­nis­mä­ßi­gen Ver­tei­lung von Frei­heits­chan­cen über die Genera­tio­nen. Sub­jek­tiv­recht­lich schüt­zen die Grund­rech­te als inter­tem­po­ra­le Frei­heits­si­che­rung vor einer ein­sei­ti­gen Ver­la­ge­rung der durch Art.20a GG auf­ge­ge­be­nen Treib­haus­gas­min­de­rungs­last in die Zukunft. Auch der objek­tiv­recht­li­che Schutz­auf­trag des Art.20a GG schließt die Not­wen­dig­keit ein, mit den natür­li­chen Lebens­grund­la­gen so sorg­sam umzu­ge­hen und sie der Nach­welt in sol­chem Zustand zu hin­ter­las­sen, dass nach­fol­gen­de Genera­tio­nen die­se nicht nur um den Preis radi­ka­ler eige­ner Ent­halt­sam­keit wei­ter bewah­ren könn­ten. 
    Die Scho­nung künf­ti­ger Frei­heit ver­langt auch, den Über­gang zu Kli­ma­neu­tra­li­tät recht­zei­tig ein­zu­lei­ten. Kon­kret erfor­dert dies, dass früh­zei­tig trans­pa­ren­te Maß­ga­ben für die wei­te­re Aus­ge­stal­tung der Treib­haus­gas­re­duk­ti­on for­mu­liert wer­den, die für die erfor­der­li­chen Ent­wick­lungs- und Umset­zungs­pro­zes­se Ori­en­tie­rung bie­ten und die­sen ein hin­rei­chen­des Maß an Ent­wick­lungs­druck und Pla­nungs­si­cher­heit vermitteln.
  5. Der Gesetz­ge­ber muss die erfor­der­li­chen Rege­lun­gen zur Grö­ße der für bestimm­te Zeit­räu­me ins­ge­samt zuge­las­se­nen Emis­si­ons­men­gen selbst tref­fen. Eine schlich­te Par­la­ments­be­tei­li­gung durch Zustim­mung des Bun­des­tags zu Ver­ord­nun­gen der Bun­des­re­gie­rung kann ein Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren bei der Rege­lung zuläs­si­ger Emis­si­ons­men­gen nicht erset­zen, weil hier gera­de die beson­de­re Öffent­lich­keits­funk­ti­on des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens Grund für die Not­wen­dig­keit gesetz­li­cher Rege­lung ist. Zwar kann eine gesetz­li­che Fixie­rung in Rechts­be­rei­chen, die stän­dig neu­er Ent­wick­lung und Erkennt­nis unter­wor­fen sind, dem Grund­rechts­schutz auch abträg­lich sein. Der dort tra­gen­de Gedan­ke dyna­mi­schen Grund­rechts­schut­zes2 kann dem Geset­zes­er­for­der­nis hier aber nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den. Die Her­aus­for­de­rung liegt nicht dar­in, zum Schutz der Grund­rech­te regu­la­to­risch mit Ent­wick­lung und Erkennt­nis Schritt zu hal­ten, son­dern es geht viel­mehr dar­um, wei­te­re Ent­wick­lun­gen zum Schutz der Grund­rech­te regu­la­to­risch über­haupt erst zu ermöglichen.
Inhalts­über­sicht

Kli­ma­wan­del und Klimaschutzgesetz

Das Kli­ma­schutz­ge­setz ver­pflich­tet dazu, die Treib­haus­gas­emis­sio­nen bis zum Jahr 2030 um 55 % gegen­über 1990 zu min­dern und legt durch sek­to­ren­be­zo­ge­ne Jah­res­emis­si­ons­men­gen die bis dahin gel­ten­den Reduk­ti­ons­pfa­de fest (§ 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2). Zwar kann nicht fest­ge­stellt wer­den, dass der Gesetz­ge­ber mit die­sen Bestim­mun­gen gegen sei­ne grund­recht­li­chen Schutz­pflich­ten, die Beschwer­de­füh­ren­den vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels zu schüt­zen, oder gegen das Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG ver­sto­ßen hat. Die zum Teil noch sehr jun­gen Beschwer­de­füh­ren­den sind durch die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen aber in ihren Frei­heits­rech­ten ver­letzt. Die Vor­schrif­ten ver­schie­ben hohe Emis­si­ons­min­de­rungs­las­ten unum­kehr­bar auf Zeit­räu­me nach 2030. Dass Treib­haus­gas­emis­sio­nen gemin­dert wer­den müs­sen, folgt auch aus dem Grund­ge­setz. Das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ziel des Art.20a GG ist dahin­ge­hend kon­kre­ti­siert, den Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur dem soge­nann­ten „Paris-Ziel“ ent­spre­chend auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen. Um das zu errei­chen, müs­sen die nach 2030 noch erfor­der­li­chen Min­de­run­gen dann immer drin­gen­der und kurz­fris­ti­ger erbracht wer­den. Von die­sen künf­ti­gen Emis­si­ons­min­de­rungs­pflich­ten ist prak­tisch jeg­li­che Frei­heit poten­zi­ell betrof­fen, weil noch nahe­zu alle Berei­che mensch­li­chen Lebens mit der Emis­si­on von Treib­haus­ga­sen ver­bun­den und damit nach 2030 von dras­ti­schen Ein­schrän­kun­gen bedroht sind. Der Gesetz­ge­ber hät­te daher zur Wah­rung grund­recht­lich gesi­cher­ter Frei­heit Vor­keh­run­gen tref­fen müs­sen, um die­se hohen Las­ten abzu­mil­dern. Zu dem danach gebo­te­nen recht­zei­ti­gen Über­gang zu Kli­ma­neu­tra­li­tät rei­chen die gesetz­li­chen Maß­ga­ben für die Fort­schrei­bung des Reduk­ti­ons­pfads der Treib­haus­gas­emis­sio­nen ab dem Jahr 2031 nicht aus. Der Gesetz­ge­ber ist ver­pflich­tet, die Fort­schrei­bung der Min­de­rungs­zie­le der Treib­haus­gas­emis­sio­nen für Zeit­räu­me nach 2030 bis zum 31.12.2022 näher zu regeln.

Das Kli­ma­schutz­ge­setz reagiert auf die vom Gesetz­ge­ber gese­he­ne Not­wen­dig­keit ver­stärk­ter Kli­ma­schutz­an­stren­gun­gen und soll vor den Aus­wir­kun­gen des welt­wei­ten Kli­ma­wan­dels schüt­zen (§ 1 Satz 1 KSG). Grund­la­gen sind nach § 1 Satz 3 KSG zum einen die Ver­pflich­tung nach dem am 4.11.2016 in Kraft getre­te­nen Über­ein­kom­men von Paris, wonach der Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen ist, sowie zum ande­ren das Bekennt­nis der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät bis 2050 als lang­fris­ti­ges Ziel zu ver­fol­gen. Nach § 3 Abs. 1 KSG wer­den die Treib­haus­gas­emis­sio­nen bis zum Ziel­jahr 2030 im Ver­gleich zum Jahr 1990 schritt­wei­se um min­des­tens 55 % gemin­dert. In § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 sind die der Min­de­rungs­quo­te für das Ziel­jahr 2030 ent­spre­chen­den zuläs­si­gen Jah­res­emis­si­ons­men­gen in ver­schie­de­nen Sek­to­ren gere­gelt. Eine Rege­lung über 2030 hin­aus ent­hält das Gesetz nicht. Viel­mehr legt nach § 4 Abs. 6 KSG die Bun­des­re­gie­rung im Jahr 2025 für wei­te­re Zeit­räu­me nach dem Jahr 2030 jähr­lich absin­ken­de Emis­si­ons­men­gen durch Rechts­ver­ord­nung fest.

Recht­li­che Grund­la­gen: Klimaschutzgesetz

Das Kli­ma­schutz­ge­setz vom 12.12.2019 reagiert auf die vom Gesetz­ge­ber gese­he­ne Not­wen­dig­keit ver­stärk­ter Kli­ma­schutz­an­stren­gun­gen3

Zweck des Geset­zes ist es, zum Schutz vor den Aus­wir­kun­gen des welt­wei­ten Kli­ma­wan­dels die Erfül­lung der natio­na­len Kli­ma­schutz­zie­le sowie die Ein­hal­tung der euro­päi­schen Ziel­vor­ga­ben zu gewähr­leis­ten (§ 1 Satz 1 KSG). Grund­la­gen sind nach § 1 Satz 3 KSG zum einen die Ver­pflich­tung nach dem Über­ein­kom­men von Paris4, wonach der Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen ist, um die Aus­wir­kun­gen des welt­wei­ten Kli­ma­wan­dels so gering wie mög­lich zu hal­ten, sowie zum ande­ren das Bekennt­nis der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät bis 2050 als lang­fris­ti­ges Ziel zu verfolgen.

Die kon­kre­ten Kli­ma­schutz­zie­le des Geset­zes for­mu­liert der hier ange­grif­fe­ne § 3 Abs. 1 KSG: Danach wer­den die Treib­haus­gas­emis­sio­nen schritt­wei­se gemin­dert; bis zum Ziel­jahr 2030 sind sie im Ver­gleich zum Jahr 1990 um min­des­tens 55 % zu min­dern. Die­se Min­de­rungs­quo­te gilt für alle Treib­haus­gas­emis­sio­nen5; § 3 Abs. 1 KSG unter­schei­det nicht zwi­schen Emis­sio­nen in vom Emis­si­ons­han­del erfass­ten Berei­chen und in dem soge­nann­ten Las­ten­tei­lungs­be­reich, der durch die Ver­ord­nung (EU) 2018/​842 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 30.05.2018 zur Fest­le­gung ver­bind­li­cher natio­na­ler Jah­res­zie­le für die Redu­zie­rung der Treib­haus­gas­emis­sio­nen im Zeit­raum 2021 bis 2030 als Bei­trag zu Kli­ma­schutz­maß­nah­men zwecks Erfül­lung der Ver­pflich­tun­gen aus dem Über­ein­kom­men von Paris sowie zur Ände­rung der Ver­ord­nung (EU) Nr. 525/​20136 gere­gelt ist. Im eben­falls ange­grif­fe­nen § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 sind die der Min­de­rungs­quo­te für das Ziel­jahr 2030 ent­spre­chen­den zuläs­si­gen Jah­res­emis­si­ons­men­gen in den ver­schie­de­nen Sek­to­ren gere­gelt. Dar­aus ergibt sich bis 2030 ein kon­kre­ter Emis­si­ons­re­duk­ti­ons­pfad. Nicht ent­hal­ten sind hier­in Treib­haus­gas­emis­sio­nen aus Land­nut­zungs­än­de­rung und Forst­wirt­schaft und die Deutsch­land zuzu­rech­nen­den Emis­sio­nen des inter­na­tio­na­len Luft- und See­ver­kehrs7.

Mit § 3 Abs. 1 KSG hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber die zuvor schon in Plä­nen und Pro­gram­men für die Zeit ab 2020 fest­ge­hal­te­nen Kli­ma­schutz­zie­le gesetz­lich nor­miert. Für die Zeit bis 2020 hat­te sich Deutsch­land das Ziel gesetzt, sei­ne Treib­haus­gas­emis­sio­nen um 40 % gegen­über 1990 zu redu­zie­ren. Nach der Vor­stel­lung der Bun­des­re­gie­rung war dies an dem Lang­fris­t­ziel aus­ge­rich­tet, eine glo­ba­le Erwär­mung von mehr als 2 °C zu ver­hin­dern8. Grund­la­ge der Kli­ma­schutz­zie­le für die Zeit ab 2020 waren bereits vor Erlass des Kli­ma­schutz­ge­set­zes der Kli­ma­schutz­plan 20509 und das Kli­ma­schutz­pro­gramm 203010. Der Kli­ma­schutz­plan 2050 ent­hält das kli­ma­po­li­ti­sche Lang­fris­t­ziel, bis 2050 die Emis­sio­nen um 80 bis 95 % im Ver­gleich zu 1990 zu sen­ken. Zugleich ent­hält er einen Emis­si­ons­min­de­rungs­pfad, auf dem die­ses Ziel erreicht wer­den soll. So sieht er – wie jetzt auch in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG gere­gelt – für das Jahr 2030 eine Treib­haus­gas­re­du­zie­rung um min­des­tens 55 % gegen­über 1990 vor. Im Jahr 2040 sol­len die Treib­haus­gas­emis­sio­nen um min­des­tens 70 % im Ver­gleich zu 1990 redu­ziert sein – eine ent­spre­chen­de Rege­lung für das Ziel­jahr 2040 fin­det sich im Kli­ma­schutz­ge­setz nicht. Zur Umset­zung des Kli­ma­schutz­plans 2050 hat die Bun­des­re­gie­rung 2019 das Kli­ma­schutz­pro­gramm 2030 beschlos­sen. Das Lang­fris­t­ziel für das Jahr 2050 beschreibt das Kli­ma­schutz­pro­gramm 2030 im Unter­schied zum Kli­ma­schutz­plan 2050 nicht mehr als „Treib­haus­gas­re­duk­ti­on von 80 bis 95 % im Ver­gleich zu 1990“, son­dern nimmt auf das Kli­ma­ziel der Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät im Jahr 2050 Bezug.

Das Kli­ma­schutz­ge­setz hat den Cha­rak­ter eines Rah­men­ge­set­zes und soll trans­pa­rent machen, wel­che Maß­nah­men zur Treib­haus­gas­re­duk­ti­on in den ver­schie­de­nen Sek­to­ren zu erbrin­gen sind. In der Begrün­dung zum Regie­rungs­ent­wurf heißt es:

„Durch die gesetz­lich nor­mier­ten Kli­ma­schutz­zie­le und jähr­lich absin­ken­de, noch zuläs­si­ge Jah­res­emis­si­ons­men­gen der ein­zel­nen Sek­to­ren wer­den die erfor­der­li­chen Treib­haus­gas­min­de­run­gen vor­her­seh­bar. Die­se kla­re gesetz­li­che Rege­lung gewähr­leis­tet Pla­nungs­si­cher­heit. Dabei wird auf Basis der Sek­tor­zie­le des Kli­ma­schutz­plans 2050 auch die Ver­ant­wort­lich­keit für die Ein­hal­tung in den ein­zel­nen Sek­to­ren zuge­ord­net. Damit wird die Ein­hal­tung der Kli­ma­schutz­zie­le 2030 gewähr­leis­tet, und die euro­päi­schen Anfor­de­run­gen wer­den umgesetzt.

In einem sol­chen Rah­men­ge­setz wer­den die Zie­le und Prin­zi­pi­en der Kli­ma­schutz­po­li­tik ver­an­kert – ähn­lich dem Haus­halts­grund­sät­ze-Gesetz für die Haus­halts­po­li­tik. Damit wird nicht unmit­tel­bar CO2 ein­ge­spart, son­dern die Kli­ma­po­li­tik ins­ge­samt auf soli­de Grund­la­gen gestellt und ver­bind­lich gemacht. Um die Kli­ma­schutz­zie­le tat­säch­lich zu errei­chen, müs­sen in den Sek­to­ren die Kli­ma­schutz­maß­nah­men ergrif­fen wer­den, die zunächst mit dem Kli­ma­schutz­pro­gramm 2030 nach dem Kli­ma­schutz­plan 2050 von der Bun­des­re­gie­rung beschlos­sen wur­den. Dies wird die Ände­rung ver­schie­de­ner Fach­ge­set­ze erfor­der­lich machen„11.

Jeweils durch min­des­tens eine der vier Ver­fas­sungs­be­schwer­den ange­grif­fen sind § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Anla­ge 1 und 2, § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Ver­bin­dung mit Art. 5 der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung, § 4 Abs. 5 und 6, § 8 und § 9 KSG. Ange­grif­fen ist auch § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Ver­bin­dung mit Art. 5 der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung VO (EU) 2018/​842.

Recht­li­che Grund­la­gen: Pari­ser Übereinkommen

Bereits zuvor, am 4.11.2016, war das Pari­ser Über­ein­kom­men in Kraft getre­ten. In Art. 2 Abs. 1 lit. a PA fin­det sich die Ver­ein­ba­rung, den Anstieg der durch­schnitt­li­chen Erd­tem­pe­ra­tur deut­lich unter 2 °C über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu hal­ten und Anstren­gun­gen zu unter­neh­men, um den Tem­pe­ra­tur­an­stieg auf 1,5 °C über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen; hier­auf hat der deut­sche Gesetz­ge­ber in § 1 Satz 3 KSG Bezug genommen.

Art. 2 PA lau­tet in deut­scher Übersetzung:

(1) Die­ses Über­ein­kom­men zielt dar­auf ab, durch Ver­bes­se­rung der Durch­füh­rung des Rah­men­über­ein­kom­mens ein­schließ­lich sei­nes Zie­les die welt­wei­te Reak­ti­on auf die Bedro­hung durch Kli­ma­än­de­run­gen im Zusam­men­hang mit nach­hal­ti­ger Ent­wick­lung und den Bemü­hun­gen zur Besei­ti­gung der Armut zu ver­stär­ken, indem unter anderem

a) der Anstieg der durch­schnitt­li­chen Erd­tem­pe­ra­tur deut­lich unter 2 °C über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau gehal­ten wird und Anstren­gun­gen unter­nom­men wer­den, um den Tem­pe­ra­tur­an­stieg auf 1,5 °C über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen, da erkannt wur­de, dass dies die Risi­ken und Aus­wir­kun­gen der Kli­ma­än­de­run­gen erheb­lich ver­rin­gern würde;

b) die Fähig­keit zur Anpas­sung an die nach­tei­li­gen Aus­wir­kun­gen der Kli­ma­än­de­run­gen erhöht und die Wider­stands­fä­hig­keit gegen­über Kli­ma­än­de­run­gen sowie eine hin­sicht­lich der Treib­haus­ga­se emis­si­ons­ar­me Ent­wick­lung so geför­dert wird, dass die Nah­rungs­mit­tel­er­zeu­gung nicht bedroht wird;

c) die Finanz­mit­tel­flüs­se in Ein­klang gebracht wer­den mit einem Weg hin zu einer hin­sicht­lich der Treib­haus­ga­se emis­si­ons­ar­men und gegen­über Kli­ma­än­de­run­gen wider­stands­fä­hi­gen Entwicklung.

(2) Die­ses Über­ein­kom­men wird als Aus­druck der Gerech­tig­keit und des Grund­sat­zes der gemein­sa­men, aber unter­schied­li­chen Ver­ant­wort­lich­kei­ten und jewei­li­gen Fähig­kei­ten ange­sichts der unter­schied­li­chen natio­na­len Gege­ben­hei­ten durchgeführt.

Das Pari­ser Über­ein­kom­men bestimmt kei­ne Treib­haus­gas­min­de­rungs­quo­ten oder Emis­si­ons­höchst­men­gen, die zur Ziel­er­rei­chung ein­ge­hal­ten wer­den müss­ten. Viel­mehr ist es den Ver­trags­par­tei­en über­las­sen, die Maß­nah­men zur Ziel­er­rei­chung fest­zu­le­gen. Nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 PA müs­sen die Ver­trags­staa­ten soge­nann­te „natio­nal fest­ge­leg­te Bei­trä­ge“ erar­bei­ten und über­mit­teln, die sie zu errei­chen beab­sich­ti­gen. Sie müs­sen gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 2 PA inner­staat­li­che Min­de­rungs­maß­nah­men ergrei­fen, um die­se Bei­trä­ge zu ver­wirk­li­chen. Alle fünf Jah­re müs­sen neue natio­nal fest­ge­leg­te Bei­trä­ge ein­ge­reicht wer­den (Art. 4 Abs. 9 PA). Nach Art. 3 PA sind zur Ver­wirk­li­chung des in Art. 2 PA genann­ten Ziels von allen Ver­trags­par­tei­en ehr­gei­zi­ge Anstren­gun­gen zu unter­neh­men, die sich im Lau­fe der Zeit stei­gern (Art. 3 Satz 2, Art. 4 Abs. 3 PA). Die Euro­päi­sche Uni­on hat sich inso­fern ver­pflich­tet, ihre Treib­haus­gas­emis­sio­nen bis 2030 um min­des­tens 40 % im Ver­gleich zu 1990 zu redu­zie­ren12.

Die Ver­ein­ten Natio­nen haben die ein­ge­reich­ten Bei­trä­ge zum Pari­ser Über­ein­kom­men aus­ge­wer­tet. Das Sekre­ta­ri­at des Rah­men­über­ein­kom­mens der Ver­ein­ten Natio­nen über Kli­ma­än­de­run­gen gelang­te in sei­nem Bericht zu dem Ergeb­nis, dass die hier­nach bis 2030 welt­weit zu erwar­ten­den Treib­haus­gas­emis­sio­nen unver­ein­bar mit Reduk­ti­ons­pfa­den sei­en, die zu einer Begren­zung der glo­ba­len Erwär­mung auf 1,5 °C oder auch 2 °C führ­ten13. Viel­mehr stimm­ten die zu erwar­ten­den Emis­sio­nen mit Pfa­den über­ein, die bis zum Jahr 2100 einen Tem­pe­ra­tur­an­stieg von 3 °C erwar­ten lie­ßen14.

Recht­li­che Grund­la­gen: Euro­päi­sches Unionsrecht

Das für den Zeit­raum von 2021 bis 2030 fest­ge­leg­te Kli­ma­schutz­ziel der Euro­päi­schen Uni­on, Treib­haus­gas­emis­sio­nen euro­pa­weit um 40 % gegen­über 1990 zu redu­zie­ren, soll durch eine Min­de­rung der dem Emis­si­ons­han­del unter­fal­len­den Treib­haus­ga­se um 43 % und der nicht dem Emis­si­ons­han­del unter­fal­len­den Treib­haus­ga­se um 30 % gegen­über 2005 erreicht wer­den15. Das Kli­ma­schutz­ziel der Euro­päi­schen Uni­on wur­de jüngst von 40 % auf 55 % ange­ho­ben16.

Der Emis­si­ons­han­dels­be­reich erfasst Treib­haus­gas­emis­sio­nen aus Groß­feue­rungs­an­la­gen, ener­gie­in­ten­si­ven Indus­trie­be­trie­ben und seit 2012 dem Flug­ver­kehr. Die aktu­el­le Emis­si­ons­han­dels­richt­li­nie 2018/​41017 sieht für den Emis­si­ons­han­del vor, dass die Gesamt­men­ge der zur Ver­fü­gung ste­hen­den Zer­ti­fi­ka­te ab 2021 jähr­lich line­ar gesenkt wird, um so die ange­streb­te Emis­si­ons­re­du­zie­rung zu errei­chen18. Hier trifft den ein­zel­nen Mit­glied­staat kei­ne kon­kre­te Minderungsquote.

Der Las­ten­tei­lungs­be­reich erfasst dem­ge­gen­über einen Groß­teil der Emis­sio­nen, die nicht in den Emis­si­ons­han­dels­be­reich fal­len. In die­sem Bereich trifft jeden Mit­glied­staat im Aus­gangs­punkt eine pro­zen­tu­al bestimm­te Reduk­ti­ons­quo­te. Gere­gelt war der Las­ten­tei­lungs­be­reich für die Zeit von 2013 bis 2020 in der soge­nann­ten Las­ten­tei­lungs­ent­schei­dung19. Für die Zeit von 2021 bis 2030 sind die Emis­si­ons­min­de­run­gen im Las­ten­tei­lungs­be­reich in der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung gere­gelt. Für Deutsch­land ergibt sich nach Art. 4 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Anhang I der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung die Ver­pflich­tung, bis 2030 sei­ne in den Las­ten­tei­lungs­be­reich fal­len­den Treib­haus­gas­emis­sio­nen um 38 % gegen­über 2005 zu redu­zie­ren. Dabei beschränkt sich die Ver­ord­nung nicht auf die Ziel­vor­ga­be, son­dern regelt einen kon­kre­ten Gesamt­min­de­rungs­pfad. Die­ser legt für jedes Jahr die den Mit­glied­staat tref­fen­de Min­dest­re­duk­ti­ons­pflicht in Gestalt einer ein­heit­li­chen Emis­si­ons­ober­gren­ze für alle erfass­ten Emis­sio­nen fest. Den Mit­glied­staa­ten steht es frei, ehr­gei­zi­ge­re Zie­le zu ver­fol­gen. Die Ver­ord­nung sieht zudem in Art. 5 ver­schie­de­ne Fle­xi­bi­li­täts­me­cha­nis­men vor. So kön­nen die Mit­glied­staa­ten nach Art. 5 Abs. 1 bis 3 Über- und Unte­r­erfül­lun­gen in ihren eige­nen Bud­gets aus­glei­chen. Dane­ben regelt Art. 5 Abs. 4 und 5 Mög­lich­kei­ten des Aus­gleichs zwi­schen den Mitgliedstaaten.

Tat­säch­li­che Grund­la­gen: Der Klimawandel

Der tat­säch­li­che Hin­ter­grund des anthro­po­ge­nen Kli­ma­wan­dels, sei­ne Fol­gen und die Risi­ken wer­den in den Sach­stands­be­rich­ten und Son­der­be­rich­ten des „Welt­kli­ma­rats“ (Zwi­schen­staat­li­cher Aus­schuss für Kli­ma­än­de­run­gen – Inter­go­vern­men­tal Panel on Cli­ma­te Chan­ge – IPCC) beschrie­ben. Die­se gel­ten als zuver­läs­si­ge Zusam­men­fas­sun­gen des aktu­el­len Kennt­nis­stands zum Kli­ma­wan­del und wer­den als sol­che etwa vom Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Umwelt, Natur­schutz und nuklea­re Sicher­heit; vom Umwelt­bun­des­amt (UBA) oder vom Sach­ver­stän­di­gen­rat für Umwelt­fra­gen (im Fol­gen­den: Sach­ver­stän­di­gen­rat) wie auch von der Euro­päi­schen Uni­on und auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne her­an­ge­zo­gen. Der IPCC ist ein zwi­schen­staat­li­cher Aus­schuss, der von dem Umwelt­pro­gramm der Ver­ein­ten Natio­nen (United Nati­ons Envi­ron­ment Pro­gram­me) und der Welt­or­ga­ni­sa­ti­on für Meteo­ro­lo­gie (World Meteo­ro­lo­gi­cal Orga­niz­a­ti­on) im Jahr 1988 ins Leben geru­fen wur­de20 und von der Gene­ral­ver­samm­lung der Ver­ein­ten Natio­nen bestä­tigt wur­de21.

Auf­ga­be des IPCC ist es, in einer umfas­sen­den und objek­ti­ven Wei­se den Stand der wis­sen­schaft­li­chen For­schung zum Kli­ma­wan­del dar­zu­stel­len und damit eine Grund­la­ge für wis­sen­schafts­ba­sier­te Ent­schei­dun­gen zu bie­ten. Dafür trägt er die Ergeb­nis­se der aktu­ell welt­weit ver­öf­fent­lich­ten natur­wis­sen­schaft­li­chen, tech­ni­schen und sozio­öko­no­mi­schen Lite­ra­tur zusam­men. Der IPCC forscht nicht selbst, son­dern fasst die Aus­sa­gen die­ser Ver­öf­fent­li­chun­gen in Sach­stands­be­rich­ten und Son­der­be­rich­ten zusam­men und bewer­tet sie aus wis­sen­schaft­li­cher Sicht. Die Autoren müs­sen sich auf die jewei­li­ge Bewer­tung des Sach­stan­des unter Anga­be von Ver­trau­ens­ni­veaus eini­gen und kon­trä­re Ansich­ten, Wis­sens­lü­cken und Unsi­cher­hei­ten klar dar­stel­len22. Die Ergeb­nis­se wer­den erneut von unab­hän­gi­gen Exper­tin­nen und Exper­ten begut­ach­tet; anschlie­ßend wird die Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger in einer Ple­nar­sit­zung von den Mit­glieds­re­gie­run­gen ver­ab­schie­det. Dabei dür­fen nur Infor­ma­tio­nen genutzt wer­den, die auch im Gesamt­be­richt ent­hal­ten sind. Das nach wis­sen­schaft­li­cher Exper­ti­se zusam­men­ge­stell­te Autoren­gre­mi­um ent­schei­det, ob die von den Regie­run­gen vor­ge­schla­ge­nen Umfor­mu­lie­run­gen rich­tig sind23.

Die der­zeit beob­ach­te­te, im kli­ma­ge­schicht­li­chen Ver­gleich stark beschleu­nig­te Erwär­mung der Erde beruht nach nahe­zu ein­hel­li­ger wis­sen­schaft­li­cher Ansicht im Wesent­li­chen auf der durch anthro­po­ge­ne Emis­sio­nen her­vor­ge­ru­fe­nen Ver­än­de­rung des Stoff­haus­hal­tes der Atmo­sphä­re; dabei wird der Anstieg der CO2-Kon­zen­tra­ti­on beson­ders her­vor­ge­ho­ben24. Die atmo­sphä­ri­sche CO2-Kon­zen­tra­ti­on ist im Ver­gleich zur vor­in­dus­tri­el­len Zeit um 40 % ange­stie­gen, pri­mär durch die Emis­sio­nen aus fos­si­len Brenn­stof­fen und sekun­där durch Abhol­zun­gen und ande­re Land­nut­zungs­än­de­run­gen25.

Die maß­geb­li­chen Zusam­men­hän­ge las­sen sich ver­ein­facht wie folgt zusam­men­fas­sen: Die mensch­lich ver­ur­sach­te Erhö­hung der Treib­haus­gas­kon­zen­tra­ti­on in der Atmo­sphä­re ver­än­dert den Strah­lungs­haus­halt der Erde und führt so zur Erd­er­wär­mung. Die in der Erd­at­mo­sphä­re befind­li­chen Treib­haus­ga­se absor­bie­ren die von der Erde abge­ge­be­ne Wär­me­strah­lung und strah­len Tei­le davon zurück zur Erd­ober­flä­che. Die von den Treib­haus­ga­sen abge­strahl­te Wär­me­strah­lung kommt so als zusätz­li­che Wär­me­strah­lung an der Erd­ober­flä­che an. Zum Aus­gleich ankom­men­der und abge­hen­der Wär­me strahlt die Erd­ober­flä­che mehr Wär­me ab. Hier­durch wird es in der boden­na­hen Atmo­sphä­re wär­mer26. Bis zu wel­cher Höhe und mit wel­cher Geschwin­dig­keit die Tem­pe­ra­tur wei­ter ansteigt, hängt vom Anteil der Treib­haus­ga­se in der Atmo­sphä­re und damit maß­geb­lich vom Umfang der anthro­po­gen emit­tier­ten Treib­haus­ga­se ab, ins­be­son­de­re vom CO2-Aus­stoß27. Denn zwi­schen der Gesamt­men­ge an emit­tier­ten kli­ma­wirk­sa­men Treib­haus­ga­sen und dem Anstieg der mitt­le­ren Ober­flä­chen­tem­pe­ra­tur besteht eine annä­hernd linea­re Bezie­hung28. Ohne zusätz­li­che Maß­nah­men zur Bekämp­fung des Kli­ma­wan­dels gilt der­zeit ein glo­ba­ler Tem­pe­ra­tur­an­stieg um mehr als 3 °C bis zum Jahr 2100 als wahr­schein­lich29.

Der Treib­haus­ef­fekt hat viel­fäl­ti­ge Aus­wir­kun­gen auf die Umwelt und das Erd­kli­ma. Betrof­fen sind etwa die Eis­mas­sen (Kryo­sphä­re). Fol­gen der Erd­er­wär­mung sind der Rück­gang des pola­ren Meer­ei­ses, das Abschmel­zen der kon­ti­nen­ta­len Eis­schil­de in Grön­land und in der Ant­ark­tis und der bereits heu­te welt­weit sicht­ba­re Glet­scher­schwund. Die­se Ver­än­de­run­gen der Eis­mas­sen tra­gen maß­geb­lich dazu bei, dass der Mee­res­pe­gel ansteigt30. Bis 2100 wird der glo­ba­le mitt­le­re Mee­res­spie­gel­an­stieg nach Pro­jek­tio­nen bei 1,5 °C glo­ba­ler Erwär­mung 26 bis 77 cm betra­gen. Bei einer Erwär­mung um 2 °C wer­den es etwa 10 cm mehr sein31. Zudem gibt es Hin­wei­se dar­auf, dass infol­ge des Abschmel­zens des Grön­län­di­schen Eis­schil­des und ande­rer Frisch­was­ser­ein­trä­ge in den Nord­at­lan­tik die ther­mo­ha­li­ne Zir­ku­la­ti­on des Nord­at­lan­tiks (atlan­ti­sche Umwälz­be­we­gung) an Stär­ke ver­liert. Eine star­ke Abschwä­chung hät­te unter ande­rem gro­ße Aus­wir­kun­gen auf die Wet­ter­sys­te­me in Euro­pa und Nord­ame­ri­ka. Der Nord­at­lan­tik­raum wür­de sich rasch um meh­re­re Grad abküh­len. Die Süd­halb­ku­gel wür­de sich umso stär­ker erwär­men. Als wei­te­re Aus­wir­kun­gen wer­den für Nord­eu­ro­pa eine Zunah­me an Win­ter­stür­men, Nie­der­schlä­gen und Über­schwem­mun­gen, für Süd­eu­ro­pa eine Abnah­me der Nie­der­schlä­ge erwar­tet. Für die Sahel­zo­ne wür­den ein Rück­gang von Nie­der­schlä­gen und damit ver­bun­de­ne Dür­ren erwar­tet32. Aus­wir­kun­gen hat der kli­ma­wan­del­be­ding­te Tem­pe­ra­tur­an­stieg auch auf Lage und Stär­ke des Jet­streams und damit auf die glo­ba­len Wind­sys­te­me, was zu außer­ge­wöhn­lich lang andau­ern­den Groß- und Extrem­wet­ter­la­gen wie Stark­nie­der­schlä­gen, Über­schwem­mun­gen, Wir­bel­stür­men, Hit­ze­wel­len und Dür­ren füh­ren kann33.

Als eine beson­de­re Gefahr für die öko­lo­gi­sche Sta­bi­li­tät wer­den soge­nann­te Kipp­punkt­pro­zes­se im Kli­ma­sys­tem ange­se­hen, weil die­se weit­rei­chen­de Umwelt­aus­wir­kun­gen haben kön­nen. Kip­pele­men­te sind Tei­le des Erd­sys­tems, die eine beson­de­re Bedeu­tung für das glo­ba­le Kli­ma haben und die sich bei zuneh­men­der Belas­tung abrupt und oft irrever­si­bel ver­än­dern. Bei­spie­le sind die Per­ma­frost­bö­den in Sibi­ri­en und Nord­ame­ri­ka, die Eis­mas­sen in den pola­ren Zonen, der Ama­zo­nas­re­gen­wald und bedeu­ten­de Luft- und Mee­res­strö­mungs­sys­te­me. Gerin­ge Ver­än­de­run­gen eines für sie rele­van­ten Umwelt­pa­ra­me­ters – wie zum Bei­spiel das Über­schrei­ten einer bestimm­ten Tem­pe­ra­tur­schwel­le – kön­nen die­se Kipp-ele­men­te in einen qua­li­ta­tiv ande­ren Zustand über­füh­ren, wenn der Wert des Para­me­ters bereits in der Nähe eines kri­ti­schen Punk­tes, dem Kipp­punkt, liegt. Zwi­schen den Kip­pele­men­ten kön­nen auch Wech­sel­wir­kun­gen bestehen. So könn­te bei­spiels­wei­se ein Abschmel­zen des Grön­land­ei­ses die atlan­ti­sche Zir­ku­la­ti­on ver­än­dern, was wie­der­um zur Desta­bi­li­sie­rung von Eis in der Ant­ark­tis füh­ren könn­te. Ein kas­ka­den­ar­ti­ger Wan­del des Erd­sys­tems durch eine Rei­he sol­cher Wech­sel­wir­kun­gen wird nicht aus­ge­schlos­sen, gilt der­zeit aller­dings noch als wenig erforscht34.

Bei einem glo­ba­len Tem­pe­ra­tur­an­stieg um mehr als 3 °C bis zum Jahr 2100, der ohne zusätz­li­che Maß­nah­men zur Bekämp­fung des Kli­ma­wan­dels als wahr­schein­lich gilt, wer­den dras­ti­sche Fol­gen der Erd­er­wär­mung und des Kli­ma­wan­dels erwar­tet29; aber auch bei einem gerin­ge­ren Tem­pe­ra­tur­an­stieg hat der Kli­ma­wan­del bereits erheb­li­che nega­ti­ve Fol­gen für Men­schen und Gesell­schaf­ten. Auch in Deutsch­land hat der Kli­ma­wan­del schon jetzt zahl­rei­che direk­te Aus­wir­kun­gen, die sich bei fort­schrei­ten­der Erd­er­wär­mung dras­tisch ver­schär­fen kön­nen. Dane­ben könn­te Deutsch­land von den Fol­gen des Kli­ma­wan­dels in ande­ren Tei­len der Welt mit­tel­bar auch durch die Zunah­me kli­ma­be­ding­ter Flucht und Migra­ti­on nach Euro­pa betrof­fen sein.

Die Fol­gen jün­ge­rer kli­ma­be­ding­ter Extrem­ereig­nis­se wie Hit­ze­wel­len, Dür­ren, Stark­re­ge­n­er­eig­nis­se, Über­schwem­mun­gen, Wir­bel­stür­me sowie Wald- und Flä­chen­brän­de demons­trie­ren nach wis­sen­schaft­li­cher Ein­schät­zung eine signi­fi­kan­te Ver­wund­bar­keit des Men­schen gegen­über dem Kli­ma­wan­del. Fol­gen sol­cher kli­ma­be­ding­ter Extrem­ereig­nis­se umfas­sen eine Unter­bre­chung der Nah­rungs­mit­tel­pro­duk­ti­on und Was­ser­ver­sor­gung, Schä­den an Infra­struk­tur und Sied­lun­gen, Erkran­kun­gen und Todes­fäl­le sowie Kon­se­quen­zen für die psy­chi­sche Gesund­heit und das Wohl­be­fin­den der Men­schen35. Durch den Kli­ma­wan­del gefähr­det ist vor allem die mensch­li­che Gesund­heit. Wit­te­rungs- und Kli­ma­ver­än­de­run­gen kön­nen dazu füh­ren, dass Infek­ti­ons­krank­hei­ten sowie nicht­über­trag­ba­re Krank­hei­ten wie All­er­gien zuneh­men oder sich die Sym­pto­me bei bereits bestehen­den Herz-Kreis­lauf- und Atem­wegs­er­kran­kun­gen ver­stär­ken. Extrem­ereig­nis­se wie Stür­me, Hoch­was­ser, Lawi­nen­ab­gän­ge oder Erd­rut­sche gefähr­den Leib und Leben unmit­tel­bar; sie kön­nen außer­dem zu sozia­len und psy­chi­schen Belas­tun­gen und Stö­run­gen wie Stress, Angst­zu­stän­den und Depres­sio­nen füh­ren36.

Der Kli­ma­wan­del hat auch in Deutsch­land bereits jetzt viel­fa­che Aus­wir­kun­gen. So hat sich die Jah­res­mit­tel­tem­pe­ra­tur im Ver­gleich zur vor­in­dus­tri­el­len Zeit bis zum Jahr 2018 um 1,5 °C erhöht37. Es besteht eine erhöh­te Wahr­schein­lich­keit für das Auf­tre­ten extre­mer Hit­ze­ta­ge. Schon gegen­wär­tig bedroht der Kli­ma­wan­del durch Hit­ze­er­eig­nis­se die mensch­li­che Gesund­heit auch in Deutsch­land38. Die Dau­er som­mer­li­cher Hit­ze­wel­len über West­eu­ro­pa hat sich seit 1880 etwa ver­drei­facht. Bei unver­min­der­ten Treib­haus­gas­emis­sio­nen las­sen Kli­ma­pro­jek­tio­nen eine deut­li­che Ver­schär­fung die­ser Ent­wick­lun­gen erwar­ten. Die Anzahl von Hit­ze­wel­len könn­te bis zum Ende des 21. Jahr­hun­derts im ungüns­tigs­ten Fall um bis zu fünf Ereig­nis­se pro Jahr in Nord­deutsch­land und um bis zu 30 Ereig­nis­se pro Jahr in Süd­deutsch­land zuneh­men. Auch die Auf­tritts­wahr­schein­lich­keit von Tem­pe­ra­tur-rekor­den dürf­te dras­tisch anstei­gen. Spe­zi­ell wäh­rend der Som­mer­mo­na­te wird eine Ver­zehn­fa­chung sol­cher Ereig­nis­se für rea­lis­tisch gehal­ten39.

Auch der glo­ba­le Anstieg des Mee­res­spie­gels wird sich in Deutsch­land aus­wir­ken. In den letz­ten 100 Jah­ren ist der Mee­res­spie­gel um etwa 20 cm in der Deut­schen Bucht und um etwa 14 cm an der deut­schen Ost­see­küs­te gestie­gen40. Im Fall unge­min­der­ter Emis­sio­nen wird von einem Anstieg des Mee­res­spie­gels von deut­lich über einem Meter bis zum Ende des 21. Jahr­hun­derts aus­ge­gan­gen. Dabei ist die Mög­lich­keit eines Kol­la­bie­rens der Eis­schil­de nicht ein­be­zo­gen41. Lang­fris­ti­ge Ände­run­gen im mitt­le­ren Mee­res­spie­gel kön­nen an Nord- und Ost­see die Ein­tritts­wahr­schein­lich­keit beson­ders hoher Sturm­flut­was­ser­stän­de bedeu­tend erhö­hen42. Damit sind auch die deut­schen Küs­ten­re­gio­nen einem erhöh­ten Risi­ko durch Über­schwem­mun­gen aus­ge­setzt. In Deutsch­land gel­ten an der Nord­see­küs­te Gebie­te, die bis zu fünf Meter über dem Mee­res­spie­gel lie­gen, und an der Ost­see­küs­te Gebie­te, die bis zu drei Meter über dem Mee­res­spie­gel lie­gen, als gefähr­det. Das betrifft eine Flä­che von rund 13.900 Qua­drat­ki­lo­me­tern mit 3, 2 Mil­lio­nen dort woh­nen­den Men­schen. Durch Sturm­flu­ten bedroht sind vor allem küs­ten­na­he Städ­te wie Ham­burg, Bre­men, Kiel, Lübeck, Ros­tock und Greifs­wald43.

Bereits jetzt zei­gen sich in Deutsch­land Aus­wir­kun­gen des Kli­ma­wan­dels bei der Grund­was­ser­neu­bil­dung44. Stei­gen­de Tem­pe­ra­tu­ren sind Aus­lö­ser einer ins­ge­samt höhe­ren Ver­duns­tung mit der Fol­ge, dass weni­ger Was­ser ver­si­ckern und ins Grund­was­ser gelan­gen kann. Mona­te mit unter­durch­schnitt­li­chen Grund­was­ser­stän­den wer­den im Ver­gleich zum lang­jäh­ri­gen Mit­tel signi­fi­kant häu­fi­ger. Ein beson­ders aus­ge­präg­ter Trend zu ver­mehr­ten Grund­was­ser­nied­rigst­stän­den wird in den nie­der­schlags­ar­men Gebie­ten im Nord­os­ten Deutsch­lands beob­ach­tet. Dies betrifft vor allem Bran­den­burg, Sach­sen-Anhalt und Meck­len­burg-Vor­pom­mern. Aber auch in den beson­ders nie­der­schlags­rei­chen Regio­nen, also in den Mit­tel­ge­bir­gen und im Bereich der Alpen, sind nied­ri­ge Grund­was­ser­stän­de deut­lich erkenn­bar44. Auch dar­über hin­aus ver­än­dert der Kli­ma­wan­del das Was­ser­re­gime in Deutsch­land in ver­schie­de­nen Berei­chen. So nimmt die Was­ser­ver­füg­bar­keit im Som­mer­halb­jahr signi­fi­kant ab, die Was­ser­tem­pe­ra­tur in Seen steigt an, und auch die Was­ser­tem­pe­ra­tur in Nord- und Ost­see erhöht sich45.

Als eine beson­de­re Her­aus­for­de­rung gilt die in Deutsch­land beob­ach­te­te Zunah­me von Tro­cken­heit und Dür­re. Die hier­mit ein­her­ge­hen­de Aus­trock­nung der Böden hat vor allem für die Land­wirt­schaft Bedeu­tung. Die Boden­feuch­te ist für den Was­ser­ver­sor­gungs­grad der Pflan­zen aus­schlag­ge­bend. Wenn die Boden­feuch­te unter­halb von 30 % bis 40 % soge­nann­ter nutz­ba­rer Feld­ka­pa­zi­tät (nFK) sinkt, neh­men die Pho­to­syn­the­se-Leis­tung und damit das Wachs­tum der Pflan­zen stark ab. In Deutsch­land hat die mitt­le­re Anzahl der Tage mit Boden­feuch­te­wer­ten unter 30 % nFK sowohl für leich­ten san­di­gen Boden als auch für schwe­ren Boden, der Was­ser bes­ser spei­chert, seit 1961 signi­fi­kant zuge­nom­men. Beson­ders betrof­fen von der zuneh­men­den Boden­tro­cken­heit sind der Osten Deutsch­lands sowie das Rhein-Main Gebiet46.

Der Kli­ma­wan­del ist zudem bedeu­ten­de Ursa­che von Flucht und Migra­ti­on. Men­schen ver­las­sen ihre Hei­mat auch in Fol­ge von Natur­ka­ta­stro­phen und auf­grund lang­fris­ti­ger Umwelt­ver­än­de­run­gen wie etwa ver­mehr­ter Dür­ren und des Anstiegs des Mee­res­spie­gels. Die Ver­än­de­run­gen beein­träch­ti­gen neben der Gesund­heit vor allem die Nah­rungs­mit­tel­pro­duk­ti­on und ‑ver­sor­gung. Das Risi­ko von Hun­gers­nö­ten steigt. Zugleich ver­schärft der Kli­ma­wan­del sozia­le Ungleich­hei­ten und birgt die Gefahr gewalt­sa­mer Kon­flik­te, wenn sich der Wett­streit um Was­ser, Nah­rungs­mit­tel und Wei­de­land ver­stärkt. Die zuneh­men­de Erwär­mung setzt nied­rig gele­ge­ne Küs­ten­ge­bie­te, Del­tas und klei­ne Inseln in beson­de­rem Maße den mit dem Mee­res­spie­gel­an­stieg ver­bun­de­nen Risi­ken aus, dar­un­ter erhöh­tem Salz­was­ser­ein­trag, Über­flu­tung und Schä­di­gung von Infra­struk­tur. Bei stei­gen­dem Mee­res­spie­gel wer­den Inseln und Küs­ten­zo­nen von der dort leben­den Bevöl­ke­rung wegen peri­odi­scher oder dau­er­haf­ter Über­flu­tung ver­las­sen. Zuneh­men­de Kli­ma­ver­än­de­run­gen ver­stär­ken so welt­weit Flucht­be­we­gun­gen und könn­ten die inter­na­tio­na­le Flucht und Migra­ti­on in Rich­tung Euro­pa inten­si­vie­ren47.

His­to­risch betrach­tet sind mehr als die Hälf­te aller anthro­po­ge­nen Treib­haus­gas­emis­sio­nen seit Beginn der Indus­tria­li­sie­rung durch die heu­ti­gen Indus­trie­län­der ver­ur­sacht. In den letz­ten Jah­ren sind zudem vor allem die Emis­sio­nen der Schwel­len­län­der stark ange­stie­gen. Aktu­ell gel­ten die Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka, die Euro­päi­sche Uni­on, Chi­na, Russ­land und Indi­en als stärks­te Ver­ur­sa­cher von Treib­haus­gas­emis­sio­nen. Deutsch­land ist his­to­risch betrach­tet für 4, 6 % der Treib­haus­gas­emis­sio­nen ver­ant­wort­lich. Mit 9, 2 Ton­nen CO2 waren die Pro-Kopf-CO2-Emis­sio­nen in Deutsch­land im Jahr 2018 knapp dop­pelt so hoch wie der glo­ba­le Durch­schnitt von 4, 97 Ton­nen pro Kopf48.

Aktu­ell ist Deutsch­land bei einem Welt­be­völ­ke­rungs­an­teil von unge­fähr 1, 1 % für jähr­lich knapp 2 % der Treib­haus­gas­emis­sio­nen ver­ant­wort­lich. Dabei sind die Treib­haus­gas­emis­sio­nen in Deutsch­land seit 1990 gesun­ken: Wäh­rend im Jahr 1990 1, 251 Giga­ton­nen Treib­haus­gas emit­tiert wur­den, waren es im Jahr 2019 noch etwa 0, 805 Giga­ton­nen Treib­haus­gas49. Der Sek­tor Ener­gie­wirt­schaft ver­ur­sach­te im Jahr 2019 den größ­ten Anteil der Treib­haus­gas­emis­sio­nen. Die­se stam­men vor allem aus der Ver­bren­nung fos­si­ler Ener­gie­trä­ger in Kraft­wer­ken. Im Ver­gleich zu 1990 sind die Treib­haus­gas­emis­sio­nen dort bis 2019 aller­dings um 45 % zurück­ge­gan­gen50. Der Indus­trie­sek­tor war 2019 der zweit­größ­te Ver­ur­sa­cher von Treib­haus­gas­emis­sio­nen in Deutsch­land. Treib­haus­ga­se ent­ste­hen vor allem in den ener­gie­in­ten­si­ven Bran­chen Stahl, Che­mie, Nicht­ei­sen­me­tal­le, Zement, Kalk, Glas und Papier sowie bei der indus­tri­el­len Eigen­strom­ver­sor­gung. Im Ver­gleich zu 1990 gin­gen sie hier bis 2019 um 34 % zurück51. An drit­ter Stel­le der Ver­ur­sa­cher von Treib­haus­gas­emis­sio­nen stand 2019 der Ver­kehrs­sek­tor, in dem der moto­ri­sier­te Stra­ßen­ver­kehr für 94 % der Emis­sio­nen ver­ant­wort­lich ist. Im Ver­gleich zu 1990 gin­gen die Treib­haus­ga­se des Ver­kehrs­sek­tors bis 2019 um 0, 1 % zurück52. Dabei ist der inter­na­tio­na­le Luft- und Schiffs­ver­kehr nicht berück­sich­tigt, des­sen Emis­sio­nen im Ver­gleich zu 1990 gestie­gen sind53. Dar­auf folgt der Gebäu­de­sek­tor. Er umfasst die Emis­sio­nen pri­va­ter Haus­hal­te sowie die Emis­sio­nen aus Gewer­be, Han­del und Dienst­leis­tun­gen. Emis­sio­nen ent­ste­hen hier über­wie­gend durch die Ver­bren­nung fos­si­ler Ener­gie­trä­ger zur Bereit­stel­lung von Raum­wär­me und Warm­was­ser und gin­gen bis 2019 im Ver­gleich zu 1990 um 42 % zurück54. Im Land­wirt­schafts­sek­tor haben die Boden­nut­zung und Tier­hal­tung die größ­ten Antei­le an den Treib­haus­gas­emis­sio­nen. Rele­vant sind hier vor allem die Treib­haus­ga­se Methan und Lach­gas. Im Ver­gleich zu 1990 gin­gen die Treib­haus­gas­emis­sio­nen des Bereichs bis 2019 um 24 % zurück55. Die Treib­haus­gas­emis­sio­nen im Sek­tor Abfall­wirt­schaft sind bis 2019 im Ver­gleich zu 1990 um 76 % zurück­ge­gan­gen56.

Tat­säch­li­che Grund­la­gen: Klimaschutz

Der durch Men­schen ver­ur­sach­te Kli­ma­wan­del lässt sich nach der­zei­ti­gem Stand nur durch die Reduk­ti­on von CO2-Emis­sio­nen maß­geb­lich aufhalten.

Der durch Men­schen ver­ur­sach­te Kli­ma­wan­del lässt sich auf­hal­ten, indem der Anstieg der Kon­zen­tra­ti­on von anthro­po­ge­nem Treib­haus­gas in der Erd­at­mo­sphä­re begrenzt wird57. Wegen der quan­ti­ta­ti­ven Bedeu­tung und beson­de­ren Lang­le­big­keit von CO2 ist des­sen Kon­zen­tra­ti­on hier­bei von beson­de­rem Inter­es­se. Es wird ange­nom­men, dass ein annä­hernd linea­rer Zusam­men­hang zwi­schen der Gesamt­men­ge der über alle Zei­ten hin­weg kumu­lier­ten anthro­po­ge­nen CO2-Emis­sio­nen und der glo­ba­len Tem­pe­ra­tur­er­hö­hung besteht. Nur klei­ne Tei­le der anthro­po­ge­nen Emis­sio­nen wer­den von den Mee­ren und der ter­res­tri­schen Bio­sphä­re auf­ge­nom­men; der Gesetz­ge­ber hat ange­nom­men, für Deutsch­land sei­en 5 % der Jah­res­emis­sio­nen von 1990 „net­to-treib­haus­neu­tral“ (vgl. die Legal­de­fi­ni­ti­on in § 2 Nr. 9 KSG)58 und wür­den ins­be­son­de­re durch eine lang­fris­ti­ge Bin­dung in natür­li­chen Koh­len­stoff­sen­ken (bei­spiels­wei­se durch Boden, Wäl­der und Gewäs­ser) aus­ge­gli­chen59. Der gro­ße Rest anthro­po­ge­ner CO2-Emis­sio­nen ver­bleibt aber lang­fris­tig in der Atmo­sphä­re, sum­miert sich, trägt dort zur Erhö­hung der CO2-Kon­zen­tra­ti­on bei und ent­fal­tet so Wir­kung auf die Tem­pe­ra­tur der Erde. Im Gegen­satz zu ande­ren Treib­haus­ga­sen ver­lässt CO2 die Erd­at­mo­sphä­re in einem für die Mensch­heit rele­van­ten Zeit­raum nicht mehr auf natür­li­che Wei­se. Jede wei­te­re in die Erd­at­mo­sphä­re gelan­gen­de und die­ser nicht künst­lich wie­der ent­nom­me­ne CO2-Men­ge erhöht also blei­bend die CO2-Kon­zen­tra­ti­on und führt ent­spre­chend zu einem wei­te­ren Tem­pe­ra­tur­an­stieg. Die­ser Tem­pe­ra­tur­an­stieg bleibt bestehen, auch wenn sich die Treib­haus­gas­kon­zen­tra­ti­on nicht wei­ter erhöht. Die Begren­zung der glo­ba­len Erd­er­wär­mung setzt daher eine Begren­zung der gesam­ten anthro­po­ge­nen CO2-Emis­sio­nen vor­aus60.

Begrenzt wer­den kann der wei­te­re Anstieg der CO2-Kon­zen­tra­ti­on in der Erd­at­mo­sphä­re vor allem durch eine Min­de­rung der wei­te­ren CO2-Emis­sio­nen in dem Sin­ne, dass bereits die Ent­ste­hung sol­cher Treib­haus­gas­emis­sio­nen ver­mie­den wird, etwa durch einen Ver­zicht auf die Ver­bren­nung fos­si­ler Ener­gie­trä­ger. In Betracht kom­men dane­ben Maß­nah­men, die zwar nicht die Ent­ste­hung von CO2-Emis­sio­nen ver­mei­den kön­nen, die jedoch ver­hin­dern, dass sie in die Atmo­sphä­re frei­ge­setzt wer­den, oder die die CO2-Emis­sio­nen wie­der aus der Atmo­sphä­re ent­neh­men („nega­ti­ve Emis­sio­nen“; auch „Car­bon Dioxi­de Remo­val“ – CDR und „Car­bon Cap­tu­re and Sto­rage“ – CCS). Eine künf­ti­ge Nut­zung ent­spre­chen­der Tech­no­lo­gien hält der IPCC ins­be­son­de­re für not­wen­dig, um das Ziel errei­chen zu kön­nen, die Erd­er­wär­mung bei 1,5 °C zu begren­zen oder wie­der auf die­ses Maß zurück­zu­füh­ren. Zugleich gilt der Ein­satz von Nega­ti­vemis­si­ons­tech­no­lo­gien der­zeit als, jeden­falls in grö­ße­rem Umfang, schwer rea­li­sier­bar; er unter­liegt erheb­li­chen Beschrän­kun­gen und Beden­ken bezüg­lich wirt­schaft­li­cher Ren­ta­bi­li­tät, tech­ni­scher Mach­bar­keit, inter­na­tio­na­ler Koor­di­nier­bar­keit sowie sozia­ler Fol­gen und vor allem neu­er­li­cher öko­lo­gi­scher Risi­ken61.

Kei­ne Stra­te­gie zur Begren­zung des Kli­ma­wan­dels, wohl aber zur Abmil­de­rung der nega­ti­ven Fol­gen ins­be­son­de­re für die Men­schen sind die soge­nann­ten Anpas­sungs­maß­nah­men62. In Betracht kom­men inso­weit bei­spiels­wei­se die Ver­stär­kung und Erhö­hung der Deich­an­la­gen, eine Anpas­sung der in der Land­wirt­schaft ange­bau­ten Kul­tur­pflan­zen, der Wald­um­bau durch Ansied­lung stand­ort­ge­rech­ter Baum­ar­ten, die Anpas­sung der Stadt­pla­nung durch Frisch­luft­kor­ri­do­re und Grün­flä­chen zur Ver­mei­dung städ­ti­scher Hit­ze­in­seln sowie die Ent­sie­ge­lung und die Auf­fors­tung geeig­ne­ter Flä­chen63.

Ob und auf wel­che Höhe die CO2-Kon­zen­tra­ti­on in der Erd­at­mo­sphä­re und der Tem­pe­ra­tur­an­stieg zu begren­zen sind, ist eine kli­ma­po­li­ti­sche Fra­ge. Sie ist nicht durch die Natur­wis­sen­schaf­ten zu beant­wor­ten. Deren Erkennt­nis­se geben jedoch Anhalts­punk­te dafür, wel­che Reduk­tio­nen erfor­der­lich sind, um ein bestimm­tes Kli­ma­schutz­ziel zu errei­chen. Inso­weit wer­den in Kli­ma­wis­sen­schaft und ‑poli­tik ver­schie­de­ne Ziel- und Mess­grö­ßen ver­wen­det, die sich auf die Tem­pe­ra­tur, die CO2-Kon­zen­tra­ti­on in der Atmo­sphä­re oder die CO2-Emis­sio­nen bezie­hen. Die Kli­ma­zie­le von Paris wur­den als maxi­ma­le Erwär­mungs- bezie­hungs­wei­se Tem­pe­ra­tur­zie­le for­mu­liert. Der metho­di­sche Vor­teil eines sol­chen Tem­pe­ra­tur­ziels liegt dar­in, dass es im direk­ten Zusam­men­hang mit den Fol­gen der Erd­er­wär­mung steht, weil die mitt­le­re Tem­pe­ra­tur der Erde eine zen­tra­le Leit­grö­ße für den Zustand des Erd­sys­tems ins­ge­samt ist.

Damit aus einem glo­ba­len Tem­pe­ra­tur­ziel Maß­ga­ben zur Reduk­ti­on von CO2-Emis­sio­nen abge­lei­tet wer­den kön­nen, sind jedoch kli­ma­phy­si­ka­li­sche Umrech­nun­gen der Erwär­mung in emit­tier­te CO2-Men­gen not­wen­dig. Ange­sichts des Zusam­men­hangs zwi­schen CO2-Kon­zen­tra­ti­on und Erd­er­wär­mung ist dies prin­zi­pi­ell mög­lich, wenn­gleich die Umrech­nung auf­grund der Kom­ple­xi­tät des Kli­ma­sys­tems mit Unsi­cher­hei­ten ver­bun­den bleibt64. Wegen des annä­hernd linea­ren Zusam­men­hangs lässt sich unge­fähr ange­ben, wie hoch die CO2-Kon­zen­tra­ti­on in der Atmo­sphä­re höchs­tens sein darf, wenn eine bestimm­te Erd­tem­pe­ra­tur nicht über­schrit­ten wer­den soll. Es ist auch in etwa bekannt, wie hoch die CO2-Kon­zen­tra­ti­on heu­te bereits ist. Daher lässt sich in Annä­he­rung bestim­men, wel­che wei­te­re Men­ge an CO2 noch höchs­tens dau­er­haft in die Erd­at­mo­sphä­re gelan­gen darf, damit die­se ange­streb­te Erd­tem­pe­ra­tur nicht über­schrit­ten wird. Stellt man noch die (nach heu­ti­gem Stand aller­dings gerin­ge) Men­ge soge­nann­ter nega­ti­ver CO2-Emis­sio­nen in Rech­nung, die gar nicht erst in die Atmo­sphä­re gelan­gen oder die­ser wie­der ent­nom­men wer­den, ergibt sich, wel­che CO2-Men­gen ins­ge­samt (glo­bal) noch emit­tiert wer­den kön­nen, wenn die dar­aus resul­tie­ren­de Erwär­mung der Erde die Tem­pe­ra­tur­schwel­le nicht über­stei­gen soll. Die­se Men­ge wird in der kli­ma­po­li­ti­schen und kli­ma­wis­sen­schaft­li­chen Dis­kus­si­on als „CO2-Bud­get“ bezeich­net65. Der IPCC hat für ver­schie­de­ne Tem­pe­ra­tur­zie­le mit ver­schie­de­nen Wahr­schein­lich­kei­ten unter­schied­li­che glo­ba­le Rest­bud­gets ange­ge­ben66. Der Sach­ver­stän­di­gen­rat hat auf die­ser Grund­la­ge für eine Begren­zung der Erd­er­wär­mung auf 1, 75 °C ein auf Deutsch­land ent­fal­len­des Rest­bud­get berech­net. Er hat dem die vom IPCC für eine Ziel­er­rei­chungs­wahr­schein­lich­keit von 67 % ange­ge­be­nen Wer­te zugrun­de gelegt67.

Um, wie es in § 1 Satz 3 KSG als Grund­la­ge des Kli­ma­schutz­ge­set­zes aus­ge­wie­sen ist, bis 2050 Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät zu errei­chen, sind weit­rei­chen­de Trans­for­ma­tio­nen nötig. Bei heu­ti­ger Lebens­wei­se ist noch nahe­zu jeg­li­ches Ver­hal­ten unmit­tel­bar oder mit­tel­bar mit dem Aus­stoß von CO2 ver­bun­den. Nicht nur der Betrieb gro­ßer Indus­trie­an­la­gen, son­dern auch all­täg­li­che Ver­hal­tens­wei­sen tra­gen viel­fach direkt oder indi­rekt zu der Ent­ste­hung von CO2-Emis­sio­nen bei. Ohne Wei­te­res erkenn­bar ist etwa die CO2-Wirk­sam­keit der unmit­tel­ba­ren Nut­zung von Brenn- und Kraft­stof­fen oder von elek­tri­schem Strom beim Hei­zen, Kochen, Beleuch­ten et cete­ra. Die CO2-Rele­vanz ande­rer Vor­gän­ge mag hin­ge­gen erst auf den zwei­ten Blick her­vor­tre­ten; nicht erst bei der Nut­zung von Gütern und Dienst­leis­tun­gen, son­dern ent­lang der gesam­ten Wert­schöp­fungs­ket­te ent­ste­hen Treib­haus­gas­emis­sio­nen: zunächst bei der Her­stel­lung und dann bei Lage­rung und Trans­port, spä­ter auch bei der Ent­sor­gung. Bereits die För­de­rung von Mine­ral­öl, der Trans­port fos­si­ler Brenn­stof­fe, aber auch die Errich­tung einer Wind­kraft­an­la­ge benö­ti­gen ihrer­seits Ener­gie und ver­ur­sa­chen so Treib­haus­ga­se. Bestimm­te Pro­duk­ti­ons­vor­gän­ge etwa in der Metall­in­dus­trie und in der che­mi­schen Indus­trie wie auch bei der Her­stel­lung mine­ra­li­scher Pro­duk­te sind beson­ders ener­gie- und damit treib­haus­gas­in­ten­siv. So trägt die Zement­in­dus­trie welt­weit 6 bis 7 % zu den anthro­po­ge­nen CO2-Emis­sio­nen bei68. Indi­rekt trägt außer­dem etwa die Ver­wen­dung ener­gie­in­ten­siv pro­du­zier­ter Schaum- und Dämm­stof­fe, Feu­er­lö­scher, Kli­ma­an­la­gen, Alu­mi­ni­um­pro­duk­te, Schall­schutz­fens­ter, Lacke oder Kleb­stof­fe beim Bau von Gebäu­den zu den Treib­haus­gas­emis­sio­nen bei, ohne dass dies unmit­tel­bar sicht­bar wäre. Die unter Umstän­den hohe mit­tel­ba­re Treib­haus­gas­re­le­vanz der Nut­zung von Kon­sum­ar­ti­keln lässt das Bei­spiel der Tex­til­bran­che erken­nen. So wur­de der Treib­haus­gas­aus­stoß der glo­ba­len Tex­til­pro­duk­ti­on 2015 auf rund 1, 2 Giga­ton­nen bezif­fert, was fast dop­pelt so viel sei wie der gesam­te Aus­stoß des inter­na­tio­na­len Schiff- und Flug­ver­kehrs zusam­men69. Klei­dung und Schu­he stün­den über ihren Lebens­zy­klus hin­weg (Pro­duk­ti­on, Nut­zung, Ent­sor­gung) für unge­fähr 8 % der glo­ba­len Treib­haus­gas­emis­sio­nen70. Soll die der­zei­ti­ge Lebens­wei­se ein­schließ­lich so ver­brei­te­ter oder sogar all­täg­li­cher Ver­hal­tens­wei­sen wie der Errich­tung und Nut­zung neu­er Bau­ten und dem Tra­gen von Klei­dung kli­ma­neu­tral sein, sind dem­nach grund­le­gen­de Ein­schrän­kun­gen und Umstel­lun­gen von Pro­duk­ti­ons­pro­zes­sen, Nut­zun­gen und all­täg­li­chem Ver­hal­ten erforderlich.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den

Die vier Ver­fas­sungs­be­schwer­den rich­ten sich gegen ein­zel­ne Vor­schrif­ten des Bun­des-Kli­ma­schutz­ge­set­zes (im Fol­gen­den: Kli­ma­schutz­ge­setz ) vom 12.12.201971 und gegen das Unter­las­sen wei­te­rer Maß­nah­men zur Reduk­ti­on von Treibhausgasemissionen.

Mit ihren Ver­fas­sungs­be­schwer­den bean­stan­den die Beschwer­de­füh­ren­den in ers­ter Linie, dass der Staat kei­ne aus­rei­chen­den Rege­lun­gen zur Reduk­ti­on von Treib­haus­ga­sen, vor allem von CO2, geschaf­fen habe. Mit der im Kli­ma­schutz­ge­setz gere­gel­ten Reduk­ti­on von CO2-Emis­sio­nen kön­ne das einer Tem­pe­ra­tur­schwel­le von 1,5 °C ent­spre­chen­de CO2-Rest­bud­get nicht ein­ge­hal­ten wer­den. Im Zen­trum der Ver­fas­sungs­be­schwer­den ste­hen grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und aus Art. 14 Abs. 1 GG, ein Grund­recht auf men­schen­wür­di­ge Zukunft und ein Grund­recht auf das öko­lo­gi­sche Exis­tenz­mi­ni­mum, die die Beschwer­de­füh­ren­den aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art.20a GG und aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG her­lei­ten, der Grund­satz des Geset­zes­vor­be­halts sowie von den Beschwer­de­füh­ren­den als „Ratio­na­li­täts­pflich­ten“ bezeich­ne­te Ermitt­lungs- und Dar­le­gungs­pflich­ten des Gesetzgebers. 

Mit ihren Ver­fas­sungs­be­schwer­den wen­den sich die Beschwer­de­füh­ren­den gegen kon­kre­te Bestim­mun­gen des Kli­ma­schutz­ge­set­zes. Mit der im Kli­ma­schutz­ge­setz gere­gel­ten Reduk­ti­on von CO2-Emis­sio­nen kön­ne das der Tem­pe­ra­tur­schwel­le von 1,5 °C ent­spre­chen­de „CO2-Rest­bud­get“ nicht ein­ge­hal­ten wer­den. Die Beschwer­de­füh­ren­den stüt­zen ihre Ver­fas­sungs­be­schwer­den vor allem auf grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und aus Art. 14 Abs. 1 GG, auf ein Grund­recht auf men­schen­wür­di­ge Zukunft und ein Grund­recht auf das öko­lo­gi­sche Exis­tenz­mi­ni­mum, wel­che sie aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art.20a und aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG ablei­ten, sowie hin­sicht­lich künf­ti­ger Emis­si­ons­min­de­rungs­pflich­ten für Zeit­räu­me nach 2030 all­ge­mein auf die Freiheitsrechte. 

Die Ent­schei­dung des Bundesverfassungsgerichts

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den hat­ten teil­wei­se Erfolg:

  1. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de der … [Umwelt­ver­bän­de] wird verworfen.
  2. § 3 Absatz 1 Satz 2 und § 4 Absatz 1 Satz 3 Bun­des-Kli­ma­schutz­ge­setz vom 12.12.201972 in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 sind mit den Grund­rech­ten unver­ein­bar, soweit eine den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nach Maß­ga­be der Grün­de genü­gen­de Rege­lung über die Fort­schrei­bung der Min­de­rungs­zie­le für Zeit­räu­me ab dem Jahr 2031 fehlt.
  3. Im Übri­gen wer­den die Ver­fas­sungs­be­schwer­den zurückgewiesen.
  4. Der Gesetz­ge­ber ist ver­pflich­tet, spä­tes­tens bis zum 31.12.2022 die Fort­schrei­bung der Min­de­rungs­zie­le für Zeit­räu­me ab dem Jahr 2031 nach Maß­ga­be der Grün­de zu regeln. § 3 Absatz 1 Satz 2 und § 4 Absatz 1 Satz 3 Bun­des-Kli­ma­schutz­ge­setz vom 12.12.201972 in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 blei­ben anwendbar.

Soweit die Beschwer­de­füh­ren­den natür­li­che Per­so­nen sind, sind ihre Ver­fas­sungs­be­schwer­den zuläs­sig. Die bei­den Umwelt­ver­bän­de sind hin­ge­gen nicht beschwer­de­be­fugt. Sie machen auf­grund von Art. 2 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit Art.19 Abs. 3 GG und Art.20a GG im Lich­te des Art. 47 GRCh als „Anwäl­te der Natur“ gel­tend, der Gesetz­ge­ber habe kei­ne geeig­ne­ten Maß­nah­men zur Begren­zung des Kli­ma­wan­dels ergrif­fen und hier­durch ver­bind­li­che uni­ons­recht­li­che Vor­ga­ben zum Schutz der natür­li­chen Lebens­grund­la­gen miss­ach­tet. Eine sol­che Beschwer­de­be­fug­nis sehen das Grund­ge­setz und das Ver­fas­sungs­pro­zess­recht nicht vor.

Dass Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG wegen der Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels ver­letzt sind, kann nicht fest­ge­stellt werden.

Der Schutz des Lebens und der kör­per­li­chen Unver­sehrt­heit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schließt den Schutz vor Beein­träch­ti­gun­gen durch Umwelt­be­las­tun­gen ein, gleich von wem und durch wel­che Umstän­de sie dro­hen. Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fol­gen­de Schutz­pflicht des Staa­tes umfasst auch die Ver­pflich­tung, Leben und Gesund­heit vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels, etwa vor kli­ma­be­ding­ten Extrem­wet­ter­er­eig­nis­sen wie Hit­ze­wel­len, Wald- und Flä­chen­brän­den, Wir­bel­stür­men, Stark­re­gen, Über­schwem­mun­gen, Lawi­nen­ab­gän­gen oder Erd­rut­schen, zu schüt­zen. Sie kann eine objek­tiv­recht­li­che Schutz­ver­pflich­tung auch in Bezug auf künf­ti­ge Genera­tio­nen begrün­den. Da infol­ge des Kli­ma­wan­dels Eigen­tum, zum Bei­spiel land­wirt­schaft­lich genutz­te Flä­chen und Immo­bi­li­en, etwa auf­grund stei­gen­den Mee­res­spie­gels oder wegen Dür­ren Scha­den neh­men kön­nen, schließt auch das Grund­recht auf Eigen­tum aus Art. 14 Abs. 1 GG eine Schutz­pflicht des Staa­tes hin­sicht­lich der Eigen­tums­ge­fah­ren des Kli­ma­wan­dels ein.

Eine Ver­let­zung die­ser Schutz­pflich­ten lässt sich ange­sichts des dem Gesetz­ge­ber bei der Erfül­lung zukom­men­den Spiel­raums nicht fest­stel­len. Zum grund­recht­lich gebo­te­nen Schutz vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels offen­sicht­lich unge­eig­net wäre ein Schutz­kon­zept, das nicht das Ziel der Kli­ma­neu­tra­li­tät ver­folg­te; die Erd­er­wär­mung könn­te dann nicht auf­ge­hal­ten wer­den, weil jede Erhö­hung der CO2-Kon­zen­tra­ti­on in der Atmo­sphä­re zur Erd­er­wär­mung bei­trägt und ein­mal in die Atmo­sphä­re gelang­tes CO2 dort wei­test­ge­hend ver­bleibt und abseh­bar kaum wie­der ent­fernt wer­den kann. Völ­lig unzu­läng­lich wäre zudem, dem Kli­ma­wan­del frei­en Lauf zu las­sen und den grund­recht­li­chen Schutz­auf­trag allein durch soge­nann­te Anpas­sungs­maß­nah­men umzu­set­zen. Bei­des ist hier nicht der Fall. Im Ergeb­nis kann auch nicht fest­ge­stellt wer­den, dass der Gesetz­ge­ber sei­nen Ent­schei­dungs­spiel­raum über­schrit­ten hat, indem er das „Paris-Ziel“ zugrun­de gelegt hat, wonach der Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C zu begren­zen ist. Hier­bei ist auch von Bedeu­tung, dass zum Schutz der Grund­rech­te vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels ein ergän­zen­der Schutz durch Anpas­sungs­maß­nah­men prin­zi­pi­ell mög­lich ist.

Es kann offen blei­ben, ob grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten den deut­schen Staat auch gegen­über den in Ban­gla­desch und Nepal leben­den Beschwer­de­füh­ren­den ver­pflich­ten, gegen die­se dro­hen­den und bereits ein­ge­tre­te­nen Beein­träch­ti­gun­gen durch den glo­ba­len Kli­ma­wan­del vor­zu­ge­hen. Denn die Ver­let­zung einer grund­recht­li­chen Schutz­pflicht könn­te im Ergeb­nis auch inso­weit nicht fest­ge­stellt werden.

Grund­rech­te sind aber dadurch ver­letzt, dass die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 zuge­las­se­nen Emis­si­ons­men­gen die nach 2030 noch ver­blei­ben­den Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten erheb­lich redu­zie­ren und dadurch prak­tisch jeg­li­che grund­recht­lich geschütz­te Frei­heit gefähr­det ist. Als inter­tem­po­ra­le Frei­heits­si­che­rung schüt­zen die Grund­rech­te die Beschwer­de­füh­ren­den hier vor einer umfas­sen­den Frei­heits­ge­fähr­dung durch ein­sei­ti­ge Ver­la­ge­rung der durch Art.20a GG auf­ge­ge­be­nen Treib­haus­gas­min­de­rungs­last in die Zukunft. Der Gesetz­ge­ber hät­te Vor­keh­run­gen zur Gewähr­leis­tung eines frei­heits­scho­nen­den Über­gangs in die Kli­ma­neu­tra­li­tät tref­fen müs­sen, an denen es bis­lang fehlt.

Die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen ent­fal­ten ein­griffs­ähn­li­che Vor­wir­kung auf die durch das Grund­ge­setz umfas­send geschütz­te Freiheit.Die Mög­lich­kei­ten, von die­ser Frei­heit in einer Wei­se Gebrauch zu machen, die direkt oder indi­rekt mit CO2-Emis­sio­nen ver­bun­den ist, sto­ßen an ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­zen, weil CO2-Emis­sio­nen nach der­zei­ti­gem Stand wei­test­ge­hend irrever­si­bel zur Erwär­mung der Erde bei­tra­gen, der Gesetz­ge­ber einen ad infi­ni­tum fort­schrei­ten­den Kli­ma­wan­del aber von Ver­fas­sungs wegen nicht taten­los hin­neh­men darf. Vor­schrif­ten, die jetzt CO2-Emis­sio­nen zulas­sen, begrün­den eine unum­kehr­bar ange­leg­te recht­li­che Gefähr­dung künf­ti­ger Frei­heit, weil sich mit jeder CO2-Emis­si­ons­men­ge, die heu­te zuge­las­sen wird, die in Ein­klang mit Art.20a GG ver­blei­ben­den Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten ver­rin­gern; ent­spre­chend wird CO2-rele­van­ter Frei­heits­ge­brauch immer stär­ke­ren, auch ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Restrik­tio­nen aus­ge­setzt sein. Zwar müss­te CO2-rele­van­ter Frei­heits­ge­brauch, um den Kli­ma­wan­del anzu­hal­ten, ohne­hin irgend­wann im Wesent­li­chen unter­bun­den wer­den, weil sich die Erd­er­wär­mung nur stop­pen lässt, wenn die anthro­po­ge­ne CO2-Kon­zen­tra­ti­on in der Erd­at­mo­sphä­re nicht mehr wei­ter steigt. Ein umfang­rei­cher Ver­brauch des CO2-Bud­gets schon bis 2030 ver­schärft jedoch das Risi­ko schwer­wie­gen­der Frei­heits­ein­bu­ßen, weil damit die Zeit­span­ne für tech­ni­sche und sozia­le Ent­wick­lun­gen knap­per wird, mit deren Hil­fe die Umstel­lung von der heu­te noch umfas­send mit CO2-Emis­sio­nen ver­bun­de­nen Lebens­wei­se auf kli­ma­neu­tra­le Ver­hal­tens­wei­sen frei­heits­scho­nend voll­zo­gen wer­den könnte.

Die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit die­ser nicht bloß fak­ti­schen, son­dern recht­lich ver­mit­tel­ten ein­griffs­ähn­li­chen Vor­wir­kung aktu­el­ler Emis­si­ons­men­gen­re­ge­lun­gen setzt zum einen vor­aus, dass sie mit dem objek­tiv­recht­li­chen Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG ver­ein­bar ist. Grund­rechts­ein­grif­fe las­sen sich ver­fas­sungs­recht­lich nur recht­fer­ti­gen, wenn die zugrun­de­lie­gen­den Rege­lun­gen den ele­men­ta­ren Grund­ent­schei­dun­gen und all­ge­mei­nen Ver­fas­sungs­grund­sät­zen des Grund­ge­set­zes ent­spre­chen. Das gilt ange­sichts der ein­griffs­ähn­li­chen Vor­wir­kung auf grund­recht­lich geschütz­te Frei­heit auch hier. Zu den zu beach­ten­den Grund­sät­zen zählt auch Art.20a GG. Zum ande­ren setzt die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung vor­aus, dass die Emis­si­ons­men­gen­re­ge­lun­gen nicht zu unver­hält­nis­mä­ßi­gen Belas­tun­gen der künf­ti­gen Frei­heit der Beschwer­de­füh­ren­den führen.

Der­zeit kann nicht fest­ge­stellt wer­den, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 gegen Art.20a GG verstoßen.

Art.20a GG ver­pflich­tet den Staat zum Kli­ma­schutz und zielt auf die Her­stel­lung von Kli­ma­neu­tra­li­tät. Der Kli­ma­schutz genießt kei­nen unbe­ding­ten Vor­rang gegen­über ande­ren Belan­gen, son­dern ist im Kon­flikt­fall in einen Aus­gleich mit ande­ren Ver­fas­sungs­rechts­gü­tern und Ver­fas­sungs­prin­zi­pi­en zu brin­gen. Wegen der nach heu­ti­gem Stand wei­test­ge­hen­den Unum­kehr­bar­keit des Kli­ma­wan­dels wären Ver­hal­tens­wei­sen, die zu einer Über­schrei­tung der nach dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Kli­ma­schutz­ziel maß­geb­li­chen Tem­pe­ra­tur­schwel­le führ­ten, jedoch nur unter engen Vor­aus­set­zun­gen – etwa zum Schutz von Grund­rech­ten – zu recht­fer­ti­gen. Dabei nimmt das rela­ti­ve Gewicht des Kli­ma­schutz­ge­bots in der Abwä­gung bei fort­schrei­ten­dem Kli­ma­wan­del wei­ter zu.

Der Kli­ma­schutz­ver­pflich­tung aus Art.20a GG steht nicht ent­ge­gen, dass Kli­ma und Erd­er­wär­mung glo­ba­le Phä­no­me­ne sind und die Pro­ble­me des Kli­ma­wan­dels daher nicht durch die Kli­ma­schutz­bei­trä­ge eines Staa­tes allein gelöst wer­den kön­nen. Der Kli­ma­schutz­auf­trag des Art.20a GG hat eine beson­de­re inter­na­tio­na­le Dimen­si­on. Art.20a GG ver­pflich­tet den Staat, eine Lösung des Kli­ma­schutz­pro­blems gera­de auch auf über­staat­li­cher Ebe­ne zu suchen. Der Staat könn­te sich sei­ner Ver­ant­wor­tung nicht durch den Hin­weis auf die Treib­haus­gas­emis­sio­nen in ande­ren Staa­ten ent­zie­hen. Aus der spe­zi­fi­schen Ange­wie­sen­heit auf die inter­na­tio­na­le Staa­ten­ge­mein­schaft folgt viel­mehr umge­kehrt die ver­fas­sungs­recht­li­che Not­wen­dig­keit, eige­ne Maß­nah­men zum Kli­ma­schutz tat­säch­lich zu ergrei­fen und für ande­re Staa­ten kei­ne Anrei­ze zu set­zen, das erfor­der­li­che Zusam­men­wir­ken zu unterlaufen.

Auch der offe­ne Norm­ge­halt von Art.20a GG und die dort expli­zit for­mu­lier­te Ver­wei­sung auf die Gesetz­ge­bung schlie­ßen eine ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le der Ein­hal­tung des Kli­ma­schutz­ge­bots nicht aus; Art.20a GG ist eine jus­ti­zia­ble Rechts­norm, die den poli­ti­schen Pro­zess zuguns­ten öko­lo­gi­scher Belan­ge auch mit Blick auf die beson­ders betrof­fe­nen künf­ti­gen Genera­tio­nen bin­den soll.

Indem der Gesetz­ge­ber das Paris-Ziel in § 1 Satz 3 KSG zur Grund­la­ge erklärt hat, hat er in Wahr­neh­mung sei­nes Kon­kre­ti­sie­rungs­auf­trags und sei­ner Kon­kre­ti­sie­rungs­prä­ro­ga­ti­ve das Kli­ma­schutz­ziel des Art.20a GG zuläs­sig dahin­ge­hend kon­kre­ti­siert, den Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen. Dies ist auch der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Prü­fung zugrundezulegen.

Unter Berück­sich­ti­gung des Spiel­raums des Gesetz­ge­bers ist der­zeit nicht fest­zu­stel­len, dass die Rege­lun­gen des § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ge­bot aus Art.20a GG verletzen.

Die ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­che Tem­pe­ra­tur­schwel­le von deut­lich unter 2 °C und mög­lichst 1,5 °C kann prin­zi­pi­ell in ein glo­ba­les CO2-Rest­bud­get umge­rech­net wer­den, das sich dann auf die Staa­ten ver­tei­len lässt. Der Inter­go­vern­men­tal Panel on Cli­ma­te Chan­ge (IPCC) hat für ver­schie­de­ne Tem­pe­ra­tur­schwel­len und ver­schie­de­ne Ein­tritts­wahr­schein­lich­kei­ten auf­grund eines qua­li­täts­si­chern­den Ver­fah­rens unter Offen­le­gung der ver­blei­ben­den Unsi­cher­heit kon­kre­te glo­ba­le CO2-Rest­bud­gets benannt. Auf die­ser Grund­la­ge hat der Sach­ver­stän­di­gen­rat für Umwelt­fra­gen auch für Deutsch­land ein ab 2020 ver­blei­ben­des kon­kre­tes natio­na­les Rest­bud­get ermit­telt, das mit dem Paris-Ziel ver­ein­bar wäre. Auf­grund der hier­in ent­hal­te­nen Unge­wiss­hei­ten und Wer­tun­gen kann die ermit­tel­te Bud­get­grö­ße zwar der­zeit kein zah­len­ge­nau­es Maß für die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le bie­ten. Dem Gesetz­ge­ber bleibt Ent­schei­dungs­spiel­raum. Die­sen darf er jedoch nicht nach poli­ti­schem Belie­ben aus­fül­len. Besteht wis­sen­schaft­li­che Unge­wiss­heit über umwelt­re­le­van­te Ursa­chen­zu­sam­men­hän­ge, erlegt Art.20a GG dem Gesetz­ge­ber eine beson­de­re Sorg­falts­pflicht auf. Danach müs­sen bereits belast­ba­re Hin­wei­se auf die Mög­lich­keit gra­vie­ren­der oder irrever­si­bler Beein­träch­ti­gun­gen berück­sich­tigt werden.

Der­zeit kann ein Ver­stoß gegen die­se Sorg­falts­pflicht nicht fest­ge­stellt wer­den. Zwar folgt dar­aus, dass Schät­zun­gen des IPCC zur Grö­ße des ver­blei­ben­den glo­ba­len CO2-Rest­bud­gets zu berück­sich­ti­gen sind, obwohl dar­in Unge­wiss­hei­ten ent­hal­ten sind. Durch die in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 gere­gel­ten Emis­si­ons­men­gen wür­de das vom Sach­ver­stän­di­gen­rat für Umwelt­fra­gen auf der Grund­la­ge der Schät­zun­gen des IPCC ermit­tel­te Rest­bud­get bis zum Jahr 2030 weit­ge­hend auf­ge­braucht. Das Maß an Ver­feh­lung bil­de­te jedoch ver­gli­chen mit den der­zeit in der Berech­nung des Rest­bud­gets ent­hal­te­nen Unsi­cher­hei­ten kei­ne hin­rei­chen­de Grund­la­ge für eine ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Beanstandung.

§ 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 genü­gen jedoch nicht dem aus dem Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit fol­gen­den Erfor­der­nis, die nach Art.20a GG ver­fas­sungs­recht­lich not­wen­di­gen Reduk­tio­nen von CO2-Emis­sio­nen bis hin zur Kli­ma­neu­tra­li­tät vor­aus­schau­end in grund­rechts­scho­nen­der Wei­se über die Zeit zu verteilen.

Danach darf nicht einer Genera­ti­on zuge­stan­den wer­den, unter ver­gleichs­wei­se mil­der Reduk­ti­ons­last gro­ße Tei­le des CO2-Bud­gets zu ver­brau­chen, wenn damit zugleich den nach­fol­gen­den Genera­tio­nen eine radi­ka­le Reduk­ti­ons­last über­las­sen und deren Leben umfas­sen­den Frei­heits­ein­bu­ßen aus­ge­setzt wür­de. Künf­tig kön­nen selbst gra­vie­ren­de Frei­heits­ein­bu­ßen zum Schutz des Kli­mas ver­hält­nis­mä­ßig und ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt sein; gera­de des­halb droht dann die Gefahr, erheb­li­che Frei­heits­ein­bu­ßen hin­neh­men zu müs­sen. Weil die Wei­chen für künf­ti­ge Frei­heits­be­las­tun­gen bereits durch die aktu­el­le Rege­lung zuläs­si­ger Emis­si­ons­men­gen gestellt wer­den, müs­sen die Aus­wir­kun­gen auf künf­ti­ge Frei­heit aber aus heu­ti­ger Sicht ver­hält­nis­mä­ßig sein. Auch der objek­tiv­recht­li­che Schutz­auf­trag des Art.20a GG schließt die Not­wen­dig­keit ein, mit den natür­li­chen Lebens­grund­la­gen so sorg­sam umzu­ge­hen und sie der Nach­welt in sol­chem Zustand zu hin­ter­las­sen, dass nach­fol­gen­de Genera­tio­nen die­se nicht nur um den Preis radi­ka­ler eige­ner Ent­halt­sam­keit wei­ter bewah­ren könnten.

Die nach 2030 ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Treib­haus­gas­min­de­rungs­last wird erheb­lich sein. Ob sie so ein­schnei­dend aus­fällt, dass damit aus heu­ti­ger Sicht unzu­mut­ba­re Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen ver­bun­den wären, lässt sich zwar nicht fest­stel­len. Das Risi­ko gra­vie­ren­der Belas­tun­gen ist jedoch hoch und kann mit den künf­tig betrof­fe­nen Frei­heits­grund­rech­ten nur in Ein­klang gebracht wer­den, wenn dies mit Vor­keh­run­gen zur grund­rechts­scho­nen­den Bewäl­ti­gung der nach 2030 dro­hen­den Reduk­ti­ons­last ver­bun­den ist. Das ver­langt auch, den Über­gang zu Kli­ma­neu­tra­li­tät recht­zei­tig ein­zu­lei­ten. Kon­kret erfor­der­lich ist, dass früh­zei­tig trans­pa­ren­te Maß­ga­ben für die wei­te­re Aus­ge­stal­tung der Treib­haus­gas­re­duk­ti­on for­mu­liert wer­den, die für die not­wen­di­gen Ent­wick­lungs- und Umset­zungs­pro­zes­se Ori­en­tie­rung bie­ten und die­sen ein hin­rei­chen­des Maß an Ent­wick­lungs­druck und Pla­nungs­si­cher­heit ver­mit­teln. Ver­fas­sungs­recht­lich uner­läss­lich ist dafür zum einen, dass wei­te­re Reduk­ti­ons­maß­ga­ben recht­zei­tig über das Jahr 2030 hin­aus und zugleich hin­rei­chend weit in die Zukunft hin­ein fest­ge­legt wer­den. Zum ande­ren müs­sen wei­te­re Jah­res­emis­si­ons­men­gen und Reduk­ti­ons­maß­ga­ben so dif­fe­ren­ziert fest­ge­legt wer­den, dass eine hin­rei­chend kon­kre­te Ori­en­tie­rung entsteht.

Der Gesetz­ge­ber hat die Fort­schrei­bung des Treib­haus­gas­re­duk­ti­ons­pfads in § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG ver­fas­sungs­recht­lich unzu­rei­chend gere­gelt. Zwar kann nicht ver­langt wer­den, dass die absin­ken­den Emis­si­ons­men­gen bereits jetzt bis zur Errei­chung der für 2050 ange­streb­ten Kli­ma­neu­tra­li­tät kon­kret bestimmt wer­den. Jedoch genügt es nicht, die Bun­des­re­gie­rung ledig­lich dazu zu ver­pflich­ten, ein­mal – im Jahr 2025 – durch Rechts­ver­ord­nung eine wei­te­re Fest­le­gung zu tref­fen. Viel­mehr müss­te zumin­dest gere­gelt wer­den, in wel­chen Zeit­ab­stän­den wei­te­re Fest­le­gun­gen trans­pa­rent zu tref­fen sind. Mit dem in § 4 Abs. 6 KSG gere­gel­ten Vor­ge­hen ist zudem nicht gesi­chert, dass der wei­te­re Reduk­ti­ons­pfad recht­zei­tig erkenn­bar ist. So erscheint bereits zwei­fel­haft, dass die ers­te wei­te­re Fest­le­gung von Jah­res­emis­si­ons­men­gen in Zeit­räu­men nach 2030 im Jahr 2025 recht­zei­tig käme. Auch über die­se ers­te Fest­le­gung hin­aus ist die Recht­zei­tig­keit nicht gesi­chert, weil § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG nicht gewähr­leis­tet, dass die Fest­le­gun­gen weit genug in die Zukunft rei­chen. Der Gesetz­ge­ber müss­te dem Ver­ord­nungs­ge­ber, sofern er an des­sen Ein­bin­dung fest­hält, wei­ter­rei­chen­de Fest­le­gun­gen auf­ge­ben; ins­be­son­de­re müss­te er ihn schon vor 2025 zur ers­ten wei­te­ren Fest­le­gung ver­pflich­ten oder ihm wenigs­tens deut­lich frü­her durch gesetz­li­che Rege­lung vor­ge­ben, wie weit in die Zukunft die Fest­le­gun­gen im Jahr 2025 rei­chen müs­sen. Wenn der Gesetz­ge­ber die Fort­schrei­bung des Reduk­ti­ons­pfads voll­stän­dig über­nimmt, muss er selbst alles Erfor­der­li­che ent­spre­chend recht­zei­tig weit genug in die Zukunft hin­ein regeln.

§ 4 Abs. 6 KSG genügt bis­lang auch nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen aus Art. 80 Abs. 1 GG und dem Grund­satz des Geset­zes­vor­be­halts. Der Gesetz­ge­ber muss jeden­falls die Grö­ße der fest­zu­le­gen­den Jah­res­emis­si­ons­men­gen für Zeit­räu­me nach 2030 selbst bestim­men oder nähe­re Maß­ga­ben zu deren kon­kre­ten Bestim­mung durch den Ver­ord­nungs­ge­ber treffen.

Die­se Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist ein­stim­mig ergangen. 

Zuläs­sig­keit der Verfassungsbeschwerden

Soweit die Beschwer­de­füh­ren­den natür­li­che Per­so­nen sind, sind ihre Ver­fas­sungs­be­schwer­den zuläs­sig. Das gilt zum einen, soweit sie die Ver­let­zung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten rügen. Die Beschwer­de­füh­ren­den kön­nen teil­wei­se gel­tend machen, in ihrem Grund­recht auf Leben und kör­per­li­che Unver­sehrt­heit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und eini­ge von ihnen in ihrem Eigen­tums­grund­recht (Art. 14 Abs. 1 GG) ver­letzt zu sein, weil der Staat mit dem Kli­ma­schutz­ge­setz nur unzu­rei­chen­de Maß­nah­men zur Min­de­rung der Treib­haus­gas­emis­sio­nen und zur Begren­zung der glo­ba­len Erd­er­wär­mung ergrif­fen haben könn­te. Inso­weit sind auch die in Ban­gla­desch und Nepal leben­den Beschwer­de­füh­ren­den beschwer­de­be­fugt, weil nicht von vorn­her­ein aus­zu­schlie­ßen ist, dass die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes den deut­schen Staat auch zu ihrem Schutz vor den Fol­gen des glo­ba­len Kli­ma­wan­dels ver­pflich­ten. Zum ande­ren könn­ten die Beschwer­de­füh­ren­den, soweit sie in Deutsch­land leben, dadurch in ihren Grund­rech­ten ver­letzt sein, dass sie infol­ge der aus ihrer Sicht im Kli­ma­schutz­ge­setz zu groß­zü­gig bemes­se­nen Men­gen der bis ins Jahr 2030 zuläs­si­gen Treib­haus­gas­emis­sio­nen in den anschlie­ßen­den Zeit­räu­men aus Grün­den des dann ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Kli­ma­schut­zes erheb­li­che Min­de­rungs­las­ten und ent­spre­chen­de Frei­heits­ein­bu­ßen wer­den hin­neh­men müs­sen. Zuläs­sig sind die Ver­fas­sungs­be­schwer­den, soweit sie gegen § 3 Abs. 1 Satz 2 und gegen § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 gerich­tet sind. Im Übri­gen sind die Ver­fas­sungs­be­schwer­den nicht zulässig. 

Beschwer­de­ge­gen­stand

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den haben einen zuläs­si­gen Beschwer­de­ge­gen­stand, soweit sie gegen Rege­lun­gen des Kli­ma­schutz­ge­set­zes gerich­tet sind.

Die Beschwer­de­füh­ren­den machen der Sache nach gel­tend, der Gesetz­ge­ber ver­let­ze ihre Grund­rech­te, indem er kei­ne hin­rei­chen­den Maß­nah­men zur Min­de­rung der Treib­haus­gas­emis­sio­nen und zur Begren­zung der glo­ba­len Erd­er­wär­mung tref­fe. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18 wur­de vor Ver­ab­schie­dung des Kli­ma­schutz­ge­set­zes erho­ben. Die Beschwer­de­füh­ren­den wand­ten sich damit zunächst nur gegen staat­li­ches Unter­las­sen. Nach Ver­ab­schie­dung des Kli­ma­schutz­ge­set­zes machen sie nun wie die Beschwer­de­füh­ren­den in den ande­ren Ver­fah­ren gel­tend, das Gesetz genü­ge den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht.

Kon­kret bean­stan­det wird mit den Ver­fas­sungs­be­schwer­den zum einen, die in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG für das Ziel­jahr 2030 gere­gel­te Min­de­rungs­quo­te und die in § 4 Abs. 1 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 gere­gel­te Begren­zung der Jah­res­emis­si­ons­men­gen sei­en unzu­rei­chend. Zum ande­ren bean­stan­den die Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 288/​20, ihre Grund­rech­te sei­en dadurch ver­letzt, dass § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Ver­bin­dung mit Art. 5 der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung die Über­tra­gung von Emis­si­ons­zu­wei­sun­gen auf ande­re Mit­glied­staa­ten zulas­se. Wei­te­re Vor­schrif­ten des Kli­ma­schutz­ge­set­zes sind ange­grif­fen, weil sie mit dem Grund­satz des Geset­zes­vor­be­halts unver­ein­bar sei­en. Das betrifft die Ermäch­ti­gung der Bun­des­re­gie­rung in § 4 Abs. 5 KSG, die Jah­res­emis­si­ons­men­gen der Sek­to­ren in Anla­ge 2 durch Ver­ord­nung zu ver­än­dern, und die in § 4 Abs. 6 KSG gere­gel­te Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung zu der nach § 4 Abs. 1 Satz 5 KSG erfor­der­li­chen Fort­schrei­bung der Jah­res­emis­si­ons­men­gen für Zeit­räu­me nach 2030, in den Ver­fah­ren 1 BvR 78/​20 und 1 BvR 96/​20 außer­dem die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung für die sek­to­ren­mä­ßi­ge Zuord­nung in § 8 Abs. 2 KSG und die Fort­schrei­bung des Kli­ma­schutz­pro­gramms nach § 9 KSG.

Gerügt wird die Ver­let­zung ver­schie­de­ner Grund­rech­te. Die beschwer­de­füh­ren­den Umwelt­ver­bän­de im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18 rügen eine Ver­let­zung von Art. 2 Abs. 1, Art.19 Abs. 3 in Ver­bin­dung mit Art.20a GG in Ver­bin­dung mit Art. 47 GRCh sowie die Ver­let­zung der Frei­heits­rech­te in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 3 GG wegen Miss­ach­tung des Wesent­lich­keits­grund­sat­zes. Die ande­ren Beschwer­de­füh­ren­den rügen die Ver­let­zung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten, teil­wei­se aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, teil­wei­se aus Art. 14 Abs. 1 GG und im Ver­fah­ren 1 BvR 288/​20 auch aus Art. 12 Abs. 1 GG. Außer­dem rügen die Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18 eine Ver­let­zung eines Grund­rechts auf das „öko­lo­gi­sche Exis­tenz­mi­ni­mum“ und der Beschwer­de­füh­rer zu 9)) über­dies eine Ver­let­zung der all­ge­mei­nen Hand­lungs­frei­heit. Die Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 288/​20 rügen neben der Ver­let­zung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten vor allem die Ver­let­zung eines Grund­rechts auf men­schen­wür­di­ge Zukunft. Die Beschwer­de­füh­ren­den in den Ver­fah­ren 1 BvR 78/​20 und 1 BvR 96/​20 machen zudem die Ver­let­zung von Ermitt­lungs- und Dar­le­gungs­pflich­ten des Gesetz­ge­bers und Ver­stö­ße gegen den Grund­satz des Geset­zes­vor­be­halts gel­tend. Soweit sie die Ver­let­zung des Grund­sat­zes des Geset­zes­vor­be­halts rügen, lei­ten die Beschwer­de­füh­ren­den dar­aus eine Ver­let­zung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten ab. Im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18 rügen die Beschwer­de­füh­ren­den eine Ver­let­zung der Frei­heits­rech­te in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 3 GG wegen Miss­ach­tung des Wesent­lich­keits­grund­sat­zes, weil § 4 Abs. 6 KSG kei­ne hin­rei­chen­de Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge zur Rege­lung der Emis­si­ons­min­de­rungs­pflich­ten für die Zeit nach 2030 biete.

Mit den Vor­schrif­ten des Kli­ma­schutz­ge­set­zes ist ein zuläs­si­ger Ver­fas­sungs­be­schwer­de­ge­gen­stand bezeich­net. Nicht zuläs­sig ist hin­ge­gen die Ver­fas­sungs­be­schwer­de 1 BvR 2656/​18, soweit die Beschwer­de­füh­ren­den auch nach Ver­ab­schie­dung des Kli­ma­schutz­ge­set­zes gesetz­ge­be­ri­sches Unter­las­sen als sol­ches bean­stan­den. Unter­las­sen kann als sol­ches mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de grund­sätz­lich nur bei völ­li­ger Untä­tig­keit des Gesetz­ge­bers gerügt wer­den. Hat der Gesetz­ge­ber hin­ge­gen eine Rege­lung getrof­fen, muss sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de regel­mä­ßig gegen die­se gesetz­li­che Vor­schrift rich­ten. Das gilt auch, wenn die Beschwer­de­füh­ren­den mei­nen, der Gesetz­ge­ber sei durch eine gesetz­li­che Rege­lung sei­nen Schutz­pflich­ten nicht gerecht gewor­den73. Unzu­läs­sig ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de aller­dings nur inso­weit, als sich der Vor­wurf gesetz­ge­be­ri­schen Unter­las­sens in dem Rah­men bewegt, den das bereits ver­ab­schie­de­te Gesetz der Sache nach abde­cken soll. Gera­de das ist hier aber im Ver­hält­nis zwi­schen Kli­ma­schutz­ge­setz und dem behaup­te­ten Unter­las­sen der Fall.

Beschwer­de­be­fug­nis

Die Beschwer­de­füh­ren­den sind, soweit sie natür­li­che Per­so­nen sind, hin­sicht­lich § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 beschwer­de­be­fugt. Mög­lich erscheint im Ergeb­nis, dass wegen der mit die­sen Vor­schrif­ten bis 2030 nach Ansicht der Beschwer­de­füh­ren­den zu groß­zü­gig zuge­las­se­nen Emis­si­ons­men­gen zum einen grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG ver­letzt wer­den und zum ande­ren den in Deutsch­land leben­den Beschwer­de­füh­ren­den nach dem Jahr 2030 sehr hohe Min­de­rungs­las­ten dro­hen, was eine ver­fas­sungs­wid­ri­ge Gefähr­dung ihrer grund­recht­lich umfas­send geschütz­ten Frei­heit begrün­den könn­te. Im Übri­gen schei­det die Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung aus oder ist die­se jeden­falls nicht hin­rei­chend dargelegt. 

Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG 

Soweit die Beschwer­de­füh­ren­den natür­li­che Per­so­nen sind, sind sie hin­sicht­lich § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 wegen einer mög­li­chen Ver­let­zung staat­li­cher Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG beschwer­de­be­fugt. Die im Ver­fah­ren 1 BvR 288/​20 dar­über hin­aus gerüg­te Ver­let­zung einer Schutz­pflicht aus Art. 12 Abs. 1 GG begrün­det hin­ge­gen kei­ne Beschwer­de­be­fug­nis. Die beschwer­de­füh­ren­den Umwelt­ver­bän­de im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18 machen kei­ne Schutz­pflicht­ver­let­zung geltend. 

Die von den Beschwer­de­füh­ren­den bean­stan­de­ten Vor­schrif­ten könn­ten gegen Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, nicht aber aus Art. 12 Abs. 1 GG ver­sto­ßen. Eine Schutz­pflicht­ver­let­zung erscheint hin­sicht­lich § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 mög­lich. Hin­sicht­lich der ande­ren ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ist die Mög­lich­keit einer Schutz­pflicht­ver­let­zung jeden­falls nicht hin­rei­chend dargelegt.

Die Beschwer­de­füh­ren­den könn­ten in ihrem grund­recht­li­chen Anspruch auf Schutz aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ver­letzt sein. Der Schutz des Lebens und der kör­per­li­chen Unver­sehrt­heit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schließt den Schutz vor Beein­träch­ti­gun­gen durch Umwelt­be­las­tun­gen ein74. Das gilt auch für Gefah­ren, die der Kli­ma­wan­del für das mensch­li­che Leben und die Gesund­heit ver­ur­sacht. Der Gesetz­ge­ber könn­te sei­ne Schutz­pflicht durch unzu­rei­chen­den Schutz vor Gesund­heits­be­ein­träch­ti­gun­gen und Lebens­ge­fah­ren durch den Kli­ma­wan­del ver­letzt haben. Zwar hat der Kli­ma­wan­del genu­in glo­ba­len Cha­rak­ter und könn­te offen­sicht­lich nicht durch den deut­schen Staat allein auf­ge­hal­ten wer­den. Ein eige­ner Bei­trag Deutsch­lands zum Kli­ma­schutz ist damit aber weder unmög­lich noch überflüssig.

Soweit die Beschwer­de­füh­ren­den Eigen­tü­mer der nach ihren Dar­le­gun­gen vom Kli­ma­wan­del bedroh­ten Grund­stü­cke sind, kommt außer­dem eine Ver­let­zung der Schutz­pflicht des Gesetz­ge­bers für das Eigen­tum aus Art. 14 Abs. 1 GG in Betracht75. Soweit die Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 288/​20 die Ver­let­zung von Art. 12 Abs. 1 GG gel­tend machen, weil sich wegen des Kli­ma­wan­dels die Fort­füh­rung elter­li­cher Land­wirt­schaft oder Hotels nicht rea­li­sie­ren las­se, ist die Mög­lich­keit der Ver­let­zung einer über den Schutz des Sach­ei­gen­tums hin­aus­ge­hen­den Schutz­pflicht hin­ge­gen nicht ersichtlich.

Beschwer­de­be­fugt sind hier auch die in Ban­gla­desch und Nepal leben­den Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 78/​20. Ob die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes den deut­schen Staat dazu ver­pflich­ten, zum Schutz von Men­schen im Aus­land vor Beein­träch­ti­gun­gen durch Fol­gen des glo­ba­len Kli­ma­wan­dels bei­zu­tra­gen und unter wel­chen Umstän­den eine sol­che Schutz­pflicht gege­be­nen­falls ver­letzt sein könn­te, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bis­lang nicht geklärt. Eine Wir­kung der Grund­rech­te auch gegen­über die­sen Beschwer­de­füh­ren­den erscheint nicht von vorn­her­ein ausgeschlossen.

Mit den grund­recht­li­chen Schutz­pflich­ten unver­ein­bar sein könn­ten § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2. Der Gesetz­ge­ber könn­te mit die­sen Vor­ga­ben bis zum Jahr 2030 zu gro­ße Men­gen an CO2-Emis­sio­nen zuge­las­sen haben, was zum wei­te­ren Kli­ma­wan­del bei­tra­gen und damit die Gesund­heit, zum Teil sogar das Leben, und das Eigen­tum der Beschwer­de­füh­ren­den gefähr­den würde.

Hin­sicht­lich der wei­te­ren mit den Ver­fas­sungs­be­schwer­den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ist die Mög­lich­keit einer Ver­let­zung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten weder auf­ge­zeigt noch ersichtlich.

Das gilt zunächst, soweit die Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 288/​20 bean­stan­den, dass § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Ver­bin­dung mit Art. 5 der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung die Über­tra­gung von Emis­si­ons­zu­wei­sun­gen auf ande­re Mit­glied­staa­ten zulässt. Es kann offen blei­ben, ob der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de inso­weit bereits ent­ge­gen­steht, dass § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG ledig­lich regelt, dass Art. 5 der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung unbe­rührt bleibt, letz­te­rer aber dem Recht der Euro­päi­schen Uni­on ange­hört und daher grund­sätz­lich nicht durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt über­prüft wer­den könn­te. Jeden­falls ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de inso­weit nicht hin­rei­chend begrün­det (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfG). Die Beschwer­de­füh­ren­den gehen auf die unter­schied­li­chen Fle­xi­bi­li­täts­op­tio­nen, die Art. 5 der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung ent­hält, nicht ein und legen nicht dar, inwie­fern deren Nut­zung – bei einer euro­pa- oder welt­wei­ten Betrach­tung – ins­ge­samt zu einer Ver­rin­ge­rung des Kli­ma­schut­zes füh­ren könn­te. Ange­sichts des genu­in glo­ba­len Cha­rak­ters des Kli­ma­wan­dels ist eine sol­che Gesamt­wir­kung aber von Bedeu­tung. Dass sich die­se wegen der bean­stan­de­ten Rege­lung ver­schlech­ter­te, haben die Beschwer­de­füh­ren­den nicht begründet.

Hin­sicht­lich der unter dem Gesichts­punkt des Geset­zes­vor­be­halts gerüg­ten Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 4 Abs. 5 KSG ist nicht dar­ge­legt, inwie­fern eine sol­che, die Jah­res­emis­si­ons­men­gen in den Sek­to­ren betref­fen­de Ver­ord­nung, die gel­tend gemach­ten grund­recht­li­chen Schutz­pflich­ten ver­let­zen könn­te. Ins­be­son­de­re erschließt sich nicht ohne Wei­te­res, dass hier­durch die zuge­las­se­ne Men­ge an Treib­haus­ga­sen erhöht und damit die Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels für die Betrof­fe­nen ver­stärkt wer­den könnten.

Soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­den unter Beru­fung auf grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten bean­stan­den, dass die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 4 Abs. 6 KSG zur Fort­schrei­bung der Jah­res­emis­si­ons­men­gen nach 2030 mit dem Grund­satz des Geset­zes­vor­be­halts unver­ein­bar sei, kann dahin­ste­hen, ob hin­rei­chend dar­ge­legt ist, dass durch eine sol­che Ver­ord­nung Schutz­pflich­ten ver­letzt wer­den könn­ten; inso­fern fehlt es jeden­falls an der gegen­wär­ti­gen Betroffenheit.

Die Aus­füh­run­gen in den Ver­fas­sungs­be­schwer­den 1 BvR 78/​20 und 1 BvR 96/​20 zur Unver­ein­bar­keit von § 8 und § 9 KSG mit dem Grund­satz des Geset­zes­vor­be­halts sind zu knapp, als dass sie die Mög­lich­keit einer Schutz­pflicht­ver­let­zung erken­nen ließen.

Die Beschwer­de­füh­ren­den sind durch die Rege­lun­gen über die bis 2030 zuläs­si­gen Treib­haus­gas­emis­sio­nen in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 2 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 gegen­wär­tig in eige­nen Grund­rech­ten betrof­fen. Die durch anthro­po­ge­ne Treib­haus­gas­emis­sio­nen ver­ur­sach­te Erd­er­wär­mung ist nach heu­ti­gem Stand zu wei­ten Tei­len unum­kehr­bar, und es erscheint nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen, dass der Kli­ma­wan­del noch zu Leb­zei­ten der Beschwer­de­füh­ren­den so vor­an­schrei­tet, dass deren durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschütz­te Rech­te beein­träch­tigt wer­den76. Der Mög­lich­keit eines Ver­fas­sungs­ver­sto­ßes kann hier nicht mit dem Hin­weis ent­geg­net wer­den, das Risi­ko eines künf­ti­gen Scha­dens stel­le nicht schon gegen­wär­tig einen Scha­den und mit­hin kei­ne Grund­rechts­ver­let­zung dar. Auch Rege­lun­gen, die erst im Lau­fe ihrer Voll­zie­hung zu einer nicht uner­heb­li­chen Grund­rechts­ge­fähr­dung füh­ren, kön­nen selbst schon mit dem Grund­ge­setz in Wider­spruch gera­ten77. Dies gilt jeden­falls dann, wenn der ein­mal in Gang gesetz­te Ver­lauf nicht mehr kor­ri­gier­bar ist78.

Dabei machen die Beschwer­de­füh­ren­den nicht etwa die Rech­te noch nicht gebo­re­ner Men­schen oder gar gan­zer künf­ti­ger Genera­tio­nen gel­tend. Die­sen kommt kei­ne sub­jek­ti­ve Grund­rechts­be­rech­ti­gung zu79. Die Beschwer­de­füh­ren­den beru­fen sich viel­mehr auf ihre eige­nen Grundrechte.

Es han­delt sich auch nicht um unzu­läs­si­ge soge­nann­te Popu­lar­ver­fas­sungs­be­schwer­den. Allein der Umstand, dass eine sehr gro­ße Zahl von Per­so­nen betrof­fen ist, steht einer indi­vi­du­el­len Grund­rechts­be­trof­fen­heit nicht ent­ge­gen80. Im Ver­fas­sungs­be­schwer­de­ver­fah­ren wird eine über die blo­ße eige­ne Betrof­fen­heit hin­aus­ge­hen­de beson­de­re Betrof­fen­heit, die die Beschwer­de­füh­ren­den von der All­ge­mein­heit abhe­ben wür­de, regel­mä­ßig nicht ver­langt81.

§ 4 Abs. 6 KSG, der die Fest­le­gung von Jah­res­emis­si­ons­men­gen für Zeit­räu­me nach 2030 betrifft und hier wegen Unver­ein­bar­keit mit dem Grund­satz des Geset­zes­vor­be­halts bean­stan­det ist, begrün­det dem­ge­gen­über weder eine gegen­wär­ti­ge noch eine unmit­tel­ba­re Betrof­fen­heit, weil er ledig­lich eine Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung ent­hält. Inso­weit droht auch kei­ne irrever­si­ble Ver­fas­sungs­ver­let­zung. Ver­stie­ße eine künf­ti­ge Ver­ord­nung wegen einer unzu­rei­chen­den gesetz­li­chen Grund­la­ge gegen grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten, wäre hier­ge­gen mit einer spä­te­ren Ver­fas­sungs­be­schwer­de ver­fas­sungs­ge­richt­li­cher Schutz zu erlangen.

Art.20a GG

Auf Art.20a GG kann die Beschwer­de­be­fug­nis für eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht unmit­tel­bar gestützt wer­den. Zwar umfasst der Schutz­auf­trag des Art.20a GG den Schutz des Kli­mas. Die Norm ist auch jus­ti­zia­bel. Art.20a GG ent­hält jedoch kei­ne sub­jek­ti­ven Rech­te82. Vor­schlä­ge zur Auf­nah­me eines sub­jek­ti­ven Umwelt­grund­rechts in die Ver­fas­sung wur­den wie­der­holt dis­ku­tiert83. Mit der Ver­fas­sungs­re­form von 1994 hat sich der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber jedoch dage­gen ent­schie­den. So steht Art.20a GG außer­halb des Grund­rechts­teils der Ver­fas­sung. Auch in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, der die mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de als ver­letzt rüg­ba­ren Rech­te auf­zählt, wird Art.20a GG nicht genannt. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Norm dem­entspre­chend wie­der­holt als Staats­ziel­be­stim­mung bezeich­net84

„Öko­lo­gi­sches Exis­tenz­mi­ni­mum“ und „Recht auf men­schen­wür­di­ge Zukunft“ 

Das von den Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18 gel­tend gemach­te „Grund­recht auf ein öko­lo­gi­sches Exis­tenz­mi­ni­mum“ oder ein die­sem ähneln­des „Recht auf eine men­schen­wür­di­ge Zukunft“, wel­ches im Ver­fah­ren 1 BvR 288/​20 gel­tend gemacht wird, kön­nen die Beschwer­de­be­fug­nis hier nicht begrün­den. Inwie­weit das Grund­ge­setz sol­che Rech­te schützt, bedarf kei­ner abschlie­ßen­den Ent­schei­dung. Der Gesetz­ge­ber hät­te die­se jeden­falls nicht verletzt.

Ein Recht auf das öko­lo­gi­sche Exis­tenz­mi­ni­mum wird unter ande­rem in Anleh­nung an das durch Art. 1 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 1 GG gewähr­leis­te­te men­schen­wür­di­ge Exis­tenz­mi­ni­mum85 her­ge­lei­tet; das Exis­tenz­mi­ni­mum set­ze auch öko­lo­gi­sche Min­dest­stan­dards vor­aus86. Tat­säch­lich könn­ten etwa das phy­si­sche Über­le­ben wie auch die Mög­lich­kei­ten zur Pfle­ge zwi­schen­mensch­li­cher Bezie­hun­gen und zur Teil­ha­be am gesell­schaft­li­chen, kul­tu­rel­len und poli­ti­schen Leben87 allein durch öko­no­mi­sche Siche­run­gen nicht gewähr­leis­tet wer­den, wenn hier­für nur eine durch den Kli­ma­wan­del radi­kal ver­än­der­te und nach mensch­li­chen Maß­stä­ben lebens­feind­li­che Umwelt zur Ver­fü­gung stün­de. Aller­dings ver­pflich­ten bereits ande­re Grund­rech­te zur Wah­rung grund­rechts­we­sent­li­cher öko­lo­gi­scher Min­dest­stan­dards und inso­weit zum Schutz vor Umwelt­schä­den „mit kata­stro­pha­len oder gar apo­ka­lyp­ti­schen Aus­ma­ßen„88. Neben den Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG für das phy­si­sche und auch das psy­chi­sche Wohl­erge­hen und aus Art. 14 Abs. 1 GG könn­te eine öko­lo­gi­sche Exis­tenz­si­che­rung indes­sen eigen­stän­di­ge Wir­kung ent­fal­ten, wenn in einer bis zur Lebens­feind­lich­keit ver­än­der­ten Umwelt durch Anpas­sungs­maß­nah­men zwar noch Leben, kör­per­li­che Unver­sehrt­heit und Eigen­tum, nicht aber die sons­ti­gen Vor­aus­set­zun­gen sozia­len, kul­tu­rel­len und poli­ti­schen Lebens gesi­chert wer­den könn­ten. Vor­stell­bar ist auch, dass Anpas­sungs­maß­nah­men so extrem aus­fal­len müss­ten, dass sie ihrer­seits eine sozia­le, kul­tu­rel­le und poli­ti­sche Inte­gra­ti­on und Teil­ha­be nicht mehr gehalt­voll zuließen.

Dass der Staat Anfor­de­run­gen ver­letzt hat, die zur Ver­mei­dung exis­tenz­be­dro­hen­der Zustän­de kata­stro­pha­len oder gar apo­ka­lyp­ti­schen Aus­ma­ßes an ihn gerich­tet sein könn­ten, kann aber nicht fest­ge­stellt wer­den. Deutsch­land ist dem Pari­ser Über­ein­kom­men bei­getre­ten und der Gesetz­ge­ber ist nicht untä­tig geblie­ben. Er hat im Kli­ma­schutz­ge­setz kon­kre­te Maß­ga­ben zur Reduk­ti­on von Treib­haus­ga­sen fest­ge­legt (sie­he § 3 Abs. 1 Satz 2, § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2). Die­se bis zum Jahr 2030 gere­gel­ten Reduk­ti­ons­maß­ga­ben füh­ren nicht zur Kli­ma­neu­tra­li­tät, wer­den jedoch fort­ge­schrie­ben (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 5 KSG) mit dem lang­fris­ti­gen Ziel, Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät bis 2050 zu errei­chen (§ 1 Satz 3 KSG). Auf die­ser Grund­la­ge erscheint es bei ent­spre­chen­der Anstren­gung mög­lich, dass – soweit Deutsch­land zur Lösung des Pro­blems bei­tra­gen kann – jeden­falls der Ein­tritt kata­stro­pha­ler Zustän­de ver­hin­dert wird. Eine ande­re Fra­ge ist, ob die damit für die Zeit nach 2030 ange­leg­ten, mit Frei­heits­be­schrän­kun­gen ver­bun­de­nen Anstren­gun­gen ver­fas­sungs­recht­lich zu recht­fer­ti­gen sind oder aber das Kli­ma­schutz­ge­setz Reduk­ti­ons­las­ten in unzu­läs­si­ger Wei­se auf die Zukunft und die dann Ver­ant­wort­li­chen ver­scho­ben hat.

Inter­tem­po­ra­le Freiheitssicherung

Mit Blick auf ihre Frei­heits­rech­te sind die Beschwer­de­füh­ren­den ‑soweit sie natür­li­che Per­so­nen sind, d.h. außer den bei­den Umwelt­ver­bän­den– beschwer­de­be­fugt, soweit sie § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 angrei­fen, weil danach ab dem Jahr 2031 mög­li­cher­wei­se sehr gro­ße Treib­haus­gas­min­de­rungs­las­ten auf sie zukom­men. Das Aus­maß der damit ver­bun­de­nen Grund­rechts­be­schrän­kung wird durch die genann­ten Rege­lun­gen bereits mit­be­stimmt. Die­se Vor­wir­kung auf künf­ti­ge Frei­heit könn­te die Beschwer­de­füh­ren­den in ihren Grund­rech­ten verletzen. 

Die Beschwer­de­füh­ren­den könn­ten in ihren Frei­heits­rech­ten ver­letzt sein, weil das Kli­ma­schutz­ge­setz erheb­li­che Antei­le der durch Art.20a GG gebo­te­nen Treib­haus­gas­min­de­rungs­las­ten auf Zeit­räu­me nach 2030 ver­schiebt. Wei­te­re Reduk­ti­ons­las­ten könn­ten dann so kurz­fris­tig zu erbrin­gen sein, dass dies (auch) ihnen enor­me Anstren­gun­gen abver­lang­te und ihre grund­recht­lich geschütz­te Frei­heit umfas­send bedroh­te. Poten­zi­ell betrof­fen ist prak­tisch jeg­li­che Frei­heit, weil heu­te nahe­zu alle Berei­che mensch­li­chen Lebens mit der Emis­si­on von Treib­haus­ga­sen ver­bun­den sind und damit nach 2030 von dras­ti­schen Ein­schrän­kun­gen bedroht sein kön­nen. Frei­heit ist vom Grund­ge­setz voll­stän­dig durch spe­zi­el­le Grund­rech­te, jeden­falls aber durch die in Art. 2 Abs. 1 GG als dem grund­le­gen­den Frei­heits­recht ver­bürg­te all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit geschützt89. Sie könn­te durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 ver­fas­sungs­wid­rig gefähr­det sein, wenn hier­durch in der nächs­ten Zeit zu groß­zü­gig CO2-Emis­sio­nen zuge­las­sen wür­den und damit not­wen­di­ge Min­de­rungs­las­ten auf Kos­ten künf­ti­ger Frei­heit auf die Zukunft ver­scho­ben wären. Zwar dür­fen den Beschwer­de­füh­ren­den auch in der Zukunft kei­ne ver­fas­sungs­recht­lich unzu­mut­ba­ren Min­de­rungs­las­ten auf­er­legt wer­den; gegen unzu­mut­ba­re Frei­heits­be­ein­träch­ti­gun­gen blei­ben sie durch ihre Grund­rech­te geschützt. Indes­sen wird das Maß des Zumut­ba­ren auch durch das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ge­bot (Art.20a GG) bestimmt. Die­ses wird, ver­stärkt durch gleich­ge­la­ger­te Schutz­ge­bo­te aus den Grund­rech­ten, bei tat­säch­lich stei­gen­der Bedro­hung durch den Kli­ma­wan­del höhe­re Treib­haus­gas­min­de­run­gen erfor­dern und ent­spre­chend wei­ter­ge­hen­de Frei­heits­ein­schrän­kun­gen als heu­te rechtfertigen. 

Die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 zuge­las­se­nen Treib­haus­gas­emis­si­ons­men­gen haben bereits Fol­gen für die in der Zeit danach anste­hen­de Min­de­rungs­last. Sie bestim­men so schon jetzt – nicht bloß fak­tisch, son­dern auch recht­lich vor­wir­kend – über künf­ti­ge Grund­rechts­re­strik­tio­nen mit. Das liegt einer­seits an den weit­ge­hend unum­kehr­ba­ren tat­säch­li­chen Aus­wir­kun­gen von CO2-Emis­sio­nen auf die Erd­tem­pe­ra­tur und ande­rer­seits dar­an, dass das Grund­ge­setz die taten­lo­se Hin­nah­me eines ad infi­ni­tum fort­schrei­ten­den Kli­ma­wan­dels durch den Staat nicht zulässt. Dabei kommt es für das Aus­maß dro­hen­der Frei­heits­ein­bu­ßen ent­schei­dend dar­auf an, wie­viel Zeit für den Über­gang in die zum Schutz des Kli­mas irgend­wann auch ver­fas­sungs­recht­lich vor­ge­ge­be­ne kli­ma­neu­tra­le Lebens- und Wirt­schafts­wei­se verbleibt.

Der anthro­po­ge­ne Kli­ma­wan­del ist unmit­tel­bar ursäch­lich auf die Kon­zen- tra­ti­on mensch­lich ver­ur­sach­ter Treib­haus­ga­se in der Erd­at­mo­sphä­re zurück­zu­füh­ren. Dabei haben CO2-Emis­sio­nen eine beson­de­re Bedeu­tung. Ein­mal in die Erd-atmo­sphä­re gelangt, kön­nen sie die­ser nach der­zei­ti­gem Stand kaum wie­der ent­zo­gen wer­den. Ent­spre­chend kön­nen auch die anthro­po­ge­ne Erd­er­wär­mung und Kli­ma­ver­än­de­rung ver­gan­ge­ner Jah­re spä­ter nicht mehr rück­gän­gig gemacht wer­den. Zugleich steigt mit jeder wei­te­ren CO2-Men­ge, die über eine klei­ne kli­ma­neu-tra­le Men­ge hin­aus emit­tiert wird, die Erd­tem­pe­ra­tur von dem bereits unum­kehr­bar erreich­ten Tem­pe­ra­tur­ni­veau aus wei­ter an und schrei­tet der Kli­ma­wan­del eben­so unum­kehr­bar wei­ter fort. Soll die Erd­er­wär­mung bei einer bestimm­ten Tem­pe­ra­tur­schwel­le ange­hal­ten wer­den, darf nur noch die die­ser Schwel­le ent­spre­chend begrenz­te Men­ge an CO2 emit­tiert wer­den; glo­bal ver­bleibt ein soge­nann­tes CO2-Rest­bud­get. Wird über die­ses Rest­bud­get hin­aus emit­tiert, wird die Tem­pe­ra­tur­schwel­le überschritten.

Ein unbe­grenz­tes Fort­schrei­ten von Erd­er­wär­mung und Kli­ma­wan­del stün­de aber nicht im Ein­klang mit dem Grund­ge­setz. Dem steht neben den grund­recht­li­chen Schutz­pflich­ten vor allem das Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG ent­ge­gen, wel­ches die Gesetz­ge­bung – ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­lich – durch das Ziel kon­kre­ti­siert hat, die Erwär­mung der Erde auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen. Die­ser Tem­pe­ra­tur­schwel­le ent­spricht ein, wenn auch nicht ein­deu­tig quan­ti­fi­zier­ba­res, aus dem glo­ba­len Rest­bud­get abge­lei­te­tes natio­na­les CO2-Rest­bud­get. Ist die­ses natio­na­le CO2-Bud­get auf­ge­braucht, dürf­ten wei­te­re CO2-Emis­sio­nen nur noch zuge­las­sen wer­den, wenn das Inter­es­se dar­an ver­fas­sungs­recht­lich ins­be­son­de­re gegen­über dem Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG über­wiegt. Ver­hal­tens­wei­sen, die direkt oder indi­rekt mit CO2-Emis­sio­nen ver­bun­den sind, wären also ver­fas­sungs­recht­lich nur noch hin­nehm­bar, soweit sich die dahin­ter­ste­hen­den grund­recht­li­chen Frei­hei­ten in der erfor­der­li­chen Abwä­gung durch­set­zen könn­ten, wobei das rela­ti­ve Gewicht einer nicht kli­ma­neu­tra­len Frei­heits­be­tä­ti­gung in der Abwä­gung bei fort­schrei­ten­dem Kli­ma­wan­del wei­ter abnimmt. Indes­sen kommt Art.20a GG im Hin­blick auf eine Regu­lie­rung CO2-rele­van­ter Ver­hal­tens­wei­sen zuneh­mend nor­ma­ti­ves Gewicht bereits zu, bevor das ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­che Bud­get voll­ends auf­ge­braucht ist, weil es, unge­ach­tet ver­fas­sungs­recht­li­cher Beden­ken, weder ver­ant­wort­lich noch rea­lis­tisch wäre, CO2-rele­van­te Ver­hal­tens­wei­sen zunächst unver­min­dert hin­zu­neh­men, dann aber zum Zeit­punkt des voll­stän­di­gen Ver­brauchs des Rest­bud­gets unver­mit­telt Kli­ma­neu­tra­li­tät ein­zu­for­dern. Je mehr vom CO2-Bud­get auf­ge­braucht ist, des­to drän­gen­der wer­den die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen des Kli­ma­schut­zes und des­to gra­vie­ren­der könn­ten Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen in ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­ger Wei­se aus­fal­len90. So sind die not­wen­di­gen Frei­heits­be­schrän­kun­gen der Zukunft bereits in Groß­zü­gig­kei­ten des gegen­wär­ti­gen Kli­ma­schutz­rechts ange­legt. Kli­ma­schutz­maß­nah­men, die gegen­wär­tig unter­blei­ben, um Frei­heit aktu­ell zu ver­scho­nen, müs­sen in Zukunft unter mög­li­cher­wei­se noch ungüns­ti­ge­ren Bedin­gun­gen ergrif­fen wer­den, und wür­den dann iden­ti­sche Frei­heits­be­dürf­nis­se und ‑rech­te weit dras­ti­scher beschneiden.

Dabei kommt es ent­schei­dend auf die Län­ge des ver­blei­ben­den Zeit­raums an, in wel­chem Maße grund­recht­lich geschütz­te Frei­heit beim Über­gang zu kli­ma­neu­tra­ler Lebens- und Wirt­schafts­wei­se begrenzt wer­den muss oder aber Grund­rech­te geschont wer­den kön­nen. Wären CO2-freie und damit kli­ma­neu­tra­le alter­na­ti­ve Ver­hal­tens­wei­sen, die den CO2-wirk­sa­men Frei­heits­ge­brauch wenigs­tens teil­wei­se erset­zen könn­ten, ver­füg­bar und in der Gesell­schaft hin­rei­chend eta­bliert, wäre der Aus­schluss kli­mare­le­van­ter Ver­hal­tens­wei­sen mit weni­ger Frei­heits­ver­lust ver­bun­den als ohne die­se Alter­na­ti­ven. Wäre etwa eine aus­ge­bau­te CO2-neu­tra­le Ver­kehrs­in­fra­struk­tur errich­tet und wür­den Trans­port­mit­tel CO2-neu­tral pro­du­ziert, wären die Frei­heits­ein­bu­ßen eines Ver­bots CO2-wirk­sa­mer Ver­kehrs, Trans­port- und Pro­duk­ti­ons­vor­gän­ge wesent­lich gerin­ger als ohne eine sol­che Alter­na­ti­ve. Bis der tech­ni­sche Fort­schritt und sons­ti­ge Ent­wick­lun­gen es erlau­ben, CO2-inten­si­ve Pro­zes­se und Pro­duk­te weit­ge­hend zu erset­zen oder zu ver­mei­den, ver­geht jedoch Zeit, zumal es der umfas­sen­den Imple­men­tie­rung sol­cher Inno­va­tio­nen in nahe­zu sämt­li­chen Wirt­schafts­ab­läu­fen und Prak­ti­ken der Lebens­füh­rung bedarf. In Anbe­tracht des Aus­ma­ßes der erfor­der­li­chen sozio­tech­ni­schen Trans­for­ma­ti­on wer­den län­ge­re Umbau- und Aus­stiegs­pfa­de für nötig gehal­ten91. Die Frei­heits­ein­schrän­kun­gen fal­len dar­um mil­der aus, je mehr Zeit für eine sol­che Umstel­lung auf CO2-freie Alter­na­ti­ven bleibt, je frü­her die­se initi­iert wird und je wei­ter das all­ge­mei­ne CO2-Emis­si­ons­ni­veau bereits gesenkt ist. Muss sich eine von CO2-inten­si­ver Lebens­wei­se gepräg­te Gesell­schaft hin­ge­gen in kür­zes­ter Zeit auf kli­ma­neu­tra­les Ver­hal­ten umstel­len, dürf­ten die Frei­heits­be­schrän­kun­gen enorm sein92.

Jeder kon­kre­te Ver­brauch ver­blei­ben­der CO2-Men­gen ver­rin­gert das Rest­bud­get und die Mög­lich­kei­ten wei­te­ren CO2-rele­van­ten Frei­heits­ge­brauchs und ver­kürzt zugleich die Zeit für die Initi­ie­rung und Rea­li­sie­rung sozio­tech­ni­scher Trans­for­ma­ti­on. Es erscheint jeden­falls mög­lich, dass die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes als inter­tem­po­ra­le Frei­heits­si­che­rung vor Rege­lun­gen schüt­zen, die sol­chen Ver­brauch zulas­sen, ohne dabei hin­rei­chend Rück­sicht auf die hier­durch gefähr­de­te künf­ti­ge Frei­heit zu neh­men93.

Hier könn­te künf­ti­ge Frei­heit nach 2030 kon­kret dadurch beein­träch­tigt wer­den, dass, wie die Beschwer­de­füh­ren­den gel­tend machen, die im Kli­ma­schutz­ge­setz zuge­las­se­nen CO2-Emis­si­ons­men­gen bis 2030 zu groß­zü­gig bemes­sen sind; es könn­te an hin­rei­chen­den Vor­keh­run­gen zur Scho­nung künf­ti­ger Frei­heit feh­len. § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 regeln, wel­che CO2-Emis­si­ons­men­ge bis 2030 zuge­las­sen ist, und bestim­men damit zugleich, wie­viel vom CO2-Rest­bud­get ver­braucht wer­den darf. Sie sind damit Ursa­che der hier in Betracht gezo­ge­nen Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung und kön­nen auch in die­ser Hin­sicht die Ver­fas­sungs­be­schwer­de­be­fug­nis begründen.

So legt § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 nach Jah­ren gestaf­felt die Gesamt­men­ge der bis 2030 zuge­las­se­nen Treib­haus­gas­emis­sio­nen fest. Die Jah­res­emis­si­ons­men­gen in Anla­ge 2 sind auf die ver­schie­de­nen Treib­haus­ga­se bezo­gen, kön­nen aber in CO2-Men­gen umge­rech­net wer­den. Dar­aus lässt sich annä­he­rungs­wei­se ablei­ten, wel­cher Teil vom CO2-Rest­bud­get bis 2030 auf­ge­zehrt wird. Die Anga­ben erlau­ben zwar kei­ne voll­stän­di­ge Bestim­mung des bis 2030 zuge­las­se­nen Ver­zehrs. Zum einen sind sie inso­fern unvoll­stän­dig, als für den Sek­tor Ener­gie­wirt­schaft Anga­ben nur für drei von elf Jah­ren gemacht sind; § 4 Abs. 1 Satz 4 KSG gibt frei­lich vor, dass die Emis­sio­nen im Ener­gie­sek­tor mög­lichst ste­tig sin­ken sol­len. Zum ande­ren sind in der Auf­stel­lung Treib­haus­gas­emis­sio­nen aus Land­nut­zung, Land­nut­zungs­än­de­rung und Forst­wirt­schaft und die Deutsch­land zuzu­rech­nen­den Emis­sio­nen des inter­na­tio­na­len Luft- und See­ver­kehrs nicht ent­hal­ten7. Für eine letzt­lich ohne­hin nur grob mög­li­che Ein­schät­zung, wie­viel vom Rest­bud­get ver­bleibt, bie­tet dies jedoch eine aus­rei­chen­de Grundlage.

Auch der mit den Ver­fas­sungs­be­schwer­den ange­grif­fe­ne § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG bestimmt dar­über mit, wie­viel vom CO2-Rest­bud­get ver­braucht wer­den darf. Zwar legt § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG nicht unmit­tel­bar fest, wel­che Emis­si­ons­men­ge bis zum Ziel­jahr 2030 zuge­las­sen ist, son­dern regelt ledig­lich eine Min­de­rungs­quo­te von 55 % im Ver­gleich zum Jahr 1990. Damit ist nicht direkt bestimmt, wel­che Men­gen bis 2030 in den ein­zel­nen Jah­ren emit­tiert wer­den dür­fen. Die Min­de­rungs­quo­te für ein Ziel­jahr besitzt für sich genom­men gerin­ge Aus­sa­ge­kraft über die Gesamt­men­ge der bis dahin emit­tier­ten Treib­haus­ga­se94. Der ver­blei­ben­de Spiel­raum ist jedoch gering. Denn § 3 Abs. 1 Satz 1 KSG regelt, dass die Treib­haus­gas­emis­sio­nen schritt­wei­se gemin­dert wer­den müs­sen; danach ist (von jah­res­über­grei­fen­den Ver­rech­nungs­mög­lich­kei­ten abge­se­hen, § 4 Abs. 3 Satz 1 KSG) recht­lich aus­ge­schlos­sen, dass die Emis­si­ons­men­gen zwi­schen­zeit­lich noch ein­mal anstei­gen. Es ist also eine kon­ti­nu­ier­li­che Min­de­rung vorgegeben.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind inso­weit hin­rei­chend begrün­det wor­den (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Die Beschwer­de­füh­ren­den haben aus­führ­lich dar­ge­legt, dass nach den im Kli­ma­schutz­ge­setz bis 2030 getrof­fe­nen Rege­lun­gen das ihrer Ansicht nach ver­blei­ben­de Rest­bud­get über­mä­ßig auf­ge­zehrt wer­de und daher anschlie­ßend außer­or­dent­li­che Anstren­gun­gen zur Reduk­ti­on von CO2-Emis­sio­nen erfor­der­lich wür­den. Im Ver­fah­ren 1 BvR 96/​20 wird aus­ge­führt, die not­wen­di­gen Ein­spa­rungs- und Anpas­sungs­maß­nah­men stell­ten sich immer dras­ti­scher und zuneh­mend alter­na­tiv­los dar, je län­ger der deut­sche Gesetz­ge­ber damit war­te, hin­rei­chen­de Kli­ma­schutz­maß­nah­men zu ergrei­fen. Ange­sichts der im Kli­ma­schutz­ge­setz bis 2030 gere­gel­ten, rela­tiv über­schau­ba­ren Redu­zie­run­gen kön­ne eine Über­schrei­tung des ver­blei­ben­den CO2-Bud­gets dann nur noch durch eine „fast schon als extrem“ zu bezeich­nen­de „Voll­brem­sung“ der Emis­sio­nen ver­hin­dert wer­den. Im Ver­fah­ren 1 BvR 288/​20 machen die Beschwer­de­füh­ren­den ein Recht auf die Wah­rung künf­ti­ger Ent­fal­tungs­frei­heit gel­tend und zie­len damit eben­falls aus­drück­lich nicht allein auf die Siche­rung öko­lo­gi­scher Min­dest­be­din­gun­gen. Zur Gefahr künf­ti­ger Frei­heits­be­ein­träch­ti­gung legen die Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18 dar, mit der Ver­feh­lung der Ziel­vor­ga­ben für 2020 ste­he fest, dass zukünf­tig weit ein­schnei­den­de­re Maß­nah­men mit wesent­lich här­te­ren Fol­gen für alle Betrof­fe­nen ergrif­fen wer­den müss­ten, um die ver­säum­ten Min­de­rungs­be­mü­hun­gen wie­der auf­zu­ho­len und zugleich die immer grö­ße­ren Min­de­rungs­ver­pflich­tun­gen zu erfül­len. Auf­grund der im Kli­ma­schutz­ge­setz ihrer Ansicht nach unzu­rei­chend gere­gel­ten Kli­ma­schutz­zie­le müss­ten die Emis­si­ons­min­de­rungs­zie­le für den Zeit­raum nach 2030 wesent­lich ambi­tio­nier­ter sein und fie­len die davon abge­lei­te­ten Maß­nah­men für die Frei­heit der Grund­rechts­trä­ger wesent­lich ein­schnei­den­der aus. Es lie­ge auf der Hand, dass die für die Min­de­rung erfor­der­li­chen Maß­nah­men weit­rei­chen­de Aus­wir­kun­gen auf den Frei­heits­be­reich der Grund­rechts­trä­ger hät­ten. Die Fest­le­gung der natio­nal zuläs­si­gen Gesamt­emis­sio­nen berüh­re alle Lebens­be­rei­che der Grundrechtsträger.

Die Beschwer­de­füh­ren­den stüt­zen ihr Begeh­ren im Schwer­punkt auf grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, auf ein „Recht auf men­schen­wür­di­ge Zukunft“ und ein Grund­recht auf das „öko­lo­gi­sche Exis­tenz­mi­ni­mum“. Dar­aus ergibt sich ihrer Ansicht nach der Schutz gegen die als zu groß­zü­gig ange­se­he­nen Emis­si­ons­re­ge­lun­gen in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2. Zwar wird ledig­lich im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18 die Belas­tung durch künf­ti­ge Min­de­rungs­maß­nah­men aus­drück­lich unter dem Gesichts­punkt der Frei­heits­rech­te im All­ge­mei­nen ange­spro­chen. Inner­halb des Streit­ge­gen­stan­des prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jedoch alle inso­weit in Betracht zu zie­hen­den Grund­rech­te95. Danach ist die Ver­ein­bar­keit der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten mit den Frei­heits­rech­ten hier in allen Ver­fah­ren in die Prü­fung einzubeziehen.

Nicht aus­rei­chend begrün­det ist inso­weit aller­dings die Ver­fas­sungs­be­schwer­de der beschwer­de­füh­ren­den Umwelt­ver­bän­de im Ver­fah­ren 1 BvR 2656/​18. Dass sie durch Restrik­tio­nen CO2-wirk­sa­men Ver­hal­tens ähn­lich umfas­sen­de Frei­heits­ein­bu­ßen erlei­den könn­ten wie natür­li­che Per­so­nen, liegt nicht auf der Hand und ist nicht näher dar­ge­legt. Der abs­trak­te Ver­weis auf die Eigen­tums- und Berufs­frei­heit juris­ti­scher Per­so­nen ohne kon­kre­te Dar­le­gung, wel­che Frei­heits­be­ein­träch­ti­gun­gen sie als Umwelt­ver­ei­ni­gun­gen erwar­ten müss­ten, reicht inso­weit nicht aus.

Durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 sind die Beschwer­de­füh­ren­den gegen­wär­tig, selbst und unmit­tel­bar in ihren Frei­heits­rech­ten betroffen.

Die beschrie­be­ne Gefahr künf­ti­ger Frei­heits­be­schrän­kun­gen begrün­det gegen­wär­tig eine Grund­rechts­be­trof­fen­heit, weil die­se Gefahr im aktu­el­len Recht ange­legt ist. Frei­heits­aus­übun­gen, die direkt oder indi­rekt mit CO2-Emis­sio­nen ver­bun­den sind, sind nach 2030 gera­de dadurch bedroht, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 Treib­haus­gas­emis­sio­nen bis 2030 in einem mög­li­cher­wei­se zu hohen Umfang zulas­sen. Soweit damit das CO2-Rest­bud­get auf­ge­zehrt wird, ist dies unum­kehr­bar, weil CO2-Emis­sio­nen der Erd­at­mo­sphä­re nach heu­ti­gem Stand nicht in gro­ßem Umfang wie­der ent­nom­men wer­den kön­nen. Da eine damit heu­te mög­li­cher­wei­se unum­kehr­bar in Gang gesetz­te Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung mit einer spä­te­ren Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen dann erfol­gen­de Frei­heits­be­schrän­kun­gen nicht mehr ohne Wei­te­res erfolg­reich ange­grif­fen wer­den könn­te, sind die Beschwer­de­füh­ren­den jetzt schon beschwer­de­be­fugt96.

Die Beschwer­de­füh­ren­den sind in ihrer eige­nen Frei­heit betrof­fen. Sie kön­nen die nach 2030 erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur Reduk­ti­on von CO2-Emis­sio­nen selbst noch erle­ben. Dass die Restrik­tio­nen prak­tisch jede dann in Deutsch­land leben­de Per­son betref­fen wer­den, steht der eige­nen Betrof­fen­heit auch hier nicht entgegen.

Etwas ande­res gilt für die in Ban­gla­desch und in Nepal leben­den Beschwer­de­füh­ren­den im Ver­fah­ren 1 BvR 78/​20. Die­se sind inso­weit nicht selbst betrof­fen. Eine Ver­let­zung in Frei­heits­rech­ten, die dar­aus resul­tie­ren könn­te, dass die Beschwer­de­füh­ren­den eines Tages sehr belas­ten­den Kli­ma­schutz­maß­nah­men aus­ge­setzt wären, weil der deut­sche Gesetz­ge­ber Treib­haus­gas­emis­sio­nen gegen­wär­tig in zu gro­ßen Men­gen zulie­ße und dar­um künf­tig in Deutsch­land umso schär­fe­re Maß­nah­men ergrei­fen müss­te, schei­det inso­weit von vorn­her­ein aus. Die Beschwer­de­füh­ren­den leben in Ban­gla­desch und Nepal und sind die­sen Maß­nah­men nicht unterworfen.

Die ande­ren Beschwer­de­füh­ren­den sind auch unmit­tel­bar betrof­fen. Das ist der Fall, wenn die Ein­wir­kung auf die Rechts­stel­lung nicht erst ver­mit­tels eines wei­te­ren Akts bewirkt wird oder vom Erge­hen eines sol­chen Akts abhän­gig ist97. Hier droht die eigent­li­che Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung zwar erst infol­ge zukünf­ti­ger Rege­lun­gen. Weil sie jedoch im jet­zi­gen Recht unum­kehr­bar ange­legt ist, ist die Unmit­tel­bar­keit der Betrof­fen­heit heu­te zu bejahen.

Der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­den steht nicht ent­ge­gen, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 ledig­lich das Min­de­rungs­ziel und die Jah­res­emis­si­ons­men­gen fest­le­gen. Aus wel­chen CO2-rele­van­ten Ent­schei­dun­gen und Vor­gän­gen die­ser bis 2030 ins­ge­samt zuge­las­se­ne Ver­brauch des CO2-Rest­bud­gets im Ein­zel­nen resul­tiert, ist dort nicht gere­gelt. Dass die Beschwer­de­füh­ren­den die Effek­te CO2-rele­van­ter Maß­nah­men und Vor­gän­ge jeweils ein­zeln ermit­teln und dage­gen jeweils ein­zeln vor­ge­hen, ist indes­sen nicht erfor­der­lich. Hier muss sich der Gesetz­ge­ber viel­mehr an sei­ner mit dem Kli­ma­schutz­ge­setz gewähl­ten rah­men­haf­ten Gesamt­re­ge­lung fest­hal­ten las­sen, zumal es gera­de das Ziel einer sol­chen Rah­men­re­ge­lung war, Vor­her­seh­bar­keit und ins­ge­samt Ver­bind­lich­keit her­zu­stel­len3.

Grund­recht auf kli­ma- und umwelt­scho­nen­de Lebensweise 

Soweit ein Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung in der all­ge­mei­nen Hand­lungs­frei­heit aus Art. 2 Abs. 1 GG gel­tend macht, weil ihm eine kli­ma- und umwelt­scho­nen­de Lebens­wei­se ver­wehrt wer­de, hat er dies nicht hin­rei­chend begrün­det (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). 

Altru­is­ti­sche Beschwer­de­be­fug­nis für Umweltverbände

Die beschwer­de­füh­ren­den Umwelt­ver­bän­de machen auf­grund von Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art.19 Abs. 3 und Art.20a GG im Lich­te des Art. 47 GRCh als „Anwäl­te der Natur“ gel­tend, der Gesetz­ge­ber habe kei­ne geeig­ne­ten Maß­nah­men zur Begren­zung des Kli­ma­wan­dels ergrif­fen und hier­durch ver­bind­li­che uni­ons­recht­li­che Vor­ga­ben zum Schutz der natür­li­chen Lebens­grund­la­gen miss­ach­tet. Eine sol­che Beschwer­de­be­fug­nis sehen das Grund­ge­setz und das Ver­fas­sungs­pro­zess­recht für die Ver­fas­sungs­be­schwer­de jedoch nicht vor. Obwohl auf der Hand liegt, dass der in Art.20a GG erteil­te Umwelt­schutz­auf­trag des Grund­ge­set­zes grö­ße­re Wir­kung ent­fal­ten könn­te, wenn sei­ne Durch­set­zung durch die Mög­lich­keit ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Indi­vi­du­al­rechts­schut­zes gestärkt wäre, hat der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber die­se nicht geschaffen.

Eine ande­re Inter­pre­ta­ti­on ist hier auch nicht wegen Art. 47 GRCh mög­lich oder gebo­ten. Es kann dahin­ste­hen, wie weit die Bedeu­tung von Art. 47 GRCh im hier nicht voll­stän­dig uni­ons­recht­lich deter­mi­nier­ten Bereich über­haupt rei­chen könn­te. Dass Umwelt­ver­bän­den wegen des gel­tend gemach­ten Ver­sto­ßes gegen die Las­ten­tei­lungs­ent­schei­dung gera­de die Mög­lich­keit eröff­net wer­den müss­te, selbst Ver­fas­sungs­be­schwer­de erhe­ben zu kön­nen, ist jeden­falls nicht erkenn­bar. Davon abge­se­hen ist zwei­fel­haft, ob der in der Sache gerüg­te Ver­stoß gegen die Las­ten­tei­lungs­ent­schei­dung über­haupt ein­ge­tre­ten ist. Deutsch­land könn­te die Ver­pflich­tung, Treib­haus­gas­emis­sio­nen in den dort gere­gel­ten Berei­chen bis 2020 im Ver­gleich zum Jahr 2005 um 14 % zu redu­zie­ren, erfüllt haben. Zwar ging der Gesetz­ge­ber bei der Ver­ab­schie­dung des Kli­ma­schutz­ge­set­zes selbst davon aus, dass die­se Ver­pflich­tung nicht ein­ge­hal­ten wür­de98. Infol­ge der Coro­na-Pan­de­mie sind die Treib­haus­gas­emis­sio­nen Deutsch­lands im Jahr 2020 jedoch erheb­lich zurück­ge­gan­gen; sie lagen ins­ge­samt um mehr als 40 % unter den Emis­sio­nen des Refe­renz­jah­res 199099. Damit dürf­te das Ziel Deutsch­lands für 2020, sei­ne Treib­haus­gas­emis­sio­nen bis dahin ins­ge­samt um 40 % gegen­über 1990 zu redu­zie­ren, jeden­falls kurz­zei­tig erreicht sein. 

Rechts­weg­er­schöp­fung

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den genü­gen den Anfor­de­run­gen an die Rechts-weg­er­schöp­fung (§ 90 Abs. 2 BVerfGG), soweit sie sich gegen gesetz­li­che Rege­lun­gen rich­ten. Ein Rechts­weg unmit­tel­bar gegen die ange­grif­fe­nen gesetz­li­chen Bestim­mun­gen exis­tiert nicht. Soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­den dar­auf gerich­tet sind, der Bun­des­re­gie­rung Hand­lun­gen auf­zu­ge­ben, sind sie nur zuläs­sig, sofern die Bun­des­re­gie­rung als an der Gesetz­ge­bung betei­lig­tes Organ ange­spro­chen ist. Soll­ten hin­ge­gen dar­über hin­aus eigen­stän­di­ge Hand­lun­gen der Bun­des­re­gie­rung ver­langt sein, wäre der Rechts­weg nicht erschöpft, weil inso­weit grund­sätz­lich der Ver­wal­tungs­rechts­weg eröff­net ist100

Sub­si­dia­ri­tät (im wei­te­ren Sinne)

Soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen gesetz­li­che Rege­lun­gen gerich­tet sind, hät­ten die Beschwer­de­füh­ren­den nicht aus Grün­den der Sub­si­dia­ri­tät der Ver­fas­sungs­be­schwer­de im wei­te­ren Sin­ne ver­su­chen müs­sen, vor den Fach­ge­rich­ten Rechts­schutz zu erlan­gen. Die Anfor­de­run­gen die­ses in § 90 Abs. 2 BVerfGG zum Aus­druck kom­men­den Grund­sat­zes beschrän­ken sich zwar nicht dar­auf, nur die zur Errei­chung des unmit­tel­ba­ren Pro­zess­ziels förm­lich eröff­ne­ten Rechts­mit­tel zu ergrei­fen, son­dern ver­lan­gen, alle Mit­tel zu ergrei­fen, die der gel­tend gemach­ten Grund­rechts­ver­let­zung abhel­fen kön­nen. Damit soll erreicht wer­den, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht auf unge­si­cher­ter Tat­sa­chen- und Rechts­grund­la­ge weit­rei­chen­de Ent­schei­dun­gen tref­fen muss, son­dern zunächst die für die Aus­le­gung und Anwen­dung des ein­fa­chen Rechts pri­mär zustän­di­gen Fach­ge­rich­te die Sach- und Rechts­la­ge vor einer Anru­fung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts auf­ge­ar­bei­tet haben101.

Für die Beschwer­de­füh­ren­den besteht hier jedoch kei­ne zumut­ba­re fach­ge­richt­li­che Rechts­schutz­mög­lich­keit. Eine gegen die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen gerich­te­te Fest­stel­lungs­kla­ge vor den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten dürf­te hier nicht eröff­net sein102. Die Inan­spruch­nah­me fach­ge­richt­li­chen Rechts­schut­zes ist im Übri­gen auch dann nicht gebo­ten, wenn von der vor­he­ri­gen Durch­füh­rung eines Gerichts­ver­fah­rens weder die Klä­rung von Tat­sa­chen noch die Klä­rung von ein­fach­recht­li­chen Fra­gen zu erwar­ten ist, auf die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bei der Ent­schei­dung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Fra­gen ange­wie­sen wäre, son­dern deren Beant­wor­tung allein von der Aus­le­gung und Anwen­dung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be abhängt103. Auch danach war eine Anru­fung der Fach­ge­rich­te nicht erfor­der­lich, weil hier­von kei­ne Ver­tie­fung oder Ver­brei­te­rung des tat­säch­li­chen und recht­li­chen Mate­ri­als zu erwar­ten wäre. Ins­be­son­de­re sind kei­ne Fra­gen der Aus­le­gung ein­fa­chen Rechts entscheidungserheblich. 

Deter­mi­nie­rung durch euro­päi­sches Unionsrecht?

Der uni­ons­recht­li­che Hin­ter­grund des Kli­ma­schutz­ge­set­zes steht der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­den nicht ent­ge­gen. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind nicht voll­stän­dig uni­ons­recht­lich deter­mi­niert. Zwar könn­te das Kli­ma­schutz­ge­setz teil­wei­se gleich­wohl als Durch­füh­rung von Uni­ons­recht im Sin­ne von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh anzu­se­hen sein. Der Gesetz­ge­ber ging davon aus, mit dem Kli­ma­schutz­ge­setz den Rah­men zur Umset­zung der Ver­pflich­tun­gen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land aus der Kli­ma­schutz­ver­ord­nung zu schaf­fen104. Dies schließt jedoch nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts105 und des Euro­päi­schen Gerichts­hofs106 eine Über­prü­fung am Maß­stab des Grund­ge­set­zes nicht aus. 

Begründ­etheit der Verfassungsbeschwerden

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den haben teil­wei­se Erfolg. Zwar kann nicht fest­ge­stellt wer­den, dass der Gesetz­ge­ber sei­ne aus den Grund­rech­ten fol­gen­den Schutz­pflich­ten ver­letzt hat, die Beschwer­de­füh­ren­den vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels zu schüt­zen. Ein Ver­stoß gegen Grund­rech­te liegt jedoch vor, weil es infol­ge der Emis­si­ons­men­gen, die das Kli­ma­schutz­ge­setz für den aktu­el­len Zeit­raum zulässt, in spä­te­ren Zeit­räu­men zu hohen Emis­si­ons­min­de­rungs­las­ten kom­men kann; inso­weit ver­let­zen § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 die Beschwer­de­füh­ren­den ‑soweit sie natür­li­che Per­so­nen sind, d.h. ohne die bei­den beschwer­de­füh­ren­den Umwelt­ver­bän­de-in ihren Grund­rech­ten. Aller­dings ist die­se Gefähr­dung der Frei­heits­rech­te nicht bereits wegen einer Ver­let­zung objek­ti­ven Ver­fas­sungs­rechts ver­fas­sungs­wid­rig; ein Ver­stoß gegen Art.20a GG kann im Ergeb­nis nicht fest­ge­stellt wer­den. Jedoch fehlt es an den hier grund­recht­lich zur Frei­heits­si­che­rung über Zeit und Genera­tio­nen hin­weg gebo­te­nen Vor­keh­run­gen zur Abmil­de­rung der hohen Emis­si­ons­min­de­rungs­las­ten, die der Gesetz­ge­ber mit den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten auf Zeit­räu­me nach 2030 ver­scho­ben hat und die er dann wegen Art.20a GG und wegen des grund­recht­lich gebo­te­nen Schut­zes vor kli­ma­wan­del­be­ding­ten Schä­di­gun­gen (auch) den Beschwer­de­füh­ren­den wird auf­er­le­gen müssen. 

Schutz­pflich­ten gegen­über in Deutsch­land leben­den Beschwerdeführenden

Gegen­über den in Deutsch­land leben­den Beschwer­de­füh­ren­den bestehen wegen der Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und aus Art. 14 Abs. 1 GG. Dass die­se Schutz­pflich­ten ver­letzt sind, kann jedoch nicht fest­ge­stellt werden. 

Schutz­pflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG als kli­ma­wan­del­be­zo­ge­ne Schutzpflicht

Der Staat ist durch das Grund­recht auf den Schutz von Leben und Gesund­heit in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zum Schutz vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels ver­pflich­tet. Er muss dem erheb­li­chen Gefah­ren­po­ten­zi­al des Kli­ma­wan­dels durch Maß­nah­men begeg­nen, die in inter­na­tio­na­ler Ein­bin­dung dazu bei­tra­gen, die men­schen­ge­mach­te Erwär­mung der Erde anzu­hal­ten und den dar­aus resul­tie­ren­den Kli­ma­wan­del zu begren­zen. Ergän­zend sind posi­ti­ve Schutz­maß­nah­men (soge­nann­te Anpas­sungs­maß­nah­men) erfor­der­lich, die die Fol­gen des Kli­ma­wan­dels lindern. 

Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ent­hält eine all­ge­mei­ne staat­li­che Schutz­pflicht für das Leben und die kör­per­li­che Unver­sehrt­heit. Das Grund­recht schützt nicht nur als sub­jek­ti­ves Abwehr­recht gegen staat­li­che Ein­grif­fe. Es schließt auch die staat­li­che Pflicht ein, sich schüt­zend und för­dernd vor die Rechts­gü­ter Leben und kör­per­li­che Unver­sehrt­heit zu stel­len und sie vor rechts­wid­ri­gen Ein­grif­fen von Sei­ten ande­rer zu bewah­ren107. Die aus der objek­ti­ven Funk­ti­on des Grund­rechts abge­lei­te­ten Schutz­pflich­ten sind grund­sätz­lich Teil der sub­jek­ti­ven Grund­rechts­be­rech­ti­gung. Wer­den Schutz­pflich­ten ver­letzt, so liegt dar­in zugleich eine Ver­let­zung des Grund­rechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, gegen die sich Betrof­fe­ne mit Hil­fe der Ver­fas­sungs­be­schwer­de zur Wehr set­zen kön­nen108.

Die Schutz­pflicht des Staa­tes aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein, wenn Ver­let­zun­gen bereits ein­ge­tre­ten sind, son­dern ist auch in die Zukunft gerich­tet109. Die Pflicht zum Schutz vor Lebens- und Gesund­heits­ge­fah­ren kann eine Schutz­ver­pflich­tung auch in Bezug auf künf­ti­ge Genera­tio­nen begrün­den110. Das gilt erst recht, wenn unum­kehr­ba­re Ent­wick­lun­gen in Rede ste­hen. Die­se inter­ge­nera­tio­nel­le Schutz­ver­pflich­tung ist aller­dings allein objek­tiv­recht­li­cher Natur, weil künf­ti­ge Genera­tio­nen weder in ihrer Gesamt­heit noch als Sum­me der ein­zel­nen erst künf­tig leben­den Men­schen aktu­ell grund­rechts­fä­hig sind111.

Der Schutz des Lebens und der kör­per­li­chen Unver­sehrt­heit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schließt den Schutz vor Beein­träch­ti­gun­gen und ins­be­son­de­re vor Schä­di­gun­gen grund­recht­li­cher Schutz­gü­ter durch Umwelt­be­las­tun­gen ein, gleich von wem und durch wel­che Umstän­de sie dro­hen112. Nach der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te erge­ben sich auch aus der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on posi­ti­ve Ver­pflich­tun­gen des Staa­tes zum Schutz vor lebens- und gesund­heits­ge­fähr­den­den Umwelt­be­ein­träch­ti­gun­gen (vgl. zu Art. 2 EMRK etwa EGMR, Öne­ry­il­diz v. Tur­key, Urteil vom 30.11.2004, Nr. 48939/​99, Rn. 89 ff.; EGMR, Buday­e­va and Others v. Rus­sia, Urteil vom 20.03.2008, Nr. 15339/​02 u.a., Rn. 128 ff.; zu Art. 8 EMRK etwa EGMR, Cor­del­la et Autres c. Ita­lie, Urteil vom 24.01.2019, Nr. 54414/​13 und 54264/​15, Rn. 157 ff. m.w.N.; vgl. dazu Vöneky/​Beck, in: Pro­elß , Inter­na­tio­na­les Umwelt­recht, 2017, 133 <146 ff.> Hän­ni, EuGRZ, 2019, 1 <7 ff.> m.w.N.; Groß, in: Kahl/​Weller , Cli­ma­te Chan­ge Liti­ga­ti­on, 2021, 81 <85 ff.> m.w.N.). Dar­aus folgt jedoch, soweit erkenn­bar, kein wei­ter­ge­hen­der als der nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebo­te­ne Schutz.

Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fol­gen­de Schutz­pflicht des Staa­tes umfasst auch die Ver­pflich­tung, Leben und Gesund­heit vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels zu schüt­zen113. Ange­sichts der gro­ßen Gefah­ren, die ein immer wei­ter vor­an­schrei­ten­der Kli­ma­wan­del auch für die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschütz­ten Rechts­gü­ter etwa durch Hit­ze­wel­len, Über­schwem­mun­gen oder Wir­bel­stür­me mit sich brin­gen kann, ist der Staat hier­zu sowohl den heu­te leben­den Men­schen als auch objek­tiv­recht­lich im Hin­blick auf künf­ti­ge Genera­tio­nen verpflichtet.

Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ver­pflich­tet einer­seits zum Schutz durch Maß­nah­men, die dazu bei­tra­gen, die anthro­po­ge­ne Erd­er­wär­mung und den damit ver­bun­de­nen Kli­ma­wan­del zu begren­zen (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 lit. a PA). Dass der deut­sche Staat die­sen Kli­ma­wan­del wegen der glo­ba­len Wir­kung und des glo­ba­len Cha­rak­ters sei­ner Ursa­chen nicht allein, son­dern nur in inter­na­tio­na­ler Ein­bin­dung anhal­ten kann, steht der Annah­me der grund­recht­li­chen Schutz­pflicht nicht prin­zi­pi­ell ent­ge­gen114. Die glo­ba­le Dimen­si­on hat aller­dings für den Inhalt der auf den Kli­ma­wan­del bezo­ge­nen Schutz­pflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG Bedeu­tung. So muss der Staat eine Lösung des Kli­ma­schutz­pro­blems auch auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne suchen. Soweit die Schutz­pflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gegen Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels gerich­tet ist, ver­langt sie ein inter­na­tio­nal aus­ge­rich­te­tes Han­deln zum glo­ba­len Schutz des Kli­mas und ver­pflich­tet, im Rah­men inter­na­tio­na­ler Abstim­mung (zum Bei­spiel durch Ver­hand­lun­gen, in Ver­trä­gen oder in Orga­ni­sa­tio­nen) auf Kli­ma­schutz­ak­ti­vi­tä­ten hin­zu­wir­ken, in die ein­ge­bet­tet dann natio­na­le Maß­nah­men ihren Bei­trag zum Stopp des Kli­ma­wan­dels leisten.

Ande­rer­seits ver­pflich­tet Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG den Staat auch, soweit der Kli­ma­wan­del nicht auf­ge­hal­ten wer­den kann oder bereits ein­ge­tre­ten ist, den Gefah­ren durch posi­ti­ve Schutz­maß­nah­men (soge­nann­te Anpas­sungs­maß­nah­men) zu begeg­nen. Die­se sind ergän­zend erfor­der­lich, um die Gefah­ren durch die tat­säch­lich ein­tre­ten­den Fol­gen des Kli­ma­wan­dels auf ein ver­fas­sungs­recht­lich hin­nehm­ba­res Maß zu begren­zen (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 lit. b PA).

Dass die grund­recht­li­che Schutz­pflicht durch die von den Beschwer­de­füh­ren­den als unzu­rei­chend bean­stan­de­ten Rege­lun­gen ver­letzt ist, lässt sich der­zeit nicht feststellen.

Ob aus­rei­chen­de Maß­nah­men getrof­fen sind, um grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten zu erfül­len, ist ver­fas­sungs­ge­richt­lich nur begrenzt über­prüf­bar115. Die aus den Grund­rech­ten fol­gen­den sub­jek­ti­ven Abwehr­rech­te gegen staat­li­che Ein­grif­fe einer­seits und die sich aus der objek­ti­ven Bedeu­tung der Grund­rech­te erge­ben­den Schutz­pflich­ten ande­rer­seits unter­schei­den sich inso­fern grund­le­gend von­ein­an­der, als das Abwehr­recht in Ziel­set­zung und Inhalt ein bestimm­tes staat­li­ches Ver­hal­ten ver­bie­tet, wäh­rend die Schutz­pflicht grund­sätz­lich unbe­stimmt ist. Die Ent­schei­dung, in wel­cher Wei­se Gefah­ren ent­ge­gen­ge­wirkt wer­den soll, die Auf­stel­lung eines Schutz­kon­zepts und des­sen nor­ma­ti­ve Umset­zung sind Sache des Gesetz­ge­bers, dem grund­sätz­lich auch dann ein Ein­schät­zungs, Wer­tungs- und Gestal­tungs­spiel­raum zukommt, wenn er dem Grun­de nach ver­pflich­tet ist, Maß­nah­men zum Schutz eines Rechts­guts zu ergrei­fen116. Damit liegt, wenn eine Schutz­pflicht dem Grun­de nach besteht, die Fra­ge der Wirk­sam­keit staat­li­cher Schutz­maß­nah­men aller­dings nicht außer­halb ver­fas­sungs­ge­richt­li­cher Kon­trol­le. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt stellt die Ver­let­zung einer Schutz­pflicht dann fest, wenn Schutz­vor­keh­run­gen ent­we­der über­haupt nicht getrof­fen sind, wenn die getrof­fe­nen Rege­lun­gen und Maß­nah­men offen­sicht­lich unge­eig­net oder völ­lig unzu­läng­lich sind, das gebo­te­ne Schutz­ziel zu errei­chen, oder wenn sie erheb­lich hin­ter dem Schutz­ziel zurück­blei­ben117.

Dies ist hier im Ergeb­nis nicht der Fall.

Der deut­sche Gesetz­ge­ber hat Schutz­vor­keh­run­gen getrof­fen, die auch nicht offen­sicht­lich unge­eig­net sind. Der Gesetz­ge­ber hat nicht zuletzt mit den hier ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen des Kli­ma­schutz­ge­set­zes Anstren­gun­gen unter­nom­men, zur Begren­zung des Kli­ma­wan­dels bei­zu­tra­gen. Die getrof­fe­nen Rege­lun­gen sind nicht offen­sicht­lich unge­eig­net, die Schutz­gü­ter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu schützen.

Unge­eig­net wäre aller­dings ein Schutz­kon­zept, das zwar auf eine Reduk­ti­on der Treib­haus­gas­emis­sio­nen gerich­tet wäre, ohne dabei aber das Ziel der Kli­ma­neu­tra­li­tät (vgl. § 2 Nr. 9 KSG) zu ver­fol­gen. Erst wenn Treib­haus­gas­emis­sio­nen auf ein kli­ma­neu­tra­les Niveau beschränkt wer­den, kann die Erd­er­wär­mung auf­ge­hal­ten wer­den. Dem ver­schließt sich das Kli­ma­schutz­ge­setz jedoch nicht. Das Bekennt­nis, Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät bis 2050 zu ver­fol­gen, ist sei­ne Grund­la­ge (§ 1 Satz 3 KSG); die für das Ziel­jahr 2030 vor­ge­ge­be­ne Min­de­rungs­quo­te von min­des­tens 55 % im Ver­gleich zum Jahr 1990 (§ 3 Abs. 1 Satz 2 KSG) ist erkenn­bar ein blo­ßes Zwi­schen­ziel auf dem Weg zur Klimaneutralität.

Aller­dings wären das auf ein bestimm­tes Ziel­jahr aus­ge­rich­te­te Neu­tra­li­täts­ziel wie auch das in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG for­mu­lier­te Min­de­rungs­ziel für sich genom­men nicht geeig­net, eine bestimm­te Tem­pe­ra­tur­schwel­le zu wah­ren. Denn damit wäre nicht fest­ge­legt, wie­viel Treib­haus­gas in der Zwi­schen­zeit emit­tiert wer­den darf. Erd­er­wär­mung und Kli­ma­wan­del hän­gen in ihrem Aus­maß aber vom Gesamt­vo­lu­men des in der Erd­at­mo­sphä­re ver­blei­ben­den Treib­haus­ga­ses ab. Das Kli­ma­schutz­ge­setz regelt indes­sen mehr als eine auf ein bestimm­tes Ziel­jahr aus­ge­rich­te­te Min­de­rungs­quo­te und Kli­ma­neu­tra­li­täts­maß-gabe. § 3 Abs. 1 Satz 1 KSG bestimmt, dass die Treib­haus­gas­emis­sio­nen schritt­wei­se gemin­dert wer­den müs­sen. Die Maß­ga­be kon­ti­nu­ier­li­cher Min­de­rung ist nicht etwa bis zu einem bestimm­ten Ziel­jahr beschränkt, son­dern gilt so lan­ge, bis Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät erreicht ist. Zudem bezif­fert und begrenzt § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 in exak­ten, wenn auch nicht sämt­li­che Treib­haus­gas­emis­sio­nen erfas­sen­den Zah­len, die bis 2030 in Deutsch­land zuläs­si­ge Emis­si­ons­men­ge. Die Jah­res­emis­si­ons­men­gen für Zeit­räu­me ab 2031 wer­den zwar erst spä­ter fort­ge­schrie­ben (§ 4 Abs. 1 Satz 5, Abs. 6 KSG), müs­sen aber nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KSG eben­falls wei­ter sin­ken. Die­se Rege­lungs­tech­nik ist prin­zi­pi­ell geeig­net, eine bestimm­te Tem­pe­ra­tur­schwel­le zu wah­ren und ent­spre­chend vor den Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels zu schützen.

Es kann auch nicht fest­ge­stellt wer­den, dass der durch den Gesetz­ge­ber vor­ge­se­he­ne Schutz völ­lig unzu­läng­lich wäre, das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebo­te­ne Schutz­ziel zu errei­chen. Völ­lig unzu­läng­lich wäre es, dem Kli­ma­wan­del frei­en Lauf zu las­sen und den grund­recht­li­chen Schutz­auf­trag allein durch Anpas­sungs­maß­nah­men umzu­set­zen118. Allein durch Anpas­sungs­maß­nah­men lie­ßen sich Lebens- und Gesund­heits­ge­fah­ren auch in Deutsch­land nicht dau­er­haft hin­rei­chend begren­zen119. Der Gesetz­ge­ber muss Leben und Gesund­heit also ins­be­son­de­re durch Bei­trä­ge zur Bekämp­fung des Kli­ma­wan­dels schüt­zen. Dies tut er mit dem Kli­ma­schutz­ge­setz und in ande­ren Geset­zen, durch die der Aus­stoß von Treib­haus­gas­emis­sio­nen beschränkt wird.

Im Ergeb­nis lässt sich auch nicht fest­stel­len, dass die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen erheb­lich hin­ter dem durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebo­te­nen Schutz von Leben und Gesund­heit zurück­blie­ben. Die Beschwer­de­füh­ren­den hal­ten aller­dings schon das Kli­ma­schutz­ziel des Pari­ser Über­ein­kom­mens, das in § 1 Satz 3 KSG auch dem Kli­ma­schutz­ge­setz zugrun­de gelegt ist, für unzu­rei­chend. Zudem sind sie der Ansicht, dass die im Kli­ma­schutz­ge­setz gere­gel­ten Reduk­ti­ons­maß­ga­ben nicht ein­mal geeig­net sei­en, die­ses Ziel ein­zu­hal­ten, und bean­stan­den, dass die kon­kret ergrif­fe­nen Kli­ma­schutz­maß­nah­men selbst zur Erfül­lung der im Kli­ma­schutz­ge­setz gere­gel­ten Reduk­ti­ons­maß­ga­ben nicht ausreichten.

Nach § 1 Satz 3 KSG liegt dem Kli­ma­schutz­ge­setz die Ver­pflich­tung nach dem Pari­ser Über­ein­kom­men zugrun­de, den Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen („Paris-Ziel“). Die Beschwer­de­füh­ren­den machen indes­sen gel­tend, dass die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fol­gen­de Schutz­pflicht nur erfüllt wer­den kön­ne, wenn das Ziel ver­folgt wer­de, die Erd­er­wär­mung auf höchs­tens 1,5 °C zu begren­zen. Dass eine durch­schnitt­li­che Erd­er­wär­mung um mehr als 1,5 °C erheb­li­che Kli­ma­fol­gen hät­te, ent­spricht ver­brei­te­ter Ein­schät­zung120. Die­se ist ins­be­son­de­re auf den IPC- C‑Sonderbericht über die Fol­gen einer glo­ba­len Erwär­mung um 1,5 °C von 2018 gestützt121.

Zwar fin­det sich in dem Son­der­be­richt nicht die Aus­sa­ge, die Erwär­mung müs­se auf 1,5 °C begrenzt wer­den. Tat­säch­lich könn­te eine sol­che Fest­stel­lung gar nicht als natur­wis­sen­schaft­li­che Aus­sa­ge getrof­fen wer­den, weil die Ent­schei­dung, wel­che Kli­ma­er­wär­mung hin­ge­nom­men wer­den soll und darf, nor­ma­ti­ver Art ist und eine Wer­tung ver­langt. Der Son­der­be­richt ent­hält viel­mehr einen Ver­gleich der Fol­gen eines Erd­er­wär­mungs­sze­na­ri­os um 1,5 °C und eines Erwär­mungs­sze­na­ri­os um 2 °C. Zusam­men­fas­send stellt der Bericht fest, dass die kli­ma­be­ding­ten Risi­ken für natür­li­che und mensch­li­che Sys­te­me bei einer Erwär­mung um 1,5 °C gerin­ger sind als bei einer Erwär­mung um 2 °C122. Die­ser Ver­gleich belegt nicht die abso­lu­te Not­wen­dig­keit, die Erd­er­wär­mung bei 1,5 °C anzuhalten.

Das 1, 5 °- C‑Höchstziel ist jedoch vor allem des­halb in das Zen­trum der Auf­merk­sam­keit gelangt, weil der Son­der­be­richt des IPCC auch erken­nen lässt, dass mit die­ser Begren­zung die Wahr­schein­lich­keit erkenn­bar ver­rin­gert wird, dass soge­nann­te Kipp­punk­te über­schrit­ten wer­den123. Die Über­schrei­tung von Kipp­punk­ten gin­ge in ihren nega­ti­ven Fol­ge­wir­kun­gen für Men­schen und Umwelt tat­säch­lich über die direk­ten Effek­te des Tem­pe­ra­tur­an­stiegs hin­aus. Grö­ße­re Sub­sys­te­me der Umwelt könn­ten sich hier­durch qua­li­ta­tiv ver­än­dern. Inso­weit hat der IPCC sei­ne Risi­ko­ein­schät­zung im Son­der­be­richt von 2018 ver­schärft. Wur­de vor eini­gen Jah­ren im 5. Sach­stands­be­richt des IPCC das Risi­ko, Kipp­punk­te zu errei­chen, bei einer Tem­pe­ra­tur­er­hö­hung von 1, 6 °C noch als mode­rat und bei 4 °C als hoch ein­ge­schätzt, geht der IPCC nun­mehr bei einer glo­ba­len Erwär­mung von 1 °C von einem mode­ra­ten und bei 2, 5 °C von einem hohen Risi­ko aus124. Der IPCC bezieht etwa eine poten­zi­el­le zusätz­li­che Frei­set­zung von CO2 durch künf­ti­ges Tau­en von Per­ma­frost ein125. Vor allem die Insta­bi­li­tät mari­ner Eis­schil­de in der Ant­ark­tis und irrever­si­ble Ver­lus­te des Grön­land-Eis­schil­des könn­ten einen Anstieg des Mee­res­spie­gels um meh­re­re Meter über einen Zeit­raum von hun­der­ten bis tau­sen­den von Jah­ren zur Fol­ge haben. Dies könn­te bei einer glo­ba­len Erwär­mung von unge­fähr 1,5 °C bis 2 °C aus­ge­löst wer­den126. Ange­sichts die­ser Fest­stel­lun­gen wür­de eine Begren­zung der Erd­er­wär­mung bei 1,5 °C eine gewis­se Sicher­heits­mar­ge schaf­fen127.

Wenn der Gesetz­ge­ber dem natio­na­len Kli­ma­schutz­recht gleich­wohl die Ver­stän­di­gung der Ver­trags­staa­ten des Pari­ser Über­ein­kom­mens zugrun­de gelegt hat, die Erd­er­wär­mung auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst 1,5 °C zu begren­zen, mag dies danach poli­tisch als zu wenig ambi­tio­niert beur­teilt wer­den. Ange­sichts der erheb­li­chen Unsi­cher­heit, die der IPCC selbst durch die Anga­be von Spann­brei­ten und Unge­wiss­hei­ten doku­men­tiert hat, bleibt dem Gesetz­ge­ber bei der Erfül­lung sei­ner grund­recht­li­chen Schutz­pflicht der­zeit jedoch ein erheb­li­cher Ent­schei­dungs­spiel­raum128, zumal er die Erfor­der­nis­se des Gesund­heits­schut­zes auch mit ent­ge­gen­ste­hen­den Belan­gen in Ein­klang zu brin­gen hat129.

Anders als die Beschwer­de­füh­ren­den mei­nen, kann aktu­ell nicht fest­ge­stellt wer­den, dass der Gesetz­ge­ber die­sen Spiel­raum mit der Zugrun­de­le­gung des Paris-Ziels über­schrit­ten hat. Die Ver­let­zung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten lässt sich nicht unmit­tel­bar aus nor­ma­ti­ven Annah­men und Fest­stel­lun­gen zum Kli­ma­schutz ablei­ten. Kli­ma­schutz und der Schutz der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG genann­ten Rechts­gü­ter mensch­li­chen Lebens und kör­per­li­cher Unver­sehrt­heit wei­sen zwar eine gro­ße Schnitt­men­ge auf, sind aber nicht deckungs­gleich; so kön­nen zur Bewah­rung eines umwelt, tier- und men­schen­freund­li­chen Kli­mas Maß­nah­men gebo­ten sein, derer es allein um des Schut­zes von Leben und Gesund­heit der Men­schen wil­len nicht bedürf­te, und umge­kehrt. Es ist eben nicht von vorn­her­ein aus­zu­schlie­ßen, dass eine Tem­pe­ra­tur­schwel­le von 1,5 °C zwar zur Begren­zung des Kli­ma­wan­dels ange­ra­ten erscheint, zum Schutz mensch­li­chen Lebens und mensch­li­cher Gesund­heit aber doch schon das vom deut­schen Gesetz­ge­ber über­nom­me­ne Paris-Ziel aus­reicht, den Tem­pe­ra­tur­an­stieg auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C zu begrenzen.

Unter­schie­de zwi­schen Kli­ma­schutz- und Gesund­heits­schutz­er­for­der­nis­sen kön­nen sich auch des­halb erge­ben, weil sich die Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels für Leben und Gesund­heit der Men­schen zu einem Teil durch Anpas­sungs­maß­nah­men lin­dern las­sen. Wäh­rend der Kli­ma­wan­del als sol­cher nicht durch Anpas­sungs­maß­nah­men ver­hin­dert wer­den kann und inso­weit alle Anstren­gun­gen auf die Begren­zung der Erd­er­wär­mung zu rich­ten sind, ist bei den Gefah­ren für Leben und Gesund­heit prin­zi­pi­ell ein ergän­zen­der Schutz durch Anpas­sungs­maß­nah­men mög­lich. Die deut­sche Anpas­sungs­stra­te­gie beschreibt zahl­rei­che Maß­nah­men unter­schied­lichs­ter Art, durch wel­che Aus­wir­kun­gen des Kli­ma­wan­dels auf­ge­fan­gen und schwe­re Fol­gen ver­mie­den wer­den könn­ten130. So sol­len etwa geeig­ne­te Archi­tek­tur sowie Stadt- und Land­schafts­pla­nung dazu bei­tra­gen, eine kli­ma­tisch beding­te Auf­hei­zung der Städ­te zu lin­dern, und in Bal­lungs­zen­tren soll die Frisch­luft­zu­fuhr über Frisch­luft­kor­ri­do­re erfol­gen, zum Bei­spiel durch unver­bau­te Frisch­luft­schnei­sen und exten­si­ve Grün­an­la­gen als „Käl­te­in­seln„131; gegen das zuneh­men­de Hoch­was­ser­ri­si­ko soll in Fluss­ge­bie­ten der Schutz durch pas­si­ve Siche­rungs­maß­nah­men, vor allem durch Frei­hal­tung von Bebau­ung, wie auch durch akti­ve Abfluss­re­gu­lie­rung ver­stärkt wer­den; die Inan­spruch­nah­me von Frei­flä­chen für Sied­lung und Infra­struk­tur soll redu­ziert132 und auf Rück­bau und Ent­sie­ge­lung sowie Rena­tu­rie­rung und Auf­fors­tung geeig­ne­ter Flä­chen soll hin­ge­wirkt wer­den133. Scha­dens­rei­che Über­schwem­mun­gen im Zusam­men­hang mit Stark­re­ge­n­er­eig­nis­sen könn­ten durch einen Ein­bau von Rück­stau­klap­pen oder durch den Umbau der Kana­li­sa­ti­on ver­rin­gert wer­den134. So nimmt der Fort­schritts­be­richt der Bun­des­re­gie­rung im Ergeb­nis für die mensch­li­che Gesund­heit in Deutsch­land an, dass mit einer mitt­le­ren bis teil­wei­se hohen Vul­nera­bi­li­tät in naher Zukunft eine mitt­le­re bis hohe Anpas­sungs­ka­pa­zi­tät ein­her­ge­he135.

Wenn Regie­rung und Gesetz­ge­ber danach davon aus­ge­hen, dass bei einer Begren­zung des Anstiegs der Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst 1,5 °C (§ 1 Satz 3 KSG) die Fol­gen des Kli­ma­wan­dels in Deutsch­land durch Anpas­sungs­maß­nah­men so weit gelin­dert wer­den könn­ten, dass das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebo­te­ne Schutz­ni­veau gewahrt wird, über­schrei­ten sie jeden­falls gegen­wär­tig nicht ihren durch die grund­recht­li­che Schutz­pflicht belas­se­nen Entscheidungsspielraum.

Die Beschwer­de­füh­ren­den bean­stan­den zudem, die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 kon­kret gere­gel­ten Reduk­ti­ons­vor­ga­ben reich­ten schon nicht aus, um das aus ihrer Sicht unzu­läng­li­che, in § 1 Satz 3 KSG genann­te Ziel zu errei­chen, die Erd­er­wär­mung auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C zu begren­zen. Tat­säch­lich gibt es Anhalts­punk­te dafür, dass nach dem im Kli­ma­schutz­ge­setz bis 2030 gere­gel­ten Reduk­ti­ons­pfad eine Gesamt­re­duk­ti­on nicht mehr leist­bar wäre, die einem deut­schen Bei­trag zur Begren­zung der Erd­er­wär­mung auf 1,5 °C ent­spre­chen könn­te, und dass etwa die einem 1, 75 °- C‑Ziel ent­spre­chen­de Gesamt­re­duk­ti­on über­haupt nur dann noch gelin­gen könn­te, wenn nach 2030 außer­or­dent­lich belas­ten­de Reduk­ti­ons­an­stren­gun­gen unter­nom­men wür­den. Die Ein­hal­tung des einem 2 °- C‑Ziel ent­spre­chen­den Reduk­ti­ons­bei­trags erschie­ne hin­ge­gen eher mög­lich. Das genüg­te aller­dings nicht dem in § 1 Satz 3 KSG genann­ten Paris-Ziel von „deut­lich unter 2 °C“. Die Gene­se der in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG bestimm­ten Min­de­rungs­quo­te deu­tet dar­auf hin, dass die­ser Wert ursprüng­lich mit einer 2 °- C‑Zielsetzung ver­bun­den war. Die Min­de­rungs­quo­te von 55 % hat die Bun­des­re­gie­rung bereits 2010 als das im Jahr 2030 zu errei­chen­de Zwi­schen­ziel des bis 2050 rei­chen­den Min­de­rungs­pfads aus­ge­wie­sen136. Zu die­sem Zeit­punkt streb­te sie aber wohl ledig­lich an, eine durch­schnitt­li­che glo­ba­le Erwär­mung um mehr als 2 °C zu ver­hin­dern137.

Der in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 gere­gel­te Emis­si­ons­re­duk­ti­ons­pfad wirft inso­fern die Fra­ge nach der Ver­ein­bar­keit mit dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Kli­ma­schutz­ge­bot (Art.20a GG) auf. Auch ist die dann ab 2031 zu erbrin­gen­de, mög­li­cher­wei­se sehr hohe Reduk­ti­ons­last ver­fas­sungs­recht­lich nicht ohne Wei­te­res zu recht­fer­ti­gen. Hin­sicht­lich der an die­ser Stel­le allein rele­van­ten Schutz­gü­ter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG lässt sich der­zeit hin­ge­gen nicht fest­stel­len, dass der Staat mit dem bis 2030 gere­gel­ten, mög­li­cher­wei­se noch an einem 2 °- C‑Ziel aus­ge­rich­te­ten Reduk­ti­ons­pfad sei­ne Schutz­pflicht ver­letzt hat. Dass die Gesund­heits­fol­gen einer Erd­er­wär­mung um 2 °C und des ent­spre­chen­den Kli­ma­wan­dels in Deutsch­land nicht durch ergän­zen­de Anpas­sungs­maß­nah­men ver­fas­sungs­recht­lich hin­rei­chend gelin­dert wer­den könn­ten, ist nicht zu erken­nen. Zwar könn­te dem Gesund­heits­schutz­ge­bot durch Anpas­sungs­maß­nah­men kaum Genü­ge getan wer­den, wenn der Gesetz­ge­ber dem Kli­ma­wan­del frei­en Lauf lie­ße; das ist aber nicht der Fall. Solan­ge der Gesetz­ge­ber das in § 1 Satz 3 KSG gesetz­te Ziel nicht auf­gibt, zur Ein­hal­tung des dort zugrun­de geleg­ten Paris-Ziels in abseh­ba­rer Zeit Kli­ma­neu­tra­li­tät zu errei­chen, und er den dazu in § 3 Abs. 1 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 ein­ge­schla­ge­nen Reduk­ti­ons­pfad mit immer wei­ter stei­gen­den Min­de­rungs­quo­ten (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 2 KSG) und mit jähr­lich wei­ter absin­ken­den Emis­si­ons­men­gen (vgl. § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG) fort­setzt, ist aus heu­ti­ger Sicht nicht erkenn­bar, dass ein ver­fas­sungs­recht­lich hin­rei­chen­der Gesund­heits­schutz nicht jeden­falls durch ergän­zen­de Anpas­sungs­maß­nah­men mög­lich wäre.

Dar­um lässt sich der­zeit nicht fest­stel­len, dass der Spiel­raum des Gesetz­ge­bers zur Erfül­lung sei­ner Schutz­pflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch den in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 kon­kret gere­gel­ten Emis­si­ons­re­duk­ti­ons­pfad über­schrit­ten ist. Über die Ver­ein­bar­keit die­ses Reduk­ti­ons­pfads mit dem Kli­ma­schutz­ge­bot (Art.20a GG) und den wei­te­ren Frei­heits­rech­ten ist damit frei­lich noch nicht entschieden.

Schließ­lich machen die Beschwer­de­füh­ren­den gel­tend, dass die in Deutsch­land kon­kret ergrif­fe­nen Maß­nah­men zur Reduk­ti­on von Treib­haus­gas­emis­sio­nen nicht ein­mal aus­rei­chen, um den in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 vor­ge­ge­be­nen, aus ihrer Sicht ohne­hin unzu­läng­li­chen Reduk­ti­ons­pfad ein­zu­hal­ten. Dar­auf deu­ten auch wis­sen­schaft­li­che Stu­di­en hin. Eine vom Umwelt­bun­des­amt in Auf­trag gege­be­ne Stu­die des Öko-Insti­tuts gelangt zu dem Ergeb­nis, dass die Maß­nah­men des aktu­el­len Kli­ma­schutz­pro­gramms bis 2030 im Ver­gleich zum Basis­jahr 1990 ledig­lich eine Min­de­rung von 51 % her­bei­führ­ten138. Eine vom Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Ener­gie in Auf­trag gege­be­ne Stu­die geht von einer Min­de­rung um 52, 2 % gegen­über 1990 aus139. Bei­des genüg­te dem in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG vor­ge­ge­be­nen Ziel einer Min­de­rung um 55 % nicht vollständig.

Inso­fern steht der Fest­stel­lung einer Ver­let­zung der Schutz­pflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch bereits ent­ge­gen, dass das kon­kre­te natio­na­le Kli­ma­schutz­in­stru­men­ta­ri­um noch so fort­ent­wi­ckelt wer­den kann, dass das für 2030 gere­gel­te Min­de­rungs­ziel ein­ge­hal­ten wird. Reduk­ti­ons­de­fi­zi­te könn­ten inner­halb die­ses Zeit­raums noch kom­pen­siert wer­den. § 4 Abs. 3 Satz 1 KSG sieht eine Nach­ho­lungs­pflicht bereits vor. Ange­sichts der in den Stu­di­en pro­gnos­ti­zier­ten Ver­feh­lung erscheint das nicht von vorn­her­ein unrea­lis­tisch. Im Übri­gen gilt auch inso­fern, dass sich die Anfor­de­run­gen des grund­recht­lich gebo­te­nen Gesund­heits­schut­zes nicht ohne Wei­te­res mit denen des ver­fas­sungs­recht­li­chen Kli­ma­schutz­ge­bots aus Art.20a GG oder mit den ein­fach­recht­li­chen Kli­ma­schutz­vor­ga­ben decken.

Schutz­pflicht aus Art. 14 Abs. 1 GG

Auch das Grund­recht auf Eigen­tum in Art. 14 Abs. 1 GG umfasst eine staat­li­che Schutz­pflicht75. Da infol­ge des Kli­ma­wan­dels auch in Deutsch­land Eigen­tum, ins­be­son­de­re land­wirt­schaft­lich genutz­te Flä­chen und Immo­bi­li­en, auf unter­schied­li­che Wei­se Scha­den neh­men kön­nen, schließt Art. 14 Abs. 1 GG eine Schutz­pflicht des Staa­tes hin­sicht­lich der Eigen­tums­ge­fah­ren des Kli­ma­wan­dels ein. Von eige­nem Gewicht ist dabei, dass bei einem unge­hin­der­ten Kli­ma­wan­del auch in Deutsch­land etwa infol­ge von Über­schwem­mun­gen und des anstei­gen­den Mee­res­spie­gels Häu­ser oder sogar gan­ze Sied­lungs­ge­bie­te unbe­wohn­bar wer­den könn­ten. Mit dem Eigen­tum gin­gen so zugleich fes­te sozia­le Bin­dun­gen im ört­li­chen Umfeld ver­lo­ren. Eine sol­che Ver­wur­ze­lung zu berück­sich­ti­gen, gebie­tet Art. 14 Abs. 1 GG, der auch einen gewis­sen Schutz des zur „Hei­mat“ gewach­se­nen sozia­len Umfelds gewähr­leis­tet140

Es lässt sich jedoch der­zeit nicht fest­stel­len, dass die grund­recht­li­che Schutz­pflicht durch die von den Beschwer­de­füh­ren­den bean­stan­de­ten Rege­lun­gen ver­letzt ist. Auch inso­weit liegt ange­sichts des Spiel­raums des Gesetz­ge­bers bei der Erfül­lung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten ein Ver­fas­sungs­ver­stoß erst dann vor, wenn Schutz­vor­keh­run­gen ent­we­der über­haupt nicht getrof­fen, die getrof­fe­nen Rege­lun­gen und Maß­nah­men offen­sicht­lich unge­eig­net oder völ­lig unzu­läng­lich wären, das gebo­te­ne Schutz­ziel zu errei­chen, oder wenn sie erheb­lich hin­ter dem Schutz­ziel zurück­blie­ben117. Wei­ten Spiel­raum hat der Gesetz­ge­ber ins­be­son­de­re dabei, wie er die Belan­ge der durch den Kli­ma­wan­del gefähr­de­ten Eigen­tü­mer und die einem stren­ge­ren Kli­ma­schutz ent­ge­gen­ste­hen­den Belan­ge zu einem ange­mes­se­nen Aus­gleich bringt. Es ist der­zeit nicht erkenn­bar, dass die­ser durch die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen über­schrit­ten ist. Der Gesetz­ge­ber lässt CO2-Emis­sio­nen nicht frei­en Lauf, son­dern hat in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 einen Reduk­ti­ons­pfad ange­legt, der mit wei­ter sin­ken­den Jah­res­emis­si­ons­men­gen fort­ge­führt wer­den soll (§ 4 Abs. 1 Satz 5 KSG). Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis 2030 fest­ge­leg­ten Reduk­ti­ons­vor­ga­ben dürf­ten zwar aus der ursprüng­li­chen, im Ver­gleich zu § 1 Satz 3 KSG groß­zü­gi­ge­ren Ziel­set­zung her­vor­ge­gan­gen sein, die Erd­er­wär­mung auf 2 °C zu begren­zen. Der­zeit ist jedoch nicht abseh­bar, dass in Deutsch­land bele­ge­nes Eigen­tum mit die­ser Ziel­set­zung so sehr gefähr­det wür­de, dass dies nicht durch Schutz­maß­nah­men in ver­fas­sungs­recht­lich ver­tret­ba­ren Maßen gehal­ten wer­den könnte.

Schutz­pflich­ten gegen­über im Aus­land leben­den Beschwerdeführenden 

Die Ver­let­zung einer grund­recht­li­chen Schutz­pflicht gegen­über den in Ban­gla­desch und in Nepal leben­den Beschwer­de­füh­ren­den kann im Ergeb­nis nicht fest­ge­stellt werden.

Es erscheint prin­zi­pi­ell denk­bar, bedarf hier aber letzt­lich kei­ner Ent­schei­dung, dass grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten den Staat auch gegen­über den in Ban­gla­desch und in Nepal leben­den Beschwer­de­füh­ren­den ver­pflich­ten, gegen Beein­träch­ti­gun­gen durch den glo­ba­len Kli­ma­wan­del vor­zu­ge­hen. Die Beschwer­de­füh­ren­den sind in ihrer Hei­mat den Fol­gen der durch welt­wei­te Treib­haus­gas­emis­sio­nen ver­ur­sach­ten Erd­er­wär­mung in beson­de­rem Maße aus­ge­setzt. Die wei­te­re Erd­er­wär­mung ist wegen der glo­ba­len Wir­kung von Treib­haus­ga­sen nur durch Kli­ma­schutz­an­stren­gun­gen aller Staa­ten anzu­hal­ten. Es müs­sen dafür auch in Deutsch­land die Emis­sio­nen von Treib­haus­ga­sen auf ein kli­ma­neu­tra­les Maß redu­ziert wer­den. Die von Deutsch­land aus­ge­hen­den Treib­haus­gas­emis­sio­nen betra­gen aktu­ell jähr­lich knapp 2 % der welt­wei­ten Treib­haus­gas­emis­sio­nen48; die­se zu beschrän­ken, liegt in der Hand des deut­schen Gesetzgebers.

Art. 1 Abs. 3 GG ent­hält kei­ne Beschrän­kung der Grund­rechts­bin­dung des deut­schen Staa­tes auf das Staats­ge­biet, son­dern begrün­det eine umfas­sen­de Bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt an die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes141. Aller­dings hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auch fest­ge­stellt, dass sich die aus den Grund­rech­ten kon­kret fol­gen­den Schutz­wir­kun­gen ein­schließ­lich ihrer Reich­wei­te im Aus­land trotz der umfas­sen­den Bin­dung der deut­schen Staats­ge­walt an die Grund­rech­te danach unter­schei­den kön­nen, unter wel­chen Umstän­den sie zur Anwen­dung kom­men. So kann zwi­schen ver­schie­de­nen Grund­rechts­di­men­sio­nen, etwa der Wir­kung der Grund­rech­te als Abwehr­rech­te, als Leis­tungs­rech­te, als ver­fas­sungs­recht­li­che Wert­ent­schei­dun­gen oder als Grund­la­ge von Schutz­pflich­ten zu unter­schei­den sein142. Unter wel­chen Umstän­den Grund­rech­te als Grund­la­ge von Schutz­pflich­ten gegen­über im Aus­land leben­den Men­schen zur Anwen­dung kom­men, ist bis­lang nicht näher geklärt. Mög­li­cher Anknüp­fungs­punkt einer grund­recht­li­chen Schutz­ver­pflich­tung wäre hier, dass die schwe­ren Beein­träch­ti­gun­gen, denen die Beschwer­de­füh­ren­den wegen des Kli­ma­wan­dels (wei­ter) aus­ge­setzt sein könn­ten, zu einem, wenn­gleich gerin­gen, Teil auch durch von Deutsch­land aus­ge­hen­de Treib­haus­gas­emis­sio­nen ver­ur­sacht sind143.

Eine Schutz­pflicht gegen­über den in Ban­gla­desch und in Nepal leben­den Beschwer­de­füh­ren­den wäre hier jeden­falls nicht glei­chen Inhalts wie gegen­über Men­schen im Inland. Gene­rell kann sich der Inhalt grund­recht­li­cher Schutz­ge­bo­te gegen­über im Aus­land leben­den Men­schen von dem Gehalt des Grund­rechts­schut­zes gegen­über im Inland Leben­den unter­schei­den; er bedarf unter Umstän­den der Modi­fi­ka­ti­on und Dif­fe­ren­zie­rung144. So läge es hier, wenn die grund­recht­li­chen Schutz­pflich­ten zuguns­ten der in Ban­gla­desch und in Nepal Leben­den eingriffen.

Gegen­über den in Deutsch­land leben­den Men­schen erfüllt der Staat sei­ne Pflicht, deren Grund­rech­te vor Ver­let­zun­gen durch Kli­ma­wan­del­fol­gen zu schüt­zen, auf zwei ver­schie­de­nen Wegen. Zum einen muss er Maß­nah­men ergrei­fen, die dazu bei­tra­gen, die Erd­er­wär­mung auf­zu­hal­ten. Zum ande­ren kann er die Grund­rech­te schüt­zen, indem er Anpas­sungs­maß­nah­men ergreift, die zwar nicht den Kli­ma­wan­del, wohl aber des­sen nega­ti­ve Aus­wir­kun­gen auf die Grund­rech­te der in Deutsch­land leben­den Men­schen abmil­dern. Unbe­scha­det stren­ge­rer Kli­ma­schutz­ver­pflich­tun­gen, die aus Art.20a GG fol­gen kön­nen, ist die Aus­ge­stal­tung der grund­recht­li­chen Schutz­pflicht­er­fül­lung eine poli­tisch zu ver­ant­wor­ten­de Kom­bi­na­ti­on aus Kli­ma­schutz- und Anpas­sungs­maß­nah­men und Ergeb­nis einer Abwä­gung mit mög­li­cher­wei­se ent­ge­gen­ste­hen­den Belan­gen129.

Im Aus­land leben­de Men­schen könn­te der deut­sche Staat zwar eben­so wie die in Deutsch­land Leben­den dadurch vor den Fol­gen des Kli­ma­wan­dels schüt­zen, dass er in Deutsch­land ent­ste­hen­de Treib­haus­gas­emis­sio­nen redu­ziert. Dass er den glo­ba­len Kli­ma­wan­del nicht allein, son­dern wirk­sam erst in inter­na­tio­na­ler Ein­bin­dung anhal­ten kann, schlös­se auch hier eine grund­recht­li­che Schutz­pflicht nicht prin­zi­pi­ell aus. Aller­dings stün­den dem deut­schen Staat dar­über hin­aus­ge­hen­de Schutz­mög­lich­kei­ten gegen­über im Aus­land leben­den Men­schen nicht in glei­cher Wei­se zur Ver­fü­gung. In Anse­hung der völ­ker­recht­li­chen Gren­zen deut­scher Hoheits­ge­walt ist es dem deut­schen Staat prak­tisch kaum mög­lich, im Aus­land Anpas­sungs­maß­nah­men zum Schutz der dort leben­den Men­schen zu tref­fen145. Die erfor­der­li­chen Maß­nah­men aus­zu­wäh­len und zu ergrei­fen ist viel­mehr Auf­ga­be der betrof­fe­nen Staa­ten. Wäh­rend im Inland Maß­nah­men wie die Reduk­ti­on der Inan­spruch­nah­me von Frei­flä­chen oder Rück­bau, Ent­sie­ge­lung, Rena­tu­rie­rung und Auf­fors­tung geeig­ne­ter Flä­chen und die Eta­blie­rung resis­ten­ter Pflan­zen­sor­ten grund­sätz­lich rea­li­sier­bar sind, ist dem deut­schen Staat dies im Aus­land offen­kun­dig nicht mög­lich. Dies illus­triert auch ein Blick auf eini­ge der vom IPCC welt­weit für mög­lich und erfor­der­lich gehal­te­nen Anpas­sungs­maß­nah­men146, zu denen ins­be­son­de­re die Ver­än­de­rung vor­han­de­ner Infra­struk­tur zählt, um bes­ser vor Hit­ze, Wind und Über­flu­tung schüt­zen zu kön­nen. Der IPCC nennt in zyklon- und flut­ge­fähr­de­ten Gebie­ten nied­rig und aero­dy­na­misch gestal­te­te Gebäu­de, Abwas­ser­sys­te­me, Dei­che, Hoch­was­ser­däm­me, Auf­schüt­tung von Strän­den, Gebäu­de-sanie­rung, in Städ­ten nach­hal­ti­ge Infra­struk­tur wie etwa begrün­te Dächer, Park­an­la­gen und ver­si­cke­rungs­fä­hi­ge Ver­kehrs­flä­chen und in der Land­wirt­schaft effi­zi­en­te Bewäs­se­rungs­sys­te­me und die Eta­blie­rung von Pflan­zen mit hoher Tro­cken­to­le­ranz, aber etwa auch Umsied­lun­gen147. Nichts davon könn­te der deut­sche Staat in der Hei­mat der Beschwer­de­füh­ren­den selbst durch­füh­ren. Schon des­halb könn­te eine Schutz­pflicht nicht glei­chen Inhalts sein wie gegen­über in Deutsch­land leben­den Menschen.

Dies schließt nicht aus, dass Deutsch­land poli­tisch oder völ­ker­recht­lich Ver­ant­wor­tung dafür über­nimmt, dass in den ärme­ren und noch här­ter getrof­fe­nen Län­dern posi­ti­ve Maß­nah­men zum Schutz der Men­schen durch­ge­führt wer­den kön­nen148. Art. 9 Abs. 1 PA bestimmt aus­drück­lich, dass die Ver­trags­par­tei­en, die ent­wi­ckel­te Län­der sind, finan­zi­el­le Mit­tel bereit­stel­len, um Ver­trags­par­tei­en, die Ent­wick­lungs­län­der sind, auch bei der Anpas­sung zu unter­stüt­zen149.

Auch wenn der deut­sche Staat durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG zum Schutz der Beschwer­de­füh­ren­den aus Ban­gla­desch und Nepal ver­pflich­tet sein soll­te, zur Begren­zung des Tem­pe­ra­tur­an­stiegs bei­zu­tra­gen, wäre eine sol­che Schutz­pflicht durch die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen nicht ver­letzt. Wie gese­hen, kann dem Gesetz­ge­ber nicht vor­ge­hal­ten wer­den, Maß­nah­men zur Begren­zung des Kli­ma­wan­dels über­haupt nicht getrof­fen oder ledig­lich sol­che Rege­lun­gen getrof­fen und Maß­nah­men ergrif­fen zu haben, die offen­sicht­lich unge­eig­net oder völ­lig unzu­läng­lich wären, das gebo­te­ne Schutz­ziel zu errei­chen. Ins­be­son­de­re ist Deutsch­land dem Pari­ser Kli­ma­schutz­über­ein­kom­men bei­getre­ten und hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber in § 1 Satz 3 KSG sowohl die Ver­pflich­tung nach dem Über­ein­kom­men als auch das Bekennt­nis der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät bis 2050 als lang­fris­ti­ges Ziel zu ver­fol­gen, zur Grund­la­ge des Kli­ma­schutz­ge­set­zes gemacht. In § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 sind kon­kre­te Reduk­ti­ons­vor­ga­ben bis 2030 gere­gelt. In zahl­rei­chen ande­ren Geset­zen sind Maß­nah­men zur Begren­zung des Kli­ma­wan­dels getroffen.

Das bei inlän­di­schen Sach­ver­hal­ten an Schutz­vor­keh­run­gen dar­über hin­aus anzu­le­gen­de Kri­te­ri­um, dass die­se nicht erheb­lich hin­ter dem Schutz­ziel zurück­blei­ben dür­fen150, könn­te auf eine gegen die Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels gerich­te­te Schutz­pflicht gegen­über den im Aus­land leben­den Beschwer­de­füh­ren­den nicht zur Anwen­dung kom­men. Auch inso­weit bedürf­te der Prü­fungs­maß­stab ange­sichts der Beson­der­hei­ten einer Schutz­pflicht gegen­über Men­schen im Aus­land einer Modi­fi­ka­ti­on. Ob Schutz­vor­keh­run­gen gegen die Gefah­ren des Kli­ma­wan­dels erheb­lich hin­ter dem Schutz­ziel zurück­blei­ben, könn­te nicht iso­liert anhand der zur Ver­mei­dung des Kli­ma­wan­dels getä­tig­ten Maß­nah­men beant­wor­tet wer­den. Viel­mehr hin­ge dies auch davon ab, wel­che Anpas­sungs­maß­nah­men zum Schutz vor den Fol­gen des Kli­ma­wan­dels mög­lich sind. Das ist bei Aus­lands­sach­ver­hal­ten im Grun­de nicht anders als bei Inlands­sach­ver­hal­ten. Der Unter­schied liegt viel­mehr dar­in, dass dem deut­schen Staat bei Aus­lands­sach­ver­hal­ten Anpas­sungs­maß­nah­men als Schutz­vor­keh­run­gen nicht zur Ver­fü­gung stün­den. Er hät­te damit nur auf einen Teil der zum Schutz vor dem Kli­ma­wan­del im Aus­land mög­li­chen und erfor­der­li­chen Vor­keh­run­gen Zugriff. Ob die Maß­nah­men zum Schutz der Grund­rech­te aus­rei­chen oder nicht, lie­ße sich aber erst in der Zusam­men­schau der Kli­ma­schutz­maß­nah­men mit den mög­li­chen Anpas­sungs­maß­nah­men beur­tei­len. Bei der Erfül­lung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten ergän­zen sich Emis­si­ons­min­de­rung und Anpas­sungs­maß­nah­men und ste­hen in einem untrenn­ba­ren Zusam­men­hang. Inso­weit könn­te die Ver­let­zung einer etwai­gen Schutz­pflicht also nicht fest­ge­stellt wer­den. Viel­mehr hät­ten die Bun­des­re­pu-blik Deutsch­land und ins­be­son­de­re der deut­sche Gesetz­ge­ber die­ser Schutz­pflicht durch das inter­na­tio­na­le Ein­tre­ten für den Kli­ma­schutz und durch kon­kre­te Maß­nah­men zur Umset­zung des inter­na­tio­nal zum Kli­ma­schutz Ver­ein­bar­ten genügt.

Inter­tem­po­ra­le Freiheitssicherung

Der Gesetz­ge­ber hat hin­ge­gen Grund­rech­te ver­letzt, weil er kei­ne aus­rei­chen­den Vor­keh­run­gen getrof­fen hat, die – wegen der gesetz­lich bis 2030 zuge­las­se­nen Emis­sio­nen in spä­te­ren Zeit­räu­men mög­li­cher­wei­se sehr hohen ‑Emis­si­ons­min­de­rungs­pflich­ten grund­rechts­scho­nend zu bewäl­ti­gen. Inso­weit ver­let­zen § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 die Beschwer­de­füh­ren­den ‑soweit sie natür­li­che Per­so­nen sind, d.h. ohne die bei­den beschwer­de­füh­ren­den Umwelt­ver­bän­de-schon jetzt in ihren Grundrechten.

Die Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, bis zum Jahr 2030 die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 gere­gel­te Men­ge an CO2-Emis­sio­nen zuzu­las­sen, ent­fal­tet ein­griffs­ähn­li­che Vor­wir­kung auf die durch das Grund­ge­setz umfas­send geschütz­te Frei­heit der Beschwer­de­füh­ren­den und bedarf ver­fas­sungs­recht­li­cher Recht­fer­ti­gung. Zwar ist die Gefähr­dung der Frei­heits­rech­te nicht bereits wegen einer Ver­let­zung objek­ti­ven Ver­fas­sungs­rechts ver­fas­sungs­wid­rig; ein Ver­stoß gegen Art.20a GG kann nicht fest­ge­stellt wer­den. § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 sind jedoch inso­weit ver­fas­sungs­wid­rig, als sie unver­hält­nis­mä­ßi­ge Gefah­ren der Beein­träch­ti­gung künf­ti­ger grund­recht­li­cher Frei­heit begrün­den. Weil die in den bei­den Vor­schrif­ten bis 2030 vor­ge­se­he­nen Emis­si­ons­men­gen die nach 2030 unter Wah­rung des ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Kli­ma­schut­zes noch ver­blei­ben­den Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten erheb­lich redu­zie­ren, muss der Gesetz­ge­ber zur Gewähr­leis­tung eines frei­heits­scho­nen­den Über­gangs in die Kli­ma­neu­tra­li­tät hin­rei­chen­de Vor­keh­run­gen tref­fen. Das Grund­ge­setz ver­pflich­tet unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen zur Siche­rung grund­rechts­ge­schütz­ter Frei­heit über die Zeit und zur ver­hält­nis­mä­ßi­gen Ver­tei­lung von Frei­heits­chan­cen über die Genera­tio­nen. Als inter­tem­po­ra­le Frei­heits­si­che­rung schüt­zen die Grund­rech­te die Beschwer­de­füh­ren­den hier vor einer ein­sei­ti­gen Ver­la­ge­rung der durch Art.20a GG auf­ge­ge­be­nen Treib­haus­gas­min­de­rungs­last in die Zukunft. Inso­weit feh­len Min­dest­re­ge­lun­gen über Reduk­ti­ons­er­for­der­nis­se nach 2030, die geeig­net wären, einer not­wen­di­gen Ent­wick­lung kli­ma­neu­tra­ler Tech­ni­ken und Prak­ti­ken recht­zei­tig grund­le­gen­de Ori­en­tie­rung und Anreiz zu bieten.

Die Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, bis zum Jahr 2030 die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 gere­gel­te Men­ge an CO2-Emis­sio­nen zuzu­las­sen, ent­fal­tet ein­griffs­ähn­li­che Vor­wir­kung auf die durch das Grund­ge­setz geschütz­te Frei­heit der Beschwer­de­füh­ren­den. Das Grund­ge­setz schützt sämt­li­che mensch­li­chen Frei­heits­be­tä­ti­gun­gen durch spe­zi­el­le Frei­heits­grund­rech­te und jeden­falls durch die in Art. 2 Abs. 1 GG als dem grund­le­gen­den „all­ge­mei­nen Frei­heits­recht„151 ver­bürg­te all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit152. Geschützt ist auch die aktu­ell noch hohe Zahl an Ver­hal­tens­wei­sen des täg­li­chen Lebens, des Arbei­tens und des Wirt­schaf­tens, die unmit­tel­bar oder mit­tel­bar dazu füh­ren, dass CO2-Emis­sio­nen in die Erd­at­mo­sphä­re gelangen.

Aller­dings unter­liegt jede sol­che Frei­heits­aus­übung den vom Gesetz­ge­ber zum Schutz des Kli­mas nach Art.20a GG wie auch zur Erfül­lung grund­recht­li­cher Schutz­pflich­ten zu zie­hen­den Gren­zen. Die Mög­lich­kei­ten, von grund­recht­lich geschütz­ter Frei­heit in einer Wei­se Gebrauch zu machen, die direkt oder indi­rekt mit CO2-Emis­sio­nen ver­bun­den ist, sto­ßen an ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­zen, weil CO2-Emis­sio­nen nach der­zei­ti­gem Stand im Wesent­li­chen unum­kehr­bar zur Erwär­mung der Erde bei­tra­gen, der Gesetz­ge­ber einen ad infi­ni­tum fort­schrei­ten­den Kli­ma­wan­del aber von Ver­fas­sungs wegen nicht taten­los hin­neh­men darf. Ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­lich ist inso­weit das Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG153, das vom Gesetz­ge­ber durch das Ziel kon­kre­ti­siert ist, die Erwär­mung der Erde auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen. Geht das die­ser Tem­pe­ra­tur­schwel­le ent­spre­chen­de CO2-Bud­get zur Nei­ge, dür­fen Ver­hal­tens­wei­sen, die direkt oder indi­rekt mit CO2-Emis­sio­nen ver­bun­den sind, nur noch zuge­las­sen wer­den, soweit sich die ent­spre­chen­den Grund­rech­te in der Abwä­gung mit dem Kli­ma­schutz durch­set­zen kön­nen. Dabei nimmt das rela­ti­ve Gewicht der Frei­heits­be­tä­ti­gung bei fort­schrei­ten­dem Kli­ma­wan­del auf­grund der immer inten­si­ve­ren Umwelt­be­las­tun­gen immer wei­ter ab.

Vor die­sem Hin­ter­grund begrün­den Vor­schrif­ten, die jetzt CO2-Emis­sio­nen zulas­sen, eine unum­kehr­bar ange­leg­te recht­li­che Gefähr­dung künf­ti­ger Frei­heit, weil sich mit jeder CO2-Emis­si­ons­men­ge, die heu­te zuge­las­sen wird, das ver­fas­sungs­recht­lich vor­ge­zeich­ne­te Rest­bud­get irrever­si­bel ver­klei­nert und CO2-rele­van­ter Frei­heits­ge­brauch stär­ke­ren, ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Restrik­tio­nen aus­ge­setzt sein wird. Zwar müss­te CO2-rele­van­ter Frei­heits­ge­brauch irgend­wann ohne­hin im Wesent­li­chen unter­bun­den wer­den, weil sich die Erd­er­wär­mung nur anhal­ten lässt, wenn die anthro­po­ge­ne CO2-Kon­zen­tra­ti­on in der Erd­at­mo­sphä­re nicht mehr wei­ter steigt. Ein schnel­ler Ver­brauch des CO2-Bud­gets schon bis 2030 ver­schärft jedoch das Risi­ko schwer­wie­gen­der Frei­heits­ein­bu­ßen, weil damit die Zeit­span­ne für tech­ni­sche und sozia­le Ent­wick­lun­gen knap­per wird, mit deren Hil­fe die Umstel­lung von der heu­te noch umfas­send mit CO2-Emis­sio­nen ver­bun­de­nen Lebens­wei­se auf kli­ma­neu­tra­le Ver­hal­tens­wei­sen frei­heits­scho­nend voll­zo­gen wer­den könn­te. Je klei­ner das Rest­bud­get und je höher das Emis­si­ons­ni­veau ist, des­to kür­zer ist die ver­blei­ben­de Zeit für die erfor­der­li­chen Ent­wick­lun­gen. Je weni­ger aber auf sol­che Ent­wick­lun­gen zurück­ge­grif­fen wer­den kann, des­to emp­find­li­cher wer­den die Grund­rechts­be­rech­tig­ten von den bei schwin­den­dem CO2-Bud­get ver­fas­sungs­recht­lich immer drän­gen­de­ren Beschrän­kun­gen CO2-rele­van­ter Ver­hal­tens­wei­sen getroffen.

Kon­kret her­bei­ge­führt wird die Gefähr­dung durch jene Rege­lun­gen, die fest­le­gen, wel­che CO2-Emis­si­ons­men­gen heu­te zuläs­sig sind. Im gel­ten­den Kli­ma­schutz­recht sind das § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2. Der Ver­brauch der dort bis 2030 gere­gel­ten Jah­res­emis­si­ons­men­gen ver­zehrt not­wen­dig und unum­kehr­bar Tei­le des ver­blei­ben­den CO2-Bud­gets. Die­se bei­den Vor­schrif­ten ent­schei­den also auch dar­über mit, wie­viel Zeit für jene Trans­for­ma­tio­nen bleibt, die zur Siche­rung von Frei­heit unter gleich­zei­ti­ger Wah­rung des Kli­ma­schutz­ge­bots erfor­der­lich sind. Die durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 zuge­las­se­nen Jah­res­emis­si­ons­men­gen haben damit eine unaus­weich­li­che, ein­griffs­ähn­li­che Vor­wir­kung auf die nach 2030 blei­ben­den Mög­lich­kei­ten, von der grund­recht­lich geschütz­ten Frei­heit tat­säch­lich Gebrauch zu machen. Die­se Vor­wir­kung ist nicht bloß fak­ti­scher Art, son­dern ist recht­lich ver­mit­telt: Es ist das Ver­fas­sungs­recht selbst, das mit jedem Anteil, der vom end­li­chen CO2-Bud­get ver­zehrt wird, umso drin­gen­der auf­gibt, wei­te­re CO2-rele­van­te Frei­heits­aus­übung zu unter­bin­den. Die­se recht­lich ver­mit­tel­te ein­griffs­ähn­li­che Vor­wir­kung aktu­el­ler Emis­si­ons­men­gen­re­ge­lun­gen bedarf wegen der gegen­wär­tig wei­test­ge­hend irrever­si­blen Wir­kung der ein­mal zuge­las­se­nen und in die Erd­at­mo­sphä­re gelang­ten Emis­si­ons­men­gen bereits heu­te ver­fas­sungs­recht­li­cher Rechtfertigung.

Die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung die­ser Gefahr künf­ti­ger Frei­heits­ein­bu­ßen setzt zum einen vor­aus, dass die bei­den über das Aus­maß künf­ti­ger Frei­heits­ein­bu­ßen mit­be­stim­men­den Vor­schrif­ten des Kli­ma­schutz­ge­set­zes mit ele­men­ta­ren Grund­ent­schei­dun­gen des Grund­ge­set­zes ver­ein­bar sind. Zum ande­ren dür­fen sie nicht zu unver­hält­nis­mä­ßi­gen Belas­tun­gen der künf­ti­gen Frei­heit der Beschwer­de­füh­ren­den führen.

Grund­rechts­ein­grif­fe las­sen sich ver­fas­sungs­recht­lich nur recht­fer­ti­gen, wenn die zugrun­de lie­gen­den Rege­lun­gen den ele­men­ta­ren Grund­ent­schei­dun­gen und all­ge­mei­nen Ver­fas­sungs­grund­sät­zen des Grund­ge­set­zes ent­spre­chen154. Das gilt ange­sichts ihrer ein­griffs­ähn­li­chen Vor­wir­kung auf grund­recht­lich geschütz­te Frei­heit auch für § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2.

Eine sol­che grund­le­gen­de Ver­fas­sungs­be­stim­mung ent­hält Art.20a GG84. Die Ver­ein­bar­keit mit Art.20a GG ist daher Vor­aus­set­zung für die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung von Grund­rechts­ein­grif­fen155. Auch die Gefähr­dung künf­ti­ger Frei­heit durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 wäre dem­nach ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu recht­fer­ti­gen, wenn die Vor­schrif­ten gegen Art.20a GG ver­stie­ßen, weil der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Kli­ma­schutz nach den dort bis 2030 zuge­las­se­nen Emis­si­ons­men­gen nach 2030 nicht mehr rea­li­siert wer­den könnte.

Glei­ches könn­te für die objek­tiv­recht­li­che Schutz­pflicht des Staa­tes aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Bezug auf Leben und kör­per­li­che Unver­sehrt­heit künf­ti­ger Genera­tio­nen gel­ten. Auch sie wür­de durch eine über­mä­ßi­ge Zulas­sung von CO2-Emis­sio­nen ver­letzt, wenn der Kli­ma­wan­del damit unwei­ger­lich men­schen­ge­fähr­den­de Aus­ma­ße annäh­me. Ob dies der hier zu beur­tei­len­den Recht­fer­ti­gung der ein­griffs­ähn­li­chen Vor­wir­kung auf die Frei­heits­rech­te ent­ge­gen­stün­de, bedarf kei­ner Klä­rung, weil Anfor­de­run­gen der objek­tiv­recht­li­chen Schutz­pflicht des Staa­tes aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Bezug auf Leben und kör­per­li­che Unver­sehrt­heit künf­ti­ger Genera­tio­nen hier inhalt­lich nicht über die Anfor­de­run­gen des Kli­ma­schutz­ge­bots hinausgingen.

Wei­te­re Anfor­de­run­gen an die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung erge­ben sich aus dem Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit. Die Grund­rech­te ver­pflich­ten den Gesetz­ge­ber, die nach Art.20a GG ver­fas­sungs­recht­lich not­wen­di­gen Reduk­tio­nen von CO2-Emis­sio­nen bis hin zur Kli­ma­neu­tra­li­tät vor­aus­schau­end so zu gestal­ten, dass die damit ver­bun­de­nen Frei­heits­ein­bu­ßen trotz stei­gen­der Kli­ma­schutz­an­for­de­run­gen wei­ter­hin zumut­bar aus­fal­len und die Reduk­ti­ons­las­ten über die Zeit und zwi­schen den Genera­tio­nen nicht ein­sei­tig zulas­ten der Zukunft ver­teilt sind156. Aus dem Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit folgt, dass nicht einer Genera­ti­on zuge­stan­den wer­den darf, unter ver­gleichs­wei­se mil­der Reduk­ti­ons­last gro­ße Tei­le des CO2-Bud­gets zu ver­brau­chen, wenn damit zugleich den nach­fol­gen­den Genera­tio­nen eine – von den Beschwer­de­füh­ren­den als „Voll­brem­sung“ bezeich­ne­te – radi­ka­le Reduk­ti­ons­last über­las­sen und deren Leben schwer­wie­gen­den Frei­heits­ein­bu­ßen aus­ge­setzt wür­de. Zwar kön­nen selbst gra­vie­ren­de Frei­heits­ein­bu­ßen künf­tig zum Schutz des Kli­mas ver­hält­nis­mä­ßig und gerecht­fer­tigt sein; gera­de aus die­ser künf­ti­gen Recht­fer­tig­bar­keit droht ja die Gefahr, erheb­li­che Frei­heits­ein­bu­ßen hin­neh­men zu müs­sen. Weil die Wei­chen für künf­ti­ge Frei­heits­be­las­tun­gen aber bereits durch die aktu­el­le Rege­lung zuläs­si­ger Emis­si­ons­men­gen gestellt wer­den, muss deren Aus­wir­kung auf künf­ti­ge Frei­heit aus heu­ti­ger Sicht und zum jet­zi­gen Zeit­punkt – in dem die Wei­chen noch umge­stellt wer­den kön­nen – ver­hält­nis­mä­ßig sein.

Der objek­tiv­recht­li­che Schutz­auf­trag des Art.20a GG bestä­tigt dies. Wenn Art.20a GG den Staat ver­pflich­tet, die natür­li­chen Lebens­grund­la­gen auch in Ver­ant­wor­tung für die künf­ti­gen Genera­tio­nen zu schüt­zen, zielt das zunächst vor allem dar­auf, den künf­ti­gen Genera­tio­nen die natür­li­chen Lebens­grund­la­gen zu erhal­ten. Zugleich betrifft dies jedoch auch die Ver­tei­lung von Umwelt­schutz­las­ten zwi­schen den Genera­tio­nen. Der Schutz­auf­trag des Art.20a GG schließt die Not­wen­dig­keit ein, mit den natür­li­chen Lebens­grund­la­gen so sorg­sam umzu­ge­hen und sie der Nach­welt in sol­chem Zustand zu hin­ter­las­sen, dass nach­fol­gen­de Genera­tio­nen die­se nicht nur um den Preis radi­ka­ler eige­ner Ent­halt­sam­keit wei­ter bewah­ren könn­ten157.

Muss dem­nach eine zu kurz­sich­ti­ge und damit ein­sei­ti­ge Ver­tei­lung von Frei­heit und Reduk­ti­ons­las­ten zulas­ten der Zukunft ver­hin­dert wer­den, ver­langt das hier, dass das knap­pe CO2-Rest­bud­get hin­rei­chend scho­nend auf­ge­zehrt und so Zeit gewon­nen wird, recht­zei­tig erfor­der­li­che Trans­for­ma­tio­nen ein­zu­lei­ten, wel­che die Frei­heits­ein­bu­ßen durch die ver­fas­sungs­recht­lich unaus­weich­li­che Reduk­ti­on von CO2-Emis­so­nen und CO2-rele­van­tem Frei­heits­ge­brauch lin­dern, indem sie CO2-neu­tra­le Ver­hal­tens­al­ter­na­ti­ven ver­füg­bar machen. Die bean­stan­de­ten Rege­lun­gen wären ver­fas­sungs­wid­rig, wenn sie zulie­ßen, dass so viel vom ver­blei­ben­den Bud­get ver­zehrt wür­de, dass die künf­ti­gen Frei­heits­ein­bu­ßen aus heu­ti­ger Sicht unwei­ger­lich unzu­mut­ba­re Aus­ma­ße annäh­men, weil für lin­dern­de Ent­wick­lun­gen und Trans­for­ma­tio­nen kei­ne Zeit mehr blie­be. Lässt sich ange­sichts der viel­fäl­ti­gen Unge­wiss­heit, wie groß das ver­blei­ben­de CO2-Bud­get künf­tig tat­säch­lich sein wird, nicht mit Sicher­heit fest­stel­len oder aus­schlie­ßen, dass es zu sol­chen aus heu­ti­ger Sicht unzu­mut­ba­ren Frei­heits­ein­bu­ßen kom­men muss, kön­nen heu­te aber doch Maß­nah­men gebo­ten sein, die ein sol­ches Risi­ko wenigs­tens begren­zen. Neh­men Vor­schrif­ten ein Risi­ko erheb­li­cher Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung in Kauf, kön­nen die Grund­rech­te je nach der Art und Schwe­re der Fol­gen gebie­ten, recht­li­che Rege­lun­gen so aus­zu­ge­stal­ten, dass auch die Gefahr von Grund­rechts­ver­let­zun­gen ein­ge­dämmt bleibt158. Ohne­hin schützt das Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­bot nicht erst vor abso­lu­ter Unzu­mut­bar­keit, son­dern gebie­tet auch zuvor schon einen scho­nen­den Umgang mit grund­recht­lich geschütz­ter Frei­heit. Danach kann der Gesetz­ge­ber hier ver­pflich­tet sein, vor­aus­schau­end Vor­keh­run­gen zur grund­rechts­scho­nen­den Bewäl­ti­gung der nach 2030 dro­hen­den Reduk­ti­ons­last zu treffen.

Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 getrof­fe­ne Rege­lung der bis zum Jahr 2030 zuläs­si­gen Emis­si­ons­men­gen ist mit Blick auf die hier­durch in spä­te­ren Reduk­ti­ons­pha­sen erheb­lich gefähr­de­te Frei­heit ver­fas­sungs­recht­lich nicht ohne wei­te­re Vor­keh­run­gen ver­fas­sungs­ge­mäß. Die Grund­rechts­vor­wir­kung die­ser Emis­si­ons­men­gen­re­ge­lun­gen ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht voll­stän­dig zu recht­fer­ti­gen. Zwar bestehen im Ergeb­nis kei­ne durch­grei­fen­den Beden­ken gegen die Ver­ein­bar­keit mit objek­tiv­recht­li­chen Maß­ga­ben des Ver­fas­sungs­rechts. Es kann nicht fest­ge­stellt wer­den, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 gegen das Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG ver­sto­ßen. Die Rege­lun­gen sind jedoch inso­weit ver­fas­sungs­wid­rig, als sie die der­zeit nicht hin­rei­chend ein­ge­dämm­te Gefahr schwer­wie­gen­der Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen in der Zukunft begrün­den. Weil die in den bei­den Vor­schrif­ten bis 2030 vor­ge­se­he­nen Emis­si­ons­men­gen die anschlie­ßend im Ein­klang mit Art.20a GG ver­blei­ben­den Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten erheb­lich redu­zie­ren, müs­sen zur Gewähr­leis­tung eines frei­heits­scho­nen­den Über­gangs zur Kli­ma­neu­tra­li­tät hin­rei­chen­de Vor­keh­run­gen getrof­fen wer­den, um die ab 2031 auf die Beschwer­de­füh­ren­den zukom­men­de Reduk­ti­ons­last zu erleich­tern und die damit ver­bun­de­ne Grund­rechts­ge­fähr­dung ein­zu­däm­men. Dazu sind die Maß­ga­ben für die wei­te­ren Reduk­ti­ons­er­for­der­nis­se nach 2030 so aus­zu­ge­stal­ten, dass sie hin­rei­chen­de Ori­en­tie­rung und Anreiz für die Ent­wick­lung sowie die umfas­sen­de Imple­men­tie­rung kli­ma­neu­tra­ler Tech­ni­ken und Prak­ti­ken bie­ten. Hier­an fehlt es bislang.

Die Recht­fer­ti­gung der Grund­rechts­vor­wir­kung von § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 setzt vor­aus, dass die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen auch mit objek­ti­vem Ver­fas­sungs­recht ver­ein­bar sind. Maß­geb­li­che Anfor­de­run­gen erge­ben sich inso­weit aus Art.20a GG, der das Gebot des Kli­ma­schut­zes ent­hält. Der­zeit kann nicht fest­ge­stellt wer­den, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 oder die bis­lang zum Kli­ma­schutz kon­kret getrof­fe­nen Ein­zel­maß­nah­men gegen das Kli­ma­schutz­ge­bot ver­sto­ßen. Gegen Art.20a GG hat der Gesetz­ge­ber auch nicht wegen feh­len­der Tat­sa­chen­auf­klä­rung oder man­gels Begrün­dung des Kli­ma­schutz­ge­set­zes ver­sto­ßen. Indes­sen bleibt dem Gesetz­ge­ber auf­ge­ge­ben, sein in Kon­kre­ti­sie­rung von Art.20a GG bekun­de­tes Bemü­hen zu rea­li­sie­ren, den Tem­pe­ra­tur­an­stieg mög­lichst auf 1,5 °C zu begrenzen.

Art.20a GG ver­pflich­tet den Staat zum Kli­ma­schutz. Der Kli­ma­schutz­ver­pflich­tung steht nicht ent­ge­gen, dass der glo­ba­le Cha­rak­ter von Kli­ma und Erd-erwär­mung eine Lösung der Pro­ble­me des Kli­ma­wan­dels durch einen Staat allein aus­schließt, prägt jedoch deren Inhalt. Weil der deut­sche Gesetz­ge­ber den durch Art.20a GG auf­ge­ge­be­nen Kli­ma­schutz wegen der glo­ba­len Natur des Kli­ma­wan­dels allein nicht errei­chen könn­te, ver­langt Art.20a GG auch, Lösun­gen auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne zu suchen. Der offe­ne Norm­ge­halt von Art.20a GG und die dort expli­zit for­mu­lier­te Ver­wei­sung auf die Gesetz­ge­bung schlie­ßen eine ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le der Ein­hal­tung des Kli­ma­schutz­ge­bots nicht aus; Art.20a GG ist eine jus­ti­zia­ble Rechts­norm, die den poli­ti­schen Pro­zess zuguns­ten öko­lo­gi­scher Belan­ge auch mit Blick auf die beson­ders betrof­fe­nen künf­ti­gen Genera­tio­nen bin­den soll. Durch § 1 Satz 3 KSG ist das Kli­ma­schutz­ziel ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­lich und zuläs­sig dahin­ge­hend kon­kre­ti­siert, den Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begrenzen.

Art.20a GG ver­pflich­tet den Staat zum Kli­ma­schutz153. Zen­tra­le Leit­grö­ße für den kli­ma­ti­schen Zustand des Erd­sys­tems ins­ge­samt ist die mitt­le­re Tem­pe­ra­tur der Erde. Ent­spre­chend zielt das Kli­ma­schutz­ge­bot im Kern auf die Ein­hal­tung einer Tem­pe­ra­tur­schwel­le, bei der die durch Men­schen ver­ur­sach­te Erwär­mung der Erde ange­hal­ten wer­den soll. Die gegen­wär­tig zu beob­ach­ten­de Erd­er­wär­mung resul­tiert aus anthro­po­ge­nen Treib­haus­gas­emis­sio­nen, die in die Erd­at­mo­sphä­re gelan­gen. Um die Erd­er­wär­mung bei der ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­chen Tem­pe­ra­tur­schwel­le anzu­hal­ten, muss eine wei­te­re Anrei­che­rung der Treib­haus­gas­kon­zen­tra­ti­on in der Erd­at­mo­sphä­re über die­se Schwel­le hin­aus ver­hin­dert wer­den. Denn die Treib­haus­gas­kon­zen­tra­ti­on und der dar­aus über die Erd­er­wär­mung resul­tie­ren­de Kli­ma­wan­del sind nach der­zei­ti­gem Stand weit­ge­hend unum­kehr­bar. Gebo­ten sind daher vor allem Maß­nah­men zur Reduk­ti­on von Treib­haus­gas­emis­sio­nen159. Sind die ver­fas­sungs­recht­li­chen Gren­zen der wei­te­ren Erd­er­wär­mung erreicht, ver­pflich­tet das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ge­bot dazu, Treib­haus­gas­emis­sio­nen auf ein für die Treib­haus­gas­kon­zen­tra­ti­on in der Erd­at­mo­sphä­re neu­tra­les Maß zu begren­zen (vgl. auch § 1 Satz 3 und § 2 Nr. 9 KSG). Inso­fern zielt Art.20a GG auch auf die Her­stel­lung von Kli­ma­neu­tra­li­tät. Art.20a GG genießt indes­sen kei­nen unbe­ding­ten Vor­rang gegen­über ande­ren Belan­gen, son­dern ist im Kon­flikt­fall in einen Aus­gleich mit ande­ren Ver­fas­sungs­rechts­gü­tern und Ver­fas­sungs­prin­zi­pi­en zu brin­gen160. Das gilt auch für das dar­in ent­hal­te­ne Kli­ma­schutz­ge­bot. Wegen der nach heu­ti­gem Stand wei­test­ge­hen­den Unum­kehr­bar­keit des Kli­ma­wan­dels wäre eine Über­schrei­tung der zum Schutz des Kli­mas ein­zu­hal­ten­den Tem­pe­ra­tur­schwel­le jedoch nur unter engen Vor­aus­set­zun­gen – etwa zum Schutz von Grund­rech­ten – zu recht­fer­ti­gen. Zudem nimmt das rela­ti­ve Gewicht des Kli­ma­schutz­ge­bots in der Abwä­gung bei fort­schrei­ten­dem Kli­ma­wan­del wei­ter zu.

Der Kli­ma­schutz­ver­pflich­tung aus Art.20a GG steht nicht ent­ge­gen, dass Kli­ma und Kli­ma­er­wär­mung glo­ba­le Phä­no­me­ne sind und die Pro­ble­me des Kli­ma­wan­dels daher nicht durch die Kli­ma­schutz­bei­trä­ge eines Staa­tes allein gelöst wer­den kön­nen. Wie der Kli­ma­wan­del selbst hat auch der Kli­ma­schutz­auf­trag des Art.20a GG von vorn­her­ein eine beson­de­re inter­na­tio­na­le Dimen­si­on. Art.20a GG ver­pflich­tet den Staat, eine Lösung des Kli­ma­schutz­pro­blems gera­de auch auf über­staat­li­cher Ebe­ne zu suchen. In inter­na­tio­na­ler Ein­bet­tung kön­nen natio­na­le Kli­ma­schutz­maß­nah­men die durch Art.20a GG gefor­der­te Wir­kung ent­fal­ten; sie müs­sen zur Erfül­lung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Kli­ma­schutz­auf­trags ergrif­fen wer­den, auch wenn sie für sich genom­men das Kli­ma­pro­blem nicht lösen könnten.

Mit dem Schutz der natür­li­chen Lebens­grund­la­gen auch für künf­ti­ge Genera­tio­nen ver­pflich­tet Art.20a GG auf ein Ziel, das der natio­na­le Gesetz­ge­ber für das Kli­ma nicht allein, son­dern nur in inter­na­tio­na­ler Koope­ra­ti­on errei­chen kann. Das liegt an den tat­säch­li­chen Gege­ben­hei­ten des Kli­ma­wan­dels und des Kli­ma­schut­zes. Das Pro­blem der Erd­er­wär­mung und deren (recht­li­che) Bekämp­fung sind genu­in glo­ba­ler Natur161. Kein Staat kann die glo­ba­le Erwär­mung allein ver­hin­dern. Zugleich trägt jede Emis­si­on aus jedem Staat glei­cher­ma­ßen zum Kli­ma­wan­del bei162. Eine Lösung des glo­ba­len Kli­ma­pro­blems ist nur mög­lich, wenn welt­weit Maß­nah­men zum Kli­ma­schutz ergrif­fen werden.

Als Kli­ma­schutz­ge­bot ent­hält Art.20a GG damit eine Ver­pflich­tung, die über das dem ein­zel­nen Staat allein ver­füg­ba­re natio­na­le Recht zwangs­läu­fig hin­aus­deu­tet und als Ver­wei­sung auch auf die Ebe­ne inter­na­tio­na­len Han­delns zu ver­ste­hen ist. Das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ge­bot hat so von vorn­her­ein auch eine „inter­na­tio­na­le Dimen­si­on„163. Es ver­langt vom Staat inter­na­tio­nal aus­ge­rich­te­tes Han­deln zum glo­ba­len Schutz des Kli­mas und ver­pflich­tet ins­be­son­de­re die Bun­des­re­gie­rung, im Rah­men inter­na­tio­na­ler Abstim­mung (zum Bei­spiel durch Ver­hand­lun­gen, in Ver­trä­gen oder in Orga­ni­sa­tio­nen) auf Kli­ma­schutz hin­zu­wir­ken164. Dabei erschöpft sich die inter­na­tio­na­le Dimen­si­on des Art.20a GG als Kli­ma­schutz­ge­bot nicht in dem Auf­trag, auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne eine Lösung des Kli­ma­pro­blems zu suchen und dafür mög­lichst eine Ver­ein­ba­rung zu tref­fen. Viel­mehr schließt das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ge­bot die Umset­zung ver­ein­bar­ter Lösun­gen ein165. Zu natio­na­lem Kli­ma­schutz ver­pflich­te­te Art.20a GG zudem auch, wenn es nicht gelän­ge, die inter­na­tio­na­le Koope­ra­ti­on in einem Abkom­men recht­lich zu for­ma­li­sie­ren. Die staat­li­chen Orga­ne sind unab­hän­gig von einem sol­chen Abkom­men zum Kli­ma­schutz ver­pflich­tet, müss­ten aber wei­ter­hin zugleich Chan­cen der Effek­tu­ie­rung natio­na­ler Kli­ma­schutz­an­stren­gun­gen dann aber zugleich in inter­na­tio­na­ler Ein­bin­dung suchen.

So oder so kann dem Gebot, natio­na­le Kli­ma­schutz­maß­nah­men zu ergrei­fen, nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, sie könn­ten den Kli­ma­wan­del nicht stop­pen. Zwar wäre Deutsch­land nicht allein in der Lage, den Kli­ma­wan­del anzu­hal­ten. Das iso­lier­te Han­deln der Bun­des­re­pu­blik ist für Kli­ma­wan­del und Kli­ma­schutz offen­sicht­lich nicht umfäng­lich kau­sal. Der Kli­ma­wan­del kann nur dann ange­hal­ten wer­den, wenn welt­weit Kli­ma­neu­tra­li­tät erreicht wird. Ange­sichts des welt­wei­ten Reduk­ti­ons­er­for­der­nis­ses ist der bei knapp 2 % lie­gen­de Anteil Deutsch­lands an den welt­wei­ten CO2-Emis­sio­nen166 für sich genom­men eher gering. Sind die Kli­ma­schutz­maß­nah­men Deutsch­lands aber in welt­wei­te Kli­ma­schutz­be­mü­hun­gen ein­ge­bun­den, sind sie als Teil der Gesamt­an­stren­gung geeig­net, das Ende des Kli­ma­wan­dels her­bei­zu­füh­ren167.

Dabei könn­te sich der Staat sei­ner Ver­ant­wor­tung auch nicht durch den Hin­weis auf die Treib­haus­gas­emis­sio­nen in ande­ren Staa­ten ent­zie­hen168. Aus der spe­zi­fi­schen Ange­wie­sen­heit auf die inter­na­tio­na­le Staa­ten­ge­mein­schaft folgt viel­mehr umge­kehrt die ver­fas­sungs­recht­li­che Not­wen­dig­keit, eige­ne, mög­lichst inter­na­tio­nal ver­ein­bar­te Maß­nah­men zum Kli­ma­schutz tat­säch­lich zu ergrei­fen. Gera­de weil der Staat das ihm in Art.20a GG auf­er­leg­te Kli­ma­schutz­ge­bot nur in inter­na­tio­na­lem Zusam­men­wir­ken erfolg­reich umset­zen kann, darf er für ande­re Staa­ten kei­ne Anrei­ze set­zen, die­ses Zusam­men­wir­ken zu unter­lau­fen. Er soll durch sein eige­nes Han­deln auch inter­na­tio­na­les Ver­trau­en stär­ken, dass Kli­ma­schutz, ins­be­son­de­re eine Umset­zung ver­trag­lich ver­ein­bar­ter Kli­ma­schutz­zie­le, auch mit Blick auf grund­recht­li­che Frei­hei­ten zu lebens­wer­ten Bedin­gun­gen gelin­gen kann. Die prak­ti­sche Lösung des glo­ba­len Kli­ma­schutz­pro­blems ist inso­fern maß­geb­lich auf das wech­sel­sei­ti­ge Ver­trau­en in den Rea­li­sie­rungs­wil­len der ande­ren angewiesen.

Das Pari­ser Über­ein­kom­men hat das wech­sel­sei­ti­ge Ver­trau­en in beson­de­rer Wei­se zur Wir­kungs­vor­aus­set­zung gemacht. In Art. 2 Abs. 1 lit. a PA haben sich die Ver­trags­staa­ten auf ein Kli­ma­schutz­ziel (deut­lich unter 2 °C und mög­lichst 1,5 °C) ver­stän­digt, ohne sich aber zu kon­kre­ten Reduk­ti­ons­maß­nah­men zu ver­pflich­ten. Das Pari­ser Über­ein­kom­men instal­liert inso­weit einen frei­wil­li­gen Mecha­nis­mus, nach dem die Ver­trags­staa­ten ihre Maß­nah­men zur Errei­chung des ver­trag­li­chen Tem­pe­ra­tur­ziels selbst fest­set­zen, aber trans­pa­rent machen müs­sen. Die Trans­pa­renz­re­ge­lun­gen bezwe­cken, dass alle Staa­ten Ver­trau­en und Zuver­sicht in das ziel­kon­for­me Agie­ren der ande­ren Staa­ten set­zen kön­nen169 und so ihrer­seits Anrei­ze haben, die inter­na­tio­nal ver­ein­bar­ten Kli­ma­schutz­zie­le tat­säch­lich zu ver­fol­gen170. Die Schaf­fung und der Erhalt von Ver­trau­en in die Erfül­lungs­be­reit­schaft der Ver­trags­staa­ten gel­ten damit als Schlüs­sel zur Effek­ti­vi­tät des inter­na­tio­na­len Kli­ma­schutz­ab­kom­mens. Das Abkom­men setzt gera­de dar­auf, dass die ein­zel­nen Staa­ten ihren eige­nen Bei­trag leis­ten. Ver­fas­sungs­recht­lich ist dies inso­fern bedeut­sam, als der durch Art.20a GG gewie­se­ne Weg zu glo­bal effek­ti­vem Kli­ma­schutz der­zeit vor allem über die­ses Abkom­men führt.

Der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Über­prü­fung von § 3 Abs. 1 Satz 3 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 steht nicht etwa ent­ge­gen, dass Art.20a GG kein jus­ti­zia­bles Maß für die ver­fas­sungs­recht­li­che Bewer­tung kon­kre­ter Treib­haus­gas­min­de­rungs­zie­le böte, son­dern die­se voll­stän­dig in Hän­den des Gesetz­ge­bers lägen. Art.20a GG ist eine jus­ti­zia­ble Rechts­norm. Das gilt auch für das dar­in ent­hal­te­ne Kli­ma­schutz­ge­bot. Zwar bedarf der kon­kre­te Gehalt des Art.20a GG wei­te­rer Kon­kre­ti­sie­rung. Bereits der Wort­laut des Art.20a GG („Der Staat schützt […] die natür­li­chen Lebens­grund­la­gen […] durch die Gesetz­ge­bung […].“) weist auf die beson­de­re Bedeu­tung der Gesetz­ge­bung hin, der hier eine Kon­kre­ti­sie­rungs­prä­ro­ga­ti­ve zukommt171. Damit ist Art.20a GG aber nicht unver­bind­li­ches Pro­gramm, son­dern Rechts­norm, die den Gesetz­ge­ber bin­det172.

Die­se Bin­dung darf nicht auf­ge­ge­ben wer­den, indem die Kon­kre­ti­sie­rung des Art.20a GG zu ent­neh­men­den Schutz­auf­trags allein dem Gesetz­ge­ber über­las­sen blie­be173. Denn auch wenn Art.20a GG die Gesetz­ge­bung in die Kon­kre­ti­sie­rung sei­nes mate­ri­el­len Gehalts ein­bin­det, soll dem poli­ti­schen Pro­zess damit zugleich etwas ent­ge­gen­ge­setzt sein. Die Ver­fas­sung begrenzt hier poli­ti­sche Ent­schei­dungs­spiel­räu­me, Maß­nah­men zum Umwelt­schutz zu ergrei­fen oder es zu las­sen. In Art.20a GG ist der Umwelt­schutz zur Ange­le­gen­heit der Ver­fas­sung gemacht, weil ein demo­kra­ti­scher poli­ti­scher Pro­zess über Wahl­pe­ri­oden kurz­fris­ti­ger orga­ni­siert ist; damit aber struk­tu­rell Gefahr läuft, schwer­fäl­li­ger auf lang­fris­tig zu ver­fol­gen­de öko­lo­gi­sche Belan­ge zu reagie­ren und weil die beson­ders betrof­fe­nen künf­ti­gen Genera­tio­nen heu­te natur­ge­mäß kei­ne eige­ne Stim­me im poli­ti­schen Wil­lens­bil­dungs­pro­zess haben. Mit Blick auf die­se insti­tu­tio­nel­len Bedin­gun­gen erlegt Art.20a GG der demo­kra­ti­schen Ent­schei­dung inhalt­li­che Bin­dun­gen auf174. Die­se durch Art.20a GG ange­streb­te Bin­dung des poli­ti­schen Pro­zes­ses droh­te ver­lo­ren zu gehen, wenn über den mate­ri­el­len Gehalt des Art.20a GG voll­um­fäng­lich im ten­den­zi­ell kurz­fris­ti­ger und an direkt arti­ku­lier­ba­ren Inter­es­sen ori­en­tier­ten tages­po­li­ti­schen Pro­zess ent­schie­den würde.

Art.20a GG lässt der Gesetz­ge­bung aller­dings erheb­li­chen Gestal­tungs­spiel­raum. Grund­sätz­lich ist es auch nicht Auf­ga­be der Gerich­te, aus der offe­nen For­mu­lie­rung des Art.20a GG kon­kret quan­ti­fi­zier­ba­re Gren­zen der Erd­er­wär­mung und damit kor­re­spon­die­ren­de Emis­si­ons­men­gen oder Reduk­ti­ons­vor­ga­ben abzu­lei­ten. Gleich­wohl darf Art.20a GG auch als Kli­ma­schutz­ge­bot nicht leer­lau­fen. Es bleibt auch inso­weit Auf­ga­be ver­fas­sungs­ge­richt­li­cher Kon­trol­le, über die Wah­rung der Gren­zen des Art.20a GG zu wachen175. Es fehlt jeder Anhalts­punkt dafür, dass Art.20a GG anders als die ande­ren Bestim­mun­gen des Grund­ge­set­zes einen Rege­lungs­ge­halt hät­te, des­sen Aus­le­gung und Anwen­dung rich­ter­li­cher Kon­trol­le ent­zo­gen wäre.

In Wahr­neh­mung sei­nes Kon­kre­ti­sie­rungs­auf­trags und sei­ner Kon­kre­ti­sie­rungs­prä­ro­ga­ti­ve hat der Gesetz­ge­ber das Kli­ma­schutz­ziel des Art.20a GG aktu­ell durch § 1 Satz 3 KSG dahin­ge­hend bestimmt, dass der Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen ist. Der gesetz­ge­be­ri­sche Spiel­raum des Art.20a GG ist damit der­zeit nicht über­schrit­ten. Die Tem­pe­ra­tur­schwel­le des § 1 Satz 3 KSG ist als ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­che Kon­kre­ti­sie­rung auch der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Prü­fung zugrundezulegen.

Die in § 1 Satz 3 KSG genann­te Tem­pe­ra­tur­schwel­le ist als ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­che Kon­kre­ti­sie­rung des Kli­ma­schutz­ziels des Grund­ge­set­zes anzu­se­hen. § 1 KSG bestimmt den Zweck des Kli­ma­schutz­ge­set­zes. Dort heißt es:

Zweck die­ses Geset­zes ist es, zum Schutz vor den Aus­wir­kun­gen des welt­wei­ten Kli­ma­wan­dels die Erfül­lung der natio­na­len Kli­ma­schutz­zie­le sowie die Ein­hal­tung der euro­päi­schen Ziel­vor­ga­ben zu gewähr­leis­ten. Die öko­lo­gi­schen, sozia­len und öko­no­mi­schen Fol­gen wer­den berück­sich­tigt. Grund­la­ge bil­det die Ver­pflich­tung nach dem Über­ein­kom­men von Paris auf­grund der Kli­ma­rah­men­kon­ven­ti­on der Ver­ein­ten Natio­nen, wonach der Anstieg der glo­ba­len Durch­schnitts­tem­pe­ra­tur auf deut­lich unter 2 Grad Cel­si­us und mög­lichst auf 1, 5 Grad Cel­si­us gegen­über dem vor­in­dus­tri­el­len Niveau zu begren­zen ist , um die Aus­wir­kun­gen des welt­wei­ten Kli­ma­wan­dels so gering wie mög­lich zu hal­ten, sowie das Bekennt­nis der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land auf dem Kli­ma­gip­fel der Ver­ein­ten Natio­nen am 23.09.2019 in New York, Treib­haus­gas­neu­tra­li­tät bis 2050 als lang­fris­ti­ges Ziel zu verfolgen.

§ 1 Satz 3 KSG bezeich­net die Ver­pflich­tung nach dem Über­ein­kom­men von Paris als Grund­la­ge . Das Gesetz selbst will die genann­te Tem­pe­ra­tur­schwel­le damit als grund­le­gen­de Aus­rich­tung des Kli­ma­schut­zes ver­stan­den wis­sen. Eine ande­re, ähn­lich grund­le­gen­de Ziel­be­stim­mung fin­det sich im deut­schen Kli­ma­schutz­recht nicht. Dabei ist die gewähl­te Tem­pe­ra­tur­schwel­le nicht allein Aus­druck des poli­tisch aktu­ell Gewoll­ten, son­dern ist auch als Kon­kre­ti­sie­rung gera­de des ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Kli­ma­schutz­ziels zu ver­ste­hen. Dafür spricht vor allem, dass es sich bei dem in § 1 Satz 3 KSG genann­ten Kli­ma­schutz­ziel um die inter­na­tio­nal ver­ein­bar­te Tem­pe­ra­tur­schwel­le des Art. 2 Abs. 1 lit. a PA han­delt, die der Gesetz­ge­ber bewusst und aus­drück­lich als sol­che zugrun­de gelegt hat. In sei­ner ver­fas­sungs­recht­li­chen Bedeu­tung geht dies über die durch Ver­trags­ge­setz gege­be­ne Zustim­mung des deut­schen Gesetz­ge­bers zum Pari­ser Über­ein­kom­men hin­aus. Dass das Paris-Ziel eigens als Grund­la­ge des deut­schen Kli­ma­schutz­ge­set­zes aus­ge­wie­sen ist, steht in einem beson­de­ren Zusam­men­hang zu dem Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG. Wegen der genu­in glo­ba­len Dimen­si­on des Kli­ma­wan­dels kann der Staat das Ziel des Art.20a GG, den Kli­ma­wan­del anzu­hal­ten, letzt­lich nur in inter­na­tio­na­ler Koope­ra­ti­on errei­chen. Dazu ist er mit dem Bei­tritt zum Pari­ser Über­ein­kom­men tätig gewor­den, in des­sen Rah­men er nun auch sei­ne wei­ter­ge­hen­den Kli­ma­schutz­ver­pflich­tun­gen aus Art.20a GG erfüllt. Mit der Sta­tu­ie­rung der Tem­pe­ra­tur­schwel­le des Art. 2 Abs. 1 lit. a PA hat der Gesetz­ge­ber die grund­le­gen­de Aus­rich­tung des natio­na­len Kli­ma­schutz­rechts gera­de in der Wei­se bestimmt, die dem deut­schen Staat eine Mög­lich­keit eröff­net, sei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Auf­trag zum Kli­ma­schutz inter­na­tio­nal ein­ge­bet­tet durch eige­ne Anstren­gun­gen effek­tiv zu erfüllen. 

Der Gesetz­ge­ber ist bei der Kon­kre­ti­sie­rung des Kli­ma­schutz­ge­bots des Art.20a GG aller­dings nicht völ­lig frei. Mit der im Pari­ser Über­ein­kom­men und eigens noch ein­mal im Kli­ma­schutz­ge­setz gewähl­ten Tem­pe­ra­tur­maß­ga­be ist der durch Art.20a GG belas­se­ne Kon­kre­ti­sie­rungs­spiel­raum der­zeit aber gewahrt. Das gewähl­te Kli­ma­schutz­ziel ist von der in Art.20a GG ange­leg­ten Kon­kre­ti­sie­rungs­prä­ro­ga­ti­ve des Gesetz­ge­bers gedeckt. Das Pari­ser Über­ein­kom­men ist im Dezem­ber 2015 auf der Grund­la­ge wis­sen­schaft­li­cher Erkennt­nis­se ange­nom­men wor­den, die in Vor­be­rei­tung der Kli­ma­kon­fe­renz von Paris zusam­men­ge­tra­gen wor­den waren176. Zwar muss die Erwär­mung nach Ansicht der Beschwer­de­füh­ren­den wei­ter­ge­hend auf höchs­tens 1,5 °C begrenzt wer­den. Das ent­spricht ver­brei­te­ter Ein­schät­zung und wird ins­be­son­de­re auf den IPC- C‑Sonderbericht über die Fol­gen einer glo­ba­len Erwär­mung um 1,5 °C von 2018 gestützt. Anlass zur Besorg­nis gibt die in dem Son­der­be­richt ent­hal­te­ne Ein­schät­zung, dass die kli­ma­be­ding­ten Risi­ken für natür­li­che und mensch­li­che Sys­te­me, vor allem die Wahr­schein­lich­keit einer Über­schrei­tung von Kipp­punk­ten, bei einer Erwär­mung um 2 °C höher sind als bei einer Erwär­mung um 1,5 °C. Wegen der erheb­li­chen Unsi­cher­heit, die in den vom IPCC ange­ge­be­nen Spann­brei­ten und Unge­wiss­hei­ten doku­men­tiert ist, lässt jedoch – wie schon die grund­recht­li­chen Schutz­pflich­ten – auch Art.20a GG der Gesetz­ge­bung bei der Bestim­mung des Kli­ma­schutz­ziels inso­fern Spiel­raum, die Gefah­ren­la­gen und Risi­ken in poli­ti­scher Ver­ant­wor­tung zu bewer­ten177. Dass mit der Wahl des Paris-Ziels die Gren­zen die­ses gesetz­ge­be­ri­schen Spiel­raums ver­letzt sind, ist jeden­falls aktu­ell nicht erkennbar.

Neue hin­rei­chend gesi­cher­te Erkennt­nis­se über die Ent­wick­lung der anthro­po­ge­nen Erd­er­wär­mung oder deren Fol­gen und ihre Beherrsch­bar­keit könn­ten aller­dings auch unter Berück­sich­ti­gung des gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dungs­spiel­raums eine ande­re Ziel­fest­le­gung im Rah­men des Art.20a GG erfor­der­lich machen. Das unter­liegt der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Kon­trol­le. Durch Art.20a GG ist dem Gesetz­ge­ber eine per­ma­nen­te Pflicht auf­ge­ge­ben, das Umwelt­recht den neu­es­ten Ent­wick­lun­gen und Erkennt­nis­sen in der Wis­sen­schaft anzu­pas­sen178. Soll­te sich das in Art. 2 Abs. 1 lit. a PA ver­ein­bar­te Tem­pe­ra­tur­ziel als unzu­läng­lich erwei­sen, aus­rei­chen­den Kli­ma­schutz zu erzie­len, aktua­li­siert sich auch die Ver­pflich­tung aus Art.20a GG, eine Lösung des Kli­ma­schutz­pro­blems auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne zu suchen; es müss­te ins­be­son­de­re ver­sucht wer­den, stren­ge­re Ver­ein­ba­run­gen zu erzie­len. Hin­ge­gen müss­te sich eine Neu­aus­rich­tung an schwä­che­ren Kli­ma­schutz­zie­len wegen des damit ver­bun­de­nen öko­lo­gi­schen Rück­schritts vor Art.20a GG recht­fer­ti­gen las­sen179, sofern nicht neue­re hin­rei­chend gesi­cher­te Erkennt­nis­se in der Kli­ma-for­schung erge­ben, dass die Erd­er­wär­mung gerin­ge­res Schä­di­gungs­po­ten­zi­al hat, als dies der­zeit zu befürch­ten ist.

Als ver­fas­sungs­recht­lich not­wen­di­ge, grund­le­gen­de Kon­kre­ti­sie­rung des Art.20a GG ent­fal­tet die dem Kli­ma­schutz in § 1 Satz 3 KSG zugrun­de geleg­te Tem­pe­ra­tur­maß­ga­be ihrer­seits ver­fas­sungs­recht­li­che Ori­en­tie­rungs­funk­ti­on. Auch für die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le bil­det sie die maß­geb­li­che Kon­kre­ti­sie­rung des in Art.20a GG ent­hal­te­nen Kli­ma­schutz­auf­trags180. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten über die zuläs­si­gen Emis­si­ons­men­gen hier­an zu mes­sen, ist nicht etwa des­halb aus­ge­schlos­sen, weil der Gesetz­ge­ber das grund­le­gen­de Kli­ma­schutz­ziel gera­de mit die­sen Vor­schrif­ten neu bestimmt haben könn­te. Zwar könn­te er die maß­geb­li­che Kli­ma­schutz­ziel­set­zung in erneu­ter Kon­kre­ti­sie­rung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Kli­ma­schutz­auf­trags ändern. Nicht jede neue Vor­schrift, die mit der das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ziel bis­lang kon­kre­ti­sie­ren­den Rege­lung unver­ein­bar ist, ist damit aber bereits selbst als aktua­li­sier­te Kon­kre­ti­sie­rung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Schutz­auf­trags durch den Gesetz­ge­ber anzu­se­hen. Woll­te der Gesetz­ge­ber dem Kli­ma­schutz­recht eine grund­le­gen­de Neu­aus­rich­tung geben, müss­te die­se als sol­che erkenn­bar und damit auch für die poli­ti­sche Öffent­lich­keit dis­ku­tier­bar sein. Hin­ter­grund der aus­drück­li­chen Her­vor­he­bung der Gesetz­ge­bung in Art.20a GG und der Aner­ken­nung einer Kon­kre­ti­sie­rungs­prä­ro­ga­ti­ve des Gesetz­ge­bers ist gera­de, dass die beson­de­re Bedeu­tung der Schutz­gü­ter des Art.20a GG und deren Span­nungs­ver­hält­nis zu etwai­gen gegen­läu­fi­gen Belan­gen in demo­kra­ti­scher Ver­ant­wor­tung zu einem Aus­gleich gebracht wer­den müs­sen und die Gesetz­ge­bung hier­für den geeig­ne­ten Rah­men bie­tet181. Das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ver­mit­telt dem erfor­der­li­chen Inter­es­sen­aus­gleich die gebo­te­ne Legi­ti­ma­ti­on. Das par­la­men­ta­ri­sche Ver­fah­ren ermög­licht mit der ihm eige­nen Öffent­lich­keits­funk­ti­on und den grund­sätz­lich öffent­li­chen Bera­tun­gen durch sei­ne Trans­pa­renz und die Betei­li­gung der par­la­men­ta­ri­schen Oppo­si­ti­on, dass Ent­schei­dun­gen auch in der brei­te­ren Öffent­lich­keit dis­ku­tiert und damit die Vor­aus­set­zun­gen für eine Kon­trol­le der Gesetz­ge­bung durch die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger geschaf­fen wer­den. Die­ses Ver­fah­ren bie­tet der Öffent­lich­keit auch durch die Bericht­erstat­tung sei­tens der Medi­en Gele­gen­heit, eige­ne Auf­fas­sun­gen aus­zu­bil­den und zu ver­tre­ten182. Sind aber gera­de die­se Trans­pa­renz und Öffent­lich­keits­funk­ti­on des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens der Grund dafür, dass Art.20a GG der Kon­kre­ti­sie­rung durch Gesetz­ge­bung her­aus­ge­ho­be­ne Bedeu­tung zuweist, müss­te auch eine Neu­aus­rich­tung der grund­le­gen­den Ziel­be­stim­mung des Kli­ma­schutz­rechts auf der­art öffent­li­che und trans­pa­ren­te Wei­se erfol­gen. Solan­ge der Gesetz­ge­ber das grund­le­gen­de Kli­ma­schutz­ziel nicht erkenn­bar und in einem trans­pa­ren­ten Ver­fah­ren neu bestimmt, muss er sich an sei­ner eige­nen Kon­kre­ti­sie­rung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Ziels fest­hal­ten lassen.

Gemes­sen an dem Ziel, die Erwär­mung der Erde auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C zu begren­zen, kann der­zeit nicht fest­ge­stellt wer­den, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 gegen das Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG verstoßen.

Die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 fest­ge­leg­ten Emis­si­ons­men­gen lässt sich aller­dings nicht unmit­tel­bar an dem ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­chen Tem­pe­ra­tur­ziel über­prü­fen. Um die­ses als Maß­ga­be für die Begren­zung von CO2-Emis­sio­nen anwen­den zu kön­nen, ist eine Über­set­zung der Tem­pe­ra­tur­maß­ga­be in eine Emis­si­ons­maß­ga­be erfor­der­lich. Eine sol­che Über­set­zung leis­tet unge­ach­tet der Schwie­rig­kei­ten exak­ter Quan­ti­fi­zie­rung der Bud­ge­t­an­satz des IPCC. Die dar­auf beru­hen­de nähe­re Bestim­mung eines natio­na­len Rest­bud­gets ist aller­dings mit erheb­li­chen Unge­wiss­hei­ten ver­bun­den und ver­langt Wer­tun­gen. Des­halb blei­ben dem Gesetz­ge­ber Ent­schei­dungs­spiel­räu­me, die er jedoch nicht nach poli­ti­schem Belie­ben aus­fül­len darf. Wei­sen belast­ba­re Daten dar­auf hin, dass die ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­che Tem­pe­ra­tur­schwel­le über­schrit­ten wer­den könn­te, ist die­sen – wenn auch nicht als zah­len­ge­nau­em Maß – Rech­nung zu tragen.

Die Tem­pe­ra­tur­schwel­le von deut­lich unter 2 °C und mög­lichst 1,5 °C kann prin­zi­pi­ell in eine ent­spre­chen­de glo­ba­le CO2-Emis­si­ons­men­ge umge­rech­net wer­den, die sich dann auf die Staa­ten ver­tei­len lässt. Zwi­schen der Gesamt­men­ge der über alle Zei­ten hin­weg kumu­lier­ten anthro­po­ge­nen CO2-Emis­sio­nen und der glo­ba­len Tem­pe­ra­tur­er­hö­hung besteht, wie gese­hen, ein annä­hernd linea­rer Zusam­men­hang, der eine sol­che Umrech­nung zulässt. Dafür muss in einem ers­ten Schritt die glo­ba­le Emis­si­ons­men­ge ermit­telt wer­den, die ver­bleibt, wenn die kon­kre­te Tem­pe­ra­tur­schwel­le ein­ge­hal­ten wer­den soll – das ist das kon­kre­te glo­ba­le CO2-Rest­bud­get. In einem zwei­ten Schritt ist zu bestim­men, wie groß der auf Deutsch­land ent­fal­len­de Anteil dar­an ist – das ist das kon­kre­te natio­na­le CO2-Rest­bud­get. Der IPCC hat für ver­schie­de­ne Tem­pe­ra­tur­schwel­len und ver­schie­de­ne Ein­tritts­wahr­schein­lich­kei­ten kon­kre­te glo­ba­le CO2-Rest­bud­gets benannt; der Sach­ver­stän­di­gen­rat hat auf die­ser Grund­la­ge ein natio­na­les Rest­bud­get für Deutsch­land ermit­telt. Dar­an kann die Ver­ein­bar­keit der in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG zuge­las­se­nen Emis­si­ons­men­gen mit der Tem­pe­ra­tur­schwel­le dem Grun­de nach gemes­sen werden.

Zwar hat die Bun­des­re­gie­rung in die­sem Ver­fah­ren bekun­det, nicht mit natio­na­len CO2-Bud­gets zu rech­nen. Der prin­zi­pi­el­len Aus­sa­ge­kraft des Bud­get-Ansat­zes hat sie aber nicht wider­spro­chen. Die Bun­des­re­gie­rung stellt fest, dass sich das CO2-Bud­get mit dem Stand wei­te­rer wis­sen­schaft­li­cher Erkennt­nis­se ver­än­dern kön­ne. Das geht jedoch nicht erkenn­bar über die im IPC- C‑Bericht selbst ange­ge­be­ne Unge­wiss­heit hin­aus. Dass es, wie die Bun­des­re­gie­rung wei­ter aus­führt, für die mul­ti­la­te­ra­le Zusam­men­ar­beit kla­rer Treib­haus­gas-min­de­rungs­zie­le bedarf und die­se daher im Mit­tel­punkt der glo­ba­len euro­päi­schen und deut­schen Kli­ma­schutz­po­li­tik stün­den, ist kein durch­grei­fen­der Ein­wand gegen die am glo­ba­len Rest­bud­get anset­zen­de Her­an­ge­hens­wei­se des IPCC und des Sach­ver­stän­di­gen­rats. Denn Treib­haus­gas­min­de­rungs­zie­le erset­zen die­se Her­an­ge­hens­wei­se nicht, son­dern set­zen sie vor­aus. Emis­si­ons­min­de­rungs­zie­le kön­nen das auf die Begren­zung der Erd­er­wär­mung bezo­ge­ne Tem­pe­ra­tur­ziel nicht in Kli­ma­schutz­maß­ga­ben über­set­zen, wenn die­se Min­de­rungs­zie­le nicht ihrer­seits an einer der ange­streb­ten Tem­pe­ra­tur­schwel­le ent­spre­chen­den Gesamt­emis­si­ons­men­ge aus­ge­rich­tet sind; für sich genom­men sind sie nicht aus­sa­ge­kräf­tig183. Das Tem­pe­ra­tur­ziel lässt sich zwar in Min­de­rungs­zie­len umset­zen. Auch dafür muss jedoch in einem Zwi­schen­schritt eine der ange­streb­ten Tem­pe­ra­tur­schwel­le ent­spre­chen­de Emis­si­ons­men­ge in den Blick genom­men wer­den. Die­se Gesamt­emis­si­ons­men­ge kann dann durch Min­de­rungs­zie­le abge­bil­det wer­den, indem sie auf einem bis zur Kli­ma­neu­tra­li­tät füh­ren­den Reduk­ti­ons­pfad ver­teilt wird.

Der Gesetz­ge­ber ist indes­sen nicht gehin­dert, Min­de­rungs­zie­le zu for­mu­lie­ren, ohne dabei von Beginn an eine Vor­stel­lung davon zu ent­wi­ckeln, wel­che Gesamt-emis­si­ons­men­ge noch zur Ver­fü­gung steht. Er geht dann aber wegen der Unum­kehr­bar­keit der ange­sto­ße­nen Pro­zes­se das Risi­ko ein, dass die Tem­pe­ra­tur­schwel­le über­schrit­ten wird. Theo­re­tisch mag die Poli­tik bei der For­mu­lie­rung ihrer Min­de­rungs­zie­le sogar dau­er­haft auf die Vor­stel­lung von einer Gesamt­emis­si­ons­men­ge ver­zich­ten und sich bemü­hen, die gesetz­te Tem­pe­ra­tur­schwel­le ver­suchs­wei­se im Wege von tri­al and error ein­zu­hal­ten. So könn­te aller­dings kein bestimm­tes Tem­pe­ra­tur­ni­veau ange­steu­ert wer­den, weil die unum­kehr­ba­ren Effek­te von CO2-Emis­sio­nen auf das Kli­ma Kor­rek­tu­ren des ein­ge­schla­ge­nen Pfa­des allen­falls begrenzt zulas­sen. Letzt­lich bedeu­te­te dies, Kli­ma­schutz ins Blaue hin­ein zu betrei­ben. Das ist aber nicht das Ziel der Bun­des­re­gie­rung. Die Bun­des­re­gie­rung stellt hier viel­mehr fest, dass der Bud­ge­t­an­satz zur Plau­si­bi­li­täts­kon­trol­le geeig­net sei, um zu über­prü­fen, ob die Sum­me der nach dem Pari­ser Über­ein­kom­men natio­nal fest­zu­le­gen­den Bei­trä­ge glo­bal zur Errei­chung der Zie­le des Pari­ser Über­ein­kom­mens genü­ge; an die­sem Maß­stab müss­ten sich die natio­na­len Bei­trä­ge beim glo­ba­len Aus­hand­lungs­pro­zess mes­sen las­sen. Dass der Bud­ge­t­an­satz dem Grun­de nach geeig­net ist, die Tem­pe­ra­tur­maß­ga­be zu über­set­zen, ist mit­hin nicht in Abre­de gestellt184. Der Ein­wand der Bun­des­re­gie­rung betrifft viel­mehr die Unsi­cher­hei­ten hin­sicht­lich der Grö­ße des glo­ba­len Rest­bud­gets und eines natio­na­len Budgets.

Der IPCC hat für ver­schie­de­ne Tem­pe­ra­tur­schwel­len und Wahr­schein­lich­kei­ten, die­se Schwel­len ein­zu­hal­ten, bezif­fer­te Anga­ben zur Grö­ße des ent­spre­chen­den glo­ba­len CO2-Rest­bud­gets gemacht. So hat er bei­spiels­wei­se für eine 67%ige Wahr­schein­lich­keit, die Erd­er­wär­mung auf 1,5 °C zu begren­zen, ab dem Jahr 2018 ein glo­ba­les CO2-Rest­bud­get von 420 Giga­ton­nen und für ein 2 °- C‑Ziel ab 2018 ein Rest­bud­get von 1.170 Giga­ton­nen geschätzt66. Auf der Grund­la­ge der Zah­len des IPCC hat der Sach­ver­stän­di­gen­rat für das Ziel, den Anstieg der mitt­le­ren Erd­tem­pe­ra­tur mit einer Wahr­schein­lich­keit von 67 % auf 1, 75 °C zu begren­zen, ein ab 2020 ver­blei­ben­des kon­kre­tes natio­na­les Rest­bud­get von 6, 7 Giga­ton­nen ermit­telt185.

Die Bud­get­be­stim­mung des Sach­ver­stän­di­gen­rats beruht auf einem nach­voll­zieh­ba­ren Zah­len­werk und schlüs­si­gen Rechen­schrit­ten186 und legt wis­sen­schaft­lich begrün­de­te Annah­men des IPCC zugrun­de, die in einem qua­li­täts­si­chern­den Ver­fah­ren gewon­nen wur­den. Sie ent­hält aber nicht uner­heb­li­che Unsi­cher­hei­ten hin­sicht­lich der Grö­ße des glo­ba­len und des natio­na­len Rest­bud­gets und lässt daher recht­lich kei­ne zah­len­ge­naue Schluss­fol­ge­rung zu. Die Unsi­cher­hei­ten gehen dabei in bei­de Rich­tun­gen; tat­säch­lich könn­te das Rest­bud­get also auch klei­ner sein als vom Sach­ver­stän­di­gen­rat ange­nom­men. Auf den Schät­zun­gen des IPC- C‑Sonderberichts grün­den­de Hin­wei­se auf irrever­si­ble Beein­träch­ti­gun­gen sind hier auch dann zu berück­sich­ti­gen, wenn sie nicht umfas­send gesi­cher­te wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis darstellen.

Der Sach­ver­stän­di­gen­rat legt sei­ner Rech­nung zunächst die Anga­ben des IPCC zum glo­ba­len CO2-Rest­bud­get zugrun­de. Dabei han­delt es sich dem Grun­de nach um belast­ba­re Anga­ben. Die Schät­zun­gen des IPCC sind das kon­kre­te Ergeb­nis eines qua­li­täts­si­chern­den Ver­fah­rens. Der IPCC hat sei­ne Ein­schät­zung auf­grund umfäng­li­cher Aus­wer­tung des For­schungs­stands durch Wis­sen­schaft­le­rin­nen und Wis­sen­schaft­ler und bei Offen­le­gung der ver­blei­ben­den Unsi­cher­heit formuliert.

Der IPCC weist dabei selbst auf nicht uner­heb­li­che Unge­wiss­hei­ten hin. Zwar kön­nen die Gesamt­men­ge der anthro­po­ge­nen Emis­sio­nen des wich­tigs­ten Treib­haus­ga­ses CO2 und die glo­ba­le Tem­pe­ra­tur­er­hö­hung unstrei­tig prin­zi­pi­ell inein­an­der umge­rech­net wer­den. Die Beur­tei­lung der Stär­ke des Zusam­men­hangs zwi­schen kumu­lier­ten Emis­sio­nen und Erwär­mung ist jedoch auf­grund der Kom­ple­xi­tät des Kli­ma­sys­tems mit Unsi­cher­hei­ten ver­bun­den. Unsi­cher­hei­ten bestehen bezüg­lich der Kli­mare­ak­ti­on auf Treib­haus­gas­emis­sio­nen und wer­den für das glo­ba­le Bud­get vom IPCC mit mög­li­chen Abwei­chun­gen in bei­de Rich­tun­gen um 400 Giga­ton­nen CO2 bezif­fert; Unsi­cher­hei­ten bezüg­lich des tat­säch­li­chen Grads der his­to­ri­schen Erwär­mung könn­ten in bei­de Rich­tun­gen eine Abwei­chung um 250 Giga­ton­nen CO2 aus­ma­chen; eine poten­zi­el­le zusätz­li­che Frei­set­zung von CO2 durch künf­ti­ges Tau­en von Per­ma­frost und Methan­frei­set­zung aus Feucht­ge­bie­ten wür­de das Bud­get um bis zu 100 Giga­ton­nen CO2 wei­ter redu­zie­ren; außer­dem könn­te das Aus­maß der künf­ti­gen Min­de­rung ande­rer Treib­haus­ga­se als CO2 das ver­blei­ben­de CO2-Bud­get in bei­de Rich­tun­gen um 250 Giga­ton­nen CO2 ver­än­dern; unklar ist auch, inwie­fern künf­tig CO2-Extrak­tio­nen aus der Atmo­sphä­re (soge­nann­te nega­ti­ve Emis­sio­nen) mög­lich wer­den könn­ten187. Setzt man die­se für mög­lich gehal­te­nen Abwei­chun­gen ins Ver­hält­nis dazu, dass der IPCC für eine 67%ige Ziel­er­rei­chungs­wahr­schein­lich­keit hin­sicht­lich des Ziels, die Erd­er­wär­mung auf 1,5 °C zu begren­zen, ab dem Jahr 2018 ein glo­ba­les CO2-Rest­bud­get von 420 Giga­ton­nen und für ein 2 °- C‑Ziel ab 2018 ein Rest­bud­get von 1.170 Giga­ton­nen ver­an­schlagt, sind die­se Unsi­cher­hei­ten erheblich.

Genaue­re, ähn­lich belast­ba­re Daten wie die Schät­zun­gen die­ses IPC- C‑Sonderberichts lie­gen indes­sen nicht vor. Es ist kein Grund ersicht­lich, an der Schät­zung des IPCC jen­seits der aus­ge­wie­se­nen Unsi­cher­hei­ten zu zwei­feln. Die Beschwer­de­füh­ren­den sehen zwar Anhalts­punk­te dafür, dass die Schät­zung des IPCC zu groß­zü­gig ist. Sie bezwei­feln jedoch nicht, dass die­se den aktu­el­len Wis­sens­stand belast­bar abbil­det. Das tut auch die Bun­des­re­gie­rung nicht. Sie hält die Unge­wiss­hei­ten nur für zu groß, als dass aus die­ser Schät­zung etwas gefol­gert wer­den könnte.

Die wei­te­ren Ablei­tun­gen des Sach­ver­stän­di­gen­rats zum natio­na­len Rest­bud­get beru­hen auf nach­voll­zieh­ba­ren Annah­men und schlüs­si­gen Rechen­schrit­ten. Dar­in ent­hal­ten sind aller­dings Wer­tun­gen und eige­ne Ungewissheiten.

So kom­men für die Bestim­mung des natio­na­len Anteils an dem glo­ba­len CO2-Rest­bud­get ver­schie­de­ne Auf­tei­lungs­kri­te­ri­en in Betracht. Der Sach­ver­stän­di­gen­rat hat für sei­ne Emp­feh­lun­gen den Ansatz eines Pro-Kopf-Emis­si­ons­rechts, also eine Ver­tei­lung nach der aktu­el­len Bevöl­ke­rungs­zahl gewählt und legt dem­ge­mäß den Anteil der deut­schen Bevöl­ke­rung an der gesam­ten Welt­be­völ­ke­rung von 1, 1 % im Jahr 2016 zugrun­de188. Ande­re Ver­tei­lungs­schlüs­sel sind denk­bar189. Art.20a GG lässt sich aller­dings kein genau­er Ver­tei­lungs­schlüs­sel ent­neh­men. Ins­be­son­de­re gibt Art.20a GG nicht vor, wel­cher Las­ten­an­teil Deutsch­lands aus Gerech­tig­keits­grün­den ange­mes­sen wäre. Das heißt jedoch nicht, dass der in Deutsch­land zu leis­ten­de Bei­trag von Ver­fas­sungs wegen belie­big gewählt wer­den könn­te. Einer kon­kre­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Ver­pflich­tung zur Reduk­ti­on der CO2-Emis­so­nen kann auch nicht schlicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, der Deutsch­land tref­fen­de Anteil an der Reduk­ti­ons­last und an dem glo­ba­len CO2-Bud­get las­se sich nicht fest­stel­len. Weil Art.20a GG auch dazu ver­pflich­tet, das Kli­ma­schutz­ziel in inter­na­tio­na­ler Zusam­men­ar­beit zu erfül­len, muss der dafür zu leis­ten­de deut­sche Bei­trag in einer Wei­se bestimmt wer­den, die wech­sel­sei­ti­ges Ver­trau­en der Ver­trags­part­ner in den Rea­li­sie­rungs­wil­len för­dert, nicht aber Anrei­ze setzt, die­se zu unter­lau­fen. Völ­ker­recht­li­che Anhalts­punk­te für die Ver­tei­lung erge­ben sich etwa aus Art. 2 Abs. 2, Art. 4 Abs. 4 PA (vgl. zum Grund­satz der gemein­sa­men, aber unter­schied­li­chen Ver­ant­wor­tung <„com­mon but dif­fe­ren­tia­ted respon­si­bi­li­ties“> auch Art. 3 Nr. 1 und 4 des Rah­men­über­ein­kom­mens der Ver­ein­ten Natio­nen über Kli­ma­än­de­run­gen vom 09.05.1992 <Kli­ma­rah­men­kon­ven­ti­on190, in Kraft getre­ten am 21.05.1994> sowie im 3. Erwä­gungs­grund der Prä­am­bel des Pari­ser Übereinkommens).

Wei­ter­hin ist im Pari­ser Über­ein­kom­men die Mög­lich­keit ange­legt, das natio­na­le Rest­bud­get durch Über­tra­gung über­ob­li­ga­to­ri­scher Emis­si­ons­re­duk­ti­ons­leis­tun­gen ande­rer Ver­trags­staa­ten des Über­ein­kom­mens prak­tisch zu erwei­tern (Art. 6 Abs. 2 und Abs. 4 PA). Aller­dings ist es bis­lang nicht gelun­gen, ein ver­läss­li­ches Anrech­nungs­sys­tem für inter­na­tio­nal han­del­ba­re Min­de­rungs­leis­tun­gen ein­zu­rich­ten191. Ob über ein sol­ches Über­tra­gungs- und Anrech­nungs­sys­tem das natio­na­le Bud­get in der Zukunft in gro­ßem Umfang erwei­tert wer­den könn­te, ist der­zeit nicht abseh­bar. Ange­sichts der sehr hohen Reduk­ti­ons­las­ten, die die Staa­ten­ge­mein­schaft ins­ge­samt noch wird erbrin­gen müs­sen, um das Tem­pe­ra­tur­ziel des Pari­ser Über­ein­kom­mens zu errei­chen192, dürf­te der Wett­be­werb um über­trag­ba­re über­ob­li­ga­to­ri­sche Reduk­tio­nen jeden­falls inten­siv sein.

Auch eine Erwei­te­rung des natio­na­len Rest­bud­gets durch soge­nann­te Nega­ti­vemis­si­ons­tech­no­lo­gien kommt in Betracht (vgl. hier­zu etwa das Koh­len­di­oxid-Spei­che­rungs­ge­setz vom 17.04.2012). Inwie­fern Nega­tiv-emis­si­ons­tech­no­lo­gien über ein­zel­ne Anwen­dun­gen hin­aus in gro­ßem Umfang ein­ge­setzt wer­den, ist heu­te jedoch ange­sichts öko­lo­gi­scher, tech­ni­scher, wirt­schaft­li­cher, poli­ti­scher und sozia­ler Beden­ken – unge­ach­tet der ver­fas­sungs­recht­li­chen Fra­gen, die hier­durch auf­ge­wor­fen wer­den könn­ten – noch nicht absehbar.

Dass die Berech­nung des Sach­ver­stän­di­gen­rats Unsi­cher­hei­ten und Wer­tun­gen ent­hält, lässt aller­dings nicht etwa dar­auf schlie­ßen, dass tat­säch­lich eher wei­ter­ge­hen­de Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten ver­blie­ben. Die Unsi­cher­hei­ten bei der Bestim­mung des glo­ba­len Rest­bud­gets und des­sen Ver­tei­lung auf die Staa­ten gehen in bei­de Rich­tun­gen, könn­ten also auch zu einer zu groß­zü­gi­gen Schät­zung geführt haben. Ins­ge­samt ist danach zwar nicht aus­zu­schlie­ßen, dass Deutsch­land tat­säch­lich ein grö­ße­res Rest­bud­get blei­ben könn­te. Eben­so mög­lich erscheint jedoch, dass das ver­blei­ben­de Bud­get noch gerin­ger ist.

Obwohl die kon­kre­te Quan­ti­fi­zie­rung des Rest­bud­gets durch den Sach­ver­stän­di­gen­rat nicht uner­heb­li­che Unsi­cher­hei­ten ent­hält, müs­sen ihm die gesetz­li­chen Reduk­ti­ons­maß­ga­ben Rech­nung tra­gen. Weil bei der exak­ten Quan­ti­fi­zie­rung des Zusam­men­hangs zwi­schen CO2-Emis­sio­nen und Erd­er­wär­mung Unsi­cher­hei­ten ver­blei­ben, lässt Art.20a GG der Gesetz­ge­bung zwar Wer­tungs­spiel­räu­me193. Die Grö­ße der zur Wah­rung der Tem­pe­ra­tur­schwel­le ver­blei­ben­den Emis­si­ons­men­ge lässt sich der­zeit nicht so exakt ermit­teln, dass die vom Sach­ver­stän­di­gen­rat ange­ge­be­ne Bud­get­grö­ße ein zah­len­ge­nau­es Maß für die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le bie­ten könn­te. Jedoch darf der Gesetz­ge­ber sei­ne Wer­tungs­spiel­räu­me nicht nach poli­ti­schem Belie­ben aus­fül­len. Besteht wis­sen­schaft­li­che Unge­wiss­heit über umwelt­re­le­van­te Ursa­chen­zu­sam­men­hän­ge, setzt Art.20a GG den Ent­schei­dun­gen des Gesetz­ge­bers – zumal sol­chen mit unum­kehr­ba­ren Fol­gen für die Umwelt – viel­mehr Gren­zen und erlegt ihm, auch in Ver­ant­wor­tung für die künf­ti­gen Genera­tio­nen, eine beson­de­re Sorg­falts­pflicht auf194. Aus­druck die­ser beson­de­ren Sorg­falts­pflicht ist jeden­falls, dass der Gesetz­ge­ber bereits belast­ba­re Hin­wei­se auf die Mög­lich­keit gra­vie­ren­der oder irrever­si­bler Beein­träch­ti­gun­gen – jeweils in Anse­hung ihrer Belast­bar­keit – berück­sich­ti­gen muss. Auch nach Art. 3 Nr. 3 Satz 2 Kli­ma­rah­men­kon­ven­ti­on soll das Feh­len einer völ­li­gen wis­sen­schaft­li­chen Gewiss­heit nicht als Grund für das Auf­schie­ben von Vor­sor­ge­maß­nah­men die­nen, wenn „ernst­haf­te oder nicht wie­der­gut­zu­ma­chen­de“ Schä­den dro­hen. Hin­sicht­lich der Gefahr des irrever­si­blen Kli­ma­wan­dels muss das Recht daher auch den aus einem qua­li­täts­si­chern­den Ver­fah­ren her­vor­ge­gan­ge­nen Schät­zun­gen des IPCC zur Grö­ße des ver­blei­ben­den glo­ba­len CO2-Rest­bud­gets und den Kon­se­quen­zen für ver­blei­ben­de natio­na­le Emis­si­ons­men­gen Rech­nung tra­gen, wenn die­se auf die Mög­lich­keit der Über­schrei­tung der ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­chen Tem­pe­ra­tur­schwel­le hinweisen.

Dem wer­den § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 noch gerecht. Ver­fas­sungs­ge­richt­lich kann der­zeit unter Berück­sich­ti­gung des Spiel­raums des Gesetz­ge­bers nicht fest­ge­stellt wer­den, dass die­se Rege­lun­gen das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ge­bot aus Art.20a GG verletzten.

Dass das ver­blei­ben­de Rest­bud­get mit den getrof­fe­nen Rege­lun­gen ein­ge­hal­ten wer­den kann, erscheint aller­dings nicht gewiss. Legt man als ab 2020 ver­blei­ben­des kon­kre­tes natio­na­les CO2-Rest­bud­get 6, 7 Giga­ton­nen zugrun­de, wie es der Sach­ver­stän­di­gen­rat für das Ziel ermit­telt hat, den Anstieg der mitt­le­ren Erd­tem­pe­ra­tur mit einer Wahr­schein­lich­keit von 67 % auf 1, 75 °C zu begren­zen185, wür­de die­ses Rest­bud­get durch die in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 zuge­las­se­nen CO2-Men­gen bis 2030 bereits weit­ge­hend aufgezehrt.

Die in der Anla­ge 2 zu § 4 KSG für Jah­re und Sek­to­ren ange­ge­be­nen Emis­si­ons­men­gen erge­ben (bei einer gewis­sen Unsi­cher­heit wegen der nicht durch­ge­hend fest­ge­leg­ten Emis­si­ons­men­gen der Ener­gie­wirt­schaft) in der Sum­me unge­fähr 7 Giga­ton­nen. Die­se Anga­be bezieht sich aller­dings auf soge­nann­te CO2-Äqui­va­len­te, schließt also neben CO2-Emis­sio­nen auch ande­re Treib­haus­ga­se ein (vgl. § 2 Nr. 2 KSG), die aber wegen ihrer abwei­chen­den Eigen­schaf­ten, ins­be­son­de­re ihrer Kurz­le­big­keit, in der Berech­nung des Rest­bud­gets von IPCC und Sach­ver­stän­di­gen­rat nicht berück­sich­tigt wer­den. In Deutsch­land beträgt der Anteil des CO2-Aus­sto­ßes an den Treib­haus­gas­emis­sio­nen der­zeit unge­fähr 88 %195. Ent­spre­chend wer­den in den in Anla­ge 2 auf­ge­führ­ten Treib­haus­gas­emis­sio­nen von in der Sum­me unge­fähr 7 Giga­ton­nen CO2-Äqui­va­len­ten gut 6 Giga­ton­nen CO2-Emis­sio­nen ent­hal­ten sein.

Nach 2030 ver­blie­be danach von dem vom Sach­ver­stän­di­gen­rat ermit­tel­ten CO2-Rest­bud­get von 6, 7 Giga­ton­nen weni­ger als 1 Giga­ton­ne. Dabei sind in Anla­ge 2 zu § 4 KSG noch nicht die zusätz­li­chen CO2-Emis­sio­nen aus Land­nut­zung, Land­nut­zungs­än­de­rung und Forst­wirt­schaft und die Deutsch­land zuzu­rech­nen­den Emis­sio­nen des inter­na­tio­na­len Luft- und See­ver­kehrs ent­hal­ten7, die das ver­blei­ben­de Bud­get zusätz­lich schmälern.

Zur Wah­rung der Bud­get­gren­zen müss­te dem­zu­fol­ge nach 2030 als­bald Kli­ma­neu­tra­li­tät rea­li­siert wer­den. Dass dies gelin­gen könn­te, ist aber nicht wahr­schein­lich. Nach dem im Kli­ma­schutz­ge­setz vor­ge­se­he­nen Reduk­ti­ons­pfad soll das Emis­si­ons­ni­veau im Jahr 2030 zwar im Ver­gleich zu 1990 um 55 % gemin­dert sein (§ 3 Abs. 1 Satz 2 KSG). Das Emis­si­ons­ni­veau ist damit aber noch bei wei­tem nicht kli­ma­neu­tral. Rea­lis­ti­scher­wei­se wird die Umstel­lung auf Kli­ma­neu­tra­li­tät dann, von frei­heits­recht­li­chen Hin­der­nis­sen abge­se­hen, allein aus tech­ni­schen Grün­den noch eini­ge Zeit in Anspruch neh­men. Ein Rest­bud­get von 6, 7 Giga­ton­nen CO2-Emis­sio­nen wür­de wohl über­schrit­ten. Rich­te­te man die Bestim­mung des natio­na­len Rest­bud­gets indes­sen an einer etwas groß­zü­gi­ge­ren Tem­pe­ra­tur­maß­ga­be zwi­schen 1, 75 °C und 2 °C aus, erschie­ne die Ein­hal­tung des nach der Metho­de des Sach­ver­stän­di­gen­rats ermit­tel­ten natio­na­len Rest­bud­gets hin­ge­gen nicht aus­ge­schlos­sen. Dabei reicht ein nach 2030 ver­blei­ben­des Bud­get umso län­ger aus, je stär­ker die Jah­res­emis­si­ons­men­gen nach 2030 kon­ti­nu­ier­lich wei­ter abge­senkt werden.

Aller­dings hat der Sach­ver­stän­di­gen­rat das natio­na­le Rest­bud­get, indem er ihm als Tem­pe­ra­tur­schwel­le 1, 75 °C zugrun­de gelegt hat, nicht über­mä­ßig streng bestimmt. Die recht­li­che Maß­ga­be lau­tet, die Erwär­mung auf deut­lich unter 2 °C und mög­lichst auf 1,5 °C zu begren­zen. Eine Begren­zung bei 1, 75 °C liegt danach zwar im Bereich des recht­lich Zuläs­si­gen, rea­li­siert aber nicht die auf­ge­ge­be­ne Anstren­gung, den Tem­pe­ra­tur­an­stieg auf 1,5 °C zu begren­zen (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 lit. a PA). Für eine höhe­re Schwel­le zwi­schen 1, 75 °C und 2 °C gilt das erst recht.

Im Ergeb­nis kann der­zeit nicht fest­ge­stellt wer­den, dass der Gesetz­ge­ber sei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Ent­schei­dungs­spiel­raum über­schrit­ten hat. Einer ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Fest­stel­lung, dass mit den in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis 2030 fest­ge­leg­ten Emis­si­ons­men­gen das – durch Art.20a GG auch ver­fas­sungs­recht­lich begrenz­te – CO2-Bud­get über­zo­gen wer­de, steht der­zeit die Unsi­cher­heit bezüg­lich der Grö­ße des glo­ba­len CO2-Rest­bud­gets ent­ge­gen, die sich neben eige­nen Unsi­cher­hei­ten hin­sicht­lich des Umfangs des natio­na­len Rest­bud­gets in des­sen Berech­nung nie­der­schlägt. Das vom Sach­ver­stän­di­gen­rat auf der Grund­la­ge der Schät­zun­gen des IPCC zur Wah­rung einer 1, 75 °- C‑Temperaturschwelle ermit­tel­te Rest­bud­get von 6, 7 Giga­ton­nen wür­de durch die in Anla­ge 2 gere­gel­ten Emis­si­ons­men­gen zwar bis zum Jahr 2030 nahe­zu auf­ge­zehrt. Die Unsi­cher­heit über die zur Wah­rung der Tem­pe­ra­tur­schwel­le glo­bal und natio­nal ver­blei­ben­den Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten ist der­zeit jedoch zu groß, als dass die vom Sach­ver­stän­di­gen­rat ermit­tel­te Bud­get­grö­ße ein zah­len­ge­nau­es Maß für die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le bie­ten könnte.

Die Schät­zun­gen des IPCC zur Grö­ße des ver­blei­ben­den glo­ba­len CO2-Rest­bud­gets und der dar­aus zu ent­neh­men­de Hin­weis auf die Gefahr einer Über­schrei­tung der ver­fas­sungs­recht­lich maß­geb­li­chen Tem­pe­ra­tur­schwel­le sind zwar den­noch zu berück­sich­ti­gen. Dass der Gesetz­ge­ber gegen die­se Sorg­falts­pflicht mit § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 ver­sto­ßen hat, kann der­zeit jedoch nicht fest­ge­stellt wer­den. Das vom Sach­ver­stän­di­gen­rat auf der Grund­la­ge der Schät­zun­gen des IPCC zur Wah­rung einer 1, 75 °- C‑Temperaturschwelle ermit­tel­te Rest­bud­get von 6, 7 Giga­ton­nen wür­de durch die in Anla­ge 2 gere­gel­ten Emis­si­ons­men­gen bis zum Jahr 2030 weit­ge­hend auf­ge­braucht, für sich genom­men aber wohl nicht über­zo­gen. Ein sol­ches Maß an Ver­feh­lung genüg­te ver­gli­chen mit den der­zeit in der Berech­nung des Rest­bud­gets ent­hal­te­nen Unsi­cher­hei­ten nicht für eine ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Bean­stan­dung. Ange­sichts der nor­ma­ti­ven Span­ne der Tem­pe­ra­tur­maß­ga­be „deut­lich unter 2 °C und mög­lichst 1,5 °C“ ist dabei auch von Bedeu­tung, dass der Sach­ver­stän­di­gen­rat das natio­na­le Bud­get von 6, 7 Giga­ton­nen nicht etwa – wie die Beschwer­de­füh­ren­den in den Ver­fah­ren 1 BvR 78/​20 und 1 BvR 96/​20 anneh­men – für eine 2 °- C‑Schwelle, son­dern für die stren­ge­re 1, 75 °- C‑Schwelle ermit­telt hat.

Zum Teil wird in den Ver­fas­sungs­be­schwer­den dar­auf hin­ge­wie­sen und als ver­fas­sungs­wid­rig bean­stan­det, dass die in Deutsch­land aktu­ell ein­ge­setz­ten Kli­ma­schutz­in­stru­men­te aus­weis­lich ver­schie­de­ner Stu­di­en nicht aus­rei­chen, um die in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG für das Ziel­jahr 2030 fest­ge­leg­te Min­de­rungs­quo­te von 55 % im Ver­gleich zum Jahr 1990 ein­zu­hal­ten. Eine Ver­let­zung von § 3 Abs. 1 Satz 3 KSG begrün­de­te jedoch für sich genom­men kei­nen Ver­fas­sungs­ver­stoß. § 3 Abs. 1 Satz 3 KSG ist kei­ne maß­stäb­li­che Kon­kre­ti­sie­rung des Kli­ma­schutz­auf­trags aus Art.20a GG, weil er nicht wie § 1 Satz 3 KSG gesamt­haft das Kli­ma­schutz­ziel des Gesetz­ge­bers benennt. Davon abge­se­hen wäre nicht von vorn­her­ein aus­zu­schlie­ßen, dass das kon­kre­te natio­na­le Kli­ma­schutz­in­stru­men­ta­ri­um noch so fort­ent­wi­ckelt wird, dass das für 2030 gere­gel­te Min­de­rungs­ziel ein­ge­hal­ten wird, indem inner­halb die­ses Zeit­raums Reduk­ti­ons­de­fi­zi­te kom­pen­siert wer­den. § 4 Abs. 3 Satz 1 KSG sieht inner­halb der Jah­res­zeit­räu­me bis 2030 gege­be­nen­falls eine Nach­ho­lungs­pflicht vor.

Der Gesetz­ge­ber hat nicht gegen Ratio­na­li­täts­an­for­de­run­gen an die Gesetz­ge­bung ver­sto­ßen. Art.20a GG sta­tu­iert, jeden­falls für die hier zu ent­schei­den­de Kon­stel­la­ti­on, kei­ne von sei­nen mate­ri­el­len Anfor­de­run­gen los­ge­lös­te, eigen­stän­di­ge Sach­auf­klä­rungs- und Begründungspflicht.

Eine selbst­stän­di­ge, von den Anfor­de­run­gen an die mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des Geset­zes unab­hän­gi­ge Sach­auf­klä­rungs­pflicht folgt aus dem Grund­ge­setz gene­rell nicht. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat bis­her nur in bestimm­ten Son­der­kon­stel­la­tio­nen eine selbst­stän­di­ge Sach­auf­klä­rungs­pflicht des Gesetz­ge­bers ange­nom­men. Ansons­ten gilt das Prin­zip, dass die Gestal­tung des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens im Rah­men der durch die Ver­fas­sung vor­ge­ge­be­nen Regeln Sache der gesetz­ge­ben­den Orga­ne ist. Das par­la­men­ta­ri­sche Ver­fah­ren ermög­licht zudem mit der ihm eige­nen Öffent­lich­keits­funk­ti­on und den folg­lich grund­sätz­lich öffent­li­chen Bera­tun­gen gera­de durch sei­ne Trans­pa­renz, dass Ent­schei­dun­gen auch in der brei­te­ren Öffent­lich­keit dis­ku­tiert und damit die Vor­aus­set­zun­gen für eine Kon­trol­le auch der Gesetz­ge­bung durch die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger geschaf­fen wer­den. Schon des­halb geht Ent­schei­dun­gen von erheb­li­cher Trag­wei­te grund­sätz­lich ein Ver­fah­ren vor­aus, wel­ches der Öffent­lich­keit auch durch die Bericht­erstat­tung sei­tens der Medi­en hin­rei­chend Gele­gen­heit bie­tet, Auf­fas­sun­gen aus­zu­bil­den und zu ver­tre­ten, und das die Volks­ver­tre­tung dazu anhält, Not­wen­dig­keit und Umfang der zu beschlie­ßen­den Maß­nah­men in öffent­li­cher Debat­te zu klä­ren. Das Grund­ge­setz ver­traut so dar­auf, dass auch ohne Sta­tu­ie­rung einer eigen­stän­di­gen Sach­auf­klä­rungs­pflicht die Trans­pa­renz und der öffent­li­che Dis­kurs im par­la­men­ta­ri­schen Ver­fah­ren hin­rei­chen­de Gewähr für eine jeweils aus­rei­chen­de Tat­sa­chen­grund­la­ge der gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung bie­ten. Denn das Feh­len einer selbst­stän­di­gen Sach­auf­klä­rungs­pflicht im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren befreit den Gesetz­ge­ber nicht von der Not­wen­dig­keit, sei­ne Ent­schei­dun­gen in Ein­klang mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, ins­be­son­de­re den Grund­rech­ten, zu tref­fen, und sie inso­weit – etwa im Blick auf die Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen – auf hin­rei­chend fun­dier­te Kennt­nis­se von Tat­sa­chen und Wirk­zu­sam­men­hän­gen zu stüt­zen196.

Aus Art.20a GG ergibt sich hier auch nicht die von den Beschwer­de­füh­ren­den gel­tend gemach­te Begrün­dungs­pflicht des Gesetz­ge­bers197. Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts schreibt die Ver­fas­sung nicht vor, was, wie und wann genau im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zu begrün­den ist, son­dern lässt Raum für Ver­hand­lun­gen und für den poli­ti­schen Kom­pro­miss198. Die sich aus der Ver­fas­sung erge­ben­den Anfor­de­run­gen an die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit eines Geset­zes bezie­hen sich grund­sätz­lich nicht auf sei­ne Begrün­dung, son­dern auf die Ergeb­nis­se eines Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens199. Ent­schei­dend ist auch hier, dass sich die Ver­ein­bar­keit der gesetz­lich gere­gel­ten Emis­si­ons­men­gen mit Art.20a GG schlüs­sig begrün­den lässt200.

Indes­sen bleibt dem Gesetz­ge­ber sein in Kon­kre­ti­sie­rung von Art.20a GG bekun­de­tes Bemü­hen auf­ge­ge­ben, den Tem­pe­ra­tur­an­stieg mög­lichst auf 1,5 °C zu begren­zen (§ 1 Satz 3 KSG). Es gibt Anhalts­punk­te dafür, dass die in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG für das Ziel­jahr 2030 vor­ge­ge­be­ne Min­de­rungs­quo­te von 55 % nicht an dem Ziel aus­ge­rich­tet war, die Erwär­mung der Erde auf deut­lich unter 2 °C, mög­lichst auf 1,5 °C zu begren­zen. Die Gene­se die­ses Werts deu­tet viel­mehr dar­auf hin, dass die Min­de­rungs­vor­ga­be ursprüng­lich an einer Tem­pe­ra­tur­schwel­le von 2 °C ori­en­tiert war. Dazu passt, dass sich mit der in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 vor­ge­se­he­nen Gesamt­emis­si­ons­men­ge das vom Sach­ver­stän­di­gen­rat auf der Grund­la­ge der Schät­zun­gen des IPCC für das 1, 75 °- C‑Ziel bestimm­te Rest­bud­get nur unter äußers­ten Schwie­rig­kei­ten ein­hal­ten lie­ße, dass aber die Ein­hal­tung eines ent­spre­chend für das 2 °- C‑Ziel bestimm­ten Rest­bud­gets mög­lich erschiene.

§ 3 Abs. 1 Satz 2 KSG und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 sind inso­weit ver­fas­sungs­wid­rig, als sie die der­zeit nicht hin­rei­chend ein­ge­dämm­te Gefahr künf­ti­ger Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen begrün­den; damit ver­let­zen sie die sich aus dem Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit erge­ben­de Pflicht des Gesetz­ge­bers, die nach Art.20a GG ver­fas­sungs­recht­lich not­wen­di­gen Reduk­tio­nen von CO2-Emis­sio­nen bis hin zur Kli­ma­neu­tra­li­tät vor­aus­schau­end in grund­rechts­scho­nen­der Wei­se über die Zeit zu verteilen.

Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 vor­ge­se­he­nen Emis­si­ons­men­gen redu­zie­ren die Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten erheb­lich, die ent­spre­chend der das Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG kon­kre­ti­sie­ren­den Tem­pe­ra­tur­schwel­le von deut­lich unter 2 °C, mög­lichst 1,5 °C, für anschlie­ßen­de Zeit­räu­me ver­blei­ben. Dies ist mit Blick auf die grund­rechts­re­le­van­te Vor­wir­kung nur zu recht­fer­ti­gen, wenn zur Gewähr­leis­tung eines wei­ter­hin frei­heits­scho­nen­den Über­gangs in die Kli­ma­neu­tra­li­tät hin­rei­chen­de Vor­keh­run­gen getrof­fen wer­den, um die ab 2031 auf die Beschwer­de­füh­ren­den zukom­men­de Min­de­rungs­last zu lin­dern und die damit ver­bun­de­ne Grund­rechts­ge­fähr­dung ein­zu­däm­men. Erfor­der­lich ist die Schaf­fung eines ent­wick­lungs­för­dern­den Pla­nungs­ho­ri­zonts. Damit sind kon­kre­te Anfor­de­run­gen an die wei­te­re Aus­ge­stal­tung des Reduk­ti­ons­pfads gestellt.

Die nach 2030 auf­grund von Art.20a GG gebo­te­ne Treib­haus­gas­min­de­rungs­last wird erheb­lich sein. Ob sie so ein­schnei­dend aus­fällt, dass damit zwangs­läu­fig aus heu­ti­ger Sicht unzu­mut­ba­re Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen ver­bun­den wären, lässt sich zwar nicht fest­stel­len. Das Risi­ko gra­vie­ren­der Belas­tun­gen ist jedoch hoch. Wegen der Ver­pflich­tung, die Gefahr erheb­li­cher Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen ein­zu­däm­men, wie auch wegen der all­ge­mei­nen Ver­pflich­tung, scho­nend mit den Grund­rech­ten umzu­ge­hen, kön­nen die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 bis zum Jahr 2030 vor­ge­se­he­nen Emis­si­ons­men­gen mit den künf­tig betrof­fe­nen Frei­heits­grund­rech­ten im Ergeb­nis nur in Ein­klang gebracht wer­den, wenn dies mit Vor­keh­run­gen zur grund­rechts­scho­nen­den Bewäl­ti­gung der nach 2030 dro­hen­den Reduk­ti­ons­last ver­bun­den ist.

Nach der ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­ga­be, die Erd­er­wär­mung bei deut­lich unter 2 °C und mög­lichst 1,5 °C anzu­hal­ten, ist die Men­ge an CO2-Emis­sio­nen, die noch im Ein­klang mit dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Kli­ma­schutz­ge­bot in die Erd­at­mo­sphä­re gelan­gen dür­fen, begrenzt. Ein auf Deutsch­land ent­fal­len­der Anteil an den ver­blei­ben­den Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten wird nach § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 unge­ach­tet der genau­en Grö­ße des Rest­bud­gets jeden­falls zu einem nicht uner­heb­li­chen Teil ver­braucht. Nach der Berech­nung des Sach­ver­stän­di­gen­rats bleibt bei Ver­fol­gung einer Tem­pe­ra­tur­schwel­le von 1, 75 °C bei 67%iger Ziel­er­rei­chungs­wahr­schein­lich­keit nach 2030 allen­falls noch ein mini­ma­ler Rest an Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten, der ange­sichts des für 2031 noch zu erwar­ten­den Emis­si­ons­ni­veaus kaum für ein wei­te­res Jahr genüg­te. Zur strik­ten Wah­rung des durch Art.20a GG vor­ge­ge­be­nen Emis­si­ons­rah­mens wären danach Reduk­ti­ons­an­stren­gun­gen aus heu­ti­ger Sicht unzu­mut­ba­ren Aus­ma­ßes erfor­der­lich, zumal die all­ge­mei­ne Lebens­wei­se auch im Jahr 2031 noch von hoher CO2-Inten­si­tät geprägt sein dürf­te und die jähr­li­che Emis­si­ons­men­ge im Ver­gleich zu 1990 erst um 55 % redu­ziert sein wird (vgl. § 3 Abs 1 Satz 2 KSG). Auch wenn in Rech­nung gestellt wird, dass Art.20a GG kei­nen abso­lu­ten Vor­rang des Kli­ma­schut­zes sta­tu­iert, der sich im Ver­hält­nis zu gegen­läu­fi­gen Grund­rech­ten oder ande­ren ele­men­ta­ren Ver­fas­sungs­rechts­gü­tern oder ‑prin­zi­pi­en zwangs­läu­fig durch­set­zen müss­te, wür­de das ver­fas­sungs­recht­li­che Kli­ma­schutz­ge­bot – ver­stärkt durch grund­recht­li­che Schutz­pflich­ten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG – die Hin­nah­me erheb­li­cher Frei­heits­ein­schrän­kun­gen for­dern, die aus heu­ti­ger Sicht kaum zumut­bar wären.

Wie viel Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten zur Wah­rung des Paris-Ziels nach 2030 blei­ben, lässt sich aller­dings nicht exakt fest­stel­len, weil das natio­na­le Rest­bud­get ange­sichts ver­blei­ben­der Unge­wiss­hei­ten und Wer­tungs­er­for­der­nis­se ver­fas­sungs­recht­lich nicht zah­len­ge­nau bezif­fert wer­den kann. Wäre das natio­na­le Rest­bud­get um eini­ge Giga­ton­nen grö­ßer, als sich aus den Berech­nun­gen des Sach­ver­stän­di­gen­rats ergibt, wäre mit den ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen eine grund­rechts­ge­mä­ße Gestal­tung des Über­gangs zur Kli­ma­neu­tra­li­tät in Ein­klang mit Art.20a GG noch denk­bar. Sie müss­te aller­dings recht­zei­tig ein­ge­lei­tet wer­den. Dass das ver­blei­ben­de Rest­bud­get grö­ßer sein wird, als der Sach­ver­stän­di­gen­rat schätzt, ist indes­sen alles ande­re als gewiss; es könn­te auch noch klei­ner sein. Unter die­sen Umstän­den muss der Gesetz­ge­ber sowohl wegen der all­ge­mei­nen Ver­pflich­tung scho­nen­den Umgangs mit den Grund­rech­ten als auch wegen der Ver­pflich­tung, die Gefahr erheb­li­cher Grund­rechts­ver­let­zun­gen ein­zu­däm­men, Vor­keh­run­gen zur grund­rechts­scho­nen­den Bewäl­ti­gung der nach 2030 dro­hen­den Reduk­ti­ons­last treffen.

Prak­tisch ver­langt die Scho­nung künf­ti­ger Frei­heit hier den Über­gang zu Kli­ma­neu­tra­li­tät recht­zei­tig ein­zu­lei­ten. In allen Lebens­be­rei­chen – etwa Pro­duk­ti­on, Dienst­leis­tung, Infra­struk­tur, Ver­wal­tung, Kul­tur und Kon­sum, letzt­lich bezüg­lich aller heu­te noch CO2-rele­van­ten Vor­gän­ge – müs­sen Ent­wick­lun­gen ein­set­zen, die ermög­li­chen, dass von grund­recht­li­cher Frei­heit auch spä­ter noch, dann auf der Grund­la­ge CO2-frei­er Ver­hal­tens­al­ter­na­ti­ven, gehalt­voll Gebrauch gemacht wer­den kann. Aller­dings wäre der Staat weder in der Lage noch ist es allein sei­ne Auf­ga­be, alle tech­no­lo­gi­schen und sozia­len Ent­wick­lun­gen zur Erset­zung und Ver­mei­dung von treib­haus­gas­in­ten­si­ven Pro­zes­sen und Pro­duk­ten und den Aus­bau hier­für erfor­der­li­cher Infra­struk­tu­ren selbst zu erbrin­gen. Es könn­te dem Gesetz­ge­ber auch kaum gelin­gen, die erfor­der­li­chen Ent­wick­lun­gen kon­kret vor­zu­ge­ben. Ver­fas­sungs­recht­lich ver­pflich­tet ist er aber, grund­le­gen­de Vor­aus­set­zun­gen und Anrei­ze dafür zu schaf­fen, dass die­se Ent­wick­lun­gen ein­set­zen201.

Auch inso­weit ste­hen dem Gesetz­ge­ber Gestal­tungs­spiel­räu­me offen. Das Grund­ge­setz gibt nicht im Ein­zel­nen vor, was zu regeln ist, um Vor­aus­set­zun­gen und Anrei­ze für die Ent­wick­lung kli­ma­neu­tra­ler Alter­na­ti­ven zu schaf­fen. Grund­le­gend hier­für und damit für eine vor­aus­schau­en­de Scho­nung künf­ti­ger Frei­heit ist aller­dings, dass der Gesetz­ge­ber einer mög­lichst früh­zei­ti­gen Ein­lei­tung der erfor­der­li­chen Ent­wick­lungs- und Umset­zungs­pro­zes­se auch für die Zeit nach 2030 Ori­en­tie­rung bie­tet und die­sen damit zugleich ein hin­rei­chen­des Maß an Ent­wick­lungs­druck und Pla­nungs­si­cher­heit ver­mit­telt. Der nöti­ge Ent­wick­lungs­druck ent­steht, indem abseh­bar wird, dass und wel­che Pro­duk­te, Dienst­leis­tun­gen, Infra­struk­tur, Ver­wal­tungs- und Kul­tur­ein­rich­tun­gen, Kon­sum­ge­wohn­hei­ten oder sons­ti­gen heu­te noch CO2-rele­van­ten Struk­tu­ren schon bald erheb­lich umzu­ge­stal­ten sind. Leg­te der Gesetz­ge­ber bei­spiels­wei­se früh­zei­tig kon­kret fest, dass dem Ver­kehrs­sek­tor ab einem bestimm­ten Zeit­punkt nur noch gerin­ge jähr­li­che Emis­si­ons­men­gen zur Ver­fü­gung ste­hen, könn­te dies Anreiz und Druck für die Ent­wick­lung und Ver­brei­tung alter­na­ti­ver Tech­ni­ken und der dafür erfor­der­li­chen Infra­struk­tur ent­fal­ten. Die früh­zei­ti­ge Erkenn­bar­keit einer Ver­teue­rung und Ver­knap­pung CO2-rele­van­ter Mobi­li­tät könn­te etwa auch dazu füh­ren, dass grund­le­gen­de Ent­schei­dun­gen und Ent­wick­lun­gen zu Berufs- und Arbeits­platz­wahl oder zur Gestal­tung von Arbeits- und Geschäfts­ab­läu­fen recht­zei­tig so getrof­fen und ein­ge­lei­tet wür­den, dass sie von vorn­her­ein weni­ger Mobi­li­tät erfor­der­ten. Wür­de dann der fest­ge­leg­te Zeit­punkt erreicht, könn­te das CO2-Bud­get des Ver­kehrs­sek­tors ver­rin­gert wer­den, ohne damit Frei­hei­ten erheb­lich zu verkürzen.

Einer Inno­va­ti­ons­wir­kung früh­zei­ti­ger kon­kre­ter Reduk­ti­ons­maß­ga­ben stün­de nicht not­wen­dig ent­ge­gen, dass der Gesetz­ge­ber sei­ne Maß­ga­ben aus­schließ­lich für Deutsch­land tref­fen könn­te, Deutsch­land aber zu klein wäre, um in inter­na­tio­nal aus­ge­rich­te­ten Märk­ten die erfor­der­li­chen Ent­wick­lun­gen anzu­sto­ßen und zu eta­blie­ren. Soweit durch kon­kre­te Reduk­ti­ons­maß­ga­ben gesell­schaft­li­chen Wand­lungs­pro­zes­sen und indi­vi­du­el­len Lebens­ent­wür­fen eine Ori­en­tie­rung gebo­ten wird, bleibt der natio­na­le Rah­men von her­aus­ge­ho­be­ner Bedeu­tung. Aber auch im Bereich der tech­no­lo­gi­schen Ent­wick­lung ist ein spür­ba­rer Effekt ver­bind­li­cher natio­na­ler Reduk­ti­ons­pfa­de selbst dort denk­bar, wo Inno­va­ti­on von öko­no­mi­schen Inter­es­sen getrie­ben ist. Einer­seits ent­fal­tet schon der deut­sche Markt selbst eine Nach­fra­ge­kraft. Ande­rer­seits stel­len sich ähn­li­che Her­aus­for­de­run­gen auch andern­orts und erfol­gen natio­na­le Rege­lun­gen ohne­hin auch in euro­päi­scher und inter­na­tio­na­ler Abstim­mung und Wechselwirkung.

Im Kli­ma­schutz­ge­setz rich­tet sich das Augen­merk inso­weit auf § 4 Abs. 1 Satz 5 in Ver­bin­dung mit § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG, in denen der Gesetz­ge­ber die Fort­schrei­bung des Treib­haus­gas­re­duk­ti­ons­pfads gere­gelt hat. Nach § 4 Abs. 1 Satz 5 KSG wer­den die jähr­li­chen Min­de­rungs­zeit­räu­me ab dem Jahr 2031 (also nach dem Ende des in Anla­ge 2 zu § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG bis 2030 gere­gel­ten Reduk­ti­ons­pfads) durch Rechts­ver­ord­nung gemäß § 4 Abs. 6 KSG fort­ge­schrie­ben. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG legt die Bun­des­re­gie­rung im Jahr 2025 für wei­te­re Zeit­räu­me nach dem Jahr 2030 jähr­lich absin­ken­de Emis­si­ons­men­gen durch Rechts­ver­ord­nung fest. Damit knüpft der Gesetz­ge­ber rege­lungs­tech­nisch an die Fest­le­gung von Jah­res­emis­si­ons­men­gen nach § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 an. Er könn­te zur Schaf­fung des erfor­der­li­chen Pla­nungs­ho­ri­zonts auch ande­re Rege­lungs­tech­ni­ken wäh­len. Da das wei­te­re Reduk­ti­ons­ge­sche­hen nach 2030 nun aber über die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 4 Abs. 6 KSG ange­lei­tet ist, muss die­se Bestim­mung die Ent­ste­hung des grund­recht­lich gebo­te­nen ent­wick­lungs­för­dern­den Pla­nungs­ho­ri­zonts leis­ten können.

Kon­kret heißt dies, dass in Fort­schrei­bung von § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 mög­lichst früh­zei­tig trans­pa­ren­te Maß­ga­ben für die wei­te­re Aus­ge­stal­tung ver­blei­ben­der Emis­si­ons­mög­lich­kei­ten und Reduk­ti­ons­er­for­der­nis­se nach 2030 for­mu­liert wer­den müs­sen. Erst dies bie­tet die grund­le­gen­de Ori­en­tie­rung für die uner­läss­li­che Ent­wick­lung und Pla­nung ent­spre­chen­der Tech­ni­ken und Prak­ti­ken202. Dazu müs­sen die in Fort­schrei­bung von § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 fest­zu­le­gen­den wei­te­ren Reduk­ti­ons­maß­ga­ben so aus­ge­stal­tet sein, dass sie die gebo­te­ne Ori­en­tie­rungs­funk­ti­on erfül­len kön­nen. Auch dies liegt weit­ge­hend in den Hän­den des Gesetzgebers.

Ver­fas­sungs­recht­lich uner­läss­lich ist aber zum einen, dass wei­te­re Reduk­ti­ons­maß­ga­ben recht­zei­tig über das Jahr 2030 hin­aus und zugleich hin­rei­chend weit in die Zukunft hin­ein fest­ge­legt wer­den203. Nur so kann ein Pla­nungs­ho­ri­zont ent­ste­hen, vor dem Anreiz und Druck erwach­sen, die erfor­der­li­chen, teils lang­wie­ri­gen Ent­wick­lun­gen in gro­ßer Brei­te in Gang zu set­zen. Dass die­se Ent­wick­lun­gen bald begin­nen, ist erfor­der­lich, um künf­ti­ge Frei­heit nicht plötz­lich, radi­kal und ersatz­los beschnei­den zu müs­sen. Zwar ist nach­voll­zieh­bar, dass es bei Abfas­sung des Kli­ma­schutz­ge­set­zes nicht ohne Wei­te­res mög­lich war, die Reduk­ti­ons­pfa­de über das Jahr 2030 hin­aus etwa bis zum Jahr 2050 als dem Jahr der ange­streb­ten Kli­ma­neu­tra­li­tät (§ 1 Satz 3 KSG) kon­kret zu bestim­men. Tech­ni­sche Ent­wick­lung und Ver­hal­tens-inno­va­ti­on sind inso­weit nicht genau genug vor­her­seh­bar; eine zu frü­he Fest­le­gung der Ent­wick­lungs­pfa­de könn­te im ungüns­ti­gen Fall sogar Ent­wick­lungs­po­ten­zi­al ver­schen­ken. Die bis­lang nur bis 2030 gesetz­lich gere­gel­ten Pfa­de sind dann aber recht­zei­tig, in einem gestuf­ten Pro­zess, über die Zeit hin­weg kon­ti­nu­ier­lich fort­zu­ent­wi­ckeln. Das muss jeweils so recht­zei­tig gesche­hen, dass kla­re Pla­nungs­ho­ri­zon­te entstehen.

Zum ande­ren müs­sen wei­te­re Jah­res­emis­si­ons­men­gen und Reduk­ti­ons­maß­ga­ben so dif­fe­ren­ziert fest­ge­legt wer­den, dass eine hin­rei­chend kon­kre­te Ori­en­tie­rung ent­steht. Erst dies erzeugt den erfor­der­li­chen Pla­nungs­druck, weil nur so erkenn­bar wird, dass und wel­che Pro­duk­te und Ver­hal­tens­wei­sen im wei­tes­ten Sin­ne schon bald erheb­lich umzu­ge­stal­ten sind. Wenn im Ein­zel­nen kon­kret erkenn­bar ist, dass, wann und wie die Mög­lich­keit endet, Treib­haus­gas zu emit­tie­ren, wächst die Wahr­schein­lich­keit, dass kli­ma­neu­tra­le Tech­no­lo­gien und Ver­hal­tens­wei­sen die­sem Ent­wick­lungs­pfad ent­spre­chend zügig eta­bliert werden.

Maß­geb­lich bleibt bei alle­dem das Kli­ma­schutz­ge­bot des Art.20a GG. Die Fest­le­gun­gen für die wei­te­re Zukunft müs­sen einen Reduk­ti­ons­pfad wei­sen, der unter Wah­rung des ver­blei­ben­den Emis­si­ons­bud­gets zur Kli­ma­neu­tra­li­tät führt. Dies setzt vor­aus, dass die zuläs­si­gen Emis­si­ons­men­gen – wie vom Gesetz­ge­ber in § 3 Abs. 3 Satz 2, § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG bereits vor­ge­se­hen – immer wei­ter abge­senkt wer­den. Anders wäre die ver­fas­sungs­recht­lich auf­ge­ge­be­ne Kli­ma­neu-tra­li­tät prak­tisch nicht recht­zei­tig zu errei­chen (vgl. auch Art. 4 Abs. 3 PA). Das schließt Ver­rech­nungs­mög­lich­kei­ten, wie sie ins­be­son­de­re in § 4 Abs. 3 Satz 1 KSG gere­gelt sind, nicht aus, solan­ge die Emis­sio­nen ins­ge­samt wei­ter sinken.

Die in § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG zur Fort­schrei­bung des Reduk­ti­ons­pfads gewähl­te Rege­lungs­tech­nik der Fest­le­gung sin­ken­der Jah­res­emis­si­ons­men­gen ist im Grun­de geeig­net, der wei­te­ren Ent­wick­lung Ori­en­tie­rung zu geben. Die Rege­lung schafft Trans­pa­renz dar­über, wo der maß­geb­li­che Reduk­ti­ons­pfad zu fin­den sein wird, näm­lich in der auf­grund von § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG eigens hier­für zu erlas­sen­den Ver­ord­nung; die­se Klar­heit ist uner­läss­lich. Aller­dings ist die kon­kre­te Fort­schrei­bung in § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG unzu­rei­chend gere­gelt. Sie genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine der wei­te­ren Ent­wick­lung hin­rei­chend Ori­en­tie­rung ver­mit­teln­de Aus­ge­stal­tung im Ergeb­nis nicht. Das gilt unge­ach­tet des Umstands, dass der Gesetz­ge­ber außer­dem wegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und des Grund­sat­zes des Vor­be­halts des Geset­zes nähe­re Vor­ga­ben zur Grö­ße der Jah­res­emis­si­ons­men­gen machen muss, wenn er an einer Ein­bin­dung des Ver­ord­nungs­ge­bers festhält.

Die gesetz­li­chen Maß­ga­ben für die Fort­schrei­bung des Reduk­ti­ons­pfads nach 2030 sind ver­fas­sungs­recht­lich unzu­rei­chend. So kann zwar nicht ver­langt wer­den, dass die absin­ken­den Emis­si­ons­men­gen bereits jetzt bis zum Ende, also bis zur Errei­chung der für 2050 ange­streb­ten Kli­ma­neu­tra­li­tät, kon­kret bestimmt wer­den. Jedoch genügt es nicht, dass § 4 Abs. 6 KSG die Bun­des­re­gie­rung ledig­lich dazu ver­pflich­tet, „im Jahr 2025“ „für wei­te­re Zeit­räu­me nach dem Jahr 2030“ jähr­lich absin­ken­de Emis­si­ons­men­gen durch Rechts­ver­ord­nung fest­zu­le­gen. Das lässt offen, wie weit in die Zukunft die­se Fest­le­gung reicht. Nach dem Wort­laut könn­ten dies nur zwei Ein­jah­res­zeit­räu­me sein, die ledig­lich bis 2032 reich­ten. Gera­de weil der Reduk­ti­ons­pfad im Jahr 2025 kaum end­gül­tig fest­ge­legt wer­den kann und soll, genügt es nicht, die Bun­des­re­gie­rung ledig­lich dazu zu ver­pflich­ten, ein­mal – im Jahr 2025 – eine wei­te­re Fest­le­gung zu tref­fen. Die­se wird kaum bis zur Kli­ma­neu­tra­li­tät rei­chen kön­nen. Viel­mehr müss­te zumin­dest bestimmt wer­den, in wel­chen Zeit­ab­stän­den wei­te­re Fest­le­gun­gen trans­pa­rent zu tref­fen sind.

Nach dem in § 4 Abs. 6 KSG gere­gel­ten Vor­ge­hen ist zudem nicht gesi­chert, dass der wei­te­re Reduk­ti­ons­pfad recht­zei­tig erkenn­bar ist. So erscheint bereits zwei­fel­haft, dass die ers­te wei­te­re Fest­le­gung von Jah­res­emis­si­ons­men­gen in Zeit­räu­men nach 2030 recht­zei­tig käme. Nach der Rege­lung sol­len Fest­le­gun­gen erst im Jahr 2025 getrof­fen wer­den. Bis 2025 besteht dem­nach kei­ne Pla­nung über das Jahr 2030 hin­aus. Für die fol­gen­de Zeit bleibt so eine Vor­be­rei­tungs­zeit von ledig­lich fünf Jah­ren. Ein hin­rei­chen­der Pla­nungs­ho­ri­zont dürf­te damit etwa in vie­len Pro­duk­ti­ons, Kon­sum- oder Infra­struk­tur­be­rei­chen kaum recht­zei­tig ent­ste­hen kön­nen. Auch über die ers­te Fest­le­gung hin­aus ist die Recht­zei­tig­keit nicht gesi­chert, weil § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG nicht gewähr­leis­tet, dass die Fest­le­gun­gen weit genug in die Zukunft rei­chen. Denn die Rege­lung ver­pflich­tet die Bun­des­re­gie­rung ledig­lich, „für wei­te­re Zeit­räu­me nach dem Jahr 2030“ jähr­lich absin­ken­de Emis­si­ons­men­gen fest­zu­le­gen. Über die Län­ge der Zeit­räu­me ist nichts gesagt; es könn­ten eben auch nur zwei Ein­jah­res­zeit­räu­me sein. Mit einer ein­ma­li­gen Fest­le­gung im Jahr 2025 las­sen sich kei­ne hin­rei­chend weit in die Zukunft rei­chen­den Maß­ga­ben tref­fen. Ein wie­der­hol­ter Fest­le­gungs­pro­zess ist daher auch unter dem Gesichts­punkt zeit­lich hin­rei­chend weit­grei­fen­der Fest­le­gung uner­läss­lich. Dabei dürf­te in vie­len Pro­duk­ti­ons- und Kon­sum­be­rei­chen ein Vor­lauf von fünf Jah­ren nicht genü­gen, die zur spä­te­ren Scho­nung der Grund­rech­te erfor­der­li­chen Ent­wick­lun­gen recht­zei­tig anzu­sto­ßen. Der Gesetz­ge­ber müss­te dem Ver­ord­nungs­ge­ber, sofern er an des­sen Ein­bin­dung fest­hält, wei­ter­rei­chen­de Fest­le­gun­gen auf­ge­ben; ins­be­son­de­re müss­te er ihn schon vor 2025 zur ers­ten wei­te­ren Fest­le­gung ver­pflich­ten oder ihm wenigs­tens deut­lich frü­her durch gesetz­li­che Rege­lung vor­ge­ben, wie weit in die Zukunft die Fest­le­gun­gen im Jahr 2025 rei­chen müs­sen. Wenn der Gesetz­ge­ber die Fort­schrei­bung des Reduk­ti­ons­pfads voll­stän­dig über­nimmt, muss er selbst alles Erfor­der­li­che ent­spre­chend recht­zei­tig weit genug in die Zukunft hin­ein regeln.

Sofern der Gesetz­ge­ber bei der Neu­re­ge­lung der Maß­ga­ben für die Fest­le­gung von Jah­res­emis­si­ons­men­gen für Zeit­räu­me nach 2030 an der Ein­bin­dung des Ver­ord­nungs­ge­bers fest­hal­ten will, kann er dies zwar im Grund­satz tun, muss aber nach Art. 80 Abs. 1 GG und dem Grund­satz des Geset­zes­vor­be­halts selbst Rege­lun­gen zur Grö­ße der Jah­res­emis­si­ons­men­gen tref­fen. Er kann die­se schritt­wei­se unmit­tel­bar selbst regeln. Er kann dem Ver­ord­nungs­ge­ber aber auch wesent­li­che Kri­te­ri­en für die Bemes­sung der jähr­li­chen Men­gen vor­ge­ben. § 4 Abs. 6 KSG genügt die­sen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen bis­lang nicht.

Nach Art. 80 Abs. 1 GG kann die Bun­des­re­gie­rung durch Gesetz ermäch­tigt wer­den, Rechts­ver­ord­nun­gen zu erlas­sen. Dabei müs­sen aber Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung im Gesetz bestimmt wer­den. Der Grad der jeweils zu for­dern­den Bestimmt­heit einer Rege­lung hängt auch von der Inten­si­tät der Aus­wir­kun­gen der Rege­lung für die Betrof­fe­nen ab. Je schwer­wie­gen­der die Aus­wir­kun­gen sind, des­to höhe­re Anfor­de­run­gen wer­den an die Bestimmt­heit der Ermäch­ti­gung zu stel­len sein. Inso­weit berührt sich das Bestimmt­heits­ge­bot mit dem Ver­fas­sungs­grund­satz des Vor­be­halts des Geset­zes, der for­dert, dass der Gesetz­ge­ber die ent­schei­den­den Grund­la­gen des zu regeln­den Rechts­be­reichs, die den Frei­heits- und Gleich­heits­be­reich des Bür­gers wesent­lich betref­fen, selbst fest­legt und dies nicht dem Han­deln der Ver­wal­tung über­lässt204. Damit soll gewähr­leis­tet wer­den, dass Ent­schei­dun­gen von beson­de­rer Trag­wei­te aus einem Ver­fah­ren her­vor­ge­hen, das der Öffent­lich­keit Gele­gen­heit bie­tet, ihre Auf­fas­sun­gen aus­zu­bil­den und zu ver­tre­ten, und das die Volks­ver­tre­tung dazu anhält, Not­wen­dig­keit und Aus­maß von Grund­rechts­ein­grif­fen in öffent­li­cher Debat­te zu klä­ren. Gebo­ten ist ein Ver­fah­ren, das sich durch Trans­pa­renz aus­zeich­net und das die Betei­li­gung der par­la­men­ta­ri­schen Oppo­si­ti­on gewähr­leis­tet205. Das Grund­ge­setz kennt aller­dings kei­nen Gewal­ten­mo­nis­mus in Form eines umfas­sen­den Par­la­ments­vor­be­halts. Die in Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG nor­mier­te orga­ni­sa­to­ri­sche und funk­tio­nel­le Tren­nung und Glie­de­rung der Gewal­ten zielt auch dar­auf ab, dass staat­li­che Ent­schei­dun­gen mög­lichst rich­tig, das heißt von den Orga­nen getrof­fen wer­den, die dafür nach ihrer Orga­ni­sa­ti­on, Zusam­men­set­zung, Funk­ti­on und Ver­fah­rens­wei­se über die bes­ten Vor­aus­set­zun­gen ver­fü­gen. Vor die­sem Hin­ter­grund kann auch die Kom­ple­xi­tät der zu regeln­den Sach­ver­hal­te den Umfang der Rege­lungs­pflicht des Gesetz­ge­bers begren­zen206. Sol­len Rege­lun­gen erge­hen, die Frei­heits- und Gleich­heits­rech­te der Betrof­fe­nen wesent­lich betref­fen, ist die Ein­bin­dung des Ver­ord­nungs­ge­bers in die Rege­lungs­auf­ga­be nicht schlecht­hin aus­ge­schlos­sen207. Die wesent­li­chen Fra­gen sind dann aber, sofern nicht funk­tio­na­le Gren­zen der Gesetz­ge­bung ent­ge­gen­ste­hen, ent­we­der unmit­tel­bar durch den Gesetz­ge­ber oder durch ent­spre­chend bestimm­te Rege­lung von Inhalt, Zweck und Aus­maß der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in einem for­mel­len Gesetz zu klären.

Dem genügt § 4 Abs. 6 KSG bis­lang nicht. Sofern der Gesetz­ge­ber an der Ein­bin­dung des Ver­ord­nungs­ge­bers in die wei­te­re Fest­le­gung von Jah­res­emis­si­ons­men­gen fest­hält, muss er das Aus­maß der Ermäch­ti­gung genau­er fas­sen, indem er jeden­falls die Grö­ße der fest­zu­le­gen­den Jah­res­emis­si­ons­men­gen selbst bestimmt oder nähe­re Maß­ga­ben zu deren kon­kre­ten Bestim­mung durch den Ver­ord­nungs­ge­ber trifft.

Gene­rell ver­langt Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG unter ande­rem die Bestim­mung des Aus­ma­ßes der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung im Sin­ne quan­ti­ta­ti­ver Begren­zung208. Hier ist gera­de die Bemes­sung der wei­te­ren Jah­res­emis­si­ons­men­gen für die Zeit nach 2030 von beson­ders gro­ßer Bedeu­tung für die Ver­wirk­li­chung der Grund­rech­te. Nach 2030 wer­den erheb­li­che Reduk­ti­ons­an­stren­gun­gen erfor­der­lich sein. Die Jah­res­emis­si­ons­men­gen wer­den daher knapp zu bemes­sen sein und wer­den ent­spre­chend gra­vie­ren­de Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen for­dern. Dabei wird erneut zwi­schen zeit­lich ver­setz­ten Frei­heits­be­dar­fen abzu­wä­gen sein. Denn der Ver­brauch ein­mal zuge­las­se­ner Emis­si­ons­men­gen wird auch dann noch im Wesent­li­chen unum­kehr­bar sein. Die Auf­tei­lung der Emis­si­ons­ver­mei­dungs­ver­ant­wor­tung könn­te in der Schluss­pha­se der Kli­ma­schutz­an­stren­gun­gen nach 2030 mit tie­fen Grund­rechts­ein­grif­fen ver­bun­den sein90 und bedarf daher einer gesetz­li­chen Grund­la­ge209; gera­de das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren schafft die ver­fas­sungs­recht­lich erfor­der­li­che Trans­pa­renz und gestat­tet einen öffent­li­chen Mei­nungs­aus­tausch dar­über, wie die Reduk­ti­ons­las­ten nach 2030 ver­teilt wer­den sol­len210. Zwar kann in Rechts­be­rei­chen, die stän­dig neu­er Ent­wick­lung und Erkennt­nis unter­wor­fen sind, die gesetz­li­che Fixie­rung star­rer Rege­lun­gen dem Grund­rechts­schutz abträg­lich und damit kon­tra­pro­duk­tiv sein211. Auch die wei­te­re Gestal­tung des Über­gangs zur Kli­ma­neu­tra­li­tät wird von Wan­de­lungs­pro­zes­sen und wach­sen­der Erkennt­nis geprägt sein. Der berech­tig­te Gedan­ke „dyna­mi­schen Grund­rechts­schut­zes„212 lässt sich dem Geset­zes­er­for­der­nis hier gleich­wohl nicht ent­ge­gen­hal­ten, weil es nicht dar­um geht, zum Schutz der Grund­rech­te regu­la­to­risch mit Ent­wick­lung und Erkennt­nis Schritt zu hal­ten, son­dern viel­mehr dar­um, wei­te­re Ent­wick­lun­gen zum Schutz der Grund­rech­te regu­la­to­risch über­haupt erst zu ermöglichen.

Der Gesetz­ge­ber hat der Bun­des­re­gie­rung zur Bemes­sung der wei­te­ren Jah­res­emis­si­ons­men­gen für die Zeit nach 2030 kei­ne hin­rei­chend bestimm­ten Vor­ga­ben gemacht. § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG spricht zwar von jähr­lich absin­ken­den Jah­res­emis­si­ons­men­gen (sie­he außer­dem § 4 Abs. 3 KSG zur Ver­rech­nungs­mög­lich­keit inner­halb eines Min­de­rungs­zeit­raums). Ande­res lie­ße Art.20a GG auch nicht zu. § 4 Abs. 6 KSG regelt jedoch nicht, wann und um wel­che Beträ­ge die Jah­res­emis­si­ons­men­gen zu redu­zie­ren sind. Die Grö­ße der Jah­res­emis­si­ons­men­gen lie­ße sich erschlie­ßen, wenn etwa kon­ti­nu­ier­lich, auch peri­odisch, in gleich­mä­ßi­gen Schrit­ten abge­senkt wer­den müss­te. Dass dies gemeint ist, ist jedoch aus der bis­he­ri­gen Rege­lung nicht ersicht­lich; § 4 Abs. 1 Satz 4 KSG legt viel­mehr im Umkehr­schluss nahe, dass § 4 Abs. 6 KSG dies nicht unbe­dingt for­dert. Auch in § 4 Abs. 1 Satz 6 KSG fin­det sich hier­zu nichts Nähe­res. Damit ist die wesent­li­che Fra­ge der Grö­ße und Ver­tei­lung der ver­blei­ben­den Emis­si­ons­men­gen auf künf­ti­ge Zeit­räu­me nicht hin­rei­chend gesetz­lich bestimmt.

Über die Grö­ße der wei­te­ren Jah­res­emis­si­ons­men­gen kann der Gesetz­ge­ber selbst ent­schei­den, indem er die­se schritt­wei­se unmit­tel­bar selbst regelt. Er kann dem Ver­ord­nungs­ge­ber aber auch wesent­li­che Kri­te­ri­en für die Bemes­sung der jähr­li­chen Men­gen vor­ge­ben. Denk­bar ist etwa, dass der Gesetz­ge­ber Min­de­rungs­quo­ten für bestimm­te Ziel­jah­re vor­gibt. Weil die­se für sich genom­men nicht aus­sa­ge­kräf­tig sind, müss­te er dann aber zusätz­lich nähe­re Vor­ga­ben zu dem zum Ziel­jahr füh­ren­den Reduk­ti­ons­pfad machen. Im Übri­gen ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht aus­ge­schlos­sen, jen­seits der not­wen­di­gen gesetz­li­chen Rege­lun­gen über die Grö­ße der wei­te­ren Jah­res­emis­si­ons­men­gen die nähe­ren Rege­lun­gen wie bis­lang dem Ver­ord­nungs­ge­ber zu über­las­sen. Aus mate­ri­ell­recht­li­chen Grün­den muss die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung dann aber um die oben genann­ten Maß­ga­ben ergänzt werden.

Dass die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebo­te­ne Rege­lung durch den Gesetz­ge­ber fehlt, kann nicht durch die in § 4 Abs. 6 Satz 3 und 4 KSG vor­ge­se­he­ne Betei­li­gung des Bun­des­tags an den Ver­ord­nun­gen der Bun­des­re­gie­rung kom­pen­siert wer­den, weil die­se das feh­len­de Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren und sei­ne Legi­ti­ma­ti­ons­wir­kung nicht erset­zen kann213. Der beson­ders hohen Bedeu­tung der Fest­le­gung von Jah­res­emis­si­ons­men­gen wird eine blo­ße Betei­li­gung des Bun­des­tags nicht gerecht. Die schlich­te Par­la­ments­be­tei­li­gung kann ein Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren, des­sen beson­de­re Öffent­lich­keits­funk­ti­on gera­de ein gewich­ti­ger Grund für die Anwen­dung des Grund­sat­zes des Geset­zes­vor­be­halts ist, hier nicht ersetzen.

Rechts­fol­ge der Verfassungswidrigkeit

Im Ergeb­nis sind § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 ver­fas­sungs­wid­rig, soweit eine den grund­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen­de Rege­lung über die Fort­schrei­bung der Min­de­rungs­zie­le für den Zeit­raum ab 2031 bis zum Zeit­punkt der durch Art.20a GG gefor­der­ten Kli­ma­neu­tra­li­tät fehlt.

Steht eine Norm mit dem Grund­ge­setz nicht in Ein­klang, ist sie grund­sätz­lich für nich­tig zu erklä­ren (§ 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG). Etwas ande­res gilt jedoch in den Fäl­len, in denen die Nich­tig­erklä­rung einer Norm zu einem Zustand führt, wel­cher der ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Ord­nung noch fer­ner stün­de. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt belässt es dann bei einer Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung und ord­net in der Regel gleich­zei­tig die Wei­ter­gel­tung der ent­spre­chen­den Nor­men für einen bestimm­ten Zeit­raum an214.

Das ist hier der Fall. Blie­ben § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2 unan­ge­wen­det, ent­fie­le die dem Grun­de nach durch Art.20a GG und die Grund­rech­te gebo­te­ne gesamt­haf­te Begren­zung von Treib­haus­gas­emis­sio­nen bis zum Jahr 2030. Auch die Gefahr für die Nut­zung grund­recht­li­cher Frei­heit nach 2030 bestün­de dann erst recht, weil das CO2-Rest­bud­get bis dahin mög­li­cher­wei­se noch wei­ter auf­ge­zehrt wür­de. Daher führt der fest­ge­stell­te Ver­fas­sungs­ver­stoß hier nicht zur Nich­tig­keit von § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Ver­bin­dung mit Anla­ge 2, son­dern ledig­lich zur Fest­stel­lung ihrer Unver­ein­bar­keit mit dem Grund­ge­setz ver­bun­den mit einer Fort­gel­tungs­an­ord­nung. Die Bestim­mun­gen blei­ben also anwend­bar, der Gesetz­ge­ber muss die Fort­schrei­bung der Min­de­rungs­zie­le für Zeit­räu­me nach 2030 jedoch bis zum 31.12.2022 unter Beach­tung der Maß­ga­ben die­ses Beschlus­ses näher regeln.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/​18 – 1 BvR 96/​20 – 1 BvR 78/​20 – 1 BvR 288/​20 – 1 BvR 96/​20 und 1 BvR 78/​20

  1. BGBl. I S. 2513[]
  2. grund­le­gend BVerfGE 49, 89 <137>[]
  3. vgl. BT-Drs.19/14337, S. 17[][]
  4. vgl. Gesetz zu dem Über­ein­kom­men von Paris vom 12.12.2015; vom 28.09.2016, BGBl II S. 1082, UNTS No. 54113, im Fol­gen­den: Pari­ser Über­ein­kom­men[]
  5. vgl. BT-Drs.19/14337, S.19[]
  6. vgl. ABl L 156/​26, im Fol­gen­den: Kli­ma­schutz­ver­ord­nung[]
  7. vgl. BT-Drs.19/14337, S. 26 f.[][][]
  8. vgl. Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Umwelt, Natur­schutz und nuklea­re Sicher­heit , Akti­ons­pro­gramm Kli­ma­schutz 2020, Kabi­netts­be­schluss vom 03.12.2014, S. 7 ff.[]
  9. BMU, Kli­ma­schutz­plan 2050, Kli­ma­schutz­po­li­ti­sche Grund­sät­ze und Zie­le der Bun­des­re­gie­rung, 2016[]
  10. Kli­ma­schutz­pro­gramm 2030 der Bun­des­re­gie­rung zur Umset­zung des Kli­ma­schutz­plans 2050, 8.10.2019[]
  11. BT-Drs.19/14337, S. 17[]
  12. Durch­füh­rungs­be­schluss 2020/​2126 der Kom­mis­si­on vom 16.12.2020 zur Fest­le­gung der jähr­li­chen Emis­si­ons­zu­wei­sun­gen an die Mit­glied­staa­ten für den Zeit­raum 2021 bis 2030 gemäß der Ver­ord­nung 2018/​842 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates, ABl L 426/​58[]
  13. United Nati­ons Frame­work Con­ven­ti­on on Cli­ma­te Chan­ge , Con­fe­rence of the Par­ties, Aggre­ga­te effects of the inten­ded natio­nal­ly deter­mi­ned con­tri­bu­ti­ons: an update, Doc FCCC/​CP/​2016/​2 vom 02.05.2016, S. 9 ff., Abb. 2 auf S. 12[]
  14. IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 22, D1.1[]
  15. vgl. Euro­päi­scher Rat, EUCO 169/​14, Tagung des Euro­päi­schen Rates <23./24.10.2014> – Schluss­fol­ge­run­gen, 2014, S. 1[]
  16. vgl. Euro­päi­scher Rat, EUCO 22/​20, Tagung des Euro­päi­schen Rates <10./11.12.2020> – Schluss­fol­ge­run­gen, 2020, S. 5[]
  17. Richt­li­nie (EU) 2018/​410 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 14.03.2018 zur Ände­rung der Richt­li­nie 2003/​87/​EG zwecks Unter­stüt­zung kos­ten­ef­fi­zi­en­ter Emis­si­ons­re­duk­tio­nen und zur För­de­rung von Inves­ti­tio­nen mit gerin­gem CO2-Aus­stoß und des Beschlus­ses (EU) 2015/​1814, ABl L 76/​3[]
  18. vgl. Erwä­gungs­grund Nr. 2 der Richt­li­nie 2018/​410[]
  19. Ent­schei­dung Nr. 406/​2009/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 23.04.2009 über die Anstren­gun­gen der Mit­glied­staa­ten zur Reduk­ti­on ihrer Treib­haus­gas­emis­sio­nen mit Blick auf die Erfül­lung der Ver­pflich­tun­gen der Gemein­schaft zur Reduk­ti­on der Treib­haus­gas­emis­sio­nen bis 2020, ABl L 140/​136[]
  20. Memo­ran­dum of Under­stan­ding bet­ween the UNEP and the WMO on the IPCC vom 08.05.1989[]
  21. UN Gene­ral Assem­bly Reso­lu­ti­on 43/​53 vom 06.12.1988, Pro­tec­tion of glo­bal cli­ma­te for pre­sent and future genera­ti­ons of man­kind, E 5, in: Gene­ral Assem­bly, 43rd ses­si­on, Doc A 43/​49[]
  22. näher IPCC, Gui­d­ance Note for Lead Aut­hors of the IPCC Fifth Assess­ment Report on Con­sis­tent Tre­at­ment of Uncer­tain­ties, 2010; sie­he auch IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 8 Fn. 3[]
  23. näher IPCC, Pro­ce­du­res for the Pre­pa­ra­ti­on, Review, Accep­t­ance, Adop­ti­on, Appro­val and Publi­ca­ti­on of IPCC reports, 2013; sie­he auch Bol­le, Das Inter­go­vern­men­tal Panel on Cli­ma­te Chan­ge , 2011, S. 108 ff.; Stoll/​Krüger, in: Pro­elß , Inter­na­tio­na­les Umwelt­recht, 2017, 283 <304> m.w.N.; Rahms-tor­f/­Schell­nhu­ber, Der Kli­ma­wan­del, 9. Aufl.2019, S. 84 ff.[]
  24. IPCC, 5. Sach­stands­be­richt, Kli­ma­än­de­rung 2013, Natur­wis­sen­schaft­li­che Grund­la­gen, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2016, S. 11; UBA, Kli­ma und Treib­haus­ef­fekt, 2020, S. 2 f.[]
  25. IPCC, a.a.O., S. 9[]
  26. IPCC, a.a.O., S. 11 f.; Rahmstorf/​Schellnhuber, Der Kli­ma­wan­del, 9. Aufl.2019, S. 12 f., 30 ff.; UBA, Kli­ma und Treib­haus­ef­fekt, 2020, S. 2[]
  27. IPCC, a.a.O., S. 17 f., 26[]
  28. SRU, Demo­kra­tisch regie­ren in öko­lo­gi­schen Gren­zen – Zur Legi­ti­ma­ti­on von Umwelt­po­li­tik, Son­der­gut­ach­ten, 2019, S. 36[]
  29. BMU, Kli­ma­schutz in Zah­len, Aus­ga­be 2019, S. 6 f.[][]
  30. IPCC, 5. Sach­stands­be­richt, Kli­ma­än­de­rung 2013, Natur­wis­sen­schaft­li­che Grund­la­gen, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2016, S. 7, 23 f.; Rahmstorf/​Schellnhuber, Der Kli­ma­wan­del, 9. Aufl.2019, S. 57, 59, 63 f.[]
  31. IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 11[]
  32. IPCC, Son­der­be­richt über den Oze­an und die Kryo­sphä­re in einem sich wan­deln­den Kli­ma, Haupt­aus­sa­gen, 2020, S. 5; Rahm­s­tor­f/­Schelln-huber, Der Kli­ma­wan­del, 9. Aufl.2019, S. 66 f.; SRU, Demo­kra­tisch regie­ren in öko­lo­gi­schen Gren­zen – Zur Legi­ti­ma­ti­on von Umwelt­po­li­tik, Son­der­gut­ach­ten, 2019, S. 38; IPCC, Spe­cial Report, The Oce­an and the Cryo­s­phe­re in a Chan­ging Cli­ma­te, 2019, S. 618, 621 f.[]
  33. Rahmstorf/​Schellnhuber, a.a.O., S. 68 ff., 72; SRU, a.a.O., S. 38 f.[]
  34. zu Kipp­punk­ten: SRU, a.a.O., S. 39 f. m.w.N.[]
  35. IPCC, 5. Sach­stands­be­richt, Kli­ma­än­de­rung 2014, Fol­gen, Anpas­sung und Ver­wund­bar­keit, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2016, WGII‑6[]
  36. UBA, Moni­to­ring­be­richt 2019 zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2019, S. 31[]
  37. UBA, a.a.O., S. 7[]
  38. Bun­des­re­gie­rung, Zwei­ter Fort­schritts­be­richt zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2020, S. 11; sie­he auch UBA, Vul­nera­bi­li­tät Deutsch­lands gegen­über dem Kli­ma­wan­del, 2015, S. 603[]
  39. Deutschländer/​Mächel, in: Bras­seur/­Ja­co­b/­Schuck-Zöl­ler , Kli­ma­wan­del in Deutsch­land, 2017, S. 55[]
  40. Deut­scher Wet­ter­dienst, Natio­na­ler Kli­ma­re­port, 2017, S. 5[]
  41. Deut­scher Wet­ter­dienst, a.a.O., S. 29[]
  42. Weiße/​Meinke, in: Bras­seur/­Ja­co­b/­Schuck-Zöl­ler , Kli­ma­wan­del in Deutsch­land, 2017, S. 78[]
  43. UBA, Moni­to­ring­be­richt 2019 zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2019, S. 72[]
  44. UBA, a.a.O., S. 48 f.[][]
  45. UBA, a.a.O., S. 51 f., 56 f., 60 f., 82[]
  46. UBA, a.a.O., S. 26[]
  47. dazu Wis­sen­schaft­li­cher Bei­rat der Bun­des­re­gie­rung Glo­ba­le Umwelt­ver­än­de­run­gen, Son­der­gut­ach­ten Kli­ma­schutz als Welt­bür­ger­be­we­gung, 2014, S. 30, 64; United Nati­ons High Com­mis­sio­ner for Refu­gees , Kli­ma­wan­del und Bevöl­ke­rungs­be­we­gun­gen durch Natur­ka­ta­stro­phen, 2017, S. 1 ff.; IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 12; BMU, Kli­ma­schutz in Zah­len, Aus­ga­be 2019, S.19; Rahms- torf/​Schellnhuber, Der Kli­ma­wan­del, 9. Aufl.2019, S. 71, 75; UNHCR, Glo­bal Report 2019, S. 29 f.[]
  48. BMU, Kli­ma­schutz in Zah­len, Aus­ga­be 2020, S. 12[][]
  49. BMU, a.a.O., S. 12 f., 26 f.; wobei sämt­li­che Anga­ben für das Jahr 2019 im Bericht als Schät­zun­gen aus­ge­wie­sen sind[]
  50. BMU, a.a.O., S. 29 ff.[]
  51. BMU, a.a.O., S. 33 ff.[]
  52. BMU, a.a.O., S. 36 ff.[]
  53. dazu UBA, Bericht­erstat­tung unter der Kli­ma­rah­men­kon­ven­ti­on der Ver­ein­ten Natio­nen und dem Kyo­to-Pro­to­koll 2020, Natio­na­ler Inven­tar­be­richt zum Deut­schen Treib­haus­gas­in­ven­tar 1990 – 2018, 2020, S. 162[]
  54. BMU, Kli­ma­schutz in Zah­len, Aus­ga­be 2020, S. 40 f.[]
  55. BMU, a.a.O., S. 42 f.[]
  56. BMU, a.a.O., S. 44 f.[]
  57. zum Fol­gen­den näher SRU, Für eine ent­schlos­se­ne Umwelt­po­li­tik in Deutsch­land und Euro­pa, Umwelt­gut­ach­ten 2020, S. 39 ff. Rn. 9 f. m.w.N.[]
  58. sie­he auch IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 28[]
  59. BT-Drs.19/14337, S. 24[]
  60. IPCC, a.a.O., S. 16, C.01.3[]
  61. IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 21 C.3; UBA, Kurz­po­si­ti­on zur Koh­len­di­oxid-Ent­nah­me aus der Atmo­sphä­re – Car­bon Dioxi­de Remo­val (soge­nann­te „nega­ti­ve Emis­sio­nen“), 2019; SRU, Umwelt­gut­ach­ten 2020, S. 62 ff.; vgl. auch Markus/​Schaller/​Gawel/​Korte, NuR 2021, S. 90 ff. m.w.N.[]
  62. vgl. bereits Bun­des­re­gie­rung, Deut­sche Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 17.12.2008[]
  63. UBA, Moni­to­ring­be­richt 2019 zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2019, S. 72 f., 102 ff., 128 ff., 160 f., 162 ff.; Bun­des­re­gie­rung, Zwei­ter Fort­schritts­be­richt zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2020, S. 52 ff.[]
  64. SRU, a.a.O., S. 39 ff. Rn. 8 f.[]
  65. IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 16 f., 28; SRU, a.a.O., S. 38 Rn. 3[]
  66. IPCC, Spe­cial Report, Glo­bal War­ming of 1.5 °C, 2018, Chap­ter 2, S. 108, Tab.02.2[][]
  67. SRU, a.a.O., S. 52[]
  68. vgl. UBA, Pro­zess­ket­ten­ori­en­tier­te Ermitt­lung der Mate­ri­al- und Ener­gie­ef­fi­zi­enz­po­ten­tia­le in der Zement­in­dus­trie, 2020, S. 11 ff.[]
  69. UBA, Big Points des res­sour­cen­scho­nen­den Kon­sums als The­ma für die Ver­brau­cher­be­ra­tung – mehr als Ener­gie­ef­fi­zi­enz und Kli­ma­schutz, 2019, S. 78 m.w.N.; zu den Umwelt­kos­ten aus­ge­wähl­ter Pro­dukt­grup­pen auch UBA, Umwelt­kos­ten von Kon­sum­gü­tern als Ansatz­punkt zur Ver­bes­se­rung markt­li­cher und nicht-markt­li­cher Ver­brau­cher­infor­ma­tio­nen „Zwei­tes Preis­schild“, 2020, S. 56 ff.[]
  70. Euro­pean Topic Cent­re on Was­te and Mate­ri­als in a Green Eco­no­my, Tex­ti­les and the envi­ron­ment in a cir­cu­lar eco­no­my, 2019, S. 2 m.w.N.[]
  71. BGBl I S. 2513[]
  72. Bun­des­ge­setz­blatt I Sei­te 2513[][]
  73. vgl. nur Lenz/​Hansel, BVerfGG, 3. Aufl.2020, § 90 Rn. 189 m.w.N.[]
  74. vgl. BVerfGE 49, 89 <140 f.> stRspr; eben­so zu Art. 2 EMRK etwa EGMR, Öne­ry­il­diz v. Tur­key, Urteil vom 30.11.2004, Nr. 48939/​99, Rn. 89 ff.; EGMR, Buday­e­va and Others v. Rus­sia, Urteil vom 20.03.2008, Nr. 15339/​02 u.a., Rn. 128 ff.; zu Art. 8 EMRK etwa EGMR, Cor­del­la et Autres c. Ita­lie, Urteil vom 24.01.2019, Nr. 54414/​13 und 54264/​15, Rn. 157 ff. m.w.N.[]
  75. vgl. BVerfGE 114, 1 <56>[][]
  76. vgl. Stürm­lin­ger, EurUP 2020, 169 <179> Kahl, JURA 2021, 117 <125>[]
  77. vgl. BVerfGE 49, 89 <141>[]
  78. vgl. auch BVerfGE 140, 42 <58 Rn. 59> m.w.N.[]
  79. vgl. etwa Cal­liess, Rechts­staat und Umwelt­staat, 2001, S. 119 f.; Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 95[]
  80. vgl. VG Ber­lin, Urteil vom 31.10.2019 – 10 K 412.18, Rn. 73; sie­he auch BVerfG, Beschluss vom 21.01.2009 – 1 BvR 2524/​06, Rn. 43[]
  81. anders die Recht­spre­chung zu Art. 263 Abs. 4 AEUV, vgl. EuG, Beschluss vom 08.05.2019, Car­val­ho, T‑330/​18, EU:T:2019:324, Rn. 33 ff.; sie­he auch BVerfG, Beschluss vom 15.03.2018 – 2 BvR 1371/​13, Rn. 47; vgl. aber Groß, NVwZ 2020, 337 <340> Mey­er, NJW 2020, 894 <899> Kahl, JURA 2021, 117 <125>[]
  82. vgl. schon BVerfG, Beschluss vom 10.05.2001 – 1 BvR 481/​01 u.a., Rn. 18; Beschluss vom 05.09.2001 – 1 BvR 481/​01 u.a., Rn. 24; Beschluss vom 10.11.2009 – 1 BvR 1178/​07, Rn. 32; sie­he aus dem Schrift­tum nur Stein­berg, NJW 1996, 1985 <1992> Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 24, 82 m.w.N.; Epi­ney, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art.20a Rn. 37 ff.; Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 24 m.w.N.[]
  83. vgl. BT-Drs. 10/​990; BT-Drs. 11/​663[]
  84. vgl. BVerfGE 128, 1 <48> 134, 242 <339 Rn. 289>[][]
  85. vgl. BVerfGE 125, 175 <222 ff.>[]
  86. vgl. dazu Rupp, JZ 1971, 401 <402> Waech­ter, NuR 1996, 321 <321 f.> Cal­liess, Rechts­staat und Umwelt­staat, 2001, S. 300 m.w.N.; Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 78; Buser, DVBl 2020, 1389 <1391 f.> mit ande­rer Begrün­dung auch Klo­e­pfer, Umwelt­recht, 4. Aufl.2016, § 3 Rn. 70 ff.; Murswiek/​Rixen, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art. 2 Rn. 227; Scholz, in: Maunz/​Dürig, GG, 91. EL April 2020, Art.20a Rn. 10; ableh­nend Appel, in: Vesting/​Korioth , Der Eigen­wert des Ver­fas­sungs­rechts, 2011, 289 <293> Voß­kuh­le, NVwZ 2013, 1 <6> Epi­ney, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art.20a Rn. 39; Kluth, in: Friauf/​Höfling, Ber­li­ner Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, 51. EL 2016, Art.20a Rn. 106[]
  87. vgl. BVerfGE 125, 175 <223>[]
  88. BVerfG, Beschluss vom 18.02.2010 – 2 BvR 2502/​08, Rn. 13[]
  89. vgl. BVerfGE 6, 32 <36 f.> stRspr[]
  90. vgl. Kment, NVwZ 2020, 1537 <1540>[][]
  91. SRU, Für eine ent­schlos­se­ne Umwelt­po­li­tik in Deutsch­land und Euro­pa, Umwelt­gut­ach­ten 2020, S. 51 ff. Rn. 33[]
  92. vgl. Groß, ZUR 2009, 364 <367> sie­he auch Bun­des­re­gie­rung, Denk­schrift zum Über­ein­kom­men von Paris vom 12.12.2015, BT-Drs. 18/​9650, S. 30 Rn. 8; IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 22 Rn. D.01.3; Fran­zi­us, EnWZ 2019, 435 <435, 440> Win­ter, ZUR 2019, 259 <264> ähn­lich Hoge Raad der Nie­der­lan­de, Urteil vom 20.12.2019, 19/​00135, Zif­fer 7.04.3[]
  93. vgl. zu sub­jek­ti­ven Rech­ten im Zusam­men­hang mit über die Zeit und Genera­tio­nen zu ver­tei­len­der Frei­heit auch BVerfGE 129, 124 <170> 132, 195 <242 Rn. 112; 246 f. Rn. 124> 135, 317 <401 Rn. 163 f.> 142, 123 <231 Rn. 213> – zu Art. 38 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG[]
  94. SRU, Für eine ent­schlos­se­ne Umwelt­po­li­tik in Deutsch­land und Euro­pa, Umwelt­gut­ach­ten 2020, S. 42 Rn. 12[]
  95. vgl. BVerfGE 147, 364 <378 Rn. 36> m.w.N.; 148, 267 <278 Rn. 27>[]
  96. vgl. dazu BVerfGE 140, 42 <58 Rn. 59> m.w.N.; stRspr[]
  97. vgl. BVerfGE 140, 42 <58 Rn. 60>[]
  98. vgl. BT-Drs.19/14337, S. 1 und 17[]
  99. Ago­ra Ener­gie­wen­de, Die Ener­gie­wen­de im Coro­na-Jahr: Stand der Din­ge 2020, 2021, S. 31[]
  100. vgl. nur VG Ber­lin, Urteil vom 31.10.2019 – 10 K 412.18, Rn. 46 ff.[]
  101. BVerfGE 150, 309 <326 Rn. 42>[]
  102. vgl. dazu BVerw­GE 136, 54 <58 ff.>[]
  103. vgl. BVerfGE 88, 384 <400> 91, 294 <306> 98, 218 <244> 143, 246 <322 Rn. 211> 150, 309 <326 f. Rn. 44> 155, 238 <267 Rn. 67> stRspr[]
  104. vgl. BT-Drs.19/14337[]
  105. vgl. BVerfGE 152, 152 <168 Rn. 39> m.w.N. – Recht auf Ver­ges­sen I[]
  106. vgl. EuGH, Urteil vom 26.02.2013, Åker­berg, – C‑617/​10, EU:C:2013:105, Rn. 29[]
  107. vgl. BVerfGE 142, 313 <337 Rn. 69> m.w.N.; stRspr[]
  108. vgl. BVerfGE 77, 170 <214> stRspr[]
  109. vgl. BVerfGE 49, 89 <140 ff.> 53, 30 <57> 56, 54 <78> 121, 317 <356>[]
  110. vgl. H. Hof­mann, ZRP 1986, 87 <88> Appel, Staat­li­che Zukunfts- und Ent­wick­lungs­vor­sor­ge, 2005, S. 116 ff. m.w.N.; Klei­ber, Der grund­recht­li­che Schutz künf­ti­ger Genera­tio­nen, 2014, S. 283 ff.; Murswiek/​Rixen, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art. 2 Rn.202[]
  111. vgl. Cal­liess, Rechts­staat und Umwelt­staat, 2001, S. 119 f.; Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 95[]
  112. vgl. BVerfGE 49, 89 <140 f.> stRspr; Sparwasser/​Engel/​Voßkuhle, Umwelt­recht, 5. Aufl.2003, S. 51 f.[]
  113. vgl. auch VG Ber­lin, Urteil vom 31.10.2019 – 10 K 412.18, Rn. 70; Groß, EurUP 2019, 353 <361> Bicken­bach, JZ 2020, 168 <170 f.> Mey­er, NJW 2020, 894 <897> Buser, DVBl 2020, 1389 <1390> Spieth/​Hellermann, NVwZ 2020, 1405 <1406 f.> Stürm­lin­ger, EurUP 2020, 169 <176> Kahl, JURA 2021, 117 <126>[]
  114. vgl. Groß, NVwZ 2020, 337 <340 f.> Mey­er, NJW 2020, 894 <899> Kahl, JURA 2021, 117 <127 f.>[]
  115. vgl. BVerfGE 77, 170 <214 f.> 79, 174 <202> stRspr[]
  116. vgl. BVerfGE 96, 56 <64> 121, 317 <356> 133, 59 <76 Rn. 45> 142, 313 <337 Rn. 70> stRspr[]
  117. vgl. BVerfGE 142, 313 <337 f. Rn. 70> m.w.N.; stRspr[][]
  118. vgl. Recht­bank Den Haag, Urteil vom 24.06.2015, C/​09/​456689 /​HA ZA 13–1396, Rn.04.75.; Hoge Raad der Nie­der­lan­de, Urteil vom 20.12.2019, 19/​00135, Rn.07.05.2[]
  119. vgl. Groß, NVwZ 2020, 337 <341> Kahl, JURA 2021, 117 <128>[]
  120. vgl. nur BMU, Kli­ma­schutz in Zah­len, Aus­ga­be 2019, S. 10[]
  121. IPCC, Spe­cial Report, Glo­bal War­ming of 1.5 °C, 2018; sie­he auch IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018[]
  122. IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, zusam­men­fas­send S. 9, A.3[]
  123. vgl. dazu auch Hoge Raad der Nie­der­lan­de, Urteil vom 20.12.2019, 19/​00135, Rn.04.2, 4.4; Iri­scher Supre­me Court, Urteil vom 31.07.2020, 205/​19, Zif­fer 3.7[]
  124. IPCC, Spe­cial Report, Glo­bal War­ming of 1.5 °C, 2018, Chap­ter 3, S. 257 f., 3.05.02.5[]
  125. IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 11, C.01.3[]
  126. IPCC, a.a.O., S. 11, B.02.2[]
  127. vgl. Cal­liess, ZUR 2019, 385 ff.; Win­ter, ZUR 2019, 259 <264> Mey­er, NJW 2020, 894 <897 f.>[]
  128. vgl. BVerfGE 49, 89 <131> 83, 130 <141 f.>[]
  129. vgl. BVerfGE 88, 203 <254>[][]
  130. sie­he dazu ins­be­son­de­re Bun­des­re­gie­rung, Deut­sche Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2008; UBA, Moni­to­ring­be­richt 2019 zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2019; Bun­des­re­gie­rung, Zwei­ter Fort­schritts­be­richt zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2020[]
  131. Bun­des­re­gie­rung, Deut­sche Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2008, S.19; UBA, a.a.O., S. 160 f.[]
  132. UBA, a.a.O., S. 229[]
  133. Bun­des­re­gie­rung, Deut­sche Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2008, S. 43[]
  134. Bun­des­re­gie­rung, a.a.O., S. 23[]
  135. Bun­des­re­gie­rung, Fort­schritts­be­richt zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2015, S. 55[]
  136. BMU/​BMWi, Ener­gie­kon­zept 2010 für eine umwelt­scho­nen­de, zuver­läs­si­ge und bezahl­ba­re Ener­gie­ver­sor­gung, 2010, S. 5[]
  137. BMU, Akti­ons­pro­gramm Kli­ma­schutz 2020, 2014, S. 7[]
  138. UBA, Treib­haus­gas­min­de­rungs­wir­kung des Kli­ma­schutz­pro­gramms 2030, 2020, S. 22[]
  139. Pro­g­nos, Ener­gie­wirt­schaft­li­che Pro­jek­tio­nen und Fol­gen­ab­schät­zun­gen 2030/​2050, 2020, S. 68[]
  140. vgl. BVerfGE 134, 242 <331 f. Rn. 270>[]
  141. BVerfGE 154, 152 <215 f. Rn. 88 f.> – BND – Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung; vgl. bereits BVerfGE 6, 32 <44> 6, 290 <295> 57, 9 <23> 100, 313 <363>[]
  142. vgl. BVerfGE 154, 152 <224 Rn. 104> – BND – Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung[]
  143. zur Mög­lich­keit grenz­über­schrei­ten­der Schutz­pflich­ten ins­be­son­de­re wegen grenz­über­schrei­ten­der Umwelt­aus­wir­kun­gen auch R. Hof­mann, Grund­rech­te und grenz­über­schrei­ten­de Sach­ver­hal­te, 1993, S. 343; Ohler, Die Kol­li­si­ons­ord­nung des All­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­rechts, 2005, S. 288 m.w.N.; Badu­ra, in: Merten/​Papier, HGRe Bd. II, 2006, § 47 Rn. 15, 18, 20; Dede­rer, in: Isensee/​Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl.2013, § 248 Rn. 86, 94 ff., 113 m.w.N.[]
  144. vgl. BVerfGE 100, 313 <363> m.w.N.; 154, 152, 1. Leit­satz – BND – Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung; Badu­ra, in: Merten/​Papier, HGRe Bd. II, 2006, § 47 Rn. 14; F. Becker, in: Isensee/​Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl.2013, § 240 Rn. 109; Drei­er, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2013, Art. 1 Abs. 3 Rn. 45[]
  145. vgl. Dede­rer, in: Isensee/​Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl.2013, § 248 Rn. 107 m.w.N.; Sachs, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Vor­bem. Art. 1 Rn.20; Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 18; sie­he auch Badu­ra, in: Merten/​Papier, HGRe Bd. II, 2006, § 47 Rn.20; Her­de­gen, in: Maunz/​Dürig, GG, 92. EL August 2020, Art. 1 Abs. 3 Rn. 80[]
  146. IPCC, Cli­ma­te Chan­ge 2014, Impacts, Adap­ti­ons and Vul­nera­bi­li­ty, 2014, S. 840 ff.[]
  147. IPCC, a.a.O., S. 844 ff.[]
  148. Bun­des­re­gie­rung, Deut­sche Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2008, S. 54 ff.; Bun­des­re­gie­rung, Zwei­ter Fort­schritts­be­richt zur Deut­schen Anpas­sungs­stra­te­gie an den Kli­ma­wan­del, 2020, S. 60 f.[]
  149. vgl. zu unter­schied­li­chen Ver­ant­wort­lich­kei­ten im Kli­ma­schutz ins­be­son­de­re Art. 2 Abs. 2 PA[]
  150. vgl. BVerfGE 142, 313 <337 f. Rn. 70> stRspr[]
  151. vgl. Ale­xy, Theo­rie der Grund­rech­te, 1985, S. 309 ff.; Eifert, in: Herdegen/​Masing/​Poscher/​Gärditz , Hand­buch des Ver­fas­sungs­rechts, 2021, § 18 Rn. 39 ff. m.w.N.[]
  152. grund­le­gend BVerfGE 6, 32 <36 f.> stRspr[]
  153. vgl. BVerfGE 118, 79 <110 f.> 137, 350 <368 f. Rn. 47, 378 Rn. 73> 155, 238 <278 Rn. 100>[][]
  154. vgl. grund­le­gend BVerfGE 6, 32 <41> stRspr[]
  155. vgl. bereits BVerfGE 134, 242 <339 Rn. 289, 342 f. Rn. 298, 354 f. Rn. 327> so auch Kahl, JZ 2010, 668 <670 Fn. 17> Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 85; Murs­wiek, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art.20a Rn. 74; Cremer, ZUR 2019, 278 <280> Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 25; offen gelas­sen in BVerfG, Beschluss vom 10.11.2009 – 1 BvR 1178/​07, Rn. 32[]
  156. vgl. Kreu­ter-Kirch­hof, DVBl 2017, 97 <102> Mey­er, NJW 2020, 894 <896 f.> Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 24; sie­he auch Kube, in: Kahl , Nach­hal­tig­keit durch Orga­ni­sa­ti­on und Ver­fah­ren, 2016, S. 137 <143 f., 150 ff.> m.w.N.[]
  157. vgl. Appel, Staat­li­che Zukunfts- und Ent­wick­lungs­vor­sor­ge, 2005, S. 535 m.w.N.[]
  158. grund­le­gend BVerfGE 49, 89 <141 f.>[]
  159. vgl. bereits BVerfGE 118, 79 <110>[]
  160. vgl. BT-Drs. 12/​6633, S. 6 f.; BVerfGE 127, 293 <328> zum Tier­schutz; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 46; Murs­wiek, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art.20a Rn. 55; Huster/​Rux, in: Beck­OK, GG, 45. Ed. 15.11.2020, Art.20a Rn. 44; Klo­e­pfer, in: Bon­ner Kom­men­tar zum GG, April 2020, Art.20a Rn. 60 ff.; Scholz, in: Maunz/​Dürig, GG, 92. EL August 2020, Art.20a Rn. 41 ff.; Jarass, in: Jarass/​Pieroth, GG, 16. Aufl.2020, Art.20a Rn. 14; Epi­ney, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art.20a Rn. 47 ff.[]
  161. vgl. Ismer, Kli­ma­schutz als Rechts­pro­blem, 2014, S. 16; Sau­rer, NVwZ 2017, 1574 f.; Fran­zi­us, ZUR 2017, 515 ff.; Kreu­ter-Kirch­hof, DVBl 2017, 97 <98> Buck/​Verheyen, in: Koch/​Hofmann/​Reese, Hand­buch Umwelt­recht, 5. Aufl.2018, § 1 Rn. 2; Groß, EurUP 2019, 353 <362> Mey­er, NJW 2020, 894 <898>[]
  162. sie­he auch Recht­bank Den Haag, Urteil vom 24.06.2015, C/​09/​456689 /​HA ZA 13–1396, Rn.04.90[]
  163. Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 11[]
  164. sie­he dazu bereits am Ran­de BVerfG, Beschluss vom 26.05.1998 – 1 BvR 180/​88, Rn. 23; vgl. Groß, ZUR 2009, 364 <366 f.> m.w.N.; ders., NVwZ 2011, 129 <130> Dede­rer, in: Isensee/​Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl.2013, § 248 Rn. 72 m.w.N.; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 64; Wolff, in: Hömig/​Wolff, GG, 12. Aufl.2018, Art.20a Rn. 5; Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 18; Som­mer­mann, in: v.Münch/Kunig, GG, 7. Aufl.2021, Art.20a Rn. 24[]
  165. vgl. Frank, NVwZ 2016, 1599 ff.; sie­he auch Gär­ditz, ZUR 2018, 663 <664>[]
  166. vgl. BMU, Kli­ma­schutz in Zah­len, Aus­ga­be 2020, S. 12[]
  167. vgl. Buser, DVBl 2020, 1389 <1394> sie­he auch Dede­rer, in: Isensee/​Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl.2013, § 248 Rn. 74[]
  168. vgl. VG Ber­lin, Urteil vom 31.10.2019 – 10 K 412.18, Rn. 74; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30.06.2005 – 7 C 26/​04, Rn. 35 f.; High Court of New Zea­land, Jud­ge­ment of 2.11.2017, CIV 2015–485-919 [2017] NZHC 733, Rn. 133 f.; Gerechts­hof Den Haag, Urteil vom 09.10.2018, 200.178.245/01, Zif­fer 64; Hoge Raad der Nie­der­lan­de, Urteil vom 20.12.2019, 19/​00135, Zif­fer 5.07.7; United Sta­tes Court of Appeals for the Ninth Cir­cuit, Urteil vom 17.01.2020, No. 18–36082, S.19 f.[]
  169. vgl. Fran­zi­us, ZUR 2017, 515 <519> Gär­ditz, ZUR 2018, 663 <668 f.>[]
  170. vgl. Frank, NVwZ 2016, 1599 f.; Gär­ditz, ZUR 2018, 663 <667 f.> Buser, DVBl 2020, 1389 <1393> vgl. auch Böh­rin­ger, ZaöRV 2016, 753 <795> Sau­rer, NVwZ 2017, 1574 <1575 f.> Voland/​Engel, NVwZ 2019, 1785 <1786>[]
  171. vgl. Stein­berg, NJW 1996, 1985 <1991> Sparwasser/​Engel/​Voßkuhle, Umwelt­recht, 5. Aufl.2003, S. 50; Som­mer­mann, in: v.Münch/Kunig, GG, 6. Aufl.2012, Art.20a Rn. 37; Klo­e­pfer, Umwelt­recht, 4. Aufl.2016, S. 127 f. Rn. 45; Appel, in: Koch/​Hofmann/​Reese, Hand­buch Umwelt­recht, 5. Aufl.2018, § 2 Rn. 113; Wolff, in: Hömig/​Wolff, Grund­ge­setz für die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, 12. Aufl.2018, Art.20a Rn. 5; Kahl/​Gärditz, Umwelt­recht, 11. Aufl.2019, S. 65 f.[]
  172. vgl. BVerfGE 118, 79 <110> – Emis­si­ons­han­del; sie­he außer­dem Waech­ter, NuR 1996, 321; Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 67; Epi­ney, in: v.Man-goldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art.20a Rn. 43; Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 46; Huster/​Rux, in: GG Beck­OK, 45. Ed., 15.11.2020, Art.20a Rn. 30[]
  173. vgl. Epi­ney, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art.20a Rn. 58[]
  174. vgl. dazu Stein­berg, Der öko­lo­gi­sche Ver­fas­sungs­staat, 1998, S. 342, 431; Appel, Staat­li­che Zukunfts- und Ent­wick­lungs­vor­sor­ge, 2005, S. 75; Eifert, in: KJ, Ver­fas­sungs­recht und gesell­schaft­li­che Rea­li­tät, 2009, S. 211 <216> m.w.N.; Klei­ber, Der grund­recht­li­che Schutz künf­ti­ger Genera­tio­nen, 2014, S. 5; Kube, in: Kahl , Nach­hal­tig­keit durch Orga­ni­sa­ti­on und Ver­fah­ren, 2016, S. 137 ff.; Gär­ditz, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, 93. EL August 2020, Art.20a GG Rn. 13[]
  175. vgl. aber Wege­ner, ZRU 2019, 3 <10 ff.>[]
  176. UNFCCC, Report on the struc­tu­red expert dia­lo­gue 2013–2015 review, 2015, S. 18 Mes­sa­ge 5, S. 31 Rn. 108[]
  177. vgl. BVerfGE 128, 1 <39>[]
  178. vgl. BVerfGE 49, 89 <130, 132> zu Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG[]
  179. vgl. dazu all­ge­mein Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 71; Kluth, in: Friauf/​Höfling, Ber­li­ner Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, 51. EL 2016, Art.20a Rn. 106; sie­he auch Art. 4 Abs. 3 PA, § 3 Abs. 3 Satz 2 KSG[]
  180. vgl. zur gesetz­li­chen Kon­kre­ti­sie­rung von Art.20a GG zum Tier­schutz BVerfGE 127, 293 <328 f.>[]
  181. vgl. Stein­berg, NJW 1996, 1985 <1991 f.> Murs­wiek, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art.20a Rn. 57, 60; Scholz, in: Maunz/​Dürig, GG, 91. EL April 2020, Art.20a Rn. 47[]
  182. vgl. BVerfGE 143, 246 <344 Rn. 274> m.w.N.; 150, 1 <96 f. Rn.192> m.w.N.[]
  183. näher SRU, Für eine ent­schlos­se­ne Umwelt­po­li­tik in Deutsch­land und Euro­pa, Umwelt­gut­ach­ten 2020, S. 42 f. Rn. 12[]
  184. zur Rezep­ti­on auch der Hoge Raad der Nie­der­lan­de, Urteil vom 20.12.2019, 19/​00135, Zif­fer 2.1, 7. Spie­gel­strich, Zif­fern 4.6, 7.04.03.; Iri­scher Supre­me Court, Urteil vom 31.07.2020, 205/​19, Zif­fer 4.3[]
  185. SRU, Für eine ent­schlos­se­ne Umwelt­po­li­tik in Deutsch­land und Euro­pa, Umwelt­gut­ach­ten 2020, S. 52, 88 Rn. 111[][]
  186. vgl. dazu grund­sätz­lich BVerfGE 125, 175 <226> 137, 34 <75 Rn. 82>[]
  187. zu alle­dem IPCC, Son­der­be­richt, 1,5 °C Glo­ba­le Erwär­mung, Zusam­men­fas­sung für poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger, 2018, S. 16 f.; sie­he auch SRU, Für eine ent­schlos­se­ne Umwelt­po­li­tik in Deutsch­land und Euro­pa, Umwelt­gut­ach­ten 2020, S. 44 f. Rn. 16 ff.[]
  188. SRU, Für eine ent­schlos­se­ne Umwelt­po­li­tik in Deutsch­land und Euro­pa, Umwelt­gut­ach­ten 2020, S. 51[]
  189. SRU, a.a.O., S. 48; Win­ter, ZUR 2019, 259 <263 f.>[]
  190. BGBl II 1993 S. 1784, UNTS Bd. 1771, S. 107[]
  191. vgl. BT-Drs.19/15906, S. 1 ff.[]
  192. vgl. dazu UNFCCC, Natio­nal­ly deter­mi­ned con­tri­bu­ti­ons under the Paris Agree­ment, Syn­the­sis report by the secre­ta­ri­at, 2021, S. 5 Rn. 13[]
  193. vgl. BVerfGE 128, 1 <39> sie­he auch zu den Grund­rech­ten BVerfGE 49, 89 <131 f.> 83, 130 <141 f.>[]
  194. vgl. auch BVerfGE 128, 1 <37> Epi­ney, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl.2018, Art.20a Rn. 71; sie­he auch Stein­berg, Der öko­lo­gi­sche Ver­fas­sungs­staat, 1998, S. 101 f.; Cal­liess, Rechts­staat und Umwelt­staat, 2001, S. 121 ff.; Wolf, in: AK-GG, 3. Aufl.2001, Art.20a Rn. 32; Murs­wiek, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art.20a Rn. 50; Huster/​Rux, in: Beck­OK GG, 45. Ed. 15.11.2020, Art.20a Rn. 22[]
  195. SRU, a.a.O., S. 40[]
  196. BVerfGE 143, 246 <343 ff. Rn. 273 ff.> m.w.N.[]
  197. vgl. aber Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 73 m.w.N.; Kluth, in: Friauf/​Höfling, Ber­li­ner Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, 51. EL 2016, Art.20a Rn. 107; spe­zi­ell zum Kli­ma­schutz Win­ter, ZUR 2019, 259 <265> zurück­hal­tend hin­ge­gen etwa Groß, ZUR 2009, 364 <367>[]
  198. vgl. BVerfGE 137, 34 <73 f. Rn. 77> m.w.N.[]
  199. BVerfGE 139, 148 <180 Rn. 61> vgl. auch BVerfGE 140, 65 <80 Rn. 33> 143, 246 <345 f. Rn. 279>[]
  200. vgl. ent­spre­chend zum men­schen­wür­di­gen Exis­tenz­mi­ni­mum BVerfGE 137, 34 <73 Rn. 77>[]
  201. vgl. so zu Art.20a GG bereits BVerfGE 118, 79 <110 f.> sie­he auch Eifert, in: Kahl , Nach­hal­tig­keit durch Orga­ni­sa­ti­on und Ver­fah­ren, 2016, S. 371 <381 ff.> m.w.N.; Her­mes, DV 53 <2020>, 311 <319> m.w.N.[]
  202. sie­he auch BT-Drs.19/14337, S. 17[]
  203. dazu nach­drück­lich Iri­scher Supre­me Court, Urteil vom 31.07.2020, 205/​19, Zif­fer 6.45 ff.; vgl. gene­rell zu einem öko­lo­gi­schen Recht­zei­tig­keits­ge­bot Schul­ze-Fie­litz, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art.20a Rn. 72[]
  204. BVerfGE 56, 1 <13> vgl. BVerfGE 141, 143 <170 Rn. 59> 147, 253 <309 f. Rn. 116> 150, 1 <99 ff. Rn.199 ff.> m.w.N.[]
  205. BVerfGE 150, 1 <96 f. Rn.192> m.w.N.[]
  206. BVerfGE 150, 1 <99 Rn.197> m.w.N.[]
  207. vgl. BVerfGE 147, 310 <311 f. Rn. 120>[]
  208. vgl. Rei­mer, in: Hoff­mann-Rie­m/­Schmidt-Aßman­n/­Voß­kuh­le, Grund­la­gen des Ver­wal­tungs­rechts Bd. I, 2. Aufl.2012, § 9 Rn. 72[]
  209. vgl. auch Fran­zi­us, EnWZ 2019, 435 <437>[]
  210. vgl. auch Iri­scher Supre­me Court, Urteil vom 31.07.2020, 205/​19, Zif­fern 6.37 f.[]
  211. vgl. grund­le­gend BVerfGE 49, 89 <137>[]
  212. BVerfGE, a.a.O.[]
  213. vgl. BVerfGE 8, 274 <322 f.> Bau­er, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2015, Art. 80 Rn. 31 m.w.N.; vgl. dazu auch Wall­ra­ben­stein, in: v.Münch/Kunig, GG, 7. Aufl.2021, Art. 80 Rn. 27 m.w.N.[]
  214. BVerfGE 130, 372 <402> m.w.N.; stRspr[]

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