NSA-Selek­to­ren­lis­te – nicht für den Unter­su­chungs­aus­schuss

Die Bun­des­re­gie­rung muss die NSA-Selek­to­ren­lis­ten nicht an den NSA-Unter­su­chungs­aus­schuss her­aus­ge­ben.

NSA-Selek­to­ren­lis­te – nicht für den Unter­su­chungs­aus­schuss

Nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts umfasst das Beweis­erhe­bungs­recht des Unter­su­chungs­aus­schus­ses dem Grun­de nach zwar auch die NSA-Selek­to­ren­lis­ten. Die Selek­to­ren­lis­ten berüh­ren aber zugleich Geheim­hal­tungs­in­ter­es­sen der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka und unter­lie­gen des­halb nicht der aus­schließ­li­chen Ver­fü­gungs­be­fug­nis der Bun­des­re­gie­rung. Eine Her­aus­ga­be unter Miss­ach­tung einer zuge­sag­ten Ver­trau­lich­keit und ohne Ein­ver­ständ­nis der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka wür­de die Funk­ti­ons- und Koope­ra­ti­ons­fä­hig­keit der deut­schen Nach­rich­ten­diens­te und damit auch die außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­gie­rung nach ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­der Ein­schät­zung der Regie­rung erheb­lich beein­träch­ti­gen.

Das Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se der Regie­rung über­wiegt inso­weit das par­la­men­ta­ri­sche Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­se, zumal die Bun­des­re­gie­rung dem Vor­la­ge­er­su­chen in Abstim­mung mit dem NSA-Unter­su­chungs­aus­schuss nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts so prä­zi­se, wie es ohne eine Offen­le­gung von Geheim­nis­sen mög­lich war, Rech­nung getra­gen hat. Sie hat ins­be­son­de­re Aus­künf­te zu den Schwer­punk­ten der Zusam­men­ar­beit von Bun­des­nach­rich­ten­dienst (BND) und Natio­nal Secu­ri­ty Agen­cy (NSA), zum Inhalt und zur Zusam­men­stel­lung der Selek­to­ren, zur Fil­te­rung der Selek­to­ren durch den BND sowie zur Anzahl der abge­lehn­ten Selek­to­ren erteilt. Inso­fern besteht nicht die Gefahr des Ent­ste­hens eines kon­troll­frei­en Rau­mes und damit eines weit­ge­hen­den Aus­schlus­ses des Par­la­ments von rele­van­ter Infor­ma­ti­on.

  1. § 18 Abs. 3 PUAG bil­ligt nicht jeder Min­der­heit im Unter­su­chungs­aus­schuss die Antrags­be­fug­nis im Organ­streit­ver­fah­ren zu. Antrags­be­fugt ist viel­mehr nur die von der kon­kre­ten oder poten­ti­el­len Ein­set­zungs­min­der­heit im Deut­schen Bun­des­tag im Sin­ne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG getra­ge­ne Aus­schuss­min­der­heit.
  2. Das Beweis­erhe­bungs­recht eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus-schus­ses unter­liegt Gren­zen, die, auch soweit sie ein­fach­ge­setz­lich gere­gelt sind, ihren Grund im Ver­fas­sungs­recht haben müs­sen 1. Völ­ker­recht­li­che Ver­pflich­tun­gen kön­nen dem­ge­mäß kei­ne unmit­tel­ba­re Schran­ke des par­la­men­ta­ri­schen Beweis­erhe­bungs­rechts begrün­den, da sie als sol­che kei­nen Ver­fas­sungs­rang besit­zen.
  3. Das aus dem Beweis­erhe­bungs­recht des Unter­su­chungs­aus­schus­ses grund­sätz­lich fol­gen­de Recht auf Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten ist nicht durch die Ein­set­zung der sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son und deren gut­ach­ter­li­che Stel­lung­nah­me erfüllt.
  4. Dem Beweis­erhe­bungs­recht des Unter­su­chungs­aus­schus­ses steht das Inter­es­se der Bun­des­re­gie­rung an funk­ti­ons­ge­rech­ter und organad­äqua­ter Auf­ga­ben­wahr­neh­mung gegen­über. Zu die­sen Auf­ga­ben gehört auch die Zusam­men­ar­beit der Nach­rich­ten­diens­te zur Gewähr­leis­tung eines wirk­sa­men Staats- und Ver­fas­sungs­schut­zes.
  5. Hier:

    Das Geheim­hal­tungs­in­ter­es­se der Bun­des­re­gie­rung über­wiegt das par­la­men­ta­ri­sche Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­se, weil die vom Beweis­be­schluss erfass­ten NSA-Selek­to­ren­lis­ten auf­grund völ­ker­recht­li­cher Ver­ein­ba­run­gen nicht ihrer Ver­fü­gungs­be­fug­nis unter­fal­len, ihre Ein­schät­zung, eine nicht kon­sen­tier­te Her­aus­ga­be die­ser Lis­ten kön­ne die Funk­ti­ons- und Koope­ra­ti­ons­fä­hig­keit deut­scher Nach­rich­ten­diens­te erheb­lich beein­träch­ti­gen, nach­voll­zieh­bar ist und sie dem Vor­la­ge­er­su­chen in Abstim­mung mit dem Unter­su­chungs­aus­schuss durch ande­re Ver­fah­rens­wei­sen so prä­zi­se, wie es ohne eine Offen­le­gung von Geheim­nis­sen mög­lich gewe­sen ist, Rech­nung getra­gen hat.

Inhalts­über­sicht


Der NSA-Unter­su­chungs­aus­schuss[↑]

Anlass des Unter­su­chungs­aus­schuss­ver­fah­rens waren die im Som­mer 2013 durch die bri­ti­sche Zei­tung "The Guar­di­an" und die ame­ri­ka­ni­sche Zei­tung "The Washing­ton Post" ver­öf­fent­lich­ten gehei­men Doku­men­te der Natio­nal Secu­ri­ty Agen­cy (NSA). Aus die­sen erge­ben sich Anhalts­punk­te dafür, dass die NSA in gro­ßem Umfang Daten auch in Deutsch­land erho­ben haben könn­te, teil­wei­se in Zusam­men­ar­beit mit dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst (BND).

Der BND betrieb gemein­sam mit der NSA unter dem Pro­jekt­na­men Joint SIGINT Activi­ty in B. eine Koope­ra­ti­on zur Auf­klä­rung von inter­na­tio­na­len Fern­mel­de­ver­keh­ren zu Kri­sen­re­gio­nen. Die­ser Zusam­men­ar­beit lagen ein zunächst als VS-VERTRAULICH und ab August 2016 als offen ein­ge­stuf­tes, aus Ver­bal­no­ten bestehen­des Geheim­schutz­ab­kom­men zwi­schen den Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka und der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land sowie ein als STRENG GEHEIM-Schutz­wort ein­ge­stuf­tes Memo­ran­dum of Agree­ment (MoA) zugrun­de. Das MoA leg­te die Moda­li­tä­ten für die gemein­sa­me Arbeit fest. Eine Auf­klä­rung euro­päi­scher Zie­le war danach nur beschränkt auf näher bezeich­ne­te Phä­no­me­n­be­rei­che zuläs­sig. Auch soll­ten aus­schließ­lich sol­che Kom­mu­ni­ka­tio­nen auf­ge­klärt wer­den, an denen kein G 10-geschütz­ter Teil­neh­mer betei­ligt war.

Im Rah­men die­ser Koope­ra­ti­on durch­such­ten BND-Mit­ar­bei­ter die aus einem Inter­net­kno­ten­punkt in F. aus­ge­lei­te­ten Daten nach von der NSA defi­nier­ten Merk­ma­len, den soge­nann­ten Selek­to­ren. Die­se Selek­to­ren wur­den von B. aus regel­mä­ßig abge­ru­fen und nach ent­spre­chen­der Prü­fung auf eine G 10-Rele­vanz oder einen Ver­stoß gegen deut­sche Inter­es­sen durch den BND in die Erfas­sungs­sys­te­me ein­ge­stellt. Auf­grund der hohen Zahl der Selek­to­ren wur­de die Prü­fung mit Hil­fe des vom BND ent­wi­ckel­ten Daten­fil­te­rungs­sys­tems DAFIS durch­ge­führt.

Bereits Ende des Jah­res 2005 fiel BND-Mit­ar­bei­tern im Rah­men der Prü­fung von NSA-Selek­to­ren auf, dass die NSA auch Selek­to­ren über­ge­ben hat­te, die nach Ein­schät­zung des BND gegen deut­sche Inter­es­sen ver­stie­ßen. Nach­dem im Som­mer 2013 in der Pres­se berich­tet wor­den war, dass EU-Ver­tre­tun­gen und auch deut­sche Grund­rechts­trä­ger von der Fern­mel­de­auf­klä­rung im Rah­men der Joint SIGINT Activi­ty betrof­fen sei­en, führ­te der BND eine inter­ne Unter­su­chung der Selek­to­ren durch. Dabei stell­te sich her­aus, dass die über­prüf­ten Selek­to­ren nur zu einem Teil bereits bei der ers­ten Fil­te­rung von der wei­te­ren Ver­wen­dung aus­ge­schlos­sen und nicht in die Erfas­sungs­sys­te­me über­nom­men wor­den waren. Ein ande­rer Teil war für unter­schied­lich lan­ge Zeit­räu­me gesteu­ert wor­den.

Am 20.03.2014 beschloss der Deut­sche Bun­des­tag auf Antrag der Frak­tio­nen CDU/​CSU, SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/​DIE GRÜNEN die Ein­set­zung des NSA-Unter­su­chungs­aus­schus­ses. Das Gre­mi­um kon­sti­tu­ier­te sich am sel­ben Tag.

Der Unter­su­chungs­auf­trag 2 lau­tet in den für den streit­ge­gen­ständ­li­chen Antrag wesent­li­chen Pas­sa­gen wie folgt:

Der Unter­su­chungs­aus­schuss soll – ange­sto­ßen ins­be­son­de­re durch Pres­se­be­richt­erstat­tung infol­ge der Ent­hül­lun­gen von Edward Snow­den über Inter­net- und Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung – für den Zeit­raum seit Jah­res­be­ginn 2001 klä­ren,

  1. ob, in wel­cher Wei­se und in wel­chem Umfang durch Nach­rich­ten­diens­te der Staa­ten der soge­nann­ten "Five Eyes" (der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka, des Ver­ei­nig­ten König­reichs, Kana­das, Aus­tra­li­ens und Neu­see­lands) eine Erfas­sung von Daten über Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge (ein­schließ­lich Inhalts, Bestands- und Ver­kehrs­da­ten), deren Inhal­te sowie sons­ti­ge Daten­ver­ar­bei­tungs­vor­gän­ge (ein­schließ­lich Inter­net­nut­zung und ange­leg­ter Adress­ver­zeich­nis­se) von, nach und in Deutsch­land auf Vor­rat oder eine Nut­zung sol­cher durch öffent­li­che Unter­neh­men der genann­ten Staa­ten oder pri­va­te Drit­te erfass­ter Daten erfolg­te bezie­hungs­wei­se erfolgt und inwie­weit Stel­len des Bun­des, ins­be­son­de­re die Bun­des­re­gie­rung, Nach­rich­ten­diens­te oder das Bun­des­amt für Sicher­heit in der Infor­ma­ti­ons­tech­nik von der­ar­ti­gen Prak­ti­ken Kennt­nis hat­ten, dar­an betei­ligt waren, die­sen ent­ge­gen­wirk­ten oder gege­be­nen­falls Nut­zen dar­aus zogen. (…)
  2. ob und inwie­weit Daten über Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge und deren Inhal­te (mit­tels Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on oder Gesprä­che ein­schließ­lich deren Inhal­te wie etwa Gesetz­ent­wür­fe oder Ver­hand­lungs­stra­te­gi­en) von Mit­glie­dern der Bun­des­re­gie­rung, Bediens­te­ten des Bun­des sowie Mit­glie­dern des Deut­schen Bun­des­ta­ges oder ande­rer Ver­fas­sungs­or­ga­ne der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, durch Nach­rich­ten­diens­te der unter Num­mer I. genann­ten Staa­ten nach­rich­ten­dienst­lich erfasst oder aus­ge­wer­tet wur­den. (…)
  3. ob Emp­feh­lun­gen zur Wah­rung des ver­fas­sungs­recht­lich gewähr­leis­te­ten Schut­zes der infor­ma­tio­nel­len Selbst­be­stim­mung, der Pri­vat­sphä­re, des Fern­mel­de­ge­heim­nis­ses und der Inte­gri­tät und Ver­trau­lich­keit infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me sowie der siche­ren und ver­trau­li­chen Kom­mu­ni­ka­ti­on in der staat­li­chen Sphä­re gebo­ten sind. (…)

Die Unter­su­chun­gen des NSA-Unter­su­chungs­aus­schus­ses[↑]

Der Unter­su­chungs­aus­schuss befass­te sich in der Fol­ge zunächst mit den Kom­ple­xen der Koope­ra­ti­ons­maß­nah­men des BND und der NSA gemäß der Zif­fern I. und II. des Unter­su­chungs­auf­trags und fass­te hier­zu meh­re­re Beweis­be­schlüs­se.

Auf die­se Beschlüs­se hin erklär­te ein Ver­tre­ter des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern in der Aus­schuss­sit­zung vom 26.06.2014, über Unter­la­gen aus­län­di­scher Nach­rich­ten­diens­te feh­le die Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung deut­scher Stel­len. Eine Vor­la­ge ohne Zustim­mung des Her­aus­ge­bers sei ein Ver­stoß gegen völ­ker­ver­trag­li­che Geheim­schutz­ab­kom­men. Unab­hän­gig von die­sen Geheim­schutz­ab­kom­men kön­ne die Vor­la­ge die­ser Unter­la­gen auch die außen­po­li­ti­schen Bezie­hun­gen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land gefähr­den. Die betrof­fe­nen Staa­ten sei­en daher zunächst im Wege eines Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­rens um Frei­ga­be der Unter­la­gen zu ersu­chen.

Mit Schrei­ben vom 09.07.2014 erklär­te das Bun­des­kanz­ler­amt gegen­über den Regie­run­gen der "Five Eyes"-Staaten die Ein­lei­tung des Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­rens. Es stell­te die deut­sche Rechts­la­ge dar und bat um Unter­stüt­zung sowie um Aus­füh­run­gen zur Rechts­an­sicht der betrof­fe­nen Staa­ten. Im Nach­gang zu die­sem Schrei­ben fan­den Bespre­chun­gen auf unter­schied­li­chen Ebe­nen in Deutsch­land und in den jewei­li­gen Staa­ten statt. Der Unter­su­chungs­aus­schuss wur­de hier­über in der Sit­zung am 11.09.2014 unter­rich­tet.

Die Ant­wor­ten der Staa­ten fie­len unter­schied­lich aus. Das Ver­ei­nig­te König­reich und Aus­tra­li­en sahen gene­rell kei­ne Mög­lich­keit zur Frei­ga­be von Unter­la­gen. Kana­da stimm­te dem Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­ren im Grund­satz zu. Die Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka und Neu­see­land kün­dig­ten eine Ein­zel­fall­prü­fung an. Das Ergeb­nis der Kon­sul­ta­ti­on mit den Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka wur­de dem Unter­su­chungs­aus­schuss in sei­ner Sit­zung am 25.09.2014 erläu­tert. Das Ant­wort­schrei­ben mit ent­spre­chen­der Arbeits­über­set­zung wur­de ihm anschlie­ßend über­mit­telt und in der Sit­zung vom 09.10.2014 erör­tert.

Nach­dem eine Viel­zahl geheim­hal­tungs­be­dürf­ti­ger Infor­ma­tio­nen in den Medi­en ver­öf­fent­licht wor­den war und die Regie­rung der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka ihre Sor­ge hier­über zum Aus­druck gebracht hat­te, bat der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes mit Schrei­ben vom 15.10.2014 den Vor­sit­zen­den des Unter­su­chungs­aus­schus­ses um Sen­si­bi­li­sie­rung der Mit­glie­der im Umgang mit als geheim­hal­tungs­be­dürf­tig ein­ge­stuf­ten Unter­la­gen.

Die ursprüng­li­chen Beweis­be­schlüs­se des NSA-Unter­su­chungs­aus­schus­ses[↑]

Auf­grund der bis zu die­sem Zeit­punkt erziel­ten Ergeb­nis­se der Beweis­erhe­bung und wei­te­rer Pres­se­ver­öf­fent­li­chun­gen fass­te der Unter­su­chungs­aus­schuss am 26.02.2015 – auf die Beweis­an­trä­ge der Aus­schuss­mit­glie­der Mar­ti­na Ren­ner, MdB, und Dr. Kon­stan­ti­on von Notz, MdB, hin – die Beweis­be­schlüs­se BK-14 und BND-26, um sämt­li­che Beweis­mit­tel bei­zu­zie­hen, die

  1. Aus­kunft dar­über geben, wel­che Erkennt­nis­se beim Bun­des­nach­rich­ten­dienst dar­über vor­la­gen oder vor­lie­gen, inwie­fern die Natio­nal Secu­ri­ty Agen­cy im Rah­men der Zusam­men­ar­beit in der Joint SIGINT Activi­ty Auf­klä­rung gegen deut­sche Zie­le oder deut­sche Inter­es­sen (d.h. gegen Men­schen in Deutsch­land oder der EU; dor­ti­ge deut­sche oder euro­päi­sche bi, mul­ti- bzw. supra­na­tio­na­le Dienst­stel­len oder ent­spre­chend gegen Unter­neh­men, bei­spiel­haft sei­en genannt EADS, Euro­cop­ter, fran­zö­si­sche Behör­den, vgl. Süd­deut­sche Zei­tung v.04.10.2014 "Code­wort Eiko­nal") ver­sucht oder tat­säch­lich betrie­ben hat und wie deut­sche Behör­den dar­auf reagier­ten

    oder die

  2. bei der Erstel­lung der Schrift­stü­cke des Bun­des­kanz­ler­amts bzw. des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes hin­sicht­lich der vor­ge­nann­ten The­ma­tik unter den fol­gen­den Fund­stel­len zugrun­de lagen: MAT A BK‑7, Tgb.- Nr. 05/​14 streng geheim (auf geheim her­ab­ge­stuft), Anl. 06, Ord­ner 135, Bl. 36, Bl. 41, Bl. 120, und die im Orga­ni­sa­ti­ons­be­reich des Bun­des­kanz­ler­am­tes und des BND im Unter­su­chungs­zeit­raum ent­stan­den oder in behörd­li­chen Gewahr­sam genom­men wor­den sind.

Der Unter­su­chungs­aus­schuss setz­te eine Frist bis zum 15.04.2015.

Das Bun­des­kanz­ler­amt über­mit­tel­te dem Unter­su­chungs­aus­schuss frist­ge­recht Beweis­ma­te­ria­li­en zu den Beweis­be­schlüs­sen BK-14 und BND-26.

Am 24.04.2015 wur­de das die NSA-Selek­to­ren­lis­ten betref­fen­de Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­ren mit den Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka ein­ge­lei­tet.

Nach Frist­ab­lauf leg­te die Bun­des­re­gie­rung mit Schrei­ben vom 27.04.2015 zwei wei­te­re, als STRENG GEHEIM ein­ge­stuf­te Ord­ner zum Beweis­be­schluss BND-26 vor. Aller­dings ergab sich aus den Inhalts­über­sich­ten der bei­den Ord­ner, dass ein­zel­ne Doku­men­te ent­nom­men wor­den waren. Anstel­le des jewei­li­gen Doku­men­tes war ein Fehl­blatt ein­ge­hef­tet. Dar­über hin­aus waren ein­zel­ne Infor­ma­tio­nen geschwärzt. Zur Begrün­dung der Ent­nah­men und Schwärzun­gen wur­de ange­führt, dass es sich um Ori­gi­nal­ma­te­ri­al aus­län­di­scher Nach­rich­ten­diens­te han­de­le, über wel­ches der BND nicht unein­ge­schränkt ver­fü­gen kön­ne und wel­ches als Ver­schluss­sa­che ein­ge­stuft oder erkenn­bar geheim­hal­tungs­be­dürf­tig sei. Eine Wei­ter­ga­be an den Unter­su­chungs­aus­schuss ohne Ein­ver­ständ­nis des Her­aus­ge­bers wür­de einen Ver­stoß gegen die bin­den­den Geheim­schutz­ab­kom­men zwi­schen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und dem Her­aus­ge­ber­staat dar­stel­len. Die Nicht­be­ach­tung völ­ker­ver­trag­li­cher Ver­ein­ba­run­gen kön­ne die inter­na­tio­na­le Koope­ra­ti­ons­fä­hig­keit Deutsch­lands stark beein­träch­ti­gen und ande­re Staa­ten dazu ver­an­las­sen, ihrer­seits völ­ker­ver­trag­li­che Ver­ein­ba­run­gen mit Deutsch­land in Ein­zel­fäl­len zu igno­rie­ren und damit deut­schen Inter­es­sen zu scha­den. Eine Frei­ga­be zur Vor­la­ge an den Unter­su­chungs­aus­schuss durch den aus­län­di­schen Nach­rich­ten­dienst lie­ge gegen­wär­tig noch nicht vor.

Im Hin­blick auf die NSA-Selek­to­ren­lis­ten gelang­ten die Antrags­geg­ner zu der Ein­schät­zung, dass die Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka erst nach Prü­fung und Abwä­gung über die Her­aus­ga­be an den Unter­su­chungs­aus­schuss ent­schei­den wür­den. Daher über­mit­tel­te die Bun­des­re­gie­rung dem Unter­su­chungs­aus­schuss am 30.04.2015 zunächst ein schrift­li­ches Tes­tat des BND zu den Erkennt­nis­sen über die NSA-Selek­to­ren­lis­ten.

Die Unter­su­chungs­aus­schuss­mit­glie­der Ren­ner und von Notz bean­trag­te am 21.05.2015 3, der Unter­su­chungs­aus­schuss möge die Bun­des­re­gie­rung durch Beschluss auf­for­dern, die aus den bei­gezo­ge­nen Beweis­mit­teln zum Beweis­be­schluss BND-26 entnommen[en] Lis­ten mit Steue­rungs- und Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­merk­ma­len (Selek­to­ren) dem 1. Unter­su­chungs­aus­schuss umge­hend vor­zu­le­gen.

In sei­ner Sit­zung am 11.06.2015 fass­te der Unter­su­chungs­aus­schuss über den Antrag der bei­den Aus­schuss­mit­glie­der Ren­ner und von Notz einen Beschluss und for­der­te die Bun­des­re­gie­rung auf, bis zum 18.06.2015 die NSA-Selek­to­ren­lis­ten vor­zu­le­gen oder die Ableh­nung zu begrün­den.

Mit einem über­wie­gend als GEHEIM ein­ge­stuf­ten Schrei­ben vom 17.06.2015 lehn­te der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes die Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten ab.

In dem nicht ein­ge­stuf­ten Abschnitt IV des Schrei­bens wird aus­ge­führt, es sei auf abseh­ba­re Zeit nicht zu erwar­ten, dass die US-Regie­rung einer Wei­ter­ga­be aus­drück­lich zustim­men wer­de. Daher sei die Bun­des­re­gie­rung über die bis­he­ri­gen Akti­vi­tä­ten hin­aus bereit, zur ver­fas­sungs­kon­for­men Erfül­lung des Beweis­be­schlus­ses und vor dem Hin­ter­grund der völ­ker­recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen eine in ihrer Bewer­tung unab­hän­gi­ge sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son ein­zu­set­zen, wel­che die Doku­men­te, die dem Beweis­be­schluss BND-26 unter­fie­len und dem Unter­su­chungs­aus­schuss bis­her auf­grund der bezeich­ne­ten Grün­de nicht zur Ver­fü­gung gestellt wor­den sei­en, unter­su­chen und dem Unter­su­chungs­aus­schuss dar­über Bericht erstat­ten sol­le.

Der strit­ti­ge Beweis­be­schluss des Unter­su­chungs­aus­schus­ses[↑]

Am 18.06.2015 fass­te der Unter­su­chungs­aus­schuss auf Antrag der Aus­schuss­mit­glie­der der Frak­tio­nen von CDU/​CSU und SPD fol­gen­den Beschluss zur Ein­set­zung einer sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son 4:

  1. Unter Bezug­nah­me auf das Schrei­ben des Bun­des­kanz­ler­amts vom 17.06.2015 zur Erfül­lung des Beweis­be­schlus­ses BND-26 und unter Abwä­gung des vom Deut­schen Bun­des­tag beschlos­se­nen Unter­su­chungs­auf­trags mit der auch dem Par­la­ment oblie­gen­den Beach­tung von Belan­gen des Staats­wohls 5 bewer­tet der 1. Unter­su­chungs­aus­schuss die Ent­schei­dung der Bun­des­re­gie­rung als sach­ge­recht, einer vom Par­la­ment zu benen­nen­den unab­hän­gi­gen sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son Ein­sicht in die not­wen­di­gen Unter­la­gen zu gewäh­ren.
  2. Der Unter­su­chungs­aus­schuss erwar­tet, dass die von ihm benann­te Ver­trau­ens­per­son
    • die von der Bun­des­re­gie­rung im Rah­men der Vor­la­ge zu Beweis­be­schluss BND-26 unter Beru­fung auf Staats­wohl­be­lan­ge und Kon­sul­ta­ti­ons­ver­pflich­tun­gen vor­läu­fig ent­nom­me­nen so genann­ten "Selek­to­ren­lis­ten" im Bun­des­kanz­ler­amt voll­stän­dig sich­tet sowie unab­hän­gig und wei­sungs­frei bewer­tet,
    • dem Unter­su­chungs­aus­schuss über ihre Tätig­keit und Erkennt­nis­se umfas­send Bericht erstat­tet und
    • für eine Erör­te­rung mit den Mit­glie­dern des Unter­su­chungs­aus­schus­ses im Rah­men einer förm­li­chen Anhö­rung als Sach­ver­stän­di­ge gemäß § 28 PUAG eine ent­spre­chen­de Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gung erhält.

    (…)

  1. Die Ein­sicht­nah­me und gut­ach­ter­li­che Stel­lung­nah­me soll als Bei­trag zur Erfül­lung des Unter­su­chungs­auf­tra­ges der Klä­rung der Fra­ge die­nen, ob bei der Koope­ra­ti­on des BND mit Diens­ten der "Five Eyes"-Staaten im Bereich der Fern­mel­de­auf­klä­rung von Rou­ti­ne­ver­keh­ren öffent­li­che Stel­len des Bun­des dazu bei­getra­gen haben, dass deut­sche Grund­rechts­trä­ger Gegen­stand der Kom­mu­ni­ka­ti­ons­er­fas­sung durch Diens­te der "Five Eyes"-Staaten, ins­be­son­de­re im Bereich von Spio­na­ge zur Erlan­gung von Wett­be­werbs­vor­tei­len, wer­den konn­ten. Geprüft wer­den soll wei­ter­hin, ob und in wel­chem Maße im Rah­men die­ser Koope­ra­ti­on gegen "deut­sche Inter­es­sen" ver­sto­ßen wor­den ist, ins­be­son­de­re, in wel­chem Aus­maß poli­ti­sche Spio­na­ge gegen Per­so­nen bzw. Dienst­stel­len euro­päi­scher Mit­glied­staa­ten, gegen EU-Insti­tu­tio­nen oder ande­re ent­spre­chen­de Stel­len erfolgt sein könn­te.

    Die Ver­trau­ens­per­son soll im Rah­men der genann­ten Fra­ge­stel­lung jeweils gut­ach­ter­lich Stel­lung neh­men

    • zur Zahl der von ihr fest­ge­stell­ten ein­schlä­gi­gen Selek­to­ren oder Such­be­grif­fe;
    • zur Art und Wei­se von deren Fil­te­rung und Ermitt­lung durch den BND und dazu, ob und wel­che Fest­stel­lun­gen mög­lich sind zur Dau­er von deren tat­säch­li­cher Nut­zung;
    • zur Sys­te­ma­tik der unzu­läs­sig ein­ge­brach­ten Selek­to­ren und Such­be­grif­fe und dazu, ob und wel­che Daten auf­grund sol­cher Selek­to­ren oder Such­be­grif­fe erfasst sowie gege­be­nen­falls über­mit­telt wur­den;
    • zum Vor­lie­gen von Ver­stö­ßen gegen die ein­schlä­gi­gen bila­te­ra­len Ver­ein­ba­run­gen;
    • zum Vor­lie­gen von Ver­stö­ßen gegen deut­sche Inter­es­sen;
    • zum Vor­lie­gen von Ver­stö­ßen gegen deut­sches Recht.

    (…)

  1. Der Unter­su­chungs­aus­schuss behält sich vor, nach Abschluss des hier beschrie­be­nen Ver­fah­rens wei­te­re Schrit­te zur Wah­rung sei­ner ver­fas­sungs­recht­li­chen Rech­te aus Art. 44 GG ein­zu­lei­ten, soll­te er zu dem Schluss gelan­gen, dass den par­la­men­ta­ri­schen Rech­ten im durch­ge­führ­ten Ver­fah­ren nicht in aus­rei­chen­dem Maße Rech­nung getra­gen wor­den ist.
    (…)

Am 2.07.2015 beschloss der Unter­su­chungs­aus­schuss gegen die Stim­men der Vier­tel­min­der­heit ‑bestehend aus den Aus­schuss­mit­glie­dern Ren­ner und von Notz- Herrn Herrn RiB­VerwG a.D. Grau­lich als sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son zu benen­nen. Ent­spre­chend bestimm­te das Bun­des­ka­bi­nett in sei­ner Sit­zung am 8.07.2015 Herrn RiB­VerwG a.D. Grau­lich zur sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son und teil­te dies mit Schrei­ben des Chefs des Bun­des­kanz­ler­am­tes vom 08.07.2015 dem Unter­su­chungs­aus­schuss mit.

Am 23.10.2015 leg­te die sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son ihren Bericht "Nach­rich­ten­dienst­li­che Fern­mel­de­auf­klä­rung mit Selek­to­ren in einer trans­na­tio­na­len Koope­ra­ti­on "Prü­fung und Bewer­tung von NSA-Selek­to­ren nach Maß­ga­be des Beweis­be­schlus­ses BND-26" in einer offe­nen sowie in zwei VS-ein­ge­stuf­ten Fas­sun­gen vor und erläu­ter­te die­sen Bericht in der Sit­zung des Unter­su­chungs­aus­schus­ses am 5.11.2015.

Das Organ­streit­ver­fah­ren[↑]

Mit Schrift­satz vom 16.09.2015 haben die Bun­des­tags­frak­tio­nen Bünd­nis 90/​Die Grü­nen und Die Lin­ke sowie die bei­den Mit­glie­der des NSA-Unter­su­chungs­aus­schus­ses Mar­ti­na Ren­ner, MdB, und Dr. Kon­stan­ti­on von Notz, MdB, ein Organ­streit­ver­fah­ren vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ein­ge­lei­tet. Mit ihrem Antrag begeh­ren sie die Fest­stel­lung, dass die Bun­des­re­gie­rung und der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes die Rech­te des Bun­des­ta­ges aus Art. 44 GG ver­letzt haben, indem sie es abge­lehnt hät­ten, sämt­li­che Akten, Doku­men­te, in Datei­en oder auf ande­re Wei­se gespei­cher­te Daten und sons­ti­ge säch­li­che Beweis­mit­tel vor­zu­le­gen, die Aus­kunft dar­über geben, wel­che Erkennt­nis­se beim BND dar­über vor­la­gen oder vor­lie­gen, inwie­fern die NSA der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka im Rah­men der Zusam­men­ar­beit in der Joint SIGINT Activi­ty Auf­klä­rung gegen deut­sche Zie­le oder deut­sche Inter­es­sen ver­sucht oder tat­säch­lich betrie­ben hat und wie deut­sche Behör­den dar­auf reagier­ten.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat gemäß § 66a Satz 1 BVerfGG aus Geheim­schutz­grün­den 6 von der Durch­füh­rung einer münd­li­chen Ver­hand­lung abge­se­hen. Soweit es sich bei den von den Betei­lig­ten vor­ge­leg­ten Akten um Ver­schluss­sa­chen han­delt, wird deren Inhalt auch in der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht wie­der­ge­ge­ben.

Unter­su­chungs­aus­schuss und der Organ­streit[↑]

Der Antrag der bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen sah das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt als zuläs­sig an. Dage­gen hielt es den Organ­streit­an­trag der bei­den Mit­glie­der des NSA-Unter­su­chungs­aus­schus­ses, Ren­ner und von Notz, als unzu­läs­sig an.

Der Rechts­weg zum Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist für die hier umstrit­te­nen Fra­gen der Beweis­erhe­bung durch den 1. Unter­su­chungs­aus­schuss der 18. Wahl­pe­ri­ode des Deut­schen Bun­des­ta­ges gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Ver­bin­dung mit § 13 Nr. 5 BVerfGG eröff­net.

Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG muss der Antrags­ge­gen­stand eine Maß­nah­me oder Unter­las­sung des Antrags­geg­ners sein, durch die der Antrag­stel­ler oder das Organ, dem er ange­hört, in sei­nen ihm durch das Grund­ge­setz über­tra­ge­nen Rech­ten und Pflich­ten ver­letzt oder unmit­tel­bar gefähr­det ist.

Dem Wort­laut ihres Antra­ges zufol­ge begeh­ren die Antrag­stel­le­rin­nen die Fest­stel­lung, dass die Bun­des­re­gie­rung und der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes die dem Deut­schen Bun­des­tag nach Art. 44 GG zuste­hen­den ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Rech­te ver­letzt haben, indem sie es abge­lehnt hät­ten, dem Unter­su­chungs­aus­schuss sämt­li­che Akten, Doku­men­te, in Datei­en oder auf ande­re Wei­se gespei­cher­ten Daten und sons­ti­ge säch­li­che Beweis­mit­tel vor­zu­le­gen, die Aus­kunft dar­über geben, wel­che Erkennt­nis­se beim BND dar­über vor­la­gen oder vor­lie­gen, inwie­fern die NSA der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka im Rah­men der Zusam­men­ar­beit in der Joint SIGINT Activi­ty Auf­klä­rung gegen deut­sche Zie­le oder deut­sche Inter­es­sen ver­sucht oder tat­säch­lich betrie­ben hat und wie deut­sche Behör­den dar­auf reagiert haben. Auf wel­che dem Unter­su­chungs­aus­schuss vor­ent­hal­te­nen Beweis­mit­tel sich der Antrag bezieht, ist ange­sichts der For­mu­lie­rung "sämt­li­che" kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist dabei an die Wort­fas­sung der gestell­ten Anträ­ge nicht gebun­den 7. Ent­schei­dend ist viel­mehr der eigent­li­che Sinn des mit dem Antrag ver­folg­ten pro­zes­sua­len Begeh­rens. Damit ist auch die Begrün­dung des Antra­ges zu berück­sich­ti­gen 8.

Aus der Antrags­be­grün­dung und dem Zusam­men­hang, in dem die Beweis­be­schlüs­se des Unter­su­chungs­aus­schus­ses gestellt wor­den waren, ergibt sich, dass die Antrag­stel­le­rin­nen die Ver­let­zung von Rech­ten des Bun­des­ta­ges in der Nicht­vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten sehen. Sie füh­ren in ihrer Antrags­be­grün­dung aus, die Bun­des­re­gie­rung habe die Beweis­be­schlüs­se BK-14 und BND-26 nur teil­wei­se erfüllt, so dass sie durch den wei­te­ren Beschluss des Unter­su­chungs­aus­schus­ses vom 11.06.2015 auf­ge­for­dert wor­den sei, die aus den bei­gezo­ge­nen Beweis­mit­teln zum Beweis­be­schluss BND-26 ent­nom­me­nen Unter­la­gen, das heißt die Lis­ten mit Steue­rungs- und Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­merk­ma­len, vor­zu­le­gen. Dar­aus folgt, dass die Bun­des­re­gie­rung zur Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten auf­ge­for­dert wor­den ist, was sie mit Schrei­ben vom 17.06.2015 abge­lehnt hat. Nach dem – unwi­der­spro­chen geblie­be­nen – schrift­sätz­li­chen Vor­brin­gen der Antrags­geg­ner ist der Beweis­be­schluss BND-26 bis auf die Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten umfas­send erfüllt wor­den.

Das Organ­streit­ver­fah­ren der Bun­des­tags­frak­tio­nen[↑]

Die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen Bünd­nis 90/​Die Grü­nen und Die Lin­ke sind jeweils für sich als Frak­tio­nen und in der Gesamt­heit ihrer Mit­glie­der par­tei­fä­hig.

Par­tei­fä­hig­keit der Bun­des­tags­frak­tio­nen[↑]

Die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen sind nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG in Organ­strei­tig­kei­ten par­tei­fä­hig, da sie als Frak­tio­nen des Deut­schen Bun­des­ta­ges sowohl von der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges als auch von der Ver­fas­sung aner­kann­te Tei­le des Ver­fas­sungs­or­gans Deut­scher Bun­des­tag sind 9.

Par­tei­fä­hig­keit der Gesamt­heit der Frak­ti­ons­mit­glie­der[↑]

sind zugleich in der Gesamt­heit ihrer Mit­glie­der gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Ver­bin­dung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT par­tei­fä­hig.

Satz 1 GG gibt dem Bun­des­tag das Recht, Unter­su­chungs­aus­schüs­se ein­zu­set­zen. Damit erhält das Par­la­ment die Mög­lich­keit, sich ohne Ein­fluss­nah­me von Regie­rung und Ver­wal­tung über Ange­le­gen­hei­ten zu infor­mie­ren, deren Kennt­nis es zur Erfül­lung sei­ner Auf­ga­ben für erfor­der­lich hält. Das Schwer­ge­wicht der Unter­su­chun­gen liegt regel­mä­ßig in der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le von Regie­rung und Ver­wal­tung. War das Unter­su­chungs­recht im Sys­tem der kon­sti­tu­tio­nel­len Mon­ar­chie noch in ers­ter Linie ein Instru­ment des gewähl­ten Par­la­ments gegen die mon­ar­chi­sche Exe­ku­ti­ve, so hat es sich unter den Bedin­gun­gen des par­la­men­ta­ri­schen Regie­rungs­sys­tems maß­geb­lich zu einem Recht der Oppo­si­ti­on auf eine Sach­ver­halts­auf­klä­rung unab­hän­gig von der Regie­rung und der sie tra­gen­den Par­la­ments­mehr­heit ent­wi­ckelt 10. Dem­entspre­chend ist das par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­recht durch das Grund­ge­setz bewusst als Min­der­hei­ten­recht aus­ge­stal­tet 11.

Vor die­sem Hin­ter­grund ist eine Ein­set­zungs­min­der­heit im Sin­ne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, die sich in dem Rechts­akt der Stel­lung eines Antrags gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG als ein Vier­tel der Mit­glie­der des Deut­schen Bun­des­ta­ges kon­sti­tu­iert hat (soge­nann­te kon­kre­te Ein­set­zungs­min­der­heit; vgl. BVerfGE 67, 100, 124; 105, 197, 220; 124, 78, 106 f.); vom Grund­ge­setz als Trä­ger kom­pe­ten­zi­el­ler Rech­te aus­ge­wie­sen 12 und daher par­tei­fä­hig.

Mit eige­nen Rech­ten aus­ge­stat­te­tes Organ­teil im Sin­ne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist aber auch die soge­nann­te poten­ti­el­le Ein­set­zungs­min­der­heit 13. Die ein­set­zungs­be­rech­tig­te Min­der­heit muss sich nicht mit einem eige­nen Unter­su­chungs­an­trag kon­sti­tu­ie­ren. Wäre dies von Ver­fas­sungs wegen gefor­dert, so müss­te die ein­set­zungs­be­rech­tig­te Min­der­heit prak­tisch jeder Mehr­heits­en­quete eine eige­ne Min­der­heits­en­quete ent­ge­gen­set­zen, ent­we­der par­al­lel zur Ein­set­zung der Mehr­heits­en­quete oder spä­ter im Fall eines Kon­flikts über Beweis­erhe­bun­gen. Die poten­ti­el­le Ein­set­zungs­min­der­heit behält des­halb selbst dann ihre Ver­fah­rens­rech­te aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, wenn sie zunächst aus­drück­lich gegen die Ein­set­zung des Unter­su­chungs­aus­schus­ses gestimmt hat. Folg­lich genügt es, wenn sich die ein­set­zungs­be­rech­tig­te Min­der­heit mit einem eige­nen Unter­su­chungs­an­trag kon­sti­tu­ie­ren könn­te 14.

Vor­aus­set­zung der Par­tei­fä­hig­keit ist hier­nach das Errei­chen des in Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG genann­ten Quo­rums.

Die den bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen ange­hö­ren­den Mit­glie­der errei­chen frei­lich weder für sich noch zusam­men ein Vier­tel der Mit­glie­der des Deut­schen Bun­des­ta­ges im Sin­ne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Bun­des­tags­frak­ti­on Die Lin­ke hat 64 Sit­ze und die Bun­des­tags­frak­ti­on Bünd­nis 90/​Die Grü­nen ver­fügt über 63 Sit­ze im Deut­schen Bun­des­tag, so dass die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen zusam­men ledig­lich 127, das heißt gut 20% der – im Zeit­punkt der Ein­set­zung des Unter­su­chungs­aus­schus­ses vor­han­de­nen – 631 Sit­ze des Deut­schen Bun­des­ta­ges errei­chen.

Die den bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen ange­hö­ren­den Mit­glie­der wer­den jedoch durch das Geschäfts­ord­nungs­recht mit eige­nen Rech­ten im Sin­ne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG aus­ge­stat­tet. Nach § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ist für die Dau­er der 18. Wahl­pe­ri­ode auf Antrag von 120 der Mit­glie­der des Bun­des­ta­ges ein Unter­su­chungs­aus­schuss gemäß Art. 44 GG ein­zu­set­zen. Im Hin­blick auf die Ein­set­zung von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen weicht die Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges damit vom Vier­tel­quo­rum des Art. 44 Abs. 1 GG ab und erfor­dert geschäfts­ord­nungs­recht­lich die Ein­set­zung eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses bereits auf Ver­lan­gen von 120 Abge­ord­ne­ten.

Das Organ­streit­ver­fah­ren der Mit­glie­der des NSA-Unter­su­chungs­aus­schus­ses[↑]

Die qua­li­fi­zier­te Min­der­heit des 1. Unter­su­chungs­aus­schus­ses der 18. Wahl­pe­ri­ode des Deut­schen Bun­des­ta­ges, bestehend aus den bei­den Aus­schuss­mit­glie­der Mar­ti­na Ren­ner, MdB, und Dr. Kon­stan­ti­on von Notz, MdB, ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Ver­bin­dung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT par­tei­fä­hig.

Der Rege­lungs­ge­halt von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG erschöpft sich nicht in der Pflicht des Bun­des­ta­ges, auf Antrag eines Vier­tels sei­ner Mit­glie­der einen Unter­su­chungs­aus­schuss ein­zu­set­zen. Die bei der Ein­set­zung des Aus­schus­ses von Ver­fas­sungs wegen vor­han­de­ne Span­nung zwi­schen Mehr­heit und qua­li­fi­zier­ter Min­der­heit setzt sich daher im Unter­su­chungs­ver­fah­ren fort 15. Art. 44 GG wirkt inso­weit in den Unter­su­chungs­aus­schuss hin­ein. Die in den Unter­su­chungs­aus­schuss ent­sand­ten Abge­ord­ne­ten einer Frak­ti­on oder meh­re­rer Frak­tio­nen, die allein oder zusam­men min­des­tens ein Vier­tel der Mit­glie­der des Deut­schen Bun­des­ta­ges umfas­sen, reprä­sen­tie­ren den ein­set­zungs­be­rech­tig­ten Teil des Deut­schen Bun­des­ta­ges im Aus­schuss jeden­falls so lan­ge, wie kein Dis­sens zwi­schen der jewei­li­gen Frak­ti­on und ihren Ver­tre­tern im Aus­schuss erkenn­bar ist (soge­nann­te Frak­ti­on im Aus­schuss; vgl. BVerfGE 105, 197, 220 f.; 113, 113, 121).

Die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen in der Gesamt­heit ihrer Mit­glie­der wer­den im Unter­su­chungs­aus­schuss durch die Vier­tel­min­der­heit ‑bestehend aus den Aus­schuss­mit­glie­dern Ren­ner und von Notz- reprä­sen­tiert, so dass die­se eben­falls ihre Par­tei­fä­hig­keit aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Ver­bin­dung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ablei­ten kann.

Antrags­be­fug­nis im Organ­streit­ver­fah­ren[↑]

Die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen sind antrags­be­fugt; die bei­den Aus­schuss­mit­glie­der ‑als qua­li­fi­zier­te Min­der­heit des Unter­su­chungs­aus­schus­ses- sind im Organ­streit­ver­fah­ren nicht antrags­be­fugt.

Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zuläs­sig, wenn der Antrag­stel­ler gel­tend macht, dass er oder das Organ, dem er ange­hört, durch eine Maß­nah­me oder Unter­las­sung des Antrags­geg­ners in sei­nen ihm durch das Grund­ge­setz über­tra­ge­nen Rech­ten und Pflich­ten ver­letzt oder unmit­tel­bar gefähr­det ist.

Der Organ­streit zielt auf die Aus­le­gung des Grund­ge­set­zes aus Anlass von Strei­tig­kei­ten über die Rech­te und Pflich­ten von Ver­fas­sungs­or­ga­nen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Die als ver­letzt gel­tend gemach­te Rechts­po­si­ti­on muss in einem Ver­fas­sungs­rechts­ver­hält­nis grün­den 16. Ein Ver­fas­sungs­rechts­ver­hält­nis liegt vor, wenn auf bei­den Sei­ten des Streits Ver­fas­sungs­or­ga­ne oder Tei­le von Ver­fas­sungs­or­ga­nen ste­hen und um ver­fas­sungs­recht­li­che Posi­tio­nen strei­ten 17. Rech­te, die sich ledig­lich auf Vor­schrif­ten ein­fa­chen Geset­zes­rechts oder der Geschäfts­ord­nung stüt­zen, rei­chen für die Begrün­dung der Antrags­be­fug­nis nicht aus 18.

Die Antrag­stel­le­rin­nen bean­stan­den die Wei­ge­rung der Bun­des­re­gie­rung und des Chefs des Bun­des­kanz­ler­am­tes, an sie gerich­te­te Beweis­be­schlüs­se zu erfül­len. Der Organ­streit betrifft damit die Reich­wei­te des aus Art. 44 Abs. 1 GG abzu­lei­ten­den Beweis­erhe­bungs­rechts des Deut­schen Bun­des­ta­ges und der Ver­pflich­tung der Bun­des­re­gie­rung zur Akten­vor­la­ge. Trä­ger des Unter­su­chungs­rechts und damit Herr des Unter­su­chungs­ver­fah­rens ist der Deut­sche Bun­des­tag als Gan­zer 19. Da das Ple­num selbst die mit dem Unter­su­chungs­recht ver­bun­de­nen Befug­nis­se nicht wahr­neh­men kann, bedient es sich nach der Bestim­mung des Art. 44 Abs. 1 GG des Unter­su­chungs­aus­schus­ses 20. Auf­ga­be der Unter­su­chungs­aus­schüs­se ist es, das Par­la­ment bei sei­ner Arbeit zu unter­stüt­zen und sei­ne Ent­schei­dun­gen vor­zu­be­rei­ten 21. Das Unter­su­chungs­recht aus Art. 44 Abs. 1 GG bleibt auch nach der Ein­set­zung des Unter­su­chungs­aus­schus­ses Sache des Par­la­ments in sei­ner Gesamt­heit 22.

Inner­halb des durch die Ver­fas­sung und das Unter­su­chungs­aus­schuss­ge­setz sowie die Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges gesteck­ten Rah­mens und inner­halb des durch den Ein­set­zungs­be­schluss des Ple­nums vor­ge­ge­be­nen Unter­su­chungs­auf­trags ist ein Unter­su­chungs­aus­schuss in der Gestal­tung sei­nes Ver­fah­rens frei. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermäch­tigt den Unter­su­chungs­aus­schuss, die in Ver­fol­gung des Unter­su­chungs­zwe­ckes erfor­der­li­chen Bewei­se selbst zu erhe­ben 23. Der Unter­su­chungs­aus­schuss ist damit "Herr im Ver­fah­ren", obwohl er die Infor­ma­ti­ons- und Unter­su­chungs­rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges nur als des­sen Hilfs­or­gan aus­übt 24.

Antrags­be­fug­nis der Bun­des­tags­frak­tio­nen[↑]

Die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen sind nicht antrags­be­fugt, soweit sie die Ver­let­zung eige­ner Rech­te gel­tend machen. Sie sind jedoch befugt, als ein­zel­ne Frak­tio­nen die Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges in Pro­zess­stand­schaft gel­tend zu machen.

Gel­tend­ma­chung eige­ner Rech­te der Bun­des­tags­frak­tio­nen[↑]

Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ist nur eine Vier­tel­min­der­heit als orga­ni­sa­to­risch ver­fes­tig­te selbst­stän­di­ge Teil­glie­de­rung des Deut­schen Bun­des­ta­ges mit eige­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Rech­ten aus­ge­stat­tet. Auf­grund des expli­zi­ten Wort­lauts der Grund­ge­setz­be­stim­mung ist der Weg für eine Aus­le­gung 25 im Sin­ne einer teleo­lo­gi­schen Reduk­ti­on des ange­ord­ne­ten Quo­rums ver­stellt; für Ana­lo­gie­schlüs­se fehlt es bereits an der not­wen­di­gen Lücke. Der Ver­fas­sungs­ge­ber hat den Belang des Min­der­hei­ten­schut­zes auf der einen Sei­te und der Gefahr des Miss­brauchs von Min­der­hei­ten­rech­ten, die ihm noch aus Zei­ten der Wei­ma­rer Repu­blik vor Augen stand, auf der ande­ren Sei­te erkannt und gegen­ein­an­der abge­wo­gen. Er hat auch die Kon­se­quen­zen sei­ner Quo­ren­be­stim­mun­gen gese­hen und bil­li­gend in Kauf genom­men 26.

Hier­an ver­mag die Ein­fü­gung des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT nichts zu ändern. Eine geschäfts­ord­nungs­mä­ßig ver­brief­te Rechts­po­si­ti­on ist nicht zwangs­läu­fig von einem (behaup­te­ten) Ver­fas­sungs­organ­sta­tus, das heißt vom Ver­fas­sungs­recht, umfasst 27. Als blo­ßes Geschäfts­ord­nungs­recht kann § 126a GO-BT das ver­fas­sungs­recht­li­che inner­par­la­men­ta­ri­sche Span­nungs­feld zwi­schen par­la­men­ta­ri­scher Mehr­heit und Min­der­heit nicht letzt­ver­bind­lich auf­lö­sen, ins­be­son­de­re kei­ne über Art. 44 GG hin­aus­ge­hen­den, ver­fas­sungs­recht­lich ein­klag­ba­ren Min­der­hei­ten­rech­te schaf­fen. § 126a GO-BT ist jeder­zeit änder­bar und begrün­det daher – auch unter Berück­sich­ti­gung der Rege­lung des § 126a Abs. 2 GO-BT – kei­ne gesi­cher­te Rechts­po­si­ti­on 28.

Gel­tend­ma­chung der Rech­te des Deut­schen Bun­des­tags[↑]

Die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen kön­nen sich aber als Frak­tio­nen grund­sätz­lich auf Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges beru­fen, die sie als des­sen Organ­teil im Wege der Pro­zess­stand­schaft gel­tend machen kön­nen 29.

Antrags­be­fug­nis einer qua­li­fi­zier­ten Min­der­heit des Unter­su­chungs­aus­schus­ses[↑]

Die qua­li­fi­zier­te Min­der­heit des Unter­su­chungs­aus­schus­ses ‑bestehend aus den Aus­schuss­mit­glie­dern Mar­ti­na Ren­ner, MdB, und Dr. Kon­stan­ti­on von Notz, MdB- ist nicht antrags­be­fugt.

Eige­ne Rech­te der Vier­tel­min­der­heit[↑]

Da die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen in der Gesamt­heit ihrer Mit­glie­der schon nicht antrags­be­fugt sind, kann die Vier­tel­min­der­heit ‑bestehend aus den Aus­schuss­mit­glie­dern Ren­ner und von Notz- auch nicht auf­grund ihrer Stel­lung als Ver­tre­te­rin einer Min­der­heit von nur 120 Mit­glie­dern des Deut­schen Bun­des­ta­ges gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG in Ver­bin­dung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT antrags­be­fugt sein.

Pro­zesstand­schaft der Vier­tel­min­der­heit[↑]

Die bei­den Aus­schuss­mit­glie­der sind auch nicht befugt, als Vier­tel­min­der­heit im Unter­su­chungs­aus­schuss im Wege der Pro­zess­stand­schaft gemäß § 18 Abs. 3 PUAG Rech­te des Bun­des­ta­ges gel­tend zu machen.

§ 18 Abs. 3 PUAG bil­ligt nicht jeder Min­der­heit im Unter­su­chungs­aus­schuss die Antrags­be­fug­nis zu. Ein sol­ches Ver­ständ­nis wür­de eine Los­lö­sung von Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG, der kon­zep­tio­nell in das Rege­lungs­re­gime der Unter­su­chungs­aus­schüs­se hin­ein­wirkt, bedeu­ten. Antrags­be­fugt ist viel­mehr nur die von der kon­kre­ten oder poten­ti­el­len Ein­set­zungs­min­der­heit im Deut­schen Bun­des­tag im Sin­ne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG getra­ge­ne Aus­schuss­min­der­heit; nur die­se kann als Pro­zess­stand­schaf­te­rin auf­tre­ten.

Zwar gebie­tet der Grund­satz effek­ti­ver Oppo­si­ti­on (hier­zu BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rdnr. 85 ff.), die im Grund­ge­setz vor­ge­se­he­nen Min­der­hei­ten­rech­te auf Wirk­sam­keit hin aus­zu­le­gen. Aller­dings bil­det der Wort­laut des Grund­ge­set­zes – nament­lich die dort ange­ord­ne­ten Quo­ren – die Gren­ze jeder Aus­le­gung 30. Inso­weit stel­len die in den Ver­fas­sungs­text auf­ge­nom­me­nen Quo­ren die vom Ver­fas­sungs­ge­ber; und vom ver­fas­sungs­än­dern­den Gesetz­ge­ber gewoll­te Kon­kre­ti­sie­rung des Grund­sat­zes effek­ti­ver Oppo­si­ti­on dar 31.

Eine Ablei­tung der Rech­te der Min­der­heit aus Art. 44 GG und ein Hin­ein­wir­ken des Art. 44 GG in das Rege­lungs­re­gime der Unter­su­chungs­aus­schüs­se ist für die Begrün­dung der Antrags­be­fug­nis im Organ­streit­ver­fah­ren kon­sti­tu­tiv. Das Unter­su­chungs­aus­schuss­ge­setz kann als im Kern ver­fas­sungs­in­ter­pre­ta­to­ri­sches und damit dekla­ra­to­ri­sches Gesetz 32 kei­ne über Art. 44 GG hin­aus­ge­hen­den ver­fas­sungs­pro­zes­su­al durch­setz­ba­ren Min­der­hei­ten­rech­te schaf­fen. § 18 Abs. 3 PUAG regelt ein ein­fach­recht­li­ches Antrags­recht, das sich aus einem ein­fach­recht­li­chen Rechts­ver­hält­nis ergibt und nicht die für den Ver­fas­sungs­organ­streit erfor­der­li­che Ver­fas­sungs­qua­li­tät auf­weist. Im Übri­gen woll­te der Gesetz­ge­ber mit der Ein­fü­gung des § 18 Abs. 3 PUAG kei­ne Abkopp­lung der Abge­ord­ne­ten im Aus­schuss von der Vier­tel­min­der­heit im Sin­ne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG erzie­len. Aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung sieht die Neu­re­ge­lung in § 18 Abs. 3 Halb­satz 1 PUAG betref­fend Strei­tig­kei­ten über die (Nicht-)Vorlage bezie­hungs­wei­se (Nicht-)Freigabe von Beweis­mit­teln kei­ne neue Zustän­dig­keit des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vor. Eine Modi­fi­zie­rung ent­hal­te § 18 Abs. 3 Halb­satz 1 PUAG nur inso­fern, als die geän­der­te Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Antrags­be­fug­nis der Frak­ti­on im Aus­schuss gesetz­lich umge­setzt wer­de 33. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat­te noch in sei­ner Ent­schei­dung zum Flick-Unter­su­chungs­aus­schuss eine Pro­zess­stand­schaft der Frak­ti­on im Aus­schuss ver­neint 34 und ist hier­von in sei­ner Ent­schei­dung zum Par­tei­spen­den-Unter­su­chungs­aus­schuss abge­rückt 35.

Die rich­ti­gen Antrags­geg­ner[↑]

De bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen wen­den sich gegen die rich­ti­gen Antrags­geg­ner, da die Bun­des­re­gie­rung und der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes die Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten abge­lehnt haben und damit für die bean­stan­de­te Maß­nah­me oder Unter­las­sung die Ver­ant­wor­tung tra­gen 36.

Die Bun­des­re­gie­rung trägt die recht­li­che Ver­ant­wor­tung für die Ver­wei­ge­rung der voll­stän­di­gen Akten­vor­la­ge, da sie im Rah­men ihrer Koor­di­nie­rungs­be­fug­nis (vgl. Art. 65 Satz 3 GG) ent­schie­den hat, das Akten­vor­la­ge­be­geh­ren des Unter­su­chungs­aus­schus­ses nicht zu erfül­len. Neben der Bun­des­re­gie­rung trägt der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes (§ 7 Geschäfts­ord­nung der Bun­des­re­gie­rung), der zugleich Bun­des­mi­nis­ter für beson­de­re Auf­ga­ben ist, die Ver­ant­wor­tung für die säch­li­chen Beweis­mit­tel des dem Bun­des­kanz­ler­amt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Geset­zes über den Bun­des­nach­rich­ten­dienst 37 nach­ge­ord­ne­ten Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes. Er hat im Rah­men sei­ner Res­sort­kom­pe­tenz nach Art. 65 Satz 2 GG über den Umfang der Akten­her­aus­ga­be und damit kon­kret dar­über ent­schie­den, inwie­weit dem Auf­klä­rungs­in­ter­es­se des Unter­su­chungs­aus­schus­ses ent­spro­chen wer­den soll.

Antrags­be­fug­nis und mög­li­che Rechts­ver­let­zung[↑]

Nach dem Vor­brin­gen der Antrag­stel­le­rin­nen erscheint es mög­lich, dass die Bun­des­re­gie­rung und der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes durch eine unter­blie­be­ne oder unvoll­stän­di­ge Akten­vor­la­ge an den Aus­schuss das par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges gemäß Art. 44 GG in der im Antrag spe­zi­fi­zier­ten Wei­se ver­letzt haben.

Selbst wenn die Bun­des­re­gie­rung und der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes das Ersu­chen des Unter­su­chungs­aus­schus­ses nicht end­gül­tig, son­dern ledig­lich vor­läu­fig abge­lehnt haben soll­ten, erscheint eine Ver­let­zung im Hin­blick auf die Ver­zö­ge­rungs­wir­kung mög­lich 38. Schon eine blo­ße Ver­zö­ge­rung kann die Wirk­sam­keit der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le ent­schei­dend in Fra­ge stel­len. Dabei ist zu berück­sich­ti­gen, dass der Aus­schuss mit dem Ende der jewei­li­gen Wahl­pe­ri­ode zu bestehen auf­hört 39.

Antrags­frist[↑]

Mit dem am 16.09.2015 ein­ge­gan­ge­nen Antrag wah­ren die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen die Sechs­mo­nats­frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG, denn sie rügen die Ent­schei­dung der Antrags­geg­ner vom 17.06.2015.

Rechts­schutz­in­ter­es­se[↑]

Die bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen haben ein Rechts­schutz­in­ter­es­se. Zur Durch­set­zung der von ihnen gel­tend gemach­ten Rech­te steht kein ande­rer Weg als der des Organ­streit­ver­fah­rens zur Ver­fü­gung. Die Ein­lei­tung die­ses Ver­fah­rens kann daher auch nicht als rechts­miss­bräuch­lich ange­se­hen wer­den. Der von den Antrag­stel­le­rin­nen ange­grif­fe­ne Akt der Bun­des­re­gie­rung und des Chefs des Bun­des­kanz­ler­am­tes – die Ver­wei­ge­rung der Akten­vor­la­ge – ent­fal­tet nach wie vor rechts­er­heb­li­che Wir­kun­gen, die geeig­net sind, das Unter­su­chungs­er­geb­nis zu beein­träch­ti­gen. Die Bun­des­re­gie­rung und der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes haben im Vor­feld des Organ­streit­ver­fah­rens und auch schrift­sätz­lich die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Ver­wei­ge­rung der Akten­vor­la­ge behaup­tet. Die Ver­wei­ge­rung der Akten­vor­la­ge an den Unter­su­chungs­aus­schuss ist dem Ein­fluss­be­reich der bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen ent­zo­gen, so dass kei­ne Alter­na­ti­ve zu einer Ent­schei­dung im Wege des Organ­streit­ver­fah­rens besteht 40.

Der Antrag der bei­den Bun­des­tags­frak­tio­nen ist jedoch nicht begrün­det:

Unter­su­chungs­recht des Deut­schen Bun­des­tags[↑]

Nach Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG hat der Deut­sche Bun­des­tag das Recht und auf Antrag eines Vier­tels sei­ner Mit­glie­der die Pflicht, einen Unter­su­chungs­aus­schuss mit der Befug­nis zur Erhe­bung der erfor­der­li­chen Bewei­se ein­zu­set­zen.

Das in Art. 44 GG gewähr­leis­te­te Unter­su­chungs­recht gehört zu den ältes­ten und wich­tigs­ten Rech­ten des Par­la­ments 19. Über das Zitier­recht nach Art. 43 Abs. 1 GG und das Fra­ge- und Infor­ma­ti­ons­recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG hin­aus ver­schafft es die Mög­lich­kei­ten der Sach­ver­halts­auf­klä­rung, die das Par­la­ment zur Vor­be­rei­tung sei­ner Ent­schei­dun­gen und vor allem zur Wah­rung sei­ner Kon­troll­funk­ti­on gegen­über der ihm ver­ant­wort­li­chen Regie­rung benö­tigt 41. Der Unter­su­chungs­aus­schuss ist als Auf­klä­rungs­in­stru­ment im Rah­men der poli­ti­schen Kon­tro­ver­se 42 dabei ein spe­zi­fi­sches Instru­ment par­la­men­ta­ri­scher Kon­trol­le.

Die Aus­le­gung des Art. 44 GG und der das Unter­su­chungs­aus­schuss­recht kon­kre­ti­sie­ren­den Vor­schrif­ten des Unter­su­chungs­aus­schuss­ge­set­zes hat, ins­be­son­de­re bei der Fra­ge, wel­che Befug­nis­se einem Unter­su­chungs­aus­schuss zuste­hen, zu berück­sich­ti­gen, dass die­se Bestim­mun­gen die Vor­aus­set­zun­gen für eine wirk­sa­me par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le schaf­fen sol­len 43.

Der Unter­su­chungs­aus­schuss ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG befugt, im Rah­men sei­nes Unter­su­chungs­auf­trags die­je­ni­gen Bewei­se zu erhe­ben, die er für erfor­der­lich hält 44. Nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG fin­den auf Beweis­erhe­bun­gen die Vor­schrif­ten über den Straf­pro­zess sinn­ge­mäß Anwen­dung. Die­se Ver­wei­sung erstreckt sich auf alle Bestim­mun­gen, die die straf­pro­zes­sua­le Sach­ver­halts­auf­klä­rung regeln; sie erfasst sowohl befug­nis­be­grün­den­de als auch befug­nis­be­gren­zen­de Rege­lun­gen 45. Die Bestim­mun­gen der Straf­pro­zess­ord­nung geben einem Unter­su­chungs­aus­schuss Zwangs­mit­tel zur Beschaf­fung von Beweis­mit­teln an die Hand, stel­len den Infor­ma­ti­ons­ver­schaf­fungs­an­spruch aber auch unter rechts­staat­li­che Vor­ga­ben. In sinn­ge­mä­ßer Anwen­dung der Vor­schrif­ten über den Straf­pro­zess ste­hen dem Unter­su­chungs­aus­schuss Zeu­gen (§§ 48 ff. StPO), Urkun­den und ande­re Schrift­stü­cke (§§ 249 ff. StPO) sowie Sach­ver­stän­di­ge und Augen­schein (§§ 72 ff. StPO) als Beweis­mit­tel zur Ver­fü­gung. Zur Beweis­erhe­bung im Sin­ne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG zählt nicht nur die Beweis­auf­nah­me im enge­ren Sin­ne (§ 244 Abs. 1 StPO), son­dern der gesam­te Vor­gang der Beweis­ver­schaf­fung, Beweis­si­che­rung und Beweis­aus­wer­tung 46.

Das Recht auf Akten­vor­la­ge gehört zum Kern des Unter­su­chungs­rechts. Der Anspruch auf Vor­la­ge von Akten im Ver­ant­wor­tungs­be­reich der Regie­rung folgt nicht ledig­lich aus dem Recht auf Amts­hil­fe gemäß Art. 44 Abs. 3 GG; er ist Bestand­teil des Kon­troll­rechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und des Rechts der Beweis­erhe­bung nach Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG 47. Akten sind bei der Unter­su­chung poli­ti­scher Vor­gän­ge ein beson­ders wich­ti­ges Beweis­mit­tel. Sie haben gegen­über Zeu­gen­aus­sa­gen in der Regel einen höhe­ren Beweis­wert, weil das Gedächt­nis von Zeu­gen aus man­cher­lei Grün­den uner­gie­big wer­den kann 48. Der Unter­su­chungs­aus­schuss muss sich nicht mit Akten­aus­künf­ten zufrie­den geben oder sein Ver­lan­gen auf bestimm­te Akten­tei­le beschrän­ken. Viel­mehr soll er sich anhand der voll­stän­di­gen Akten selbst ein Bild vom Umfang ihrer Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit machen kön­nen 49. Der Vor­la­ge­an­spruch bezieht sich grund­sätz­lich auf alle Akten, die mit dem Unter­su­chungs­ge­gen­stand in Zusam­men­hang ste­hen. Bei einem Ersu­chen auf Akten­vor­la­ge muss nicht bereits fest­ste­hen, dass die Unter­la­gen auch tat­säch­lich ent­schei­dungs­er­heb­li­ches Mate­ri­al oder ent­spre­chen­de Beweis­mit­tel ent­hal­ten. Es reicht aus, wenn sie Hin­wei­se hier­auf geben könn­ten 49.

Gren­zen des Beweis­erhe­bungs­rechts des Unter­su­chungs­aus­schus­ses[↑]

Das Beweis­erhe­bungs­recht eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses unter­liegt Gren­zen, die, auch soweit sie ein­fach­ge­setz­lich gere­gelt sind, ihren Grund im Ver­fas­sungs­recht haben müs­sen 1.

Völ­ker­recht­li­che Ver­pflich­tun­gen kön­nen dem­ge­mäß kei­ne unmit­tel­ba­re Schran­ke des par­la­men­ta­ri­schen Beweis­erhe­bungs­rechts begrün­den, da sie als sol­che kei­nen Ver­fas­sungs­rang besit­zen. Das zeigt ins­be­son­de­re der Blick auf die inso­weit maß­geb­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Rege­lun­gen in Art. 25 GG und Art. 59 Abs. 2 GG.

Satz 1 GG bestimmt, dass die all­ge­mei­nen Regeln des Völ­ker­rechts Bestand­teil des Bun­des­rechts sind. Er ver­schafft die­sen unmit­tel­bar, das heißt, ohne dass ein sons­ti­ger (ein­fach­recht­li­cher) Rechts­akt hin­zu­kom­men müss­te, Wirk­sam­keit inner­halb der deut­schen Rechts­ord­nung. Nach Art. 25 Satz 2 GG gehen sie den Geset­zen vor. Ein Gesetz, das mit einer all­ge­mei­nen Regel des Völ­ker­rechts kol­li­diert, ver­stößt daher gegen die ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Ord­nung im Sin­ne des Art. 2 Abs. 1 GG. Gleich­zei­tig ist Art. 25 GG jedoch dahin­ge­hend zu ver­ste­hen, dass er – dem Wort­laut von Satz 2 ent­spre­chend – den all­ge­mei­nen Regeln des Völ­ker­rechts einen Rang ober­halb der (ein­fa­chen) Geset­ze, aber unter­halb der Ver­fas­sung ein­räumt (Zwi­schen­rang) 50.

Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erlan­gen völ­ker­recht­li­che Ver­trä­ge, wel­che die poli­ti­schen Bezie­hun­gen des Bun­des regeln oder sich auf Gegen­stän­de der Bun­des­ge­setz­ge­bung bezie­hen, erst durch das dort vor­ge­se­he­ne Zustim­mungs­ge­setz inner­staat­li­che Wirk­sam­keit. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt nicht nur die Metho­dik, durch die völ­ker­ver­trag­li­che Rege­lun­gen in der natio­na­len Rechts­ord­nung wirk­sam wer­den, son­dern auch den Rang, der dem für anwend­bar erklär­ten Völ­ker­ver­trags­recht inner­halb der natio­na­len Rechts­ord­nung zukommt. Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, dass völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­gen, soweit sie nicht in den Anwen­dungs­be­reich einer ande­ren, spe­zi­el­le­ren Öff­nungs­klau­sel – ins­be­son­de­re Art. 23 bis Art. 25 GG – fal­len, inner­staat­lich der Rang eines ein­fa­chen (Bundes-)Gesetzes zukommt und sie inso­fern kei­nen Über­ge­set­zes- oder gar Ver­fas­sungs­rang besit­zen 51.

Der Grund­satz der Völ­ker­rechts­freund­lich­keit kann die dif­fe­ren­zier­ten Rege­lun­gen des Grund­ge­set­zes über den Rang der unter­schied­li­chen Quel­len des Völ­ker­rechts nicht ver­drän­gen und ihre Sys­te­ma­tik nicht unter­lau­fen 52.

Der Ein­set­zungs­be­schluss als Gren­ze[↑]

Begrenzt wird das Beweis­erhe­bungs­recht par­la­men­ta­ri­scher Unter­su­chungs­aus­schüs­se zunächst durch den im Ein­set­zungs­be­schluss zu bestim­men­den Unter­su­chungs­auf­trag. Die­ser selbst muss sich im Rah­men der par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­kom­pe­tenz hal­ten und hin­rei­chend deut­lich bestimmt sein 53.

Nach­rich­ten­diens­te und der Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung[↑]

Grün­de, einem Unter­su­chungs­aus­schuss Infor­ma­tio­nen vor­zu­ent­hal­ten, kön­nen sich zudem aus dem Gewal­ten­tei­lungs­grund­satz erge­ben 54.

Der Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung zielt auf Macht­ver­tei­lung und die sich dar­aus erge­ben­de Mäßi­gung staat­li­cher Herr­schaft. In sei­ner grund­ge­setz­li­chen Aus­for­mung als Gebot der Unter­schei­dung zwi­schen gesetz­ge­ben­der, voll­zie­hen­der und recht­spre­chen­der Gewalt (Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient er zugleich einer funk­ti­ons­ge­rech­ten Zuord­nung hoheit­li­cher Befug­nis­se zu unter­schied­li­chen, jeweils auf­ga­ben­spe­zi­fisch aus­ge­form­ten Trä­gern öffent­li­cher Gewalt und sichert die recht­li­che Bin­dung aller Staats­ge­walt (Art.20 Abs. 3 GG) 55. In der Ver­fas­sungs­ord­nung des Grund­ge­set­zes ist die Tei­lung der Gewal­ten nicht als abso­lu­te Tren­nung rea­li­siert und gebo­ten. Die Zwei­ge der Staats­ge­walt sind auf­ein­an­der bezo­gen und mit­ein­an­der ver­schränkt, dür­fen aber ihrer jewei­li­gen Eigen­heit und ihrer spe­zi­fi­schen Auf­ga­ben und Zustän­dig­kei­ten nicht beraubt wer­den 56. Das Gewal­ten­tei­lungs­prin­zip ist damit zugleich Grund und Gren­ze des Infor­ma­ti­ons­an­spruchs des Par­la­ments gegen­über der Regie­rung 57.

Die Ver­ant­wor­tung der Regie­rung gegen­über Par­la­ment und Volk setzt not­wen­di­ger­wei­se einen Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung vor­aus, der einen grund­sätz­lich nicht aus­forsch­ba­ren Initia­tiv, Bera­tungs- und Hand­lungs­be­reich ein­schließt. Dazu gehört die Wil­lens­bil­dung der Regie­rung selbst, sowohl hin­sicht­lich der Erör­te­run­gen im Kabi­nett als auch bei der Vor­be­rei­tung von Kabi­netts- und Res­sort­ent­schei­dun­gen, die sich vor­nehm­lich in res­sort­über­grei­fen­den und ‑inter­nen Abstim­mungs­pro­zes­sen voll­zieht 58.

Eine Pflicht der Regie­rung, par­la­men­ta­ri­schen Infor­ma­ti­ons­wün­schen zu ent­spre­chen, besteht in der Regel nicht, wenn die Infor­ma­ti­on zu einem Mit­re­gie­ren Drit­ter bei Ent­schei­dun­gen füh­ren kann, die in der allei­ni­gen Kom­pe­tenz der Regie­rung lie­gen. Die­se Mög­lich­keit besteht bei Infor­ma­tio­nen aus dem Bereich der Vor­be­rei­tung von Regie­rungs­ent­schei­dun­gen regel­mä­ßig, solan­ge die Ent­schei­dung noch nicht getrof­fen ist 59. Die Kon­troll­kom­pe­tenz des Par­la­ments erstreckt sich dem­nach grund­sätz­lich nur auf bereits abge­schlos­se­ne Vor­gän­ge; sie ent­hält nicht die Befug­nis, in lau­fen­de Ver­hand­lun­gen und Ent­schei­dungs­vor­be­rei­tun­gen ein­zu­grei­fen 60.

Der aus dem Gewal­ten­tei­lungs­prin­zip fol­gen­de Schutz vor infor­ma­to­ri­schen Ein­grif­fen in den Bereich exe­ku­ti­ver Ent­schei­dungs­vor­be­rei­tung erschöpft sich jedoch nicht in die­ser Abschir­mung gegen unmit­tel­ba­re Ein­grif­fe in die auto­no­me Kom­pe­tenz­aus­übung der Regie­rung. Auch dem nach­träg­li­chen par­la­men­ta­ri­schen Zugriff auf Infor­ma­tio­nen aus der Pha­se der Vor­be­rei­tung von Regie­rungs­ent­schei­dun­gen setzt der Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung Gren­zen. Auch bei abge­schlos­se­nen Vor­gän­gen sind Fäl­le mög­lich, in denen die Regie­rung nicht ver­pflich­tet ist, geheim zu hal­ten­de Tat­sa­chen aus dem Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung mit­zu­tei­len. Ein – sei es auch erst nach Abschluss des jewei­li­gen Ent­schei­dungs­pro­zes­ses ein­set­zen­der – schran­ken­lo­ser par­la­men­ta­ri­scher Infor­ma­ti­ons­an­spruch wür­de vor allem durch sei­ne ein­engen­den Vor­wir­kun­gen die Regie­rung in der selb­stän­di­gen Funk­ti­on beein­träch­ti­gen, die die grund­ge­setz­li­che Gewal­ten­tei­lung ihr zuweist 61.

Die Ver­ant­wor­tung der Regie­rung gegen­über Par­la­ment und Volk setzt ange­sichts des Gefü­ges der grund­ge­setz­li­chen Zuord­nung staat­li­cher Auf­ga­ben zu bestimm­ten Funk­tio­nen und ihren Trä­gern zudem die Gewähr­leis­tung einer funk­ti­ons­ge­rech­ten und organad­äqua­ten Auf­ga­ben­wahr­neh­mung vor­aus.

Das Grund­ge­setz ver­pflich­tet die Ver­fas­sungs­or­ga­ne im Rah­men ihrer Zustän­dig­kei­ten zur Abwehr von Beein­träch­ti­gun­gen der Grund­la­gen der frei­heit­li­chen demo­kra­ti­schen Ord­nung unter Ein­hal­tung der Regeln des Rechts­staats. Das gilt nament­lich für die Ver­fol­gung der fun­da­men­ta­len Staats­zwe­cke der Sicher­heit und des Schut­zes der Bevöl­ke­rung 62.

Die ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Ord­nung, der Bestand und die Sicher­heit des Bun­des und der Län­der sowie Leib, Leben und Frei­heit der Per­son sind Schutz­gü­ter von über­ra­gen­dem ver­fas­sungs­recht­li­chem Gewicht. Dem­entspre­chend hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt her­vor­ge­ho­ben, dass die Sicher­heit des Staa­tes als ver­fass­ter Frie­dens- und Ord­nungs­macht und die von ihm – unter Ach­tung von Wür­de und Eigen­wert des Ein­zel­nen – zu gewähr­leis­ten­de Sicher­heit der Bevöl­ke­rung Ver­fas­sungs­wer­te sind, die mit ande­ren hoch­wer­ti­gen Ver­fas­sungs­gü­tern im glei­chen Rang ste­hen. Der Staat ist des­halb von Ver­fas­sungs wegen ver­pflich­tet, das Leben, die kör­per­li­che Unver­sehrt­heit und die Frei­heit des Ein­zel­nen zu schüt­zen 63.

Die­ser Ver­pflich­tung kommt er nach, indem er Gefah­ren etwa durch ter­ro­ris­ti­sche Bestre­bun­gen ent­ge­gen tritt. Straf­ta­ten mit dem Geprä­ge des Ter­ro­ris­mus zie­len auf die Desta­bi­li­sie­rung des Gemein­we­sens und umfas­sen in rück­sichts­lo­ser Instru­men­ta­li­sie­rung ande­rer Men­schen Angrif­fe auf Leib und Leben belie­bi­ger Drit­ter. Sie rich­ten sich gegen die Grund­pfei­ler der ver­fas­sungs­recht­li­chen Ord­nung und das Gemein­we­sen als Gan­zes. Die Bereit­stel­lung von wirk­sa­men Auf­klä­rungs­mit­teln zu ihrer Abwehr ist ein legi­ti­mes Ziel und für die demo­kra­ti­sche und frei­heit­li­che Ord­nung von gro­ßem Gewicht 64.

Zur Wah­rung der inne­ren und äuße­ren Sicher­heit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land lässt das Grund­ge­setz (Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG) aus­drück­lich die Errich­tung von Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den und Nach­rich­ten­diens­ten zu. Nach­rich­ten­diens­te sind Aus­druck der Grund­ent­schei­dung des Grund­ge­set­zes für eine wehr­haf­te Demo­kra­tie, des Selbst­be­haup­tungs­wil­lens des Rechts­staa­tes und damit Bestand­teil des Sicher­heits­sys­tems der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land 65.

Die Fest­le­gung der stra­te­gi­schen Gesamt­aus­rich­tung nach­rich­ten­dienst­li­cher Tätig­keit, mit­hin auch die Ent­schei­dung zur inter­na­tio­na­len Koope­ra­ti­on der Nach­rich­ten­diens­te, erfolgt durch die Bun­des­re­gie­rung. Dies ent­spricht dem Grund­satz einer organad­äqua­ten Funk­tio­nen­zu­wei­sung. So bestimmt die Bun­des­re­gie­rung mit dem soge­nann­ten Auf­trags­pro­fil die regio­na­len und the­ma­ti­schen Arbeits­schwer­punk­te des BND. Sie gibt die Detail­tie­fe der zu beschaf­fen­den Erkennt­nis­se und damit auch den Res­sour­cen­an­satz vor. Das Auf­trags­pro­fil wird kon­ti­nu­ier­lich dem aktu­el­len Infor­ma­ti­ons­be­darf der ein­zel­nen Res­sorts ange­passt 66. Es ist auch Auf­ga­be der Regie­rung, die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Nach­rich­ten­diens­te zu gewähr­leis­ten.

Zur Effek­ti­vie­rung der Beschaf­fung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen von außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Bedeu­tung arbei­ten die deut­schen Nach­rich­ten­diens­te mit aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten zusam­men. Die Zusam­men­ar­beit setzt die Ein­hal­tung von Ver­trau­lich­keit vor­aus 67. Hier­für sind völ­ker­recht­li­che Ver­pflich­tun­gen ein­zu­ge­hen, die als Teil der Außen- und Sicher­heits­po­li­tik der Initia­tiv- und Gestal­tungs­be­fug­nis der Regie­rung oblie­gen 68.

Der Bund hat gemäß Art. 32 GG die Zustän­dig­keit für die Aus­übung der aus­wär­ti­gen Gewalt 69. Außen­po­li­tik ist eine Funk­ti­on der Regie­rung 70.

In Anknüp­fung an die tra­di­tio­nel­le Staats­auf­fas­sung hat das Grund­ge­setz der Regie­rung im Bereich aus­wär­ti­ger Poli­tik einen weit bemes­se­nen Spiel­raum zu eigen­ver­ant­wort­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung über­las­sen. Die Rol­le des Par­la­ments ist schon aus Grün­den der Funk­ti­ons­ge­rech­tig­keit in die­sem Bereich beschränkt 71.

Satz 1 GG sieht zwar für den Abschluss völ­ker­recht­li­cher Ver­trä­ge, wel­che die poli­ti­schen Bezie­hun­gen des Bun­des regeln oder sich auf Gegen­stän­de der Bun­des­ge­setz­ge­bung bezie­hen, die Not­wen­dig­keit der Zustim­mung oder Mit­wir­kung der jeweils für die Bun­des­ge­setz­ge­bung zustän­di­gen Kör­per­schaf­ten in Form eines Bun­des­ge­set­zes vor. Der Ver­kehr mit ande­ren Staa­ten, die Ver­tre­tung in inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­tio­nen, zwi­schen­staat­li­chen Ein­rich­tun­gen und Sys­te­men gegen­sei­ti­ger kol­lek­ti­ver Sicher­heit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie die Sicher­stel­lung der gesamt­staat­li­chen Ver­ant­wor­tung bei der Außen­ver­tre­tung Deutsch­lands fal­len dem­ge­gen­über aber grund­sätz­lich in den Kom­pe­tenz­be­reich der Exe­ku­ti­ve, ins­be­son­de­re der Bun­des­re­gie­rung. Die­se grund­sätz­li­che Zuord­nung der Akte des aus­wär­ti­gen Ver­kehrs zum Kom­pe­tenz­be­reich der Exe­ku­ti­ve beruht auf der Annah­me, dass insti­tu­tio­nell und auf Dau­er typi­scher­wei­se allein die Regie­rung in hin­rei­chen­dem Maße über die per­so­nel­len, sach­li­chen und orga­ni­sa­to­ri­schen Mög­lich­kei­ten ver­fügt, auf wech­seln­de äuße­re Lagen zügig und sach­ge­recht zu reagie­ren und so die staat­li­che Auf­ga­be, die aus­wär­ti­gen Ange­le­gen­hei­ten ver­ant­wort­lich wahr­zu­neh­men, best­mög­lich zu erfül­len 72.

Eine erwei­tern­de Aus­le­gung der Zustim­mungs- oder Mit­wir­kungs­be­fug­nis­se des Bun­des­ta­ges unter Über­spie­lung der kon­kre­ten Ord­nung der Ver­tei­lung und des Aus­gleichs staat­li­cher Macht im Grund­ge­setz wür­de die außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­gie­rung unge­recht­fer­tigt beschnei­den und lie­fe auf eine nicht funk­ti­ons­ge­rech­te Tei­lung der Staats­ge­walt hin­aus 73; sie ver­la­ger­te in wei­tem Umfang poli­ti­sche Macht zu Las­ten der Exe­ku­ti­ve auf den Bun­des­tag in einem Hand­lungs­be­reich, der funk­tio­nell betrach­tet nicht Gesetz­ge­bung im Sin­ne des Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG dar­stellt 74.

Vor die­sem Hin­ter­grund obliegt das Ver­han­deln und Abschlie­ßen von Geheim­schutz­ab­kom­men als Grund­la­ge einer inter­na­tio­na­len Koope­ra­ti­on der Nach­rich­ten­diens­te der Bun­des­re­gie­rung.

Ziel die­ser Geheim­schutz­ab­kom­men ist es in ers­ter Linie, den Aus­tausch geheim­hal­tungs­be­dürf­ti­ger Infor­ma­tio­nen mit ande­ren Staa­ten abzu­si­chern, denn die Wei­ter­ga­be von Ver­schluss­sa­chen hat eine emp­find­li­che Beein­träch­ti­gung der natio­na­len Sou­ve­rä­ni­tät zur Fol­ge. Der her­aus­ge­ben­de Staat begibt sich sei­ner unmit­tel­ba­ren Beherr­schungs- und Geheim­hal­tungs­mög­lich­kei­ten. In Geheim­schutz­ab­kom­men wer­den daher die Vor­aus­set­zun­gen, unter denen Per­so­nen Zugang zu den zwi­schen den Staa­ten aus­ge­tausch­ten Ver­schluss­sa­chen erhal­ten, und die zu ergrei­fen­den mate­ri­el­len Schutz­maß­nah­men zur Geheim­hal­tung gere­gelt. Ein Ver­zicht auf Geheim­schutz­ab­kom­men wür­de den deut­schen Ein­fluss auf die Geheim­hal­tung deut­scher Ver­schluss­sa­chen im Part­ner­staat aus­schlie­ßen und könn­te dazu füh­ren, dass ein Geheim­nis nach Wei­ter­ga­be an den Part­ner­staat dort einem unbe­grenz­ten Per­so­nen­kreis zugäng­lich wer­den und folg­lich sei­nen Cha­rak­ter als Staats­ge­heim­nis ver­lie­ren könn­te 75. Im Gegen­zug muss die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land in der Lage sein, sich ihrer­seits gegen­über Stel­len ande­rer Staa­ten zur Geheim­hal­tung zu ver­pflich­ten 76.

In der nach­rich­ten­dienst­li­chen Pra­xis wer­den aber auch Ver­ein­ba­run­gen über die Zusam­men­ar­beit in Form von soge­nann­ten Memo­ran­da of Under­stan­ding oder Memo­ran­da of Agree­ment abge­schlos­sen, die den Rechts­cha­rak­ter von unver­bind­li­chen Über­ein­künf­ten haben 77.

Satz 1 GG lässt die in der aus­wär­ti­gen Gewalt ange­leg­te Kom­pe­tenz unbe­rührt, das jeweils im völ­ker­recht­li­chen Ver­kehr ange­mes­sen erschei­nen­de Hand­lungs­in­stru­men­ta­ri­um zu wäh­len und dabei auch eine ver­trag­li­che Bin­dung zu ver­mei­den. Es obliegt der Bun­des­re­gie­rung, in Abstim­mung mit den bis­he­ri­gen und etwa neu zu gewin­nen­den Ver­trags­par­tei­en zu ent­schei­den, ob, zu wel­chem Zeit­punkt und mit wel­chem Inhalt völ­ker­recht­li­che Bin­dun­gen ein­ge­gan­gen wer­den sol­len. Der Ver­zicht auf einen Ver­trag wird ins­be­son­de­re sinn­voll sein, wenn die betei­lig­ten Völ­ker­rechts­sub­jek­te sich in der Pha­se der Ver­trags­an­bah­nung, der Erpro­bung neu­er For­men der Zusam­men­ar­beit oder der Abstim­mung mit und Rück­sicht­nah­me auf wei­te­re Völ­ker­rechts­sub­jek­te befin­den. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG steht auch einem mit den Ver­trags­part­nern abge­stimm­ten außen­po­li­ti­schen Han­deln auf der bis­he­ri­gen Ver­trags­grund­la­ge nicht ent­ge­gen, das – etwa mit Rück­sicht auf noch nicht abge­schlos­se­ne und nicht genü­gend über­schau­ba­re poli­ti­sche Ent­wick­lun­gen – die völ­ker­ver­trag­li­che Bin­dung bewusst ver­mei­det. Hier­durch sol­len neue oder wei­ter­ge­hen­de Rech­te und Pflich­ten gera­de nicht begrün­det wer­den 78.

Geheim­hal­tung zum Staats­wohl[↑]

Eine wei­te­re Gren­ze des Beweis­erhe­bungs­rechts bil­det das Wohl des Bun­des oder eines deut­schen Lan­des (Staats­wohl), das durch das Bekannt­wer­den geheim­hal­tungs­be­dürf­ti­ger Infor­ma­tio­nen gefähr­det wer­den kann 79.

Wel­che Gren­zen die Ver­fas­sung dem par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­recht setzt, ist unter Berück­sich­ti­gung sei­ner Bedeu­tung im Ver­fas­sungs­ge­fü­ge zu beant­wor­ten. Dies gilt auch für die Aus­le­gung und Anwen­dung des Begriffs der Gefähr­dung des Staats­wohls. Für die Fra­ge, ob Zeu­gen­aus­sa­gen oder die Vor­la­ge von Akten das Staats­wohl gefähr­den wür­den, ist danach zunächst zu berück­sich­ti­gen, dass der Umgang mit Infor­ma­tio­nen in einem Unter­su­chungs­aus­schuss eige­nen Geheim­schutz­be­stim­mun­gen unter­liegt und dass das Staats­wohl nicht allein der Bun­des­re­gie­rung, son­dern dem Bun­des­tag und der Bun­des­re­gie­rung gemein­sam anver­traut ist 80. Das Par­la­ment und sei­ne Orga­ne kön­nen nicht als Außen­ste­hen­de behan­delt wer­den, die zum Kreis derer gehö­ren, vor denen Infor­ma­tio­nen zum Schutz des Staats­wohls geheim­zu­hal­ten sind. Die Beru­fung auf das Staats­wohl kann daher gegen­über dem Deut­schen Bun­des­tag in aller Regel dann nicht in Betracht kom­men, wenn bei­der­seits wirk­sa­me Vor­keh­run­gen gegen das Bekannt­wer­den von Dienst­ge­heim­nis­sen getrof­fen wur­den. Dass auch die Beach­tung von Vor­schrif­ten zur Wah­rung von Dienst­ge­heim­nis­sen deren Bekannt­wer­den nicht völ­lig aus­schließt, steht dem nicht ent­ge­gen. Die­se Tat­sa­che betrifft alle drei Gewal­ten 81.

Der Bun­des­tag hat in sei­ner Geheim­schutz­ord­nung, die Bestand­teil der Geschäfts­ord­nung ist, in detail­lier­ter Wei­se die Vor­aus­set­zun­gen für die Wah­rung von Dienst­ge­heim­nis­sen bei sei­ner Auf­ga­ben­er­fül­lung fest­ge­legt. Die Ver­schwie­gen­heits­pflicht auf­grund par­la­ments­recht­li­cher Rege­lun­gen wird durch die straf­recht­li­che Sank­ti­on des § 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB bekräf­tigt 82. Dane­ben regelt das Unter­su­chungs­aus­schuss­ge­setz den Schutz staat­li­cher Geheim­nis­se in § 14 Abs. 1 Nr. 4, § 15, § 16 und § 18 Abs. 2 PUAG 83. Die­se Geheim­schutz­be­stim­mun­gen sind Aus­druck der Tat­sa­che, dass das Par­la­ment ohne eine Betei­li­gung am gehei­men Wis­sen der Regie­rung weder das Gesetz­ge­bungs­recht noch das Haus­halts­recht noch das par­la­men­ta­ri­sche Kon­troll­recht gegen­über der Regie­rung aus­zu­üben ver­möch­te 84.

Gleich­wohl bleibt die eige­ne, aus der ihr anver­trau­ten Regie­rungs­ge­walt her­rüh­ren­de Ver­ant­wor­tung der Bun­des­re­gie­rung für die Wah­rung der Dienst­ge­heim­nis­se unbe­rührt 85. Die Bun­des­re­gie­rung ist ins­be­son­de­re nicht ver­pflich­tet, Ver­schluss­sa­chen, die Dienst­ge­heim­nis­se ent­hal­ten, dem Bun­des­tag vor­zu­le­gen, wenn die­ser nicht den von der Bun­des­re­gie­rung für not­wen­dig gehal­te­nen Geheim­schutz gewähr­leis­tet 86.

Grund­rech­te als Gren­ze des Beweis­erhe­bungs­rechts[↑]

Par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­aus­schüs­se haben dar­über hin­aus gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Grund­rech­te zu beach­ten. Die­se kön­nen zu einer Ein­schrän­kung des Beweis­erhe­bungs­rechts füh­ren 87.

Rechts­miss­brauch[↑]

Das Beweis­erhe­bungs­recht endet schließ­lich an der Gren­ze des Rechts­miss­brauchs. So kön­nen etwa Beweis­an­trä­ge zurück­ge­wie­sen wer­den, wenn sie offen­sicht­lich der Ver­zö­ge­rung die­nen 88.

Begrün­dungs­pflicht der Bun­des­re­gie­rung[↑]

Nimmt die Bun­des­re­gie­rung das Recht für sich in Anspruch, einem Unter­su­chungs­aus­schuss Beweis­mit­tel aus ver­fas­sungs­recht­li­chen Grün­den vor­zu­ent­hal­ten, so unter­liegt sie von Ver­fas­sungs wegen einer Begrün­dungs­pflicht 89. Die Bun­des­re­gie­rung muss – auch im Hin­blick auf das Gebot gegen­sei­ti­ger Rück­sicht­nah­me im Ver­hält­nis zwi­schen Ver­fas­sungs­or­ga­nen – den Bun­des­tag in die Lage ver­set­zen, sei­ne Auf­ga­be der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le des Regie­rungs­han­delns effek­tiv wahr­zu­neh­men. Dies kann er nur dann, wenn er anhand einer der jewei­li­gen Pro­blem­la­ge ange­mes­se­nen, aus­führ­li­chen Begrün­dung beur­tei­len und ent­schei­den kann, ob er die Ver­wei­ge­rung der Ant­wort akzep­tiert oder wel­che wei­te­ren Schrit­te er unter­nimmt, sein Aus­kunfts­ver­lan­gen ganz oder zumin­dest teil­wei­se durch­zu­set­zen. Hier­zu muss er Abwä­gun­gen betrof­fe­ner Belan­ge, die zur Ver­sa­gung von Aus­künf­ten geführt haben, auf ihre Plau­si­bi­li­tät und Nach­voll­zieh­bar­keit über­prü­fen kön­nen. Eine Begrün­dung der Ant­wort­ver­wei­ge­rung ist nur dann ent­behr­lich, wenn die Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit evi­dent ist 90.

Im Hin­blick auf die Form der Begrün­dung wird die Bun­des­re­gie­rung zwar ein­fach­recht­lich in § 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG ver­pflich­tet, den Unter­su­chungs­aus­schuss über die Grün­de der Ableh­nung schrift­lich zu unter­rich­ten. Das Ableh­nungs­schrei­ben ist damit zen­tral. Es bleibt der Bun­des­re­gie­rung aber unbe­nom­men, dem Unter­su­chungs­aus­schuss durch ergän­zen­de Maß­nah­men die Ver­wei­ge­rungs­grün­de zu erläu­tern. Je nach den Umstän­den ist die Bun­des­re­gie­rung sogar zu sol­chen Maß­nah­men ver­pflich­tet und muss den Aus­schuss, gege­be­nen­falls in ver­trau­li­cher Sit­zung, detail­liert und umfas­send über die Natur der zurück­ge­hal­te­nen Infor­ma­tio­nen, die Not­wen­dig­keit der Geheim­hal­tung und den Grad der nach ihrer Auf­fas­sung bestehen­den Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit unter­rich­ten. Dazu ist die Regie­rung gehal­ten, dem Unter­su­chungs­aus­schuss für die Erör­te­rung ihres Stand­punk­tes zur Ver­fü­gung zu ste­hen 91. Hat der Unter­su­chungs­aus­schuss den­noch Grund zu der Annah­me, dass zurück­ge­hal­te­ne Infor­ma­tio­nen mit dem ihm erteil­ten Kon­troll­auf­trag zu tun haben, und besteht er des­halb auf Her­aus­ga­be der Akten, so hat die Regie­rung die vom Unter­su­chungs­aus­schuss genann­ten Grün­de zu erwä­gen und, soll­ten die­se ihre Auf­fas­sung nicht erschüt­tern kön­nen, zu prü­fen, wel­che Wege beschrit­ten wer­den kön­nen, um den Unter­su­chungs­aus­schuss davon zu über­zeu­gen, dass sei­ne Annah­me nicht zutrifft 91. Das Ableh­nungs­schrei­ben ergeht regel­mä­ßig in einem – in die ver­fas­sungs­recht­li­che Bewer­tung ein­zu­stel­len­den – Kon­text, so dass eine Gesamt­schau der – das Ableh­nungs­schrei­ben beglei­ten­den – begrün­den­den Dar­le­gun­gen gebo­ten ist.

Die Vor­ent­hal­tung der NSA-Selek­to­ren­lis­te[↑]

Nach die­sen Maß­stä­ben haben die Bun­des­re­gie­rung und der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes durch die Ver­wei­ge­rung der Vor­la­ge der soge­nann­ten NSA-Selek­to­ren­lis­ten das Beweis­erhe­bungs­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus Art. 44 GG nicht ver­letzt.

Unter Beach­tung der Bedeu­tung des par­la­men­ta­ri­schen Beweis­erhe­bungs­rechts ist dem Inter­es­se der Bun­des­re­gie­rung an funk­ti­ons­ge­rech­ter und organad­äqua­ter Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der Vor­rang ein­zu­räu­men, weil die vom Beweis­be­schluss erfass­ten NSA-Selek­to­ren­lis­ten auf­grund völ­ker­recht­li­cher Ver­ein­ba­run­gen nicht der Ver­fü­gungs­be­fug­nis der Bun­des­re­gie­rung unter­fal­len, die Ein­schät­zung, eine nicht kon­sen­tier­te Her­aus­ga­be kön­ne die Funk­ti­ons- und Koope­ra­ti­ons­fä­hig­keit deut­scher Nach­rich­ten­diens­te erheb­lich beein­träch­ti­gen, nach­voll­zieh­bar ist und die Antrags­geg­ner dem Vor­la­ge­er­su­chen in Abstim­mung mit dem Unter­su­chungs­aus­schuss durch ande­re Ver­fah­rens­wei­sen so prä­zi­se, wie es ohne eine Offen­le­gung von Geheim­nis­sen mög­lich gewe­sen ist, Rech­nung getra­gen haben. Die Antrags­geg­ner sind auch ihrer von Ver­fas­sungs wegen bestehen­den Begrün­dungs­pflicht nach­ge­kom­men.

Das Beweis­erhe­bungs­recht des Unter­su­chungs­aus­schus­ses umfasst dem Grun­de nach auch die NSA-Selek­to­ren­lis­ten.

Es besteht ein beson­de­res Infor­ma­ti­ons­in­ter­es­se des Unter­su­chungs­aus­schus­ses an der Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten zur Gewähr­leis­tung der demo­kra­ti­schen Rück­an­bin­dung der Nach­rich­ten­diens­te und der Bun­des­re­gie­rung. Wie alle ande­ren Orga­ne der voll­zie­hen­den Gewalt unter­lie­gen auch die Nach­rich­ten­diens­te der Kon­trol­le durch das Par­la­ment. Eine beson­de­re Kon­troll­re­le­vanz ergibt sich dabei aus der Ten­denz zur Koope­ra­ti­on und Inter­na­tio­na­li­sie­rung der nach­rich­ten­dienst­li­chen Tätig­keit 92. Die zuneh­men­de inter­na­tio­na­le Koope­ra­ti­on der Nach­rich­ten­diens­te ent­kop­pelt par­ti­ell die Infor­ma­ti­ons­ge­win­nung von demo­kra­ti­scher Ver­ant­wor­tung, weil Teil­ele­men­te von Ent­schei­dungs­grund­la­gen außer­halb der Ein­fluss­sphä­re der demo­kra­ti­schen Orga­ne des Emp­fän­ger­staa­tes – hier der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land – erzeugt wer­den 93.

Der Deut­sche Bun­des­tag ist daher berech­tigt und ver­pflich­tet, sei­ne Kon­troll­auf­ga­ben gegen­über der Regie­rung im nach­rich­ten­dienst­li­chen Bereich unter Ein­satz aller zur Ver­fü­gung ste­hen­den Kon­troll­in­stru­men­te vom Fra­ge­recht des Abge­ord­ne­ten bis hin zur Ein­set­zung von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen wahr­zu­neh­men. Die Kon­troll­in­stru­men­te ste­hen nicht in einem Alter­na­tiv- oder Spe­zia­li­täts­ver­hält­nis zuein­an­der (vgl. § 1 Abs. 2 PKGrG; BT-Drs. 8/​1599, S. 6).

Auch die US-ame­ri­ka­ni­schen Nach­rich­ten­diens­te unter­lie­gen einer par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le. Der Kon­gress ver­fügt in bei­den Häu­sern über stän­di­ge Spe­zi­al­aus­schüs­se – das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te Select Com­mit­tee on Intel­li­gence und das House Per­ma­nent Select Com­mit­tee on Intel­li­gence. Die bei­den par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­gre­mi­en besit­zen weit­ge­hen­de Kon­troll­rech­te unter ande­rem im Hin­blick auf Bud­ge­tie­rung und Bud­get­voll­zug, tak­ti­sche Geheim­dienst­in­for­ma­tio­nen sowie Dienst­quel­len und ‑metho­den 94. Wie in Deutsch­land ist in den Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka auch die Ein­set­zung von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen oder Son­der­kom­mis­sio­nen – etwa der Review Group on Intel­li­gence and Com­mu­ni­ca­ti­ons Tech­no­lo­gies zur Reform der NSA-Über­wa­chungs­pra­xis – mög­lich.

Ange­sichts von Art und Umfang der den Nach­rich­ten­diens­ten an die Hand gege­be­nen nach­rich­ten­dienst­li­chen Mit­tel und wegen der mit der Anwen­dung die­ser Mit­tel ein­her­ge­hen­den Schwe­re von Grund­rechts­ein­grif­fen, der Unbe­merk­bar­keit des Han­delns der Nach­rich­ten­diens­te und der feh­len­den Trans­pa­renz des anschlie­ßen­den Daten­ver­ar­bei­tungs­vor­gangs für die Betrof­fe­nen 95 kommt der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le der Nach­rich­ten­diens­te eine beson­de­re Auf­klä­rungs­funk­ti­on zu.

Aus­weis­lich des im Ein­set­zungs­an­trag 96 näher bezeich­ne­ten Unter­su­chungs­auf­trags hat der Unter­su­chungs­aus­schuss unter ande­rem auf­zu­klä­ren, ob aus­län­di­sche Stel­len mit Hil­fe deut­scher Stel­len Daten deut­scher Grund­rechts­trä­ger über Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge, deren Inhal­te sowie sons­ti­ge Daten­ver­ar­bei­tungs­vor­gän­ge einer Erfas­sung und Spei­che­rung auf Vor­rat sowie einer Kon­trol­le und Aus­wer­tung unter­zo­gen haben.

Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist eine Samm­lung der dem Grund­rechts­schutz unter­lie­gen­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Infor­ma­tio­nen auf Vor­rat zu unbe­stimm­ten oder noch nicht bestimm­ba­ren Zwe­cken mit dem Grund­ge­setz nicht ver­ein­bar 97. Dass die Frei­heits­wahr­neh­mung der Bür­ger nicht total erfasst und regis­triert wer­den darf, gehört zur ver­fas­sungs­recht­li­chen Iden­ti­tät der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, für deren Wah­rung sich die Bun­des­re­pu­blik in euro­päi­schen und inter­na­tio­na­len Zusam­men­hän­gen ein­set­zen muss 98.

Das aus dem Beweis­erhe­bungs­recht des Unter­su­chungs­aus­schus­ses grund­sätz­lich fol­gen­de Recht auf Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten ist nicht durch die Ein­set­zung der sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son und deren gut­ach­ter­li­che Stel­lung­nah­me erfüllt. Die sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son han­del­te nicht als Hilfs­or­gan des Unter­su­chungs­aus­schus­ses.

Das Unter­su­chungs­aus­schuss­ge­setz kennt die Kon­struk­ti­on der sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son nicht. Nach § 28 PUAG kann der Unter­su­chungs­aus­schuss zur Beweis­erhe­bung ein Sach­ver­stän­di­gen­gut­ach­ten ein­ho­len. Der Sach­ver­stän­di­ge hat auf­grund sei­ner beson­de­ren Sach­kun­de dem Unter­su­chungs­aus­schuss Tat­sa­chen, aber auch Rechts­kennt­nis zu ver­schaf­fen. § 10 PUAG gibt dem Unter­su­chungs­aus­schuss die Mög­lich­keit, einen Ermitt­lungs­be­auf­trag­ten zu sei­ner Unter­stüt­zung ein­zu­set­zen. Aus­weis­lich der Geset­zes­ma­te­ria­li­en soll der Ermitt­lungs­be­auf­trag­te es dem Unter­su­chungs­aus­schuss ermög­li­chen, sich bei einem in tat­säch­li­cher und recht­li­cher Hin­sicht umfang­rei­chen Unter­su­chungs­auf­trag auf die eigent­li­chen Kern­fra­gen zu kon­zen­trie­ren. Vor­aus­set­zung hier­für ist bei kom­ple­xen Sach­ver­hal­ten eine inten­si­ve Vor­ar­beit durch einen Ermitt­lungs­be­auf­trag­ten, der das Beweis­ma­te­ri­al zunächst zu beschaf­fen und zu sich­ten sowie die zu beur­tei­len­den Sach­ver­hal­te sowohl in tat­säch­li­cher als auch in recht­li­cher Hin­sicht auf­zu­be­rei­ten hat. Auf der Basis sol­cher Vor­er­mitt­lun­gen kann der Unter­su­chungs­aus­schuss sei­ne Arbeit, ins­be­son­de­re sei­ne Beweis­auf­nah­me, geziel­ter und zügi­ger durch­füh­ren 99. Da Sach­ver­stän­di­ge und Ermitt­lungs­be­auf­trag­te letzt­lich als Hilfs­or­ga­ne vor allem eine Vor­un­ter­su­chungs- und damit Ent­las­tungs­funk­ti­on haben sol­len, bleibt der Aus­schuss "Herr im Ver­fah­ren" und hat die Gesamt­ver­ant­wor­tung inne. Der Unter­su­chungs­aus­schuss muss letzt­lich selbst eine abschlie­ßen­de, umfas­sen­de Beweis­erhe­bung und Beweis­wür­di­gung vor­neh­men.

Dies war bei der Ein­set­zung der sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son nicht gewähr­leis­tet. Die von der Bun­des­re­gie­rung ein­ge­setz­te sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son hat nicht blo­ße Vor­un­ter­su­chun­gen zur Arbeits­er­leich­te­rung für den Unter­su­chungs­aus­schuss durch­ge­führt. Viel­mehr wur­de sie von der Bun­des­re­gie­rung ein­ge­setzt, um die Ein­sicht­nah­me der NSA-Selek­to­ren­lis­ten durch den Unter­su­chungs­aus­schuss zu erset­zen. Die sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son hat eine eige­ne inhalt­li­che Inter­pre­ta­ti­on und recht­li­che Bewer­tung der NSA-Selek­to­ren­lis­ten vor­ge­nom­men. Da aber eine Dele­ga­ti­on der Erfül­lung des Unter­su­chungs­auf­trags an die sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son aus­schei­det, ist ihr Bericht den Antrags­geg­nern zuzu­rech­nen und kommt einer Aus­kunft der Antrags­geg­ner zu den vom Unter­su­chungs­aus­schuss im Beschluss vom 18.06.2015 4 gestell­ten Fra­gen gleich.

Aus­künf­te der Antrags­geg­ner sind aber für den Vor­la­ge­an­spruch kei­ne Maß­nah­me an Erfül­lungs statt. Denn der Unter­su­chungs­aus­schuss muss sich nicht mit Akten­aus­künf­ten zufrie­den geben. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermäch­tigt den Unter­su­chungs­aus­schuss, die in Ver­fol­gung des Unter­su­chungs­zwecks erfor­der­li­chen Bewei­se selbst zu erhe­ben. Dar­in ist das Recht ein­ge­schlos­sen, die Vor­la­ge von Akten zu ver­lan­gen 100.

Funk­ti­ons­ge­rech­te und organad­äqua­te Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der Bun­des­re­gie­rung[↑]

Dem Beweis­erhe­bungs­recht des Unter­su­chungs­aus­schus­ses steht das Inter­es­se der Bun­des­re­gie­rung an funk­ti­ons­ge­rech­ter und organad­äqua­ter Auf­ga­ben­wahr­neh­mung gegen­über.

Die Her­aus­ga­be der NSA-Selek­to­ren­lis­ten ent­ge­gen einer völ­ker­recht­li­chen Ver­trau­lich­keits­zu­sa­ge und ohne Ein­ver­ständ­nis der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka wür­de nach der ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­den Ein­schät­zung der Bun­des­re­gie­rung die Funk­ti­ons- und Koope­ra­ti­ons­fä­hig­keit der Nach­rich­ten­diens­te und damit auch die außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­gie­rung erheb­lich beein­träch­ti­gen.

Sowohl nach Maß­ga­be des gemein­sa­men Ver­ständ­nis­ses der Koope­ra­ti­ons­part­ner hin­sicht­lich des Geheim­schutz­ab­kom­mens und des MoA als auch nach Maß­ga­be der "Third Par­ty Rule" ist der her­aus­ge­ben­de Staat "Herr der Infor­ma­ti­on" und behält auch nach deren Über­mitt­lung die Ver­fü­gungs­be­fug­nis. Der Her­aus­ga­be der NSA-Selek­to­ren­lis­ten an den Unter­su­chungs­aus­schuss steht die feh­len­de Zustim­mung der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka ent­geg­nen.

MoA[↑]

Der Zusam­men­ar­beit zwi­schen dem BND und der NSA lie­gen das Geheim­schutz­ab­kom­men und das MoA zugrun­de. In dem Geheim­schutz­ab­kom­men sind die all­ge­mei­nen Grund­sät­ze des Aus­tau­sches von Ver­schluss­sa­chen, mit­hin die tech­nisch-admi­nis­tra­ti­ven Vor­ga­ben fest­ge­legt. Mit dem MoA wer­den die orga­ni­sa­to­ri­schen und tech­ni­schen Bedin­gun­gen, Per­so­nal­aus­stat­tung und Kos­ten­tra­gung sowie das maß­geb­li­che Rechts­re­gime des kon­kre­ten Pro­jek­tes der Joint SIGINT Activi­ty gere­gelt. Wie bei der Aus­le­gung von völ­ker­recht­li­chen Ver­trä­gen ist auch bei der Aus­le­gung des Geheim­schutz­ab­kom­mens und des MoA dar­über hin­aus die sich hier­auf bezie­hen­de nach­träg­li­che Über­ein­kunft der Par­tei­en über die Aus­le­gung oder Anwen­dung der Bestim­mun­gen zu berück­sich­ti­gen 101. Gemäß den Abspra­chen und Ver­stän­di­gun­gen im Rah­men des Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­rens soll die her­aus­ge­ben­de Stel­le den zu gewähr­leis­ten­den Geheim­hal­tungs­grad sowie den Nut­zungs­zweck vor­ge­ben und über die Mög­lich­keit zur Wei­ter­ga­be ent­schei­den.

Third Par­ty Rule[↑]

Unge­ach­tet die­ser bila­te­ra­len Ver­ein­ba­run­gen und Abspra­chen wird die Zusam­men­ar­beit der Nach­rich­ten­diens­te von der "Third Par­ty Rule" geprägt. Hier­nach dür­fen aus­ge­tausch­te Infor­ma­tio­nen ohne Zustim­mung des Infor­ma­ti­ons­ge­bers nicht an Drit­te wei­ter­ge­ge­ben oder für ande­re Zwe­cke ver­wen­det wer­den.

Der "Third Par­ty Rule" wird als Aus­kunfts­ver­wei­ge­rungs­grund gegen­über Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den und Gerich­ten Bedeu­tung bei­gemes­sen 102. Ob die­ser Grund­satz nach­rich­ten­dienst­li­cher Zusam­men­ar­beit auch gegen­über Kon­troll­orga­nen des Par­la­ments und selbst gegen­über Auf­sichts­be­hör­den gilt 103, bedarf kei­ner abschlie­ßen­den Bewer­tung. Denn jeden­falls im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang ist der bekun­de­te Wil­le der her­aus­ge­ben­den Stel­le maß­geb­lich. Sie bestimmt, wen sie als "Drit­ten" ansieht.

Die "Third Par­ty Rule" ist dabei nicht als ein abso­lu­tes Ver­bot der Wei­ter­ga­be von Infor­ma­tio­nen zu ver­ste­hen, son­dern als ein Ver­bot mit Zustim­mungs­vor­be­halt. Die über­mit­teln­de Stel­le behält sich in der Sache ein Infor­ma­ti­ons­be­herr­schungs­recht vor 104. Das Ein­ver­ständ­nis der über­mit­teln­den Stel­le kann daher die Wei­ter­ga­be legi­ti­mie­ren. Kor­re­spon­die­rend zum Ver­trau­ens­schutz trifft im Kon­flikt­fall den Emp­fän­ger­staat – hier die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land – eine Ver­pflich­tung, sich um ein Ein­ver­ständ­nis zu bemü­hen 105.

Bei der "Third Par­ty Rule" han­delt es sich jeden­falls um eine all­ge­mein aner­kann­te Ver­hal­tens­re­gel der inter­na­tio­na­len Koope­ra­ti­on im Sicher­heits- und Nach­rich­ten­dienst­be­reich 106. Sie ist in Art. 4 Buch­sta­be d und Art. 5 Buchts­a­be b Geheim­schutz­ab­kom­men zwi­schen EU und NATO 107 aus­drück­lich erwähnt. Sie fin­det sich auch im natio­na­len Recht in § 6 Abs. 1 PKGrG wie­der, wonach die Ver­fü­gungs­be­rech­ti­gung der Bun­des­re­gie­rung und der deut­schen Nach­rich­ten­diens­te in der Regel fehlt, wenn es sich um Infor­ma­tio­nen han­delt, die den Nach­rich­ten­diens­ten von aus­län­di­schen Behör­den über­mit­telt wor­den sind 108. Auch ent­spricht es der Pra­xis deut­scher Diens­te, bei Über­mitt­lun­gen an aus­län­di­sche Diens­te auf die "Third Par­ty Rule" hin­zu­wei­sen 109.

Die Ein­hal­tung wird nicht durch Rechts­zwang, son­dern als selbst­ver­ständ­li­che Geschäfts­grund­la­ge im Bereich sicher­heits­sen­si­bler bezie­hungs­wei­se nach­rich­ten­dienst­li­cher Koope­ra­ti­on durch das gegen­sei­ti­ge Inter­es­se an der Ver­trau­lich­keit und insti­tu­tio­nel­len Ver­läss­lich­keit rein fak­tisch gewahrt 110.

Kei­ne Zustim­mung der USA[↑]

Nach dem Wil­len der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka, dem die Bun­des­re­gie­rung aus­weis­lich ihres vor­pro­zes­sua­len und pro­zes­sua­len Vor­brin­gens unwi­der­spro­chen folgt, ist der Unter­su­chungs­aus­schuss als "Drit­ter" anzu­se­hen, die Her­aus­ga­be der NSA-Selek­to­ren­lis­ten an ihn nicht vom Über­mitt­lungs­zweck umfasst und daher von der Zustim­mung der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka abhän­gig. Einer Aus­le­gung dahin­ge­hend, dass die Nach­rich­ten­diens­te sowohl der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka als auch der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land der Kon­trol­le durch über­ge­ord­ne­te Stel­len und durch von den Par­la­men­ten ein­ge­setz­te spe­zi­el­le Kon­troll­orga­ne unter­lä­gen und folg­lich die­se Kon­troll­in­stan­zen grund­sätz­lich nicht als "Drit­te" anzu­se­hen sei­en, steht der bekun­de­te Wil­le der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka ent­ge­gen. Die Bun­des­re­gie­rung hat sich um die Zustim­mung der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka zur Wei­ter­ga­be der NSA-Selek­to­ren­lis­ten an den Unter­su­chungs­aus­schuss bemüht, die­se aber nicht erhal­ten.

Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve der Bun­des­re­gie­rung[↑]

Die der Bun­des­re­gie­rung oblie­gen­de Ein­schät­zung, durch eine nicht kon­sen­tier­te Her­aus­ga­be wür­den die Funk­ti­ons- und Koope­ra­ti­ons­fä­hig­keit der Nach­rich­ten­diens­te und damit ihre außen- und sicher­heits­po­li­ti­sche Hand­lungs­fä­hig­keit erheb­lich beein­träch­tigt, hält der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Kon­trol­le stand.

Die tat­säch­li­che und recht­li­che Wer­tung der Bun­des­re­gie­rung bei der Annah­me, die Wei­ter­ga­be der NSA-Selek­to­ren­lis­ten kön­ne insti­tu­ti­ons- und auf­ga­ben­be­zo­ge­ne Gefähr­dun­gen zur Fol­ge haben, stellt eine poli­ti­sche Ein­schät­zung des Ver­hält­nis­ses zu aus­län­di­schen Nach­rich­ten­diens­ten und Part­ner­staa­ten dar, die ange­sichts des Ein­schät­zungs- und Pro­gno­se­spiel­raums der Bun­des­re­gie­rung nur einer ein­ge­schränk­ten ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Kon­trol­le unter­liegt.

Die Wei­te des Ermes­sens im aus­wär­ti­gen Bereich hat ihren Grund dar­in, dass die Gestal­tung aus­wär­ti­ger Ver­hält­nis­se und Gesche­hens­ab­läu­fe nicht allein vom Wil­len der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land bestimmt wer­den kann, son­dern viel­fach von Umstän­den abhän­gig ist, die sich ihrer Bestim­mung ent­zie­hen. Um es zu ermög­li­chen, die jewei­li­gen poli­ti­schen Zie­le der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land im Rah­men des völ­ker­recht­lich und ver­fas­sungs­recht­lich Zuläs­si­gen durch­zu­set­zen, gewährt das Grund­ge­setz den Orga­nen der aus­wär­ti­gen Gewalt einen wei­ten Spiel­raum bei der Ein­schät­zung außen­po­li­tisch erheb­li­cher Sach­ver­hal­te wie der Zweck­mä­ßig­keit mög­li­chen Ver­hal­tens 111.

Die Bun­des­re­gie­rung hat plau­si­bel dar­ge­legt, dass Nach­rich­ten­diens­te zur Gewähr­leis­tung eines wirk­sa­men Staats- und Ver­fas­sungs­schut­zes zusam­men­ar­bei­ten müs­sen. Zwi­schen den deut­schen und US-ame­ri­ka­ni­schen Nach­rich­ten­diens­ten besteht im Hin­blick auf Intel­li­gence-Fähig­kei­ten eine wech­sel­sei­ti­ge Abhän­gig­keit 112. Auf deut­scher Sei­te wird – vor dem Hin­ter­grund des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus und der Gefähr­dung durch Cyber­at­ta­cken – die inter­na­tio­na­le Koope­ra­ti­on im All­ge­mei­nen als von "über­ra­gen­der Bedeu­tung" 113 und die Part­ner­schaft zu den Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka im Beson­de­ren als "unver­zicht­bar" 114 bewer­tet.

Die­se Zusam­men­ar­beit wird beein­träch­tigt, wenn unter Miss­ach­tung einer zuge­sag­ten oder vor­aus­ge­setz­ten Ver­trau­lich­keit Infor­ma­tio­nen an Drit­te bekannt gege­ben wer­den, etwa weil der Begriff des "Drit­ten" ent­ge­gen der Sicht­wei­se der her­aus­ge­ben­den Stel­le aus­ge­legt wird 67.

Dage­gen wird ange­führt, das Argu­ment der Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit wer­de in sei­ner Reich­wei­te über­be­tont. Die par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le gehö­re zum Nach­rich­ten­dienst genau­so wie die Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Diens­ten 115. Die Zusam­men­ar­beit mit aus­län­di­schen Diens­ten über­wie­ge kei­nes­falls stets gegen­über der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le. Im Kol­li­si­ons­fall kön­ne der Kon­flikt viel­mehr auch dazu füh­ren, dass die Zusam­men­ar­beit geän­dert oder ein­ge­stellt wer­den müs­se 116.

Dies lässt außer Acht, dass damit der lang­fris­ti­ge Ver­lust wesent­li­cher außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Erkennt­nis­se ein­her­ge­hen kann, ohne die die Auf­klä­rung ver­fas­sungs­feind­li­cher, sicher­heits­ge­fähr­den­der und ter­ro­ris­ti­scher Akti­vi­tä­ten nicht mehr in glei­chem Umfang geleis­tet wer­den könn­te 117. Selbst wenn man im Hin­blick auf die Fol­gen­schwe­re eines Ver­trau­ens­bruchs rela­ti­vie­rend davon aus­gin­ge, dass sich Tätig­kei­ten eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses nur vor­über­ge­hend auf den Umfang des inter­na­tio­na­len Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs aus­wirk­ten 118, wäre hier­mit eine nicht hin­zu­neh­men­de tem­po­rä­re Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Nach­rich­ten­diens­te und damit eine Sicher­heits­lü­cke nahe lie­gend. Schließ­lich haben die Antrags­geg­ner nach­voll­zieh­bar dar­ge­legt, dass die Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka bereits Kon­se­quen­zen gezo­gen und für den Fall der Her­aus­ga­be der NSA-Selek­to­ren­lis­ten an den NSA-Unter­su­chungs­aus­schuss wei­te­re Fol­gen ange­kün­digt haben. Ange­sichts einer sol­cher­ma­ßen kon­kre­ti­sier­ten Gefähr­dungs­la­ge für die äuße­re und inne­re Sicher­heit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land sind zugleich im Staats­wohl grün­den­de Geheim­hal­tungs­in­ter­es­sen berührt.

Da die Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Nach­rich­ten­diens­te und damit die Gefähr­dung der Staats­si­cher­heit bereits durch eine nicht kon­sen­tier­te Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten an den Unter­su­chungs­aus­schuss erfolg­ten, kommt es im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang nicht dar­auf an, ob das Risi­ko des Bekannt­wer­dens der NSA-Selek­to­ren­lis­ten nach Über­mitt­lung an den Unter­su­chungs­aus­schuss über das bei allen drei Gewal­ten nicht aus­zu­schlie­ßen­de Risi­ko 119 tat­säch­lich hin­aus­geht. Die von den Antrags­geg­nern vor­ge­leg­te Zusam­men­stel­lung von Pres­se­ver­öf­fent­li­chun­gen kann jeden­falls kei­nen Nach­weis für einen man­geln­den Geheim­nis­schutz im und durch den Unter­su­chungs­aus­schuss erbrin­gen. Ange­sichts die­ser Ver­öf­fent­li­chun­gen erscheint der Geheim­nis­schutz viel­mehr gene­rell nicht hin­rei­chend gewähr­leis­tet.

Inter­es­se an der Erhal­tung der außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Hand­lungs­fä­hig­keit[↑]

Das Inter­es­se an der Erhal­tung der außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Hand­lungs­fä­hig­keit der Bun­des­re­gie­rung über­wiegt das Recht des Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf Her­aus­ga­be der NSA-Selek­to­ren­lis­ten.

Im Rah­men der Abwä­gung der kon­f­li­gie­ren­den Inter­es­sen ist zu berück­sich­ti­gen, dass das Vor­la­ge­er­su­chen bezüg­lich der NSA-Selek­to­ren­lis­ten ein mehr­po­li­ges Rechts­ver­hält­nis betrifft. Denn das Ver­lan­gen des Unter­su­chungs­aus­schus­ses berührt auch ori­gi­nä­re Belan­ge und Geheim­hal­tungs­in­ter­es­sen der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka. Das Grund­ge­setz, das durch den Grund­satz der Völ­ker­rechts­freund­lich­keit 120 und inter­na­tio­na­len Offen­heit 121 geprägt ist, begnügt sich nicht damit, die inne­re Ord­nung des deut­schen Staa­tes fest­zu­le­gen, son­dern bestimmt auch in Grund­zü­gen sein Ver­hält­nis zur Staa­ten­ge­mein­schaft. Inso­fern geht es von der Not­wen­dig­keit einer Abgren­zung und Abstim­mung mit ande­ren Staa­ten und Rechts­ord­nun­gen aus 122. Die Beur­tei­lungs- und Hand­lungs­frei­heit der Bun­des­re­gie­rung ist ange­sichts der zwi­schen­staat­li­chen Bezie­hun­gen ein­ge­schränkt; eine aus­schließ­li­che Ver­fü­gungs­be­fug­nis über die NSA-Selek­to­ren­lis­ten fehlt ihr auf­grund der völ­ker­recht­li­chen Ver­ein­ba­run­gen und Abspra­chen. Inso­weit unter­schei­det sich das Han­deln der aus­wär­ti­gen Gewalt von rein inner­staat­li­chen Sach­ver­hal­ten.

Zudem besteht die Gefahr des Ent­ste­hens eines kon­troll­frei­en Rau­mes und damit eines völ­li­gen Aus­schlus­ses des Par­la­ments von jeg­li­cher Infor­ma­ti­on hier nicht. Dem Unter­su­chungs­aus­schuss wur­de nicht der gesam­te Sach­ver­halts­kom­plex der nach­rich­ten­dienst­li­chen Zusam­men­ar­beit von NSA und BND im Rah­men des Pro­jekts der Joint SIGINT Activi­ty vor­ent­hal­ten. Die Antrags­geg­ner haben dem Vor­la­ge­er­su­chen in Abstim­mung mit dem Unter­su­chungs­aus­schuss viel­mehr durch ande­re Ver­fah­rens­wei­sen so prä­zi­se, wie es ohne eine Offen­le­gung von Geheim­nis­sen mög­lich war, Rech­nung getra­gen.

Sie haben dem Unter­su­chungs­aus­schuss Aus­künf­te zu den Schwer­punk­ten der Zusam­men­ar­beit von BND und NSA, zum Inhalt und zur Zusam­men­stel­lung der Selek­to­ren, zur Fil­te­rung der Selek­to­ren durch den BND sowie zur Anzahl der abge­lehn­ten Selek­to­ren erteilt. Sie haben unter ande­rem ein schrift­li­ches Tes­tat des BND zu den Erkennt­nis­sen über die NSA-Selek­to­ren­lis­ten vor­ge­legt.

Wei­ter­hin hat die Bun­des­re­gie­rung dem Unter­su­chungs­aus­schuss vor­ge­schla­gen, eine sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son ein­zu­set­zen, wel­che die NSA-Selek­to­ren­lis­ten zu unter­su­chen und dem Unter­su­chungs­aus­schuss über die Prü­fungs­er­geb­nis­se Bericht zu erstat­ten hat. Der Unter­su­chungs­sau­schuss hat die Ein­set­zung der sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son als sach­ge­recht bewer­tet 123 und die zu beauf­tra­gen­de sach­ver­stän­di­ge Ver­trau­ens­per­son benannt. Er hat einen Fra­gen­ka­ta­log erstellt 124 und in Gesprä­chen mit der sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son Kri­te­ri­en, Schwer­punk­te und Fra­ge­stel­lun­gen des Berichts fest­ge­legt. Der Bericht der sach­ver­stän­di­gen Ver­trau­ens­per­son bie­tet schon in sei­ner offe­nen Fas­sung eine Grund­la­ge für die Bewer­tung von Art und Umfang der nach­rich­ten­dienst­li­chen Koope­ra­ti­on und der Ver­stö­ße gegen deut­sche Inter­es­sen und gegen deut­sches Recht. Er ist sta­tis­tisch auf­be­rei­tet und soweit wie mög­lich kon­kret for­mu­liert. Die Aus­wer­tung der Selek­to­ren­lis­ten erfolgt durch eine Beschrei­bung der Selek­to­ren­ty­pen, der tech­ni­schen Struk­tur der Selek­to­ren und ihrer Per­mu­ta­tio­nen sowie der Anzahl der abge­lehn­ten Selek­to­ren unter abs­trak­ter Benen­nung der betrof­fe­nen Zie­le – wie etwa Deut­sche Ver­tre­tun­gen im Aus­land, Regie­rungs­ein­rich­tun­gen und staat­li­che Stel­len in EU-Staa­ten, Insti­tu­tio­nen der EU, Mit­glie­der euro­päi­scher Regie­run­gen sowie deren Mit­ar­bei­ter und Par­la­ments­ab­ge­ord­ne­te. Soweit es um die kon­kre­te Benen­nung, das heißt um die nament­li­che Erwäh­nung der als Erfas­sungs­zie­le betrof­fe­nen natür­li­chen oder juris­ti­schen Per­so­nen sowie Insti­tu­tio­nen und staat­li­chen Ein­rich­tun­gen geht, ist deren Kennt­nis durch den Unter­su­chungs­aus­schuss eher von all­ge­mei­nem poli­ti­schem Inter­es­se, für die Erfül­lung des Unter­su­chungs­auf­trags und damit für die par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le des Regie­rungs­han­delns aber nicht in einem Maße zen­tral, um gegen­über den Belan­gen des Staats­wohls und der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Regie­rung Vor­rang zu bean­spru­chen.

Begrün­dung der Vor­la­gen­ver­wei­ge­rung[↑]

Die Bun­des­re­gie­rung und der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes haben ihrer ver­fas­sungs­recht­li­chen Begrün­dungs­pflicht hin­rei­chend Rech­nung getra­gen. Sie haben das Bestehen von Geheim­hal­tungs­grün­den bei der Vor­la­ge­ver­wei­ge­rung in der Gesamt­schau schrift­lich und münd­lich sub­stan­ti­iert begrün­det.

Zwar ver­mag allein das Argu­ment ent­ge­gen­ste­hen­der völ­ker­recht­li­cher Ver­pflich­tun­gen die Ver­wei­ge­rung einer Vor­la­ge an den Unter­su­chungs­aus­schuss nicht unmit­tel­bar zu begrün­den.

Das Völ­ker­ver­trags­recht ist wie auch das Völ­ker­ge­wohn­heits­recht inner­staat­lich nicht mit dem Rang des Ver­fas­sungs­rechts aus­ge­stat­tet. Es kann folg­lich nicht unmit­tel­bar dem Vor­la­ge­er­su­chen des Unter­su­chungs­aus­schus­ses ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den. Aller­dings ist zu beach­ten, dass die Antrags­geg­ner die Nicht­vor­la­ge wei­ter­ge­hend mit den Fol­gen eines Ver­sto­ßes gegen die völ­ker­recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen für die Funk­ti­ons- und Koope­ra­ti­ons­fä­hig­keit der Nach­rich­ten­diens­te und damit für die Sicher­heits­la­ge in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land begrün­det haben. Sie sehen durch eine Vor­la­ge der NSA-Selek­to­ren­lis­ten die eigen­ver­ant­wort­li­che und funk­ti­ons­ge­rech­te Wahr­neh­mung der ihnen von Ver­fas­sung wegen über­tra­ge­nen Auf­ga­ben gefähr­det.

Die in dem Ableh­nungs­schrei­ben vom 17.06.2015 ange­führ­te Begrün­dung, eine Wei­ter­ga­be ohne Zustim­mung der US-Regie­rung stel­le einen Ver­stoß gegen das gel­ten­de Geheim­schutz­ab­kom­men dar, erweist sich zunächst als nicht hin­rei­chend kon­kret, da sie ohne Wie­der­ga­be der oder Bezug­nah­me auf die maß­geb­li­chen Bestim­mun­gen erfolg­te. Auch wird das gemein­sa­me Ver­ständ­nis der Ver­trags­par­tei­en von den Bestim­mun­gen, mit­hin deren Aus­le­gung nicht nach­voll­zieh­bar dar­ge­legt.

Nimmt man jedoch zusätz­lich das dem Ableh­nungs­schrei­ben vor­an­ge­gan­ge­ne Infor­ma­ti­ons­ver­hal­ten der Bun­des­re­gie­rung und des Chefs des Bun­des­kanz­ler­am­tes in den Blick, so wur­de der Unter­su­chungs­aus­schuss detail­liert über die Not­wen­dig­keit zur Ein­ho­lung der Zustim­mung der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka im Wege eines Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­rens auf­ge­klärt. Dem Unter­su­chungs­aus­schuss wur­den das Geheim­schutz­ab­kom­men und das MoA zur Kennt­nis gege­ben; die Fra­gen der Aus­le­gung und Anwen­dung wur­den mehr­mals aus­führ­lich in Aus­schuss­sit­zun­gen erör­tert.

Die Antrags­geg­ner haben gegen­über dem Unter­su­chungs­aus­schuss auch dar­ge­legt, dass und wie sie sich um die Zustim­mung der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka bemüht haben, und ihn über die Durch­füh­rung und das Ergeb­nis des Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­rens lau­fend infor­miert. Sie haben damit aus­rei­chen­de Trans­pa­renz gewähr­leis­tet und den Unter­su­chungs­aus­schuss in das Ver­fah­ren ein­ge­bun­den.

Sie haben gegen­über dem Unter­su­chungs­aus­schuss auch glaub­haft gemacht, dass – wie sich in der jün­ge­ren Ver­gan­gen­heit gezeigt hat – Ver­stö­ße gegen den Zustim­mungs­vor­be­halt erheb­li­che Aus­wir­kun­gen auf die nach­rich­ten­dienst­li­che Zusam­men­ar­beit haben, indem der gegen­sei­ti­ge Aus­tausch von Erkennt­nis­sen ein­ge­schränkt oder gänz­lich ein­ge­stellt wird. Fer­ner haben sie anhand der Reak­tio­nen und Stel­lung­nah­men der Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka im Rah­men des Kon­sul­ta­ti­ons­ver­fah­rens und der von den Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka ange­kün­dig­ten Kon­se­quen­zen nach­voll­zieh­bar dar­ge­legt, dass eine Her­aus­ga­be Beein­träch­ti­gun­gen der nach­rich­ten­dienst­li­chen Bezie­hun­gen und ihrer außen- und sicher­heits­po­li­ti­schen Hand­lungs­fä­hig­keit erwar­ten lässt sowie schließ­lich zu Gefah­ren für die äuße­re und inne­re Sicher­heit der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land füh­ren kann.

Vor­sit­zen­den­ver­fah­ren und Obleu­te­be­spre­chung[↑]

Die Antrags­geg­ner haben zudem zur Plau­si­bi­li­sie­rung und Über­zeu­gung im soge­nann­ten Vor­sit­zen­den­ver­fah­ren und in Obleu­te­be­spre­chun­gen Aus­künf­te erteilt.

Das soge­nann­te Vor­sit­zen­den­ver­fah­ren ist ein Mit­tel zur mög­li­chen Plau­si­bi­li­sie­rung der ver­wei­ger­ten Erfül­lung des Infor­ma­ti­ons­an­spruchs des Unter­su­chungs­aus­schus­ses 125. Es dient dazu, dem Vor­sit­zen­den und sei­nem Stell­ver­tre­ter durch die ent­spre­chen­de Infor­ma­ti­on die Über­zeu­gung zu ver­mit­teln, dass die Zurück­hal­tung der Infor­ma­ti­on durch die Regie­rung berech­tigt ist. Der Vor­sit­zen­de und sein Stell­ver­tre­ter kön­nen ihrer­seits den ande­ren Aus­schuss­mit­glie­dern ihre Über­zeu­gung von der Recht­mä­ßig­keit der Zurück­hal­tung der Infor­ma­ti­on kom­mu­ni­zie­ren. Aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung zu § 18 PUAG erkennt der Gesetz­ge­ber das Vor­sit­zen­den­ver­fah­ren als eine Mög­lich­keit zur Lösung eines Kon­flikt­fal­les an. Von der Nor­mie­rung der Ein­zel­schrit­te bei einem Ersu­chen auf Vor­la­ge von Beweis­mit­teln und ins­be­son­de­re der Fest­schrei­bung des Vor­sit­zen­den­ver­fah­rens hat er abge­se­hen, um unter ande­rem den Betei­lig­ten Frei­raum für geeig­ne­te Schrit­te zu Lösun­gen im Kon­flikt­fal­le zu eröff­nen 126.

Aller­dings ist im Hin­blick auf das Enque­te­recht der par­la­men­ta­ri­schen Oppo­si­ti­on die gebo­te­ne Neu­tra­li­tät des Ver­fah­rens nicht gewähr­leis­tet, wenn der Vor­sit­zen­de wie auch sein Stell­ver­tre­ter einer die Regie­rungs­ko­ali­ti­on bil­den­den Par­tei ange­hö­ren 127. Der Benach­tei­li­gung der oppo­si­tio­nel­len Aus­schuss­mit­glie­der durch das Vor­sit­zen­den­ver­fah­ren kann durch das – von den Antrags­geg­nern eben­falls initi­ier­te – Obleute­ver­fah­ren begeg­net wer­den, an dem die Obleu­te jeder im Aus­schuss ver­tre­te­nen Frak­ti­on betei­ligt sind 128. Das Obleute­ver­fah­ren ist dabei nicht nur blo­ße Par­la­mentspra­xis, son­dern hat sei­nen gesetz­li­chen Nie­der­schlag in § 4 Abs. 1 Satz 3 und § 6 Abs. 2 des Geset­zes über die par­la­men­ta­ri­sche Betei­li­gung bei der Ent­schei­dung über den Ein­satz bewaff­ne­ter Streit­kräf­te im Aus­land (Par­la­ments­be­tei­li­gungs­ge­setz) 129 gefun­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 13. Okto­ber 2016 – 2 BvE 2/​15

  1. vgl. BVerfGE 124, 78, 118[][]
  2. vgl. BT-Drs. 18/​843, S. 1 ff.[]
  3. Aus­schuss­druck­sa­che 373[]
  4. Aus­schuss­druck­sa­che 385[][]
  5. vgl. etwa: BVerfGE 124, S. 78, 123 f.[]
  6. vgl. BT-Drs. 14/​9220 S. 5[]
  7. vgl. BVerfGE 1, 14, 39; 68, 1, 68; 106, 51, 59 f.[]
  8. vgl. BVerfGE 68, 1, 68[]
  9. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14 58; stRspr[]
  10. vgl. BVerfGE 49, 70, 85; 105, 197, 222; zum soge­nann­ten neu­en oder inner­par­la­men­ta­ri­schen Dua­lis­mus vgl. auch BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14 87[]
  11. vgl. BVerfGE 49, 70, 86 f.; 67, 100, 126[]
  12. vgl. BVerfGE 124, 78, 107[]
  13. vgl. BVerfGE 105, 197, 220, 224 f.; auch BVerfGE 113, 113, 121[]
  14. vgl. BVerfGE 105, 197, 224 f.[]
  15. vgl. BVerfGE 105, 197, 223[]
  16. vgl. BVerfGE 118, 277, 318; 131, 152, 191[]
  17. vgl. BVerfGE 118, 277, 318[]
  18. vgl. BVerfGE 118, 277, 319; 131, 152, 191; BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rdnr. 79[]
  19. vgl. BVerfGE 124, 78, 114[][]
  20. vgl. BVerfGE 67, 100, 125; 105, 197, 220; 113, 113, 121 f.[]
  21. vgl. BVerfGE 49, 70, 85[]
  22. vgl. BVerfGE 105, 197, 220; 113, 113, 121[]
  23. vgl. BVerfGE 67, 100, 128[]
  24. vgl. BVerfGE 67, 100, 124; 105, 197, 220; 113, 113, 120; 124, 78, 114[]
  25. zum Gebot der Aus­le­gung zuguns­ten der Wirk­sam­keit par­la­men­ta­ri­scher Kon­trol­le vgl. BVerfGE 67, 100, 130; BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rdnr. 90[]
  26. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rn. 116[]
  27. vgl. BVerfGE 27, 44, 51; 130, 367, 370; BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rdnr. 79[]
  28. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rdnr. 78[]
  29. vgl. BVerfGE 67, 100, 125; 105, 197, 220; 124, 78, 106; 139, 194, 220 Rn. 96; BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rdnr. 66[]
  30. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rdnr. 109[]
  31. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.05.2016 – 2 BvE 4/​14, Rdnr. 114[]
  32. vgl. Sei­del, BayVBl.2002, S. 97, 98[]
  33. vgl. Ent­wurf eines Sechs­ten Geset­zes zur Ände­rung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­ge­set­zes, BT-Drs. 14/​9220, S. 4[]
  34. vgl. BVerfGE 67, 100, 126[]
  35. vgl. BVerfGE 105, 197, 220 f.[]
  36. vgl. BVerfGE 140, 115, 140 Rn. 61 m.w.N.[]
  37. BND-Gesetz – BNDG vom 20.12 1990 [BGBl I S. 2954, 2979], zuletzt geän­dert durch Art. 2 des Geset­zes vom 26.07.2016 [BGBl I S. 1818][]
  38. zum Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung vgl. BVerfGE 105, 197, 234; 106, 51, 61 f.; 113, 113, 125 f.; zur Ver­zö­ge­rung durch Erwei­te­rung des Unter­su­chungs­auf­trags vgl. Ham­bur­gi­sches Ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 01.12 2006 – HVerfG 01/​06 132 ff.; vgl. auch Staats­ge­richts­hof für das Land Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 21.10.2002 – 11/​02 88[]
  39. vgl. BVerfGE 49, 70, 86[]
  40. vgl. BVerfGE 124, 78, 113[]
  41. vgl. BVerfGE 49, 70, 85; 124, 78, 114[]
  42. vgl. BVerfGE 105, 197, 225 f.[]
  43. vgl. BVerfGE 67, 100, 130; 77, 1, 48; 124, 78, 114[]
  44. vgl. BVerfGE 67, 100, 127 f.; 124, 78, 114[]
  45. vgl. BVerfGE 67, 100, 133; 77, 1, 48 f.; 124, 78, 115[]
  46. vgl. BVerfGE 67, 100, 133; 77, 1, 49; 124, 78, 115[]
  47. vgl. BVerfGE 67, 100, 128 f., 132; 124, 78, 116[]
  48. vgl. BVerfGE 67, 100, 132; 124, 78, 117[]
  49. vgl. BVerfGE 124, 78, 117[][]
  50. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvL 1/​12, Rdnr. 39 ff. m.w.N.[]
  51. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvL 1/​12, Rdnr. 43 ff.[]
  52. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvL 1/​12, Rdnr. 65 ff., 73 ff.[]
  53. vgl. BVerfGE 124, 78, 118 f.[]
  54. vgl. BVerfGE 124, 78, 120; zur Gren­ze des Infor­ma­ti­ons­an­spruchs des Bun­des­ta­ges und der ein­zel­nen Abge­ord­ne­ten vgl. BVerfGE 137, 185, 233 Rn. 135[]
  55. vgl. BVerfGE 124, 78, 120; 137, 185, 233 Rn. 135[]
  56. vgl. BVerfGE 9, 268, 279 f.; stRspr[]
  57. vgl. BVerfGE 110, 199, 219; 124, 78, 122; 137, 185, 233 Rn. 135[]
  58. vgl. BVerfGE 67, 100, 139; 110, 199, 214, 222; 124, 78, 120; 137, 185, 234 Rn. 136[]
  59. vgl. BVerfGE 110, 199, 214 f.; 124, 78, 120 f.; 131, 152, 206, 210; 137, 185, 234 Rn. 136[]
  60. vgl. BVerfGE 67, 100, 139; 110, 199, 215; 124, 78, 121; 137, 185, 234 f. Rn. 137[]
  61. vgl. BVerfGE 110, 199, 215 f.; 124, 78, 121[]
  62. vgl. BVerfGE 115, 320, 358[]
  63. vgl. BVerfGE 49, 24, 56 f.; 115, 320, 346 f.; 120, 274, 319; BVerfG, Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/​09, 1 BvR 1140/​09, Rdnr. 100[]
  64. vgl. BVerfGE 115, 320, 357 f.; 133, 277, 333 f. Rn. 133; BVerfG, Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/​09, 1 BvR 1140/​09, Rdnr. 96[]
  65. vgl. Ebert, in: Borgs-Macie­jew­ski/E­bert, Das Recht der Geheim­diens­te, Kom­men­tar zum BVerfSchG sowie zum G 10, 1986, Teil A, Vor § 1 Rn. 4[]
  66. vgl. Wieck, in: Eberwein/​Kaiser, Deutsch­lands neue Außen­po­li­tik, Bd. 4, 1998, S. 47, 50 f.[]
  67. vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.07.2015 – 6 VR 1.15 11[][]
  68. vgl. BVerfGE 90, 286, 358[]
  69. vgl. BVerfGE 2, 347, 378 f.[]
  70. so schon BVerfGE 1, 372, 394; vgl. auch BVerfGE 68, 1, 85 f.; 90, 286, 357[]
  71. vgl. BVerfGE 104, 151, 207; 131, 152, 195[]
  72. BVerfGE 68, 1, 87; 131, 152, 195[]
  73. vgl. BVerfGE 90, 286, 363; 104, 151, 207; 131, 152, 195 f.[]
  74. vgl. BVerfGE 68, 1, 87[]
  75. vgl. Den­ne­borg, Sicher­heits­über­prü­fungs­recht, Ord­ner 1, § 1 SÜG Rn. 21 ff. [Juni 2015]; Warg, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig, Sicher­heits­recht des Bun­des, 2014, § 1 SÜG Rn. 38[]
  76. vgl. BT-Drs. 12/​4891, S. 18[]
  77. vgl. van Gin­kel, ICCT – The Hague Rese­arch Paper August 2012, S. 3 f.; Sep­per, Texas Inter­na­tio­nal Law Jour­nal Vol. 46 [2010], S. 151, 158[]
  78. vgl. BVerfGE 90, 286, 360[]
  79. vgl. BVerfGE 67, 100, 134 ff.; 124, 78, 123[]
  80. vgl. BVerfGE 124, 78, 123 f.[]
  81. BVerfGE 67, 100, 136; 124, 78, 124[]
  82. vgl. BVerfGE 67, 100, 135; 137, 185, 240 Rn. 149[]
  83. vgl. BVerfGE 124, 78, 124 f.[]
  84. vgl. BVerfGE 67, 100, 135; 137, 185, 240 f. Rn. 149[]
  85. BVerfGE 67, 100, 137; 70, 324, 359; 137, 185, 241 Rn. 150[]
  86. vgl. BVerfGE 67, 100, 137; 137, 185, 241 Rn. 150[]
  87. BVerfGE 67, 100, 142; 77, 1, 46; 124, 78, 125[]
  88. BVerfGE 105, 197, 225; 124, 78, 128[]
  89. vgl. BVerfGE 124, 78, 128[]
  90. vgl. BVerfGE 124, 161, 193; 137, 185, 244 Rn. 156; 139, 194, 231 f. Rn. 121[]
  91. vgl. BVerfGE 67, 100, 138[][]
  92. vgl. Hör­auf, Die demo­kra­ti­sche Kon­trol­le des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, 2011, S.199, 201[]
  93. vgl. Gär­ditz, DVBl 2015, S. 903, 907[]
  94. vgl. Hirsch, Die Kon­trol­le der Nach­rich­ten­diens­te, 1996, S. 248 ff.; Hör­auf, Die demo­kra­ti­sche Kon­trol­le des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, 2011, S. 297 ff.; Reh­li, in: Dörr/​Zimmermann, Die Nach­rich­ten­diens­te der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, 2007, S. 45, 54 ff.[]
  95. vgl. BVerfGE 100, 313, 361[]
  96. vgl. BT-Drs. 18/​843[]
  97. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 100, 313, 360; 115, 320, 350; 118, 168, 187[]
  98. vgl. BVerfGE 125, 260, 323 f. mit Ver­weis auf BVerfGE 123, 267, 353 f. zum grund­ge­setz­li­chen Iden­ti­täts­vor­be­halt[]
  99. vgl. BT-Drs. 14/​5790, S. 15[]
  100. vgl. BVerfGE 67, 100, 128 ff.; 124, 78, 116 f.[]
  101. vgl. BVerfGE 90, 286, 362 ff.[]
  102. vgl. Abschluss­be­richt der Bund-Län­der-Kom­mis­si­on Rechts­ter­ro­ris­mus vom 30.04.2013, Rn. 712; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 26.11.2003 – 6 VR 4.03[]
  103. beja­hend: Wills/​Born, in: Born/​Leigh/​Wills, Inter­na­tio­nal Intel­li­gence Coope­ra­ti­on and Accoun­ta­bi­li­ty, 2011, S. 277, 283; ver­nei­nend: Gär­ditz, DVBl 2015, S. 903, 907[]
  104. vgl. Sin­ger, Pra­xis­kom­men­tar zum PKGrG, 2016, § 6 Rn. 11 f.[]
  105. vgl. Federal Court of Cana­da, Char­kaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 21; Gaze­as, Über­mitt­lung nach­rich­ten­dienst­li­cher Erkennt­nis­se an Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den, 2014, S. 373 f.; Roach, in: Supre­me Court Law Review 47 [2009], S. 147, 164[]
  106. vgl. Federal Court of Cana­da, Char­kaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 17 ff.; Ajl­uni v. FBI, 947 F. Supp. 599 [N.D.N.Y.1996] mit Ver­weis auf Ajl­uni v. FBI, No. 94-CV-325, 1996 WL 776996 [N.D.N.Y. July 13, 1996][]
  107. ABl EU L Nr. 80?vom 27.03.2003, S. 36?ff.[]
  108. zur wort­glei­chen Rege­lung des § 2b a.F. PKGrG vgl. BT-Drs. 14/​539, S. 7[]
  109. vgl. BT-Drs. 17/​11296, S. 9[]
  110. vgl. Gär­ditz, DVBl 2015, S. 903, 904; Wills/​Born, in: Born/​Leigh/​Wills, Inter­na­tio­nal Intel­li­gence Coope­ra­ti­on and Accoun­ta­bi­li­ty, 2011, S. 277, 283[]
  111. vgl. BVerfGE 55, 349, 365; vgl. auch BVerfGE 40, 141, 178 f.[]
  112. vgl. Daun, Auge um Auge? – Intel­li­gence-Koope­ra­ti­on in den deutsch-ame­ri­ka­ni­schen Bezie­hun­gen, 2011, S. 128 ff., 141 ff.; 172 f.[]
  113. vgl. Ver­fas­sungs­schutz­be­richt 2015, S. 18; Ver­fas­sungs­schutz­be­richt 2014, S. 16[]
  114. vgl. Abschluss­be­richt des BND-Unter­su­chungs­aus­schus­ses BT-Drs. 16/​13400, S. 58 f., 351 f.[]
  115. vgl. Gär­ditz, DVBl 2015, S. 903, 907; B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354, 1357[]
  116. vgl. Wolff, JZ 2010, S. 173, 180; sie­he auch Möl­lers, Gut­ach­ter­li­che Stel­lung­nah­me in der Anhö­rung im Innen­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­ta­ges am 25.05.2009 zum Ent­wurf eines Geset­zes zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes (Art. 45d), A‑Drs. 16(4)614 D, S. 4[]
  117. vgl. Abschluss­be­richt der Bund-Län­der-Kom­mis­si­on Rechts­ter­ro­ris­mus vom 30.04.2013, Rn. 712[]
  118. so B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354, 1356[]
  119. vgl. BVerfGE 67, 100, 136; 124, 78, 139[]
  120. vgl. BVerfGE 111, 307, 317 f.; 112, 1, 26; 123, 267, 344, 347[]
  121. vgl. BVerfGE 92, 26, 48[]
  122. vgl. BVerfGE 100, 313, 362[]
  123. Aus­schuss­druck­sa­che 385, Zif­fer 1[]
  124. Aus­schuss­druck­sa­che 385, Zif­fer 5[]
  125. zum Vor­sit­zen­den­ver­fah­ren vgl. BVerfGE 67, 100, 138 f.; 77, 1, 56; 124, 78, 139 f.[]
  126. vgl. BT-Drs. 14/​5790, S. 17[]
  127. vgl. BVerfGE 124, 78, 139 f.[]
  128. vgl. Peters, Unter­su­chungs­aus­schuss­recht, 2012, S. 126 f. Rn. 211; Wie­fel­spütz, Das Unter­su­chungs­aus­schuss­ge­setz, 2003, S. 233[]
  129. vom 18.03.2005, BGBl I S. 775[]