Söder muss doch nicht in die Zwangs­haft…

In dem Rechts­streit zwi­schen der Deut­sche Umwelt­hil­fe e. V. und dem Frei­staat Bay­ern wegen Die­sel-Fahr­ver­bo­ten in Mün­chen hat­te der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof im Voll­stre­ckungs­ver­fah­ren ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zur Fra­ge der Zuläs­sig­keit der Anord­nung von Zwangs­haft gerich­tet. Dort hat jetzt der Gene­ral­an­walt Saug­man­ds­gaard Øe sei­ne Schluss­an­trä­ge vor­ge­legt. Nach sei­ner Ansicht ist es nicht mög­lich, gegen­über den zustän­di­gen Amts­trä­gern, ein­schließ­lich des Minis­ter­prä­si­den­ten, Zwangs­haft zu ver­hän­gen, um sie dazu anzu­hal­ten, in Mün­chen Ver­kehrs­ver­bo­te für Die­sel­fahr­zeu­ge vor­zu­se­hen. Das Grund­recht auf Frei­heit dür­fe näm­lich nur auf der Grund­la­ge eines Geset­zes ein­ge­schränkt wer­den, das eine sol­che Mög­lich­keit für Amts­trä­ger klar vor­se­he; dies sei in Deutsch­land offen­bar nicht der Fall.

Söder muss doch nicht in die Zwangs­haft…

Der Frei­staat Bay­ern wei­gert sich, eine Ent­schei­dung eines deut­schen Gerichts zu befol­gen, mit der er ver­pflich­tet wird, auf bestimm­ten Stra­ßen in Mün­chen, wo die in der Richt­li­nie 2008/​50/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luft­qua­li­tät und sau­be­re Luft für Euro­pa 1 fest­ge­leg­ten Grenz­wer­te für Stick­stoff­di­oxid seit etli­chen Jah­ren teils erheb­lich über­schrit­ten wur­den, Ver­kehrs­ver­bo­te für Die­sel­fahr­zeu­ge vor­zu­se­hen. Die betref­fen­de Gerichts­ent­schei­dung, die rechts­kräf­tig ist, wur­de von der Deut­schen Umwelt­hil­fe erstrit­ten, einer zur Erhe­bung von Umwelt­ver­bands­kla­gen befug­ten deut­schen Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­ti­on. Der mit dem Rechts­streit befass­te Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat fest­ge­stellt, dass das ein­zi­ge im deut­schen Recht vor­ge­se­he­ne Zwangs­mit­tel gegen­über der Ver­wal­tung – die Ver­hän­gung von Zwangs­gel­dern – nicht aus­rei­che, um den Frei­staat dazu anzu­hal­ten, der betref­fen­den Gerichts­ent­schei­dung nach­zu­kom­men. Die Ent­rich­tung eines Zwangs­gelds gehe näm­lich für den Frei­staat nicht mit einer Ver­mö­gens­ein­bu­ße ein­her, da der zu zah­len­de Betrag sei­ner Staats­ober­kas­se als Ein­nah­me zuflie­ße.

Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof möch­te des­halb vom Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on im Rah­men eines Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen wis­sen, ob die den natio­na­len Gerich­ten durch das Uni­ons­recht auf­er­leg­te Pflicht, „alle erfor­der­li­chen Maß­nah­men“ zu tref­fen 2, um die Ein­hal­tung der Richt­li­nie über Luft­qua­li­tät sicher­zu­stel­len, die Pflicht umfas­sen kann, eine frei­heits­ent­zie­hen­de Maß­nah­me wie Zwangs­haft zu ver­hän­gen. Nach der Richt­li­nie müs­sen die Mit­glied­staa­ten Luft­qua­li­täts­plä­ne erstel­len, wenn in bestimm­ten Gebie­ten oder Bal­lungs­räu­men die Schad­stoff­wer­te in der Luft die in der Richt­li­nie vor­ge­se­he­nen Grenz­wer­te über­schrei­ten. Nach der Recht­spre­chung des Gerichts­hofs kön­nen sich Ein­zel­ne gegen­über öffent­li­chen Stel­len auf die­se kla­re Ver­pflich­tung beru­fen 3. Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof führt aus, das deut­sche Recht sehe grund­sätz­lich die Ver­hän­gung von Zwangs­haft vor; bei Amts­trä­gern sei dies aber man­gels einer kla­ren und prä­zi­sen gesetz­li­chen Grund­la­ge nicht mög­lich.

Im Wege eines sol­chen Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens kön­nen die Gerich­te der Mit­glied­staa­ten in einem bei ihnen anhän­gi­gen Rechts­streit dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Fra­gen nach der Aus­le­gung des Uni­ons­rechts oder nach der Gül­tig­keit einer Hand­lung der Euro­päi­schen Uni­on vor­le­gen. Der Uni­ons­ge­richts­hof ent­schei­det dabei nicht über den natio­na­len Rechts­streit, son­dern nur über die vor­ge­leg­te Rechts­sa­che. Es ist und bleibt Sache des natio­na­len Gerichts, sodann über die Rechts­sa­che im Ein­klang mit der Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs zu ent­schei­den. Die­se Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs bin­det in glei­cher Wei­se ande­re natio­na­le Gerich­te, die mit einem ähn­li­chen Pro­blem befasst wer­den.

In sei­nen jetzt vor­ge­leg­ten Schluss­an­trä­gen weist Gene­ral­an­walt Hen­rik Saug­man­ds­gaard Øe zunächst dar­auf hin, dass die Wei­ge­rung der Amts­trä­ger des Frei­staats Bay­ern, der frag­li­chen gericht­li­chen Ent­schei­dung nach­zu­kom­men, sowohl für die Gesund­heit und das Leben der Men­schen als auch für die Rechts­staat­lich­keit, die zu den Wer­ten gehö­re, auf die sich die Uni­on grün­de, gra­vie­ren­de Fol­gen haben kön­ne. Außer­dem beein­träch­ti­ge eine sol­che Wei­ge­rung das durch die Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on garan­tier­te Grund­recht des Bür­gers auf einen wirk­sa­men gericht­li­chen Rechts­be­helf.

Der vol­len Wirk­sam­keit des Uni­ons­rechts könn­ten jedoch in der Pra­xis Gren­zen gesetzt sein, und das in der Char­ta vor­ge­se­he­ne Recht auf Frei­heit stel­le eine sol­che Gren­ze dar.

Das durch die Char­ta garan­tier­te Grund­recht auf Frei­heit dür­fe nur auf der Grund­la­ge einer kla­ren und vor­her­seh­ba­ren gesetz­li­chen Rege­lung ein­ge­schränkt wer­den, die es in Deutsch­land in Bezug auf Amts­trä­ger offen­bar nicht gebe.

Über­dies bestehe eine zusätz­li­che und nicht uner­heb­li­che Unge­wiss­heit in Bezug dar­auf, wel­che Per­so­nen von der Zwangs­haft betrof­fen sein könn­ten.

Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof habe näm­lich meh­re­re Per­so­nen erwähnt, und zwar auf der Ebe­ne des Frei­staats den Minis­ter­prä­si­den­ten und den Staats­mi­nis­ter für Umwelt und Ver­brau­cher­schutz und auf der Ebe­ne des Regie­rungs­be­zirks Ober­bay­ern den Regie­rungs­prä­si­den­ten und den Regie­rungs­vi­ze­prä­si­den­ten. Er habe hin­zu­ge­fügt, vor­sorg­lich müss­ten auch Per­so­nen ein­be­zo­gen wer­den, die im Frei­staat und im Regie­rungs­be­zirk Ober­bay­ern lei­ten­de Posi­tio­nen beklei­de­ten, weil die ver­ant­wort­li­chen Orga­ne des Frei­staats par­la­men­ta­ri­sche Immu­ni­tät besä­ßen, auf­grund deren, falls sie nicht auf­ge­ho­ben wer­de, die Ver­hän­gung von Zwangs­haft leer­lie­fe.

Somit könn­ten sich die wich­tigs­ten Amts­trä­ger auf der Ebe­ne des Frei­staats der Zwangs­haft ent­zie­hen. Gegen hohe Beam­te könn­te hin­ge­gen eine sol­che Maß­nah­me ver­hängt wer­den. Bei ihnen müss­te aller­dings noch geprüft wer­den, ob ihnen zuge­mu­tet wer­den kön­ne, die gericht­li­che Ent­schei­dung umzu­set­zen, obwohl sie der Auf­fas­sung ihres Dienst­vor­ge­setz­ten zuwi­der­han­deln müss­ten.

Der Gene­ral­an­walt kommt zu dem Ergeb­nis, dass die Ver­hän­gung von Zwangs­haft gegen Amts­trä­ger des Frei­staats – selbst wenn damit das ange­streb­te Ziel, näm­lich die Ein­hal­tung der Grenz­wer­te für die Emis­si­on von Stick­stoff­di­oxid, erreicht wer­den könn­te, was kei­nes­wegs sicher erschei­ne – das Grund­recht auf Frei­heit ver­let­zen wür­de, weil es kein ent­spre­chen­des Gesetz oder zumin­dest kei­ne kla­re und vor­her­seh­ba­re gesetz­li­che Rege­lung gebe. Unge­ach­tet des Pro­blems der Wirk­sam­keit des Uni­ons­rechts und ins­be­son­de­re des mit der spe­zi­el­len Situa­ti­on ver­bun­de­nen Ein­griffs in das Recht auf einen wirk­sa­men gericht­li­chen Rechts­be­helf dür­fe das natio­na­le Gericht die grund­le­gen­den Erfor­der­nis­se des Grund­rechts auf Frei­heit nicht außer Acht las­sen.

Des­halb dür­fe, so schwer­wie­gend das Ver­hal­ten von Amts­trä­gern, die sich wei­ger­ten, eine rechts­kräf­ti­ge gericht­li­che Ent­schei­dung zu befol­gen, auch sein möge, die Ver­pflich­tung des natio­na­len Gerichts, alles in sei­ner Zustän­dig­keit lie­gen­de zu tun, um einer Richt­li­nie, ins­be­son­de­re im Umwelt­be­reich, vol­le Wirk­sam­keit zu ver­schaf­fen, nicht unter Miss­ach­tung des Grund­rechts auf Frei­heit wahr­ge­nom­men wer­den. Die­se Ver­pflich­tung kön­ne mit­hin nicht so ver­stan­den wer­den, dass sie es dem Gericht gestat­te – oder es gar dazu zwin­ge –, das Grund­recht auf Frei­heit zu ver­let­zen.

Der Gene­ral­an­walt hebt fer­ner her­vor, dass es Sache des natio­na­len Gesetz­ge­bers sei, dar­über zu befin­den, ob er es für wün­schens­wert hal­te, eine sol­che gesetz­li­che Rege­lung zu tref­fen. Außer­dem gebe es auf euro­päi­scher Ebe­ne ein Zwangs­mit­tel, und zwar das Ver­trags­ver­let­zungs­ver­fah­ren, das zu finan­zi­el­len Sank­tio­nen für den betref­fen­den Mit­glied­staat füh­ren kön­ne. Der Gerichts­hof sei auch bereits mit einer Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge der Kom­mis­si­on gegen Deutsch­land in Bezug auf die Luft­ver­schmut­zung, u. a. in der Stadt Mün­chen, befasst 4.

Die Schluss­an­trä­ge sei­nes Gene­ral­an­walts sind für den Uni­ons­ge­richts­hof nicht bin­dend. Auf­ga­be des Gene­ral­an­walts ist es, dem Uni­ons­ge­richts­hof in völ­li­ger Unab­hän­gig­keit einen Ent­schei­dungs­vor­schlag für die betref­fen­de Rechts­sa­che zu unter­brei­ten. Die Rich­ter des Uni­ons­ge­richts­hofs tre­ten nun­mehr in die Bera­tung ein. Das Urteil wird zu einem spä­te­ren Zeit­punkt ver­kün­det.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on – Schluss­an­trä­ge des Gene­ral­an­walts vom 14. Novem­ber 2019 – C ‑752/​18

  1. ABl. 2008, L 152, S. 1[]
  2. vgl. EuGH, Urtei­le "Jan­e­cek" vom 25.07.2008 – C‑237/​07; "Cli­en­tE­arth" vom 19.11.2014 – C‑404/​13; und "Crae­ynest u.a." vom 26.06.2019 – C‑723/​17[]
  3. vgl. EuGH, Urteil Crae­ynest u.a.[]
  4. EuGH – C‑635/​18, Kommission/​Deutschland, anhän­gig seit dem 11.10.2018[]