Über­hang­man­da­te, Zusatz­man­da­te und nega­ti­ves Stimm­ge­wicht bei der Bun­des­tags­wahl

Die 2011 erfolg­te Neu­re­ge­lung des Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­rens für die Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag ist ver­fas­sungs­wid­rig. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat mit sei­nem heu­te ver­kün­de­ten Urteil ent­schie­den, dass das mit der Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes neu gestal­te­te Ver­fah­ren der Zutei­lung der Abge­ord­ne­ten­sit­ze des Deut­schen Bun­des­ta­ges gegen die Grund­sät­ze der Gleich­heit und Unmit­tel­bar­keit der Wahl sowie der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en ver­stößt.

Über­hang­man­da­te, Zusatz­man­da­te und nega­ti­ves Stimm­ge­wicht bei der Bun­des­tags­wahl

Die­ses Ver­dikt der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit betrifft zunächst die Zuwei­sung von Län­der­sitz­kon­tin­gen­ten nach der Wäh­ler­zahl (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), weil sie den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ermög­licht. Dar­über hin­aus sind die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en auch inso­weit ver­letzt, als nach § 6 Abs. 2a BWG Zusatz­man­da­te ver­ge­ben wer­den und soweit § 6 Abs. 5 BWG das aus­gleichs­lo­se Anfal­len von Über­hang­man­da­ten in einem Umfang zulässt, der den Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als Ver­hält­nis­wahl auf­hebt.

Die Ent­wick­lung der Sitz­ver­tei­lung bei Bun­des­tags­wah­len[↑]

In der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land wer­den Bun­des­tags­wah­len seit jeher auf der Grund­la­ge eines Wahl­sys­tems durch­ge­führt, das die Ver­hält­nis­wahl mit einer Per­so­nen­wahl ver­bin­det. Sämt­li­che Wahl­ge­set­ze sehen einen Ver­hält­nis­aus­gleich vor, nach dem die in den Wahl­krei­sen mit rela­ti­ver Mehr­heit der Erst­stim­men gewon­ne­nen Man­da­te auf die nach dem Ver­hält­nis der Zweit­stim­men ermit­tel­ten Lan­des­lis­ten­sit­ze einer Par­tei ange­rech­net wer­den; ist deren Zahl gerin­ger als die­je­ni­ge der von der Par­tei gewon­ne­nen Wahl­kreis­man­da­te, so fal­len in Höhe der Dif­fe­renz Über­hang­man­da­te an 1.

Nach­dem die Wahl­ge­set­ze zum ers­ten Bun­des­tag 2 und zum zwei­ten Bun­des­tag 3 jeweils ein rei­nes Lan­des­lis­ten­sys­tem vor­ge­se­hen hat­ten, gestat­te­te erst­mals das Bun­des­wahl­ge­setz vom 7. Mai 1956 4 zur Aus­nut­zung der in den Län­dern anfal­len­den Rest­stim­men eine par­tei­in­ter­ne Ver­bin­dung der Lan­des­lis­ten (vgl. § 7 Abs. 1 und 3 BWG 1956). Für die Lis­ten­ver­bin­dun­gen wur­de in § 7 Abs. 3 BWG 1956 die Unter­ver­tei­lung auf die Lan­des­lis­ten gere­gelt. Die bis­he­ri­ge Rege­lung zu den Über­hang­man­da­ten wur­de bei­be­hal­ten und auf die Lis­ten­ver­bin­dun­gen erstreckt (vgl. § 7 Abs. 3 i.V.m. § 6 Abs. 3 BWG 1956).

Von der Mög­lich­keit der Lis­ten­ver­bin­dung mach­ten in der Fol­ge­zeit sämt­li­che Par­tei­en, die sich nicht ledig­lich in einem Land zur Wahl gestellt haben, Gebrauch. Die­ser Ent­wick­lung trug der Gesetz­ge­ber mit dem Gesetz zur Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes vom 24. Juni 1975 5 Rech­nung. Nach der geän­der­ten Fas­sung des § 7 Abs. 1 BWG war von einer Lis­ten­ver­bin­dung aus­zu­ge­hen, wenn eine Par­tei nichts Gegen­tei­li­ges erklär­te. Die Rege­lun­gen über die Unter­ver­tei­lung auf die Lan­des­lis­ten und zu den Über­hang­man­da­ten blie­ben unver­än­dert.

Mit die­sem Inhalt kamen die §§ 6 und 7 BWG, zuletzt in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 23. Juli 1993 6, bei den fol­gen­den Bun­des­tags­wah­len zur Anwen­dung. Dabei wur­den für Lan­des­lis­ten der­sel­ben Par­tei, die kraft der Fik­ti­on des § 7 Abs. 1 BWG als ver­bun­den gal­ten, die Sit­ze in einem zwei­stu­fi­gen Ver­fah­ren ermit­telt. Zunächst wur­de berech­net, wie vie­le Sit­ze auf die ein­zel­nen Lis­ten­ver­bin­dun­gen und die nicht ver­bun­de­nen Lis­ten ent­fie­len (Ober­ver­tei­lung); auf die­ser Stu­fe galt jede Lis­ten­ver­bin­dung nach § 7 Abs. 2 BWG als eine Lis­te. Sodann wur­de ermit­telt, wie vie­le der von der Lis­ten­ver­bin­dung errun­ge­nen Sit­ze den ein­zel­nen Lan­des­lis­ten zuzu­wei­sen waren (Unter­ver­tei­lung); inso­weit bestimm­te § 7 Abs. 3 Satz 1 BWG, dass § 6 Abs. 2 BWG, der für die Ober­ver­tei­lung das Ver­fah­ren der Zutei­lung der regu­lä­ren Bun­des­tags­sit­ze gemäß dem Ver­hält­nis der für die Par­tei­en abge­ge­be­nen Zweit­stim­men regel­te, ent­spre­chend galt. An die­se Ver­tei­lung der Bun­des­tags­sit­ze auf die Lan­des­lis­ten der Par­tei­en schloss sich die Anrech­nung der von einer Par­tei in den Wahl­krei­sen errun­ge­nen Man­da­te auf die Lan­des­lis­ten­sit­ze nach § 6 Abs. 4 und 5 BWG an; für Lis­ten­ver­bin­dun­gen ord­ne­te § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG eine ent­spre­chen­de Anwen­dung die­ser Bestim­mun­gen an 7.

Die Man­dats­zu­tei­lung nach § 7 Abs. 3 Satz 2 in Ver­bin­dung mit § 6 Abs. 4 und 5 BWG konn­te bewir­ken, dass ein Zuwachs an Zweit­stim­men einer Par­tei für die­se zu einem Ver­lust an Sit­zen oder ein Ver­lust an Zweit­stim­men zu einem Zuwachs an Sit­zen führ­te (soge­nann­ter Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts 8). War näm­lich ein Ver­lust an Zweit­stim­men für eine Par­tei in der bun­des­wei­ten Ober­ver­tei­lung zwi­schen den ver­schie­de­nen Par­tei­en nicht mit einem Sitz­ver­lust ver­bun­den, so konn­te er doch die Unter­ver­tei­lung der Sit­ze auf die ein­zel­nen Lan­des­lis­ten der betrof­fe­nen Par­tei in einem für die­se Par­tei güns­ti­gen Sinn beein­flus­sen. Denn eine nied­ri­ge­re Anzahl an Zweit­stim­men konn­te bei der Unter­ver­tei­lung dazu füh­ren, dass eine ande­re Lan­des­lis­te vor­ran­gig zum Zuge kam und die Par­tei daher dort – gera­de auf­grund der ver­rin­ger­ten Gesamt­zahl an Zweit­stim­men – ein wei­te­res Lis­ten­man­dat erlang­te. Umge­kehrt konn­te eine Par­tei durch mehr Zweit­stim­men ein Über­hang­man­dat ver­lie­ren und somit in der Gesamt­man­dats­zahl schlech­ter ste­hen 9.

Mit Urteil vom 3. Juli 2008 10 sah das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt § 7 Abs. 3 Satz 2 in Ver­bin­dung mit § 6 Abs. 4 und 5 BWG, soweit dadurch der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ermög­licht wur­de, als mit den Grund­sät­zen der Gleich­heit und Unmit­tel­bar­keit der Wahl unver­ein­bar an und erklär­te die Rege­lung inso­weit für ver­fas­sungs­wid­rig. Zugleich gab das Gericht dem Gesetz­ge­ber auf, den Rege­lungs­kom­plex, der zum Auf­tre­ten des Effekts des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts füh­ren konn­te, bis spä­tes­tens zum 30. Juni 2011 zu ändern. Im Hin­blick dar­auf, dass der genann­te Effekt untrenn­bar mit den Über­hang­man­da­ten und der Mög­lich­keit von Lis­ten­ver­bin­dun­gen zusam­men­hing, führ­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus, dass eine Neu­re­ge­lung sowohl beim Ent­ste­hen der Über­hang­man­da­te als auch bei der Ver­rech­nung von Wahl­kreis­man­da­ten mit den Lis­ten­man­da­ten oder auch bei der Mög­lich­keit der Lis­ten­ver­bin­dun­gen anset­zen kön­ne 11.

Die Neu­re­ge­lung der Sitz­ver­tei­lung bei der Bun­des­tags­wahl[↑]

Zur Erfül­lung die­ses Rege­lungs­auf­trags leg­ten die Frak­tio­nen der CDU /​CSU und FDP einen gemein­sa­men 12 sowie die Frak­tio­nen der SPD 13, BÜNDNIS 90 /​DIE GRÜNEN 14 und DIE LINKE 15 jeweils eige­ne Gesetz­ent­wür­fe vor, zu denen am 5.09.2011 im Innen­aus­schuss des Deut­schen Bun­des­tags eine öffent­li­che Sach­ver­stän­di­gen­an­hö­rung statt­fand 16. Am 21.09.2011 emp­fahl der Innen­aus­schuss dem Ple­num die Annah­me des Ent­wurfs der Frak­tio­nen der CDU /​CSU und FDP mit der Maß­ga­be, dass der neu vor­ge­schla­ge­ne § 6 Abs. 2a BWG so gefasst wer­de, dass bei der Ver­ga­be der Zusatz­man­da­te vor­ran­gig die Lan­des­lis­ten berück­sich­tigt wer­den, bei denen die Zahl der in den Wahl­krei­sen errun­ge­nen Sit­ze die Zahl der nach § 6 Abs. 2 und 3 BWG zu ver­tei­len­den Sit­ze über­steigt 17. Der Deut­sche Bun­des­tag ist der Emp­feh­lung des Innen­aus­schus­ses gefolgt und hat am 29.09.2011 die Neu­re­ge­lung beschlos­sen, die als Neun­zehn­tes Gesetz zur Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes vom 25.11.2011 18 am 3. Dezenmber 2011 in Kraft getre­ten ist.

Der Gesetz­ge­ber hat sich dafür ent­schie­den, den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts dadurch zu besei­ti­gen, dass die Mög­lich­keit der Lis­ten­ver­bin­dun­gen abge­schafft und die den Lan­des­lis­ten jeweils zuste­hen­de Sitz­zahl sepa­rat in den ein­zel­nen Län­dern ermit­telt wird 19. Die Zahl der regu­lä­ren Bun­des­tags­sit­ze soll zukünf­tig nach der Wäh­ler­zahl auf die Län­der ver­teilt wer­den (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), damit nur noch die Lan­des­lis­ten der ver­schie­de­nen Par­tei­en in einem Land um die zu ver­ge­ben­den Sit­ze kon­kur­rie­ren 20. Auf die­se Wei­se wer­de der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts bei einer an der poli­ti­schen Wirk­lich­keit ori­en­tier­ten Betrach­tung kom­plett besei­tigt 21. Das Neun­zehn­te Ände­rungs­ge­setz hat die­se Rege­lungs­zie­le umge­setzt, indem der bis­he­ri­ge § 7 BWG ersatz­los auf­ge­ho­ben und § 6 Abs. 1 BWG ent­spre­chend modi­fi­ziert wur­de.

Dar­über hin­aus wur­de § 6 Abs. 1 Satz 4 BWG, der für bestimm­te Fäl­le eines dop­pel­ten Stim­merfol­ges den Abzug errun­ge­ner Wahl­kreis­man­da­te von der Zahl der regu­lä­ren Bun­des­tags­sit­ze vor­sieht, bevor die danach ver­blei­ben­de Sitz­zahl auf­grund der Zweit­stim­men auf die Lan­des­lis­ten der Par­tei­en ver­teilt wird 22, um eine Rege­lung für den Fall der soge­nann­ten Ber­li­ner Zweit­stim­men ergänzt. Gemeint ist der Fall, dass Wäh­ler mit ihrer Erst­stim­me Wahl­kreis­kan­di­da­ten einer Par­tei, die die Fünf­Pro­zent­Sperr­klau­sel nicht über­win­det und daher nach § 6 Abs. 6 Satz 1 BWG bei der Zutei­lung der Lis­ten­man­da­te nicht zu berück­sich­ti­gen ist, zu einem Man­dat ver­hel­fen und ihre Zweit­stim­me der Lan­des­lis­te einer ande­ren, zutei­lungs­be­rech­tig­ten Par­tei geben 23.

Schließ­lich wur­de in § 6 Abs. 2a BWG mit der soge­nann­ten Rest­stim­men­ver­wer­tung ein zusätz­li­cher Ver­fah­rens­schritt ein­ge­führt, der aus­weis­lich der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs dar­auf abzielt, Erfolgs­wert­un­ter­schie­de unter den Lan­des­lis­ten der Par­tei­en, die auf­grund von Run­dungs­ver­lus­ten bei der Ver­tei­lung der Sit­ze in den 16 Sitz­kon­tin­gen­ten ent­ste­hen, durch die Ver­ga­be wei­te­rer Sit­ze aus­zu­glei­chen 24.

Für die Zutei­lung der Bun­des­tags­sit­ze an Par­tei­en ist nun­mehr Fol­gen­des vor­ge­se­hen:

  1. Sitz­ver­tei­lung auf die Lan­des­lis­ten:

    In einem ers­ten Schritt wird die jeder Lan­des­lis­te zuste­hen­de Abge­ord­ne­ten­zahl ermit­telt. Hier­zu wird zunächst nach dem Divi­sor­ver­fah­ren nach SainteLaguë/​Schepers 25 die Zahl der Sit­ze errech­net, die von der Zahl der regu­lä­ren Bun­des­tags­sit­ze auf jedes Land ent­fällt. Die Grö­ße die­ser Sitz­kon­tin­gen­te rich­tet sich nach der Zahl der Wäh­ler in jedem Land (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG). Von der Zahl der auf jedes Land ent­fal­len­den Sit­ze wird nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG die Zahl der erfolg­rei­chen Wahl­kreis­be­wer­ber abge­zo­gen, die als Ein­zel­be­wer­ber nach § 20 Abs. 3 BWG ange­tre­ten sind, die von einer an der Sperr­klau­sel (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) geschei­ter­ten Par­tei vor­ge­schla­gen wor­den sind oder für die in dem betref­fen­den Land kei­ne Lan­des­lis­te zuge­las­sen wor­den ist. Die danach ver­blei­ben­den Sit­ze wer­den nach § 6 Abs. 2 BWG in Anwen­dung des Divi­sor­ver­fah­rens nach SainteLaguë/​Schepers auf die zu berück­sich­ti­gen­den Lan­des­lis­ten zuge­teilt. Berück­sich­tigt wer­den nur Lan­des­lis­ten von Par­tei­en, die min­des­tens 5 % der im Wahl­ge­biet – das heißt im Gebiet der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land (§ 2 Abs. 1 BWG) – abge­ge­be­nen gül­ti­gen Zweit­stim­men erhal­ten oder in min­des­tens drei Wahl­krei­sen einen Sitz errun­gen haben (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG).

  2. Zusatz­man­da­te:

    In einem zwei­ten Schritt wer­den nach § 6 Abs. 2a BWG Zusatz­man­da­te ver­ge­ben. Hier­zu wird für jedes Land die für einen Sitz durch­schnitt­lich erfor­der­li­che Zweit­stim­men­zahl bestimmt. Zweit­stim­men für Lan­des­lis­ten, die das Pro­dukt aus die­ser Zahl und der Zahl der für die Par­tei ermit­tel­ten Sit­ze über­stei­gen, wer­den als Rest­stim­men bezeich­net. Die Rest­stim­men aller Lan­des­lis­ten einer Par­tei wer­den addiert und durch die bun­des­weit für einen Sitz durch­schnitt­lich erfor­der­li­che Zweit­stim­men­zahl geteilt. Zusatz­man­da­te wer­den ver­ge­ben, soweit sich dabei ganz­zah­li­ge Sitz­an­tei­le erge­ben (§ 6 Abs. 2a Satz 1 BWG). Die­se wer­den an die Lan­des­lis­ten zunächst in der Rei­hen­fol­ge der höchs­ten Über­hän­ge, anschlie­ßend in der Rei­hen­fol­ge der höchs­ten Rest­stim­men­zah­len zuge­teilt (§ 6 Abs. 2a Satz 1 und Satz 2 BWG).

  3. Mehr­heits­si­che­rungs­klau­sel:

    Für den Fall, dass auf die Lan­des­lis­ten einer Par­tei bun­des­weit mehr als die Hälf­te aller zu berück­sich­ti­gen­den Zweit­stim­men ent­fal­len ist, die (vor­läu­fi­ge) Sitz­zu­tei­lung nach § 6 Abs. 2 und 2a BWG die­ses Ergeb­nis jedoch nicht wider­spie­gelt, wer­den nach § 6 Abs. 3 BWG den Lan­des­lis­ten die­ser Par­tei in der Rei­hen­fol­ge der höchs­ten Rest­stim­men­zah­len wei­te­re Sit­ze zuge­teilt, bis auf die Lan­des­lis­ten die­ser Par­tei ein Sitz mehr als die Hälf­te der bun­des­weit zu ver­ge­ben­den Sit­ze ent­fällt (Mehr­heits­si­che­rungs­klau­sel).

  4. Berück­sich­ti­gung der direkt gewähl­ten Wahl­kreis­man­da­te und die über­hang­man­da­te:

    Von der danach auf jede Lan­des­lis­te ent­fal­len­den Abge­ord­ne­ten­zahl wer­den schließ­lich die von der Par­tei in den Wahl­krei­sen des Lan­des errun­ge­nen Sit­ze abge­zo­gen (§ 6 Abs. 4 Satz 1 BWG). Aus den Lan­des­lis­ten wer­den nur die­je­ni­gen Sit­ze besetzt, die nach Abzug der Wahl­kreis­man­da­te ver­blei­ben (§ 6 Abs. 4 Satz 2 BWG); die direkt gewähl­ten Bewer­ber blei­ben nach § 6 Abs. 4 Satz 3 BWG unbe­rück­sich­tigt. In den Wahl­krei­sen eines Lan­des errun­ge­ne Sit­ze ver­blei­ben einer Par­tei auch dann, wenn ihre Zahl die Zahl der auf die Lan­des­lis­te ent­fal­len­den Sit­ze über­steigt (§ 6 Abs. 5 Satz 1 BWG); die Gesamt­zahl der Bun­des­tags­sit­ze ver­grö­ßert sich in die­sem Fall um den Unter­schieds­be­trag (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG – soge­nann­te Über­hang­man­da­te).

Die Ver­fah­ren vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt[↑]

Gegen die­se Ände­run­gen rich­ten sich

  • der Nor­men­kon­troll­an­trag von 214 Abge­ord­ne­ten der Frak­tio­nen SPD und BÜNDNIS 90/​DIE GRÜNEN,
  • die von 3063 Beschwer­de­füh­rern gemein­sam erho­be­ne Ver­fas­sungs­be­schwer­de sowie
  • der Antrag der Par­tei BÜNDNIS 90/​DIE GRÜNEN im Organ­streit­ver­fah­ren.

Im Wesent­li­chen wird von den Antrag­stel­lern und Beschwer­de­füh­rern in allen drei Ver­fah­ren gerügt, dass die vor­ge­nom­me­ne Neu­re­ge­lung der Sitz­ver­tei­lung im Deut­schen Bun­des­tag mit den Grund­sät­zen der Wahl­rechts­gleich­heit, der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en und der Unmit­tel­bar­keit der Wahl unver­ein­bar sei. Die Antrag­stel­ler wen­den sich gegen die Ent­schei­dung, die Grö­ße der auf die Län­der ent­fal­len­den Sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl zu bestim­men (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), sowie gegen die Ver­ga­be von Zusatz­man­da­ten nach § 6 Abs. 2a BWG. Dar­über hin­aus sehen sie die Wahl­rechts­gleich­heit dadurch ver­letzt, dass das Ver­fah­ren der Sitz­zu­tei­lung wei­ter­hin den Anfall aus­gleichs­lo­ser Über­hang­man­da­te in einem bedeu­ten­den Aus­maß ermög­li­che, ohne dass sich hier­für eine Recht­fer­ti­gung fin­den las­se. Schließ­lich sind sie der Auf­fas­sung, dass der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts auch unter Gel­tung des geän­der­ten Bun­des­wahl­rechts in ver­fas­sungs­recht­lich nicht hin­nehm­ba­rer Wei­se auf­tre­ten kön­ne.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Vor­schrif­ten des § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2a BWG für nich­tig und die Rege­lung über die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten (§ 6 Abs. 5 BWG) für unver­ein­bar mit dem Grund­ge­setz erklärt. Es fehlt somit an einer wirk­sa­men Rege­lung des Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­rens für die Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag. Die zuvor gel­ten­den Bestim­mun­gen leben nicht wie­der auf, weil das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sie mit Urteil vom 3. Juli 2008 10 eben­falls für ver­fas­sungs­wid­rig und nur für eine – zwi­schen­zeit­lich ver­stri­che­ne – Über­gangs­frist wei­ter anwend­bar erklärt hat.

Die Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG ermög­licht den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts und ver­letzt des­halb die Grund­sät­ze der Gleich­heit und Unmit­tel­bar­keit der Wahl sowie der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en. § 6 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2a des Bun­des­wahl­ge­set­zes in der Fas­sung des Neun­zehn­ten Geset­zes zur Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes vom 25. Novem­ber 2011 (Bun­des­ge­setz­blatt I Sei­te 2313) sind mit Arti­kel 21 Absatz 1 und Arti­kel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar und nich­tig.

In dem vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­nen Sys­tem der mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Ver­hält­nis­wahl sind Über­hang­man­da­te (§ 6 Abs. 5 BWG) nur in einem Umfang hin­nehm­bar, der den Grund­cha­rak­ter der Wahl als einer Ver­hält­nis­wahl nicht auf­hebt. Die Grund­sät­ze der Gleich­heit der Wahl sowie der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en sind bei einem Anfall von Über­hang­man­da­ten im Umfang von mehr als etwa einer hal­ben Frak­ti­ons­stär­ke ver­letzt. § 6 Absatz 5 des Bun­des­wahl­ge­set­zes in der Fas­sung des Neun­zehn­ten Geset­zes zur Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes vom 25. Novem­ber 2011 (Bun­des­ge­setz­blatt I Sei­te 2313) ist nach Maß­ga­be der Grün­de mit Arti­kel 21 Absatz 1 und Arti­kel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar.

Die Frei­heit des Bun­des­ge­setz­ge­bers bei der Aus­ge­stal­tung des Wahl­sys­tem[↑]

Die Wahl ist im demo­kra­ti­schen Ver­fas­sungs­staat des Grund­ge­set­zes der zen­tra­le Vor­gang, in dem das Volk die Staats­ge­walt selbst aus­übt (Art.20 Abs. 2 GG) und die Legi­ti­ma­ti­on für die wei­te­re Aus­übung durch die gewähl­ten Orga­ne in sei­nem Namen schafft. Das Recht der Bür­ger, in Frei­heit und Gleich­heit durch Wah­len und Abstim­mun­gen die öffent­li­che Gewalt per­so­nell und sach­lich zu bestim­men, ist ele­men­ta­rer Bestand­teil des Demo­kra­tie­prin­zips. Der Grund­satz der Gleich­heit der Wahl trägt der vom Demo­kra­tie­prin­zip vor­aus­ge­setz­ten Gleich­be­rech­ti­gung der Staats­bür­ger Rech­nung 26.

In wel­cher Wei­se der in Wah­len gebün­del­te poli­ti­sche Wil­le der Staats­bür­ger durch Zutei­lung von Sit­zen an Man­dats­trä­ger in dem zu wäh­len­den Reprä­sen­ta­ti­ons­or­gan umge­setzt wird, bedarf der Fest­le­gung und nähe­ren Aus­ge­stal­tung durch den Gesetz­ge­ber. Dafür ste­hen ver­schie­de­ne Wahl­sys­te­me zur Ver­fü­gung, die zudem jeweils für Modi­fi­ka­tio­nen offen sind.

Der Bun­des­ge­setz­ge­ber ist in sei­ner Ent­schei­dung für ein Wahl­sys­tem grund­sätz­lich frei 27. Art. 38 Abs. 1 und 2 GG gibt inso­weit ledig­lich Grund­zü­ge vor. Nach Art. 38 Abs. 3 GG bestimmt das Nähe­re ein Bun­des­ge­setz. Aus dem Zusam­men­hang die­ser Absät­ze, vor allem aber auch aus der Ent­ste­hungs­ge­schich­te die­ser Norm wird deut­lich, dass der Ver­fas­sungs­ge­ber die Fest­le­gung und kon­kre­te Aus­ge­stal­tung des Wahl­sys­tems bewusst offen gelas­sen hat 28.

Der Gesetz­ge­ber hat bei der Fest­le­gung und kon­kre­ten Aus­ge­stal­tung des Wahl­sys­tems ver­schie­de­nen auf die Zie­le der Wahl bezo­ge­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen Rech­nung zu tra­gen. Die Wahl muss den Abge­ord­ne­ten demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on ver­schaf­fen. Mit Rück­sicht auf die­ses Ziel muss der Gesetz­ge­ber in Rech­nung stel­len, wie sich die Aus­ge­stal­tung des Wahl­sys­tems auf die Ver­bin­dung zwi­schen Wäh­lern und Abge­ord­ne­ten aus­wirkt und wie sie den durch die Wahl ver­mit­tel­ten Pro­zess der Wil­lens­bil­dung vom Volk zu den Staats­or­ga­nen 29 beein­flusst 30. Die zu wäh­len­de Volks­ver­tre­tung muss des Wei­te­ren – ins­be­son­de­re für die Auf­ga­ben der Gesetz­ge­bung und Regie­rungs­bil­dung – funk­ti­ons­fä­hig sein 31. Der Gesetz­ge­ber hat auch zu berück­sich­ti­gen, dass er die Funk­ti­on der Wahl als Vor­gang der Inte­gra­ti­on poli­ti­scher Kräf­te sicher­stel­len und zu ver­hin­dern suchen muss, dass gewich­ti­ge Anlie­gen im Volk von der Volks­ver­tre­tung aus­ge­schlos­sen blei­ben 32. Zudem erlaubt das Bun­des­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 1 GG) dem Gesetz­ge­ber, sich bei der Aus­ge­stal­tung des Wahl­rechts an dem glied­staat­li­chen Auf­bau der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zu ori­en­tie­ren 33.

Der Gesetz­ge­ber kann den ihm von der Ver­fas­sung erteil­ten Auf­trag zur Schaf­fung eines Wahl­sys­tems, das die­sen teils gegen­läu­fi­gen Zie­len genügt, nur erfül­len, wenn ihm ein wei­ter Gestal­tungs­spiel­raum zukommt. Dem­entspre­chend steht es ihm grund­sätz­lich offen, ob er in Aus­füh­rung des Rege­lungs­auf­trags nach Art. 38 Abs. 3 GG das Ver­fah­ren der Wahl zum Deut­schen Bun­des­tag als Mehr­heits- oder als Ver­hält­nis­wahl aus­ge­stal­tet; unter dem Gesichts­punkt der reprä­sen­ta­ti­ven Demo­kra­tie (Art.20 Abs. 2 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) kommt kei­nem der bei­den Wahl­sys­te­me ein Vor­rang zu 34. Er kann auch bei­de Gestal­tun­gen mit­ein­an­der ver­bin­den 35, indem er einen Teil der Mit­glie­der des Deut­schen Bun­des­ta­ges nach dem Mehr­heits- und den ande­ren nach dem Ver­hält­nis­wahl­prin­zip wäh­len lässt (Gra­ben­sys­tem), eine Erstre­ckung des Ver­hält­nis­wahl­prin­zips auf die gesam­te Sitz­ver­tei­lung unter Vor­be­halt ange­mes­se­ner Gewich­tung der Direkt­man­da­te gestat­tet oder sich für eine ande­re Kom­bi­na­ti­on ent­schei­det.

Die gesetz­ge­be­ri­sche Gestal­tungs­macht fin­det ihre Gren­zen aber dort, wo das jedem Bür­ger zuste­hen­de Recht auf freie und glei­che Teil­ha­be an der demo­kra­ti­schen Selbst­be­stim­mung 36 beein­träch­tigt wird. Aus der Gewähr­leis­tung all­ge­mei­ner, unmit­tel­ba­rer, frei­er und glei­cher Wahl in Art. 38 Abs. 1 GG folgt die ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­pflich­tung des Gesetz­ge­bers, ein Wahl­ver­fah­ren zu schaf­fen, in dem der Wäh­ler vor dem Wahl­akt erken­nen kann, wel­che Per­so­nen sich um ein Abge­ord­ne­ten­man­dat bewer­ben und wie sich die eige­ne Stimm­ab­ga­be auf Erfolg oder Miss­erfolg der Wahl­be­wer­ber aus­wir­ken kann 37. Das Ver­fah­ren der Man­dats­zu­tei­lung muss des­halb grund­sätz­lich frei von will­kür­li­chen oder wider­sin­ni­gen Effek­ten sein 38. Zudem ver­bie­tet der Grund­satz der Wahl­frei­heit eine Gestal­tung des Wahl­ver­fah­rens, die die Ent­schlie­ßungs­frei­heit des Wäh­lers in einer inner­halb des gewähl­ten Wahl­sys­tems ver­meid­ba­ren Wei­se ver­engt 39.

Der Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit[↑]

Wei­te­re Grund­an­for­de­run­gen an alle Wahl­sys­te­me erge­ben sich ins­be­son­de­re aus dem Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit. Danach sind unab­hän­gig von der jewei­li­gen Aus­ge­stal­tung des Wahl­ver­fah­rens alle Wäh­ler bei der Art und Wei­se der Man­dats­zu­tei­lung strikt gleich zu behan­deln 40. Die Stim­me eines jeden Wahl­be­rech­tig­ten muss grund­sätz­lich den glei­chen Zähl­wert und die glei­che recht­li­che Erfolgs­chan­ce haben 41. Alle Wäh­ler sol­len mit der Stim­me, die sie abge­ben, den glei­chen Ein­fluss auf das Wahl­er­geb­nis neh­men kön­nen 42.

Die­ser für alle Wahl­sys­te­me ein­heit­li­che Maß­stab ver­langt, dass der Wahl­ge­setz­ge­ber Erfolgs­chan­cen­gleich­heit im gesam­ten Wahl­ge­biet gewähr­leis­tet 43, und dass das von ihm fest­ge­leg­te Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren in allen sei­nen Schrit­ten sei­ne Regeln auf jede Wäh­ler­stim­me gleich anwen­det und dabei auch die Fol­gen so aus­ge­stal­tet, dass jeder Wäh­ler den glei­chen poten­ti­el­len Ein­fluss auf das Wahl­er­geb­nis erhält 44.

Bei Auf­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in meh­re­re selb­stän­di­ge Wahl­kör­per müs­sen des­halb die Umstän­de, die den mög­li­chen Ein­fluss einer Stim­me prä­gen, in allen Wahl­kör­pern annä­hernd gleich sein. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat dem­ge­mäß für die Wahl von Abge­ord­ne­ten in Ein­Per­so­nen­Wahl­krei­sen in Mehr­heits­wahl – das heißt nach dem Ver­tei­lungs­prin­zip, dass nur die für den Kan­di­da­ten, der die abso­lu­te oder rela­ti­ve Mehr­heit der Stim­men erhal­ten hat, abge­ge­be­nen Stim­men zur Man­dats­zu­tei­lung füh­ren, wäh­rend die auf alle ande­ren Kan­di­da­ten ent­fal­len­den Stim­men unbe­rück­sich­tigt blei­ben 45 – als Gebot der Erfolgs­chan­cen­gleich­heit gefor­dert, dass alle Wahl­be­rech­tig­ten auf der Grund­la­ge mög­lichst gleich­gro­ßer Wahl­krei­se und damit mit annä­hernd glei­chem Stimm­ge­wicht am Krea­ti­ons­vor­gang teil­neh­men kön­nen 46.

Im Übri­gen wirkt sich das Gebot der Erfolgs­chan­cen­gleich­heit unter­schied­lich aus, je nach­dem, ob das Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren – wie beim Ver­tei­lungs­prin­zip der Mehr­heits­wahl – bereits mit dem Aus­zäh­len, Gut­schrei­ben und Addie­ren der Wäh­ler­stim­men been­det ist, oder ob sich – wie beim Ver­tei­lungs­prin­zip der Ver­hält­nis­wahl – noch ein Rechen­ver­fah­ren anschließt, wel­ches das Ver­hält­nis der Stim­men für Par­tei­lis­ten zu den Gesamt­stim­men fest­stellt und dem ent­spre­chend die Sitz­zu­tei­lung regelt 47. Im ers­ten Fall kann jeder Wäh­ler auf die Man­dats­ver­ga­be allein durch Abga­be sei­ner gleich zu zäh­len­den Stim­me Ein­fluss neh­men, so dass sich die Erfolgs­chan­cen­gleich­heit in der Gewähr­leis­tung annä­hernd gleich­gro­ßer Wahl­krei­se und der glei­chen Zäh­lung und Gut­schrei­bung jeder gül­tig abge­ge­be­nen Wäh­ler­stim­me erschöpft. Im zwei­ten Fall erhält jeder Wäh­ler die wei­ter­ge­hen­de Mög­lich­keit, mit sei­ner Stim­me ent­spre­chend dem Anteil der Stim­men "sei­ner" Par­tei auch auf die Sitz­zu­tei­lung Ein­fluss zu neh­men. Die Erfolgs­chan­cen­gleich­heit, die jeder Wäh­ler­stim­me die gleich­be­rech­tig­te Ein­fluss­nah­me­mög­lich­keit auf das Wahl­er­geb­nis in allen Schrit­ten des Wahl­ver­fah­rens garan­tiert, gebie­tet hier grund­sätz­lich, dass jede gül­tig abge­ge­be­ne Stim­me bei dem Rechen­ver­fah­ren mit glei­chem Gewicht mit­be­wer­tet wird 48, ihr mit­hin ein anteils­mä­ßig glei­cher Erfolg zukommt (Erfolgs­wert­gleich­heit 49).

Aus dem for­ma­len Cha­rak­ter des Grund­sat­zes der Wahl­rechts­gleich­heit folgt fer­ner, dass dem Gesetz­ge­ber bei der Ord­nung des Wahl­rechts nur ein eng bemes­se­ner Spiel­raum für Dif­fe­ren­zie­run­gen ver­bleibt 50. Die­se Dif­fe­ren­zie­run­gen bedür­fen zu ihrer Recht­fer­ti­gung stets eines beson­de­ren, sach­lich legi­ti­mier­ten Grun­des. Es muss sich um Grün­de han­deln, die durch die Ver­fas­sung legi­ti­miert und von min­des­tens glei­chem Gewicht wie die Gleich­heit der Wahl sind 51.

Es ist grund­sätz­lich Sache des Gesetz­ge­bers, ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­me Zie­le und den Grund­satz der Gleich­heit der Wahl zum Aus­gleich zu brin­gen 52. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt prüft ledig­lich, ob die ver­fas­sungs­recht­li­chen Gren­zen ein­ge­hal­ten sind, nicht aber, ob der Gesetz­ge­ber zweck­mä­ßi­ge oder rechts­po­li­tisch erwünsch­te Lösun­gen gefun­den hat 53. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kann daher, sofern die dif­fe­ren­zie­ren­de Rege­lung an einem Ziel ori­en­tiert ist, das der Gesetz­ge­ber bei der Aus­ge­stal­tung des Wahl­rechts ver­fol­gen darf, einen Ver­stoß gegen den Grund­satz der Gleich­heit der Wahl nur fest­stel­len, wenn die Rege­lung zur Errei­chung die­ses Zie­les nicht geeig­net ist oder das Maß des zur Errei­chung die­ses Zie­les Erfor­der­li­chen über­schrei­tet 54.

Der Gesetz­ge­ber ist ver­pflich­tet, eine die Gleich­heit der Wahl berüh­ren­de Norm des Wahl­rechts zu über­prü­fen und gege­be­nen­falls zu ändern, wenn die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung die­ser Norm durch neue Ent­wick­lun­gen in Fra­ge gestellt wird, etwa durch eine Ände­rung der vor­aus­ge­setz­ten tat­säch­li­chen
oder nor­ma­ti­ven Grund­la­gen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hin­sicht­lich ihrer Aus­wir­kun­gen ange­stell­te Pro­gno­se als irrig erwie­sen hat 55.

Der Grund­satz der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en[↑]

Glei­che Anfor­de­run­gen wie der Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit stellt auch der Grund­satz der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en an das Wahl­recht in Bezug auf Dif­fe­ren­zie­run­gen, die sich auf den Wett­be­werb um Wäh­ler­stim­men aus­wir­ken 56.

Nach die­sen Maß­stä­ben ver­letzt das ange­grif­fe­ne Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren die Grund­sät­ze der Gleich­heit und Unmit­tel­bar­keit der Wahl sowie der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en, soweit die Zuwei­sung von Län­der­sitz­kon­tin­gen­ten nach der Wäh­ler­zahl (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG) den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ermög­licht. Die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en sind ver­letzt, soweit nach § 6 Abs. 2a BWG Zusatz­man­da­te ver­ge­ben wer­den und § 6 Abs. 5 BWG das aus­gleichs­lo­se Anfal­len von Über­hang­man­da­ten in einem Umfang zulässt, der den Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als Ver­hält­nis­wahl auf­hebt.

Das nega­ti­ve Stim­men­ge­wicht und die Sitz­kon­tin­gen­te der Län­der[↑]

Bei den Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag darf die Ver­tei­lung der Man­da­te auf die Par­tei­en ent­spre­chend dem Ver­hält­nis der Sum­men der Wäh­ler­stim­men im Grund­satz nicht dazu füh­ren, dass die Sitz­zahl einer Par­tei erwar­tungs­wid­rig mit der auf die­se oder eine kon­kur­rie­ren­de Par­tei ent­fal­len­den Stim­men­zahl kor­re­liert (Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts). Sol­che wider­sin­ni­gen Wir­kungs­zu­sam­men­hän­ge zwi­schen Stimm­ab­ga­be und Stim­merfolg beein­träch­ti­gen nicht nur die Wahl­rechts­gleich­heit und die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en, son­dern ver­sto­ßen auch gegen den Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit der Wahl, da es für den Wäh­ler nicht mehr erkenn­bar ist, wie sich sei­ne Stimm­ab­ga­be auf den Erfolg oder Miss­erfolg der Wahl­be­wer­ber aus­wir­ken kann. Ein Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren ist mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar, soweit es sol­che Effek­te nicht nur in sel­te­nen und unver­meid­ba­ren Aus­nah­me­fäl­len her­bei­führt.

§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG sieht vor, dass jedem Land ein nach der Wäh­ler­zahl bemes­se­nes Kon­tin­gent von Sit­zen zuge­wie­sen wird, um die nur noch die Lan­des­lis­ten der in dem Land ange­tre­te­nen Par­tei­en kon­kur­rie­ren. Die Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl ermög­licht den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts, weil die auf das Land ent­fal­len­de Sitz­zahl nicht von einer vor der Stimm­ab­ga­be fest­ste­hen­den Grö­ße – wie etwa der Bevöl­ke­rung oder der Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten – bestimmt wird, son­dern an die jewei­li­ge Wahl­be­tei­li­gung anknüpft. Der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts kann immer dann auf­tre­ten, wenn sich ein Zuwachs an Zweit­stim­men der Lan­des­lis­te einer Par­tei nicht auf deren Zahl an Sit­zen aus­wirkt – weil die zusätz­li­chen Stim­men für die Zutei­lung eines wei­te­ren Sit­zes nicht aus­rei­chen oder weil der Lan­des­lis­te auf­grund des Erst­stim­men­er­geb­nis­ses bereits mehr Wahl­kreis­man­da­te als Lis­ten­man­da­te zuste­hen -, wenn jedoch zugleich eine mit dem Zweit­stim­men­zu­wachs ein­her­ge­hen­de Erhö­hung der Wäh­ler­zahl das Sitz­kon­tin­gent des Lan­des ins­ge­samt um einen Sitz ver­grö­ßert. Dann kann der in die­sem Land hin­zu­ge­kom­me­ne Sitz auf eine kon­kur­rie­ren­de Lan­des­lis­te ent­fal­len, oder die Lan­des­lis­te der­sel­ben Par­tei kann in einem ande­ren Land einen Sitz ver­lie­ren. Ent­spre­chen­des gilt umge­kehrt, wenn sich der Zweit­stim­men­ver­lust der Lan­des­lis­te einer Par­tei auf deren Sitz­zu­tei­lungs­er­geb­nis nicht aus­wirkt, die damit ein­her­ge­hen­de Ver­rin­ge­rung der Wäh­ler­zahl aber das Sitz­kon­tin­gent des Lan­des um einen Sitz ver­klei­nert. Mit dem Ein­tritt der­ar­ti­ger Effek­te ist immer dann zu rech­nen, wenn – was mit beacht­li­cher Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten ist – eine Ver­än­de­rung der Zweit­stim­men­zahl mit einer ent­spre­chen­den Ver­än­de­rung der Wäh­ler­zahl ein­her­geht, etwa weil Wäh­ler der Wahl fern­blei­ben.

Der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts kann nicht etwa des­halb hin­ge­nom­men wer­den, weil er sich nicht kon­kret vor­her­se­hen lässt und von dem ein­zel­nen Wäh­ler kaum beein­flusst wer­den kann. Denn bereits objek­tiv will­kür­li­che Wahl­er­geb­nis­se las­sen den demo­kra­ti­schen Wett­be­werb um Zustim­mung bei den Wahl­be­rech­tig­ten wider­sin­nig erschei­nen. Des Wei­te­ren ist der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts kei­ne zwangs­läu­fi­ge Fol­ge einer mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Ver­hält­nis­wahl in Lis­ten­wahl­krei­sen auf Lan­des­ebe­ne unter Ver­zicht auf bun­des­wei­te Lis­ten­ver­bin­dun­gen. Der Gesetz­ge­ber ist nicht dar­an gehin­dert, die­sen Ursa­chen­zu­sam­men­hang inner­halb des von ihm geschaf­fe­nen Wahl­sys­tems zu unter­bin­den, indem er zur Bemes­sung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te statt der Wäh­ler­zahl etwa die Grö­ße der Bevöl­ke­rung oder die Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten als Grund­la­ge für die Bestim­mung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te her­an­zieht.

§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG sieht vor, dass jedem Land ein nach der Wäh­ler­zahl bemes­se­nes Kon­tin­gent von Sit­zen zuge­wie­sen wird, um die nur noch die Lan­des­lis­ten der in dem Land ange­tre­te­nen Par­tei­en kon­kur­rie­ren. Die durch die­se Rege­lung ange­ord­ne­te Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in grund­sätz­lich von­ein­an­der getrenn­te regio­na­le Wahl­kör­per – im Fol­gen­den als Lis­ten­wahl­krei­se bezeich­net – ist zwar weder unter den Aspek­ten demo­kra­ti­scher Reprä­sen­ta­ti­on und hin­rei­chen­der Norm­be­stimmt­heit noch inso­weit, als in klei­nen Län­dern eine fak­ti­sche Sperr­wir­kung her­bei­ge­führt wird, die das Fünf­Pro­zent­Quo­rum des § 6 Abs. 6 Satz 1 BWG über­schrei­tet, ver­fas­sungs­recht­lich zu bean­stan­den. Jedoch ver­letzt § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit, der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en und der Unmit­tel­bar­keit der Wahl, soweit die Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ermög­licht.

Das Bun­des­wahl­ge­setz sieht nun­mehr vor, dass die Lis­ten­man­da­te in den Län­dern ver­ge­ben wer­den. Von der Gesamt­zahl der Sit­ze wer­den den Län­dern Kon­tin­gen­te von Sit­zen zuge­wie­sen, um die die Lan­des­lis­ten der in dem Land ange­tre­te­nen Par­tei­en kon­kur­rie­ren (§ 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BWG). Die Berech­nung der einer Lan­des­lis­te zuste­hen­den Sit­ze erfolgt – wie im Aus­gangs­punkt auch die Berech­nung der Sitz­kon­tin­gen­te der Län­der (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) nach dem Divi­sor­ver­fah­ren nach SainteLaguë/​Schepers (§ 6 Abs. 2 BWG).

Mit die­ser Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in Lis­ten­wahl­krei­se sind im Ver­gleich zur bis­he­ri­gen Rechts­la­ge 57 zwangs­läu­fig Ein­bu­ßen an Pro­por­tio­na­li­tät ver­bun­den. Zum einen wer­den – anders als bei einer bun­des­wei­ten Ver­tei­lung der Gesamt­zahl der Sit­ze – in Län­dern mit klei­nen Sitz­kon­tin­gen­ten nen­nens­wer­te fak­ti­sche Zugangs­hür­den zur Sitz­zu­tei­lung auf­ge­rich­tet 58. Denn die Zahl der Wäh­ler­stim­men, die von vorn­her­ein ohne Stim­merfolg blei­ben, wird not­wen­dig grö­ßer, wenn sich die Zahl der zu ver­tei­len­den Sit­ze ver­rin­gert. Zum zwei­ten kann eine unter­schied­li­che Wahl­be­tei­li­gung in den Län­dern dazu füh­ren, dass die Wäh­ler­stim­men im Lan­des­ver­gleich unter­schied­li­che Erfolgs­wer­te auf­wei­sen 20. Schließ­lich ver­grö­ßern sich die jedem mathe­ma­ti­schen Ver­tei­lungs­ver­fah­ren imma­nen­ten Pro­por­tio­na­li­täts­ver­lus­te 59, wenn die bei Anwen­dung des Divi­sor­ver­fah­rens ent­ste­hen­den Abrun­dungs­ver­lus­te und Auf­run­dungs­ge­win­ne der Lan­des­lis­ten einer Par­tei nicht – wie bis­her durch Ver­bin­dung der Lan­des­lis­ten zu Ver­rech­nungs­zwe­cken (§ 7 Abs. 1 und 2 BWG a.F.) – wahl­ge­biets­be­zo­gen aus­ge­gli­chen wer­den 60.

Der Gesetz­ge­ber hat sich mit die­sen Pro­por­tio­na­li­täts­ein­bu­ßen nicht abge­fun­den, son­dern zu deren Abmil­de­rung die Zuwei­sung der Sitz­kon­tin­gen­te an die Län­der dyna­misch an der Wäh­ler­zahl aus­ge­rich­tet (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG) sowie die län­der­in­ter­ne Sitz­zu­tei­lung nach § 6 Abs. 2 BWG um eine wahl­ge­biets­be­zo­ge­ne "Rest­stim­men­ver­wer­tung" (§ 6 Abs. 2a BWG) ergänzt. Bei­de Rege­lun­gen zie­len auf die Besei­ti­gung von Erfolgs­wert­un­ter­schie­den zwi­schen den Län­dern bezie­hungs­wei­se den Par­tei­en 20 und kön­nen damit als Aus­druck des gesetz­ge­be­ri­schen Wil­lens, pro­por­tio­na­le Sitz­zu­tei­lung nicht nur in den Län­dern, son­dern mög­lichst im gesam­ten Wahl­ge­biet zu gewähr­leis­ten, gedeu­tet wer­den.

Die Unter­tei­lung des Wahl­ge­biets in Lis­ten­wahl­krei­se und die Zuwei­sung von nach der Wäh­ler­zahl bemes­se­nen Sitz­kon­tin­gen­ten an die­se sind mit dem Grund­satz demo­kra­ti­scher Reprä­sen­ta­ti­on ver­ein­bar.

Das in Art.20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ver­an­ker­te Prin­zip der Reprä­sen­ta­ti­on ist das vom Grund­ge­setz gewähl­te Orga­ni­sa­ti­ons­mo­dell, wel­ches dem Volk die maß­geb­li­che Bestim­mungs­macht über die staat­li­che Gewalt ver­schaf­fen soll 61. Es bringt zum Aus­druck, dass jeder gewähl­te Abge­ord­ne­te das Volk ver­tritt und die­sem gegen­über ver­ant­wort­lich ist 62. Die Abge­ord­ne­ten sind nicht einem Land, einem Wahl­kreis, einer Par­tei oder einer Bevöl­ke­rungs­grup­pe, son­dern dem gan­zen Volk gegen­über ver­ant­wort­lich 63; sie reprä­sen­tie­ren zudem das Volk grund­sätz­lich in ihrer Gesamt­heit, nicht als Ein­zel­ne 64. Mit der Wahl der Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges kre­iert das Bun­des­volk sein unita­ri­sches Ver­tre­tungs­or­gan 65.

Der unita­ri­sche Cha­rak­ter des Deut­schen Bun­des­ta­ges wird durch die Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in Lis­ten­wahl­krei­se nicht in Fra­ge gestellt. Wie im bis­he­ri­gen Bun­des­wahl­recht ist Wahl­ge­biet das Bun­des­ge­biet (vgl. § 2 Abs. 1, § 6 Abs. 2a, 3 BWG), ist das Staats­volk der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land als Trä­ger und Sub­jekt der Staats­ge­walt 66 zur Wahl beru­fen (vgl. §§ 12, 13 BWG) und wer­den die Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges als Ver­tre­ter des gan­zen Vol­kes, nicht als Reprä­sen­tan­ten der ver­ei­nig­ten Lan­des­völ­ker gewählt. Ledig­lich für die Vor­gän­ge der Stimm­ab­ga­be und aus­wer­tung wird das Wahl­ge­biet in zuläs­si­ger Anknüp­fung an die bun­des­staat­li­che Glie­de­rung in selb­stän­di­ge Wahl­kör­per unter­teilt, ohne dass die Län­der hier­durch zu eigen­stän­di­gen Wahl­ge­bie­ten wür­den 67.

Dass die Sitz­kon­tin­gen­te der Län­der nicht nach einer vor der Stimm­ab­ga­be fest­ste­hen­den Grö­ße wie der Zahl der Bevöl­ke­rung oder der Wahl­be­rech­tig­ten, son­dern nach der Zahl der Wäh­ler bestimmt wer­den, ist unter dem Gesichts­punkt demo­kra­ti­scher Reprä­sen­ta­ti­on nicht zu bean­stan­den. Da jeder der gewähl­ten Abge­ord­ne­ten das gesam­te Staats­volk reprä­sen­tiert, lässt sich in die­ser Hin­sicht aus dem Reprä­sen­ta­ti­ons­grund­satz nichts her­lei­ten. Jeden­falls im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang sind Maß­stä­be für Reprä­sen­ta­ti­ons­gleich­heit allein den Grund­sät­zen der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en zu ent­neh­men 68. Hin­zu kommt, dass über die Wahl­kreis­ab­ge­ord­ne­ten, deren Zahl fest steht, loka­le und regio­na­le Anlie­gen zur Bun­des­ebe­ne hin ver­mit­telt wer­den kön­nen und daher nicht zu besor­gen ist, dass gewich­ti­ge Anlie­gen von der Volks­ver­tre­tung aus­ge­schlos­sen blei­ben und damit die Inte­gra­ti­ons­funk­ti­on der Wahl ver­fehlt wer­den könn­te.

§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG legt hin­rei­chend bestimmt fest, wie die den Län­dern zuzu­wei­sen­den Sitz­kon­tin­gen­te zu ermit­teln sind.

Nach dem Rechts­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 3 GG) ist der Gesetz­ge­ber gehal­ten, Geset­ze hin­rei­chend bestimmt zu fas­sen 69. Wel­cher Grad an Bestimmt­heit gebo­ten ist, lässt sich nicht gene­rell und abs­trakt fest­le­gen, son­dern hängt von der Eigen­art des Rege­lungs­ge­gen­stands und dem Zweck der betref­fen­den Norm ab 70. Die Not­wen­dig­keit der Aus­le­gung einer gesetz­li­chen Begriffs­be­stim­mung nimmt ihr noch nicht die Bestimmt­heit, die der Rechts­staat von einem Gesetz for­dert 71.

Nach die­sen Maß­stä­ben ist § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG auch inso­weit hin­rei­chend bestimmt, als die von der Gesamt­zahl der Sit­ze auf jedes Land ent­fal­len­de Sitz­zahl von der "Zahl der Wäh­ler in jedem Land" abhän­gig gemacht wird. Die Aus­le­gung ergibt, dass die Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten, die ihren Stimm­zet­tel abge­ge­ben haben, maß­geb­lich ist. Ein sol­ches Norm­ver­ständ­nis legt bereits der natür­li­che Wort­sinn nahe. Wäh­rend das Wort "Wahl­be­rech­tig­ter" für eine Per­son steht, die von Rechts wegen an der Wahl teil­neh­men darf, bezeich­net "Wäh­ler" eine Per­son, die ihr Wahl­recht wahr­nimmt, also durch Abga­be ihres Stimm­zet­tels am Wahl­tag oder mit­tels Brief­wahl an der Wahl teil­nimmt. Die­ses durch den Wort­sinn vor­ge­ge­be­ne Ver­ständ­nis wird durch sys­te­ma­ti­sche und ent­ste­hungs­ge­schicht­li­che Grün­de erhär­tet. Zum einen ver­wen­den das Bun­des­wahl­ge­setz – etwa in den §§ 4, 12 bis 14 und 34 BWG – und die Bun­des­wahl­ord­nung – ins­be­son­de­re in § 67 Nr. 1 und Nr. 2 und § 68 BWO – die Begrif­fe "wäh­len" und "wahl­be­rech­tigt" seit jeher im vor­ge­nann­ten Sin­ne. Zum ande­ren ging der Gesetz­ge­ber davon aus, dass es für die Bestim­mung der Sitz­kon­tin­gen­te der Län­der maß­geb­lich auf "die Zahl der Wäh­ler in jedem Land, also aller Wahl­be­rech­tig­ten, die ihre Erst- oder Zweit­stim­me abge­ge­ben haben" 72 ankom­me.

Gegen die durch § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG bewirk­te Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in mit den Län­dern iden­ti­sche Lis­ten­wahl­krei­se bestehen auch inso­weit kei­ne durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken, als in klei­nen Län­dern eine fak­ti­sche Sperr­wir­kung her­bei­ge­führt wird, die in ihrer Wir­kung den Umfang der Fünf­Pro­zent­Sperr­klau­sel (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) über­schrei­tet.

Das in § 6 Abs. 6 Satz 1 BWG vor­ge­se­he­ne Quo­rum von fünf vom Hun­dert der im Wahl­ge­biet abge­ge­be­nen gül­ti­gen Zweit­stim­men, das eine Par­tei errei­chen muss, um bei der Ver­tei­lung der Bun­des­tags­sit­ze auf die Lan­des­lis­ten berück­sich­tigt zu wer­den, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in stän­di­ger Recht­spre­chung als ver­fas­sungs­kon­form beur­teilt 73. Die Fünf­Pro­zent­Sperr­klau­sel fin­det ihre Recht­fer­ti­gung in dem ver­fas­sungs­le­gi­ti­men Ziel, die Hand­lungs- und Ent­schei­dungs­fä­hig­keit des Par­la­ments zu sichern 74. Ob der Gesetz­ge­ber das Quo­rum auf das gesam­te Wahl­ge­biet oder auf den Lis­ten­wahl­kreis bezieht, liegt grund­sätz­lich in sei­nem Ermes­sen. Ins­be­son­de­re folgt dar­aus, dass ein Wahl­ge­setz kei­ne Ver­rech­nung der Stim­men auf eine Lis­te für das gesam­te Wahl­ge­biet kennt, nicht, dass das Quo­rum nur auf den Lis­ten­wahl­kreis bezo­gen wer­den dürf­te 75.

Die Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in mit den Län­dern iden­ti­sche Lis­ten­wahl­krei­se kann dazu füh­ren, dass in klei­nen Län­dern eine fak­ti­sche Sperr­wir­kung her­bei­ge­führt wird, die das in § 6 Abs. 6 Satz 1 BWG gesetz­lich ange­ord­ne­te Quo­rum über­schrei­tet. Dies wäre – unab­hän­gig davon, ob man für die Bemes­sung der fak­ti­schen Sperr­wir­kung die Schwel­le, unter­halb derer die Sitz­zu­tei­lung aus­ge­schlos­sen ist, oder die Schwel­le, ober­halb derer die Zutei­lung zumin­dest eines Sit­zes sicher ist, her­an­zieht 76 – bei Anwen­dung von § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG auf die Ergeb­nis­se der Wahl zum 17. Deut­schen Bun­des­tag jeden­falls in Bre­men der Fall gewe­sen 77. Die­se über die gesetz­li­che Sperr­klau­sel hin­aus­ge­hen­de Dif­fe­ren­zie­rung beim Erfolgs­wert der für ein­zel­ne Lan­des­lis­ten abge­ge­be­nen Stim­men ist vor der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en recht­fer­ti­gungs­be­dürf­tig 78.

Die zusätz­li­che Beein­träch­ti­gung der Erfolgs­wert­gleich­heit der Wäh­ler­stim­men fin­det ihre Recht­fer­ti­gung im Bun­des­staats­prin­zip. Die Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in mit den Län­dern iden­ti­sche Lis­ten­wahl­krei­se ori­en­tiert sich an der bun­des­staat­li­chen Glie­de­rung und dem ent­spre­chen­den Auf­bau der Par­tei­en. Das damit ver­folg­te föde­ra­le Anlie­gen ist auch hin­rei­chend gewich­tig, um die mit der fak­ti­schen Sperr­wir­kung ver­bun­de­nen Ungleich­be­hand­lun­gen zu legi­ti­mie­ren.

Der Gesetz­ge­ber hat dem Anlie­gen einer föde­ra­len Zuord­nung der Wäh­ler­stim­men ein grö­ße­res Gewicht als bis­her bei­gemes­sen und das bereits vor­han­de­ne Sys­tem der Wahl nach Lan­des­lis­ten der Par­tei­en gefes­tigt 79. Anders als bis­her dient die Glie­de­rung der Par­tei­en in Lan­des­lis­ten nicht nur der Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung der Wahl 80, son­dern bestimmt das Sys­tem des Bun­des­wahl­ge­set­zes. Die Lis­ten­man­da­te wer­den in den Län­dern nach Zuwei­sung von Sitz­kon­tin­gen­ten grund­sätz­lich sepa­rat auf die jeweils ange­tre­te­nen Par­tei­lis­ten ver­teilt.

Hin­ter die­se föde­ra­len Belan­ge durf­te der Gesetz­ge­ber die in klei­nen Län­dern im Ver­gleich zur gesetz­li­chen Sperr­klau­sel zusätz­li­che Dif­fe­ren­zie­rung beim Erfolgs­wert der für ein­zel­ne Lan­des­lis­ten abge­ge­be­nen Stim­men zurück­stel­len. Die Her­an­zie­hung der Län­der als Lis­ten­wahl­krei­se führt infol­ge der unter­schied­li­chen Län­der­grö­ßen zwangs­läu­fig zu die­sem Effekt. Auf die in Betracht kom­men­den wahl­tech­ni­schen Mög­lich­kei­ten zu des­sen Abmil­de­rung 81 muss­te der Gesetz­ge­ber von Ver­fas­sungs wegen nicht zurück­grei­fen. Für eine gebiet­li­che Ände­rung der Lis­ten­wahl­krei­se oder die Bil­dung von Wahl­kreis­ver­bän­den ergibt sich dies bereits dar­aus, dass bei­de Aus­ge­stal­tun­gen der Grund­ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, die Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes an der bun­des­staat­li­chen Glie­de­rung aus­zu­rich­ten, zuwi­der­lie­fen. Die Zutei­lung eines Min­dest­sitz­kon­tin­gents an klei­ne Län­der wie­der­um wür­de wei­te­re Unter­schie­de in der Erfolgs­wert­gleich­heit der Stim­men zwi­schen den Lis­ten­wahl­krei­sen her­bei­füh­ren, was dem wei­ter ver­folg­ten Ziel, pro­por­tio­na­le Sitz­zu­tei­lung nicht nur in den Län­dern, son­dern mög­lichst im gesam­ten Wahl­ge­biet zu gewähr­leis­ten, wider­sprä­che. Der Ver­zicht auf Lis­ten­ver­bin­dun­gen schließ­lich – und damit auf die Mög­lich­keit, in den ein­zel­nen Län­dern für eine Sitz­zu­tei­lung nicht aus­rei­chen­de Zweit­stim­men bun­des­weit zusam­men­zu­rech­nen – zielt dar­auf ab, den im frü­he­ren Bun­des­wahl­recht auf­ge­tre­te­nen Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts zu besei­ti­gen, und soll damit den Grund­sät­zen der Gleich­heit und Unmit­tel­bar­keit der Wahl Rech­nung tra­gen 82.

§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG ver­letzt die Grund­sät­ze der Gleich­heit und Unmit­tel­bar­keit der Wahl sowie der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en, soweit die Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ermög­licht. Ein Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren nach dem Ver­tei­lungs­prin­zip der Ver­hält­nis­wahl darf sol­che Effek­te nur in sel­te­nen Aus­nah­me­fäl­len her­bei­füh­ren. Dem wird das Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren nach § 6 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 2 BWG nicht gerecht.

Die Ver­tei­lung der Man­da­te auf die Par­tei­en ent­spre­chend dem Ver­hält­nis der Sum­men der Wäh­ler­stim­men darf im Grund­satz nicht dazu füh­ren, dass die Sitz­zahl einer Par­tei erwar­tungs­wid­rig mit der auf die­se oder eine kon­kur­rie­ren­de Par­tei ent­fal­len­den Stim­men­zahl kor­re­liert (Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts). Es ist zwar ohne Wei­te­res ein­sich­tig, dass als mathe­ma­tisch unaus­weich­li­che Fol­ge eines jeg­li­chen Ver­tei­lungs­ver­fah­rens 83 ein­zel­ne Stim­men sich nicht zuguns­ten einer Par­tei aus­wir­ken kön­nen. Ein Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren, das ermög­licht, dass ein Zuwachs an Stim­men zu Man­dats­ver­lus­ten führt, oder dass für den Wahl­vor­schlag einer Par­tei ins­ge­samt mehr Man­da­te erzielt wer­den, wenn auf ihn selbst weni­ger oder auf einen kon­kur­rie­ren­den Vor­schlag mehr Stim­men ent­fal­len, wider­spricht aber Sinn und Zweck einer demo­kra­ti­schen Wahl 84. Sol­che wider­sin­ni­gen Wir­kungs­zu­sam­men­hän­ge zwi­schen Stimm­ab­ga­be und Stim­merfolg beein­träch­ti­gen nicht nur die Wahl­rechts­gleich­heit und Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en, son­dern ver­sto­ßen auch gegen den Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit der Wahl, da es für den Wäh­ler nicht mehr erkenn­bar ist, wie sich sei­ne Stimm­ab­ga­be auf den Erfolg oder Miss­erfolg der Wahl­be­wer­ber aus­wir­ken kann 85. Gesetz­li­che Rege­lun­gen, die der­ar­ti­ge Effek­te nicht nur in sel­te­nen und unver­meid­ba­ren Aus­nah­me­fäl­len her­vor­ru­fen, sind mit der Ver­fas­sung nicht zu ver­ein­ba­ren 86.

Das in § 6 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 2 BWG gere­gel­te Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren kann infol­ge der Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl dazu füh­ren, dass in bestimm­ten Kon­stel­la­tio­nen abge­ge­be­ne Zweit­stim­men für Lan­des­lis­ten einer Par­tei inso­fern nega­tiv wir­ken, als die­se Par­tei in einem ande­ren Land Man­da­te ver­liert oder eine ande­re Par­tei Man­da­te gewinnt. Umge­kehrt ist es auch mög­lich, dass die Nicht­ab­ga­be einer Wäh­ler­stim­me der zu unter­stüt­zen­den Par­tei dien­lich ist. Die­ser Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht gerecht­fer­tigt.

Der Wir­kungs­zu­sam­men­hang zwi­schen Stimm­ab­ga­be und Stim­merfolg lässt sich anhand von Sze­na­ri­en ver­an­schau­li­chen, in denen das Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren hypo­the­tisch auf die Ergeb­nis­se frü­he­rer Bun­des­tags­wah­len ange­wen­det wird und durch gering­fü­gi­ge Ver­än­de­run­gen der Zweit­stim­men­zahl ein­zel­ner Lan­des­lis­ten alter­na­ti­ve Wahl­er­geb­nis­se erzeugt wer­den 87.

Bei­spiels­wei­se hät­te die Par­tei DIE LINKE bei der Wahl zum 17. Deut­schen Bun­des­tag ins­ge­samt ein Man­dat mehr erzielt, wenn auf ihre Lan­des­lis­te in Bay­ern eine bestimm­te Zahl von Zweit­stim­men weni­ger ent­fal­len wäre, weil die­se Wäh­ler kei­nen Stimm­zet­tel abge­ge­ben hät­ten 88. Die baye­ri­sche Lan­des­lis­te der Par­tei hät­te in die­sem Fall unver­än­dert sechs Lis­ten­man­da­te erhal­ten, wäh­rend sich das Sitz­kon­tin­gent Bay­erns zuguns­ten des Sitz­kon­tin­gents von Nord­rhein-West­fa­len um einen Sitz ver­rin­gert hät­te (wel­chen die CSU weni­ger erhal­ten hät­te, was sich ange­sichts ihrer 45 Wahl­kreis­man­da­te auf ihre Man­dats­zahl nicht aus­ge­wirkt hät­te). In Nord­rhein-West­fa­len wäre die­ser zusätz­li­che Sitz wie­der an die Lan­des­lis­te der Par­tei DIE LINKE zuge­teilt wor­den.

Der­sel­be Effekt hät­te auch in der Situa­ti­on der Nach­wahl im Dres­de­ner Wahl­kreis 160 bei der Wahl zum 16. Deut­schen Bun­des­tag 89 auf­tre­ten kön­nen 90. Hät­ten in die­sem Wahl­kreis 5.000 Wäh­ler der CDU nicht nur ihre Zweit­stim­me ent­zo­gen, son­dern wären der Wahl fern­ge­blie­ben, so hät­te dies die Lan­des­lis­te der Par­tei zwar ein Lis­ten­man­dat gekos­tet (zehn statt elf Sit­ze); dies wäre jedoch fol­gen­los geblie­ben, weil der säch­si­sche Lan­des­ver­band der CDU ohne­hin 14 Wahl­kreis­man­da­te errun­gen hat­te. Das Sitz­kon­tin­gent Sach­sens hät­te sich indes zuguns­ten des Ber­li­ner Sitz­kon­tin­gents ver­rin­gert. In Ber­lin wäre die­ser zusätz­li­che Sitz wie­der an die Lan­des­lis­te der CDU zuge­teilt wor­den (sechs statt fünf Sit­ze), so dass die CDU ins­ge­samt ein Man­dat mehr erzielt hät­te.

Die­se Bei­spie­le ver­deut­li­chen, dass der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts davon abhängt, dass die Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl – und nicht nach einer vor der Stimm­ab­ga­be fest­ste­hen­den Grö­ße wie der Zahl der Bevöl­ke­rung oder der Wahl­be­rech­tig­ten – bestimmt wer­den. Denn nur wenn ein Zweit­stim­men­ver­lust einer Par­tei­lis­te in einem Land mit der Ver­rin­ge­rung der Wäh­ler­zahl in die­sem Land in dem Umfang ein­her­geht, dass sich das Sitz­kon­tin­gent die­ses Lan­des zuguns­ten eines ande­ren Lan­des ver­min­dert, kann der beschrie­be­ne Wir­kungs­zu­sam­men­hang zwi­schen Stimm­ab­ga­be und Stim­merfolg auf­tre­ten; andern­falls wür­de sich der Zweit­stim­men­ver­lust allein in dem betref­fen­den Land aus­wir­ken. Für den umge­kehr­ten Fall eines Zweit­stim­men­ge­winns gilt Ent­spre­chen­des.

Der Gesetz­ge­ber durf­te das Auf­tre­ten die­ses Effek­tes des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts nicht außer Betracht las­sen.

Bei der Fest­stel­lung, ob ein Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren nach dem Ver­tei­lungs­prin­zip der Ver­hält­nis­wahl sol­che Effek­te her­bei­füh­ren kann, ist jede Grö­ße zu berück­sich­ti­gen, deren Ein­fluss auf das Ergeb­nis der Sitz­zu­tei­lung im Wahl­sys­tem ange­legt ist. Dies trifft auf die Zahl der Wäh­ler in jedem Land (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG) als Bemes­sungs­grö­ße für die Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te zu. Das Ver­fah­ren für die Zutei­lung der Lis­ten­man­da­te ist dadurch, dass die auf das jewei­li­ge Land ent­fal­len­de Sitz­zahl (so genann­te Haus­grö­ße) an die jewei­li­ge Wahl­be­tei­li­gung geknüpft ist, dar­auf aus­ge­legt, dass sich ein Zweit­stim­men­ge­winn oder ver­lust einer Lan­des­lis­te auf das Zutei­lungs­er­geb­nis eines ande­ren Lan­des aus­wir­ken kann. Die Annah­me, unter der es dabei zum Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts kom­men kann – näm­lich dass Wäh­ler, wenn sie ihre Zweit­stim­me nicht einer bestimm­ten Par­tei gege­ben hät­ten, der Wahl ganz fern geblie­ben wären – ist nicht weni­ger plau­si­bel als die Annah­me, dass die­se Wäh­ler ungül­tig oder für eine ande­re, nach § 6 Abs. 6 BWG nicht zu berück­sich­ti­gen­de Par­tei gestimmt hät­ten. Dass eine Viel­zahl an Wäh­lern von der nega­ti­ven Kom­po­nen­te der Wahl­frei­heit Gebrauch macht und über­haupt kei­ne Stim­me abgibt, ist eben­so mög­lich und prak­tisch wahr­schein­lich wie die Kon­stel­la­ti­on, dass Wäh­ler ihre Zweit­stim­me einer ande­ren Par­tei geben. Dies zei­gen ins­be­son­de­re anläss­lich der Bun­des­tags­wah­len regel­mä­ßig durch­ge­führ­te Unter­su­chun­gen zu Wäh­ler­wan­de­run­gen, die Bewe­gun­gen nicht nur zwi­schen den Par­tei­en, son­dern auch zwi­schen dem Wäh­ler- und dem Nicht­wäh­ler­la­ger in beträcht­li­chem Umfang fest­ge­stellt haben 91. Der Gesetz­ge­ber durf­te des­halb den Umstand, dass ein Zweit­stim­men­ver­lust mit einer gleich­zei­ti­gen Ver­rin­ge­rung der Wäh­ler­zahl ein­her­ge­hen kann (und umge­kehrt), nicht von vorn­her­ein aus­blen­den.

Der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts kann von Ver­fas­sungs wegen auch nicht etwa des­halb hin­ge­nom­men wer­den, weil er sich nicht kon­kret vor­her­se­hen oder pla­nen lässt und von dem ein­zel­nen Wäh­ler kaum beein­flusst wer­den kann. Inwie­weit die­se Prä­mis­se zutrifft, kann dahin­ste­hen. Denn bereits objek­tiv will­kür­li­che Wahl­er­geb­nis­se las­sen den demo­kra­ti­schen Wett­be­werb um Zustim­mung bei den Wahl­be­rech­tig­ten wider­sin­nig erschei­nen 92.

Die Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl bewirkt den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts nicht nur in sel­te­nen, ver­nach­läs­sig­ba­ren Aus­nah­me­fäl­len. Er kann immer dann auf­tre­ten, wenn sich der Zweit­stim­men­ge­winn der Lan­des­lis­te einer Par­tei auf deren Sitz­zu­tei­lungs­er­geb­nis nicht aus­wirkt – weil die zusätz­li­chen Stim­men für die Zutei­lung eines wei­te­ren Sit­zes nicht aus­rei­chen oder der Lan­des­lis­te mehr Wahl­kreis­man­da­te als Lis­ten­man­da­te zuste­hen, die mit dem Zweit­stim­men­ge­winn ein­her­ge­hen­de Erhö­hung der Wäh­ler­zahl aber das Sitz­kon­tin­gent des Lan­des um einen Sitz ver­grö­ßert, der in die­sem Land auf eine kon­kur­rie­ren­de Lan­des­lis­te ent­fällt oder in einem ande­ren Land von der Lan­des­lis­te der­sel­ben Par­tei ver­lo­ren wird. Ent­spre­chen­des gilt, wenn sich der Zweit­stim­men­ver­lust der Lan­des­lis­te einer Par­tei auf deren Sitz­zu­tei­lungs­er­geb­nis nicht aus­wirkt, die damit ein­her­ge­hen­de Ver­rin­ge­rung der Wäh­ler­zahl aber das Sitz­kon­tin­gent des Lan­des um einen Sitz ver­klei­nert, der in die­sem Land von einer kon­kur­rie­ren­den Lan­des­lis­te ver­lo­ren wird oder in dem ande­ren Land auf die Lan­des­lis­te der­sel­ben Par­tei ent­fällt.

Das Zusam­men­tref­fen der ver­schie­de­nen Fak­to­ren, die den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ver­ur­sa­chen, ist mit beacht­li­cher Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten. Mit dem Ein­tritt des Effekts ist zu rech­nen, wenn eine Ver­än­de­rung der Zweit­stim­men­zahl mit einer Ver­än­de­rung der Wäh­ler­zahl kor­re­liert. Wahl­ma­the­ma­ti­sche Ana­ly­sen, die Wäh­ler­zahl und Zahl der für eine bestimm­te Lan­des­lis­te abge­ge­be­nen Zweit­stim­men gleich­zei­tig vari­ie­ren – Wahl­er­geb­nis­se also unter der Vor­aus­set­zung ver­glei­chen, dass eine bestimm­te Anzahl von Wäh­lern einer bestimm­ten Par­tei die Zweit­stim­me ent­zieht, indem sie der Wahl ganz fern­bleibt, las­sen nach Unter­su­chung der Ergeb­nis­se meh­re­rer Bun­des­tags­wah­len den Schluss zu, dass der durch § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG bewirk­te Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts min­des­tens in etwa der glei­chen Grö­ßen­ord­nung auf­ge­tre­ten wäre wie der vom Ent­ste­hen von Über­hang­man­da­ten abhän­gi­ge Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts im bis­he­ri­gen Wahl­recht 93. Auch die Antrag­stel­ler und Beschwer­de­füh­rer haben dies anhand meh­re­rer Bei­spie­le plau­si­bel gemacht, deren Berech­nung von den Ver­fah­rens­be­voll­mäch­tig­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges und der Bun­des­re­gie­rung nicht in Zwei­fel gezo­gen wur­de.

Der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ist schließ­lich kei­ne zwangs­läu­fi­ge Fol­ge einer mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Ver­hält­nis­wahl in Lis­ten­wahl­krei­sen. Ein sol­ches Wahl­sys­tem erfor­dert kei­ne Aus­ge­stal­tung, nach der sich die für eine Par­tei abge­ge­be­nen Stim­men zu ihrem Nach­teil oder zum Vor­teil einer ande­ren Par­tei aus­wir­ken kön­nen oder die Nicht­ab­ga­be einer Stim­me der unter­stütz­ten Par­tei zu nüt­zen ver­mag. Wie dar­ge­legt, hängt der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts davon ab, dass mit der Ver­än­de­rung der Zweit­stim­men­zahl in einem Land eine Ver­än­de­rung der Wäh­ler­zahl ein­her­geht und dadurch eine Sitz­ver­schie­bung zwi­schen den Län­dern bewirkt wird. Von Ver­fas­sungs wegen ist der Gesetz­ge­ber nicht dar­an gehin­dert, die­sen Ursa­chen­zu­sam­men­hang inner­halb des von ihm geschaf­fe­nen Wahl­sys­tems zu unter­bin­den, indem er zur Bemes­sung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te statt der Wäh­ler­zahl die Zahl der Bevöl­ke­rung oder der Wahl­be­rech­tig­ten her­an­zieht. Denn jede vom Wahl­ver­hal­ten der Wahl­be­rech­tig­ten nicht beein­fluss­te Grö­ße als Grund­la­ge der Bestim­mung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te wür­de den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts bei der Sitz­zu­tei­lung ver­mei­den 94.

Infol­ge des Ver­zichts auf eine Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl kann zwar eine unter­schied­li­che Wahl­be­tei­li­gung in den Län­dern dazu füh­ren, dass die Wäh­ler­stim­men im Lan­des­ver­gleich unter­schied­li­che Erfolgs­wer­te auf­wei­sen, wodurch die Genau­ig­keit der ver­hält­nis­mä­ßi­gen Reprä­sen­ta­ti­on beein­träch­tigt wäre. Aller­dings ist die­ser Nach­teil nicht der­art gewich­tig, dass er die mas­si­ve Beein­träch­ti­gung der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en durch den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts über­wö­ge 95. Der Gesetz­ge­ber hat das Ziel der Ver­hält­nis­wahl, den poli­ti­schen Wil­len der Wäh­ler­schaft im Par­la­ment mög­lichst wirk­lich­keits­nah abzu­bil­den, ver­schie­dent­lich in ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­ger Wei­se rela­ti­viert. Nament­lich hat er den Zugang zum Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren von der Über­win­dung der Fünf­Pro­zent­Sperr­klau­sel abhän­gig gemacht (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG), in klei­nen Län­dern die Her­bei­füh­rung einer das gesetz­li­che Quo­rum über­schrei­ten­den effek­ti­ven Sperr­wir­kung hin­ge­nom­men und für den Fall eines fehl­ge­schla­ge­nen Ver­hält­nis­aus­gleichs nach § 6 Abs. 4 BWG den Anfall von Über­hang­man­da­ten zuge­las­sen. Hin­zu kommt, dass das tat­säch­li­che Stimm­ge­wicht von ver­schie­de­nen Umstän­den der jewei­li­gen Wahl abhängt. Dazu kann auch die Wahl­be­tei­li­gung gerech­net wer­den, die daher bei der nor­ma­ti­ven Siche­rung der Erfolgs­wert­gleich­heit kei­ne Berück­sich­ti­gung fin­den muss 96.

Die Zusatz­man­da­te[↑]

Die Ver­ga­be von Zusatz­man­da­ten nach § 6 Abs. 2a BWG ver­letzt eben­falls die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en. Die Rege­lung zielt dar­auf ab, Run­dungs­ver­lus­te bei der Zutei­lung von Sit­zen auf Lan­des­ebe­ne im Rah­men einer bun­des­wei­ten Ver­rech­nung aus­zu­glei­chen (sog. Rest­stim­men­ver­wer­tung).

An der Ver­ga­be die­ser zusätz­li­chen Bun­des­tags­sit­ze kann nicht jeder Wäh­ler mit glei­chen Erfolgs­chan­cen mit­wir­ken. Denn durch die Rest­stim­men­ver­wer­tung wird einem Teil der Wäh­ler­stim­men eine wei­te­re Chan­ce auf Man­dats­wirk­sam­keit ein­ge­räumt. Die­se Ungleich­be­hand­lung ist nicht gerecht­fer­tigt. Das vom Gesetz­ge­ber ver­folg­te Ziel, Erfolgs­wert­un­ter­schie­de, die durch die län­der­in­ter­ne Sitz­zu­tei­lung ent­ste­hen, aus­zu­glei­chen, ist zwar von Ver­fas­sungs wegen nicht zu bean­stan­den. Die Rege­lung ist jedoch zur Errei­chung die­ses Ziels nicht geeig­net. Sie berück­sich­tigt nur ein­sei­tig die Abrun­dungs­ver­lus­te der Lan­des­lis­ten einer Par­tei und lässt deren Auf­run­dungs­ge­win­ne außer Betracht. Dadurch wer­den zwar die bis­lang ohne Stim­merfolg geblie­be­nen Stim­men unter Umstän­den man­dats­wirk­sam, die ver­gleichs­wei­se grö­ße­re Erfolgs­kraft der bis­lang über­ge­wich­te­ten Stim­men bleibt jedoch unver­än­dert bestehen. Somit wer­den Zusatz­man­da­te nicht zur Her­stel­lung von Erfolgs­wert­gleich­heit, son­dern in Abwei­chung hier­von ver­ge­ben. Die Rege­lung ist auch nicht geeig­net, eine mit den Über­hang­man­da­ten ver­bun­de­ne Ver­zer­rung der Erfolgs­wert­gleich­heit aus­zu­glei­chen.

Die Ver­ga­be von Zusatz­man­da­ten nach § 6 Abs. 2a BWG ver­letzt eben­falls die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en. Die Rege­lung genügt zwar den Anfor­de­run­gen hin­rei­chen­der Norm­be­stimmt­heit. Sie bewirkt jedoch eine Ungleich­be­hand­lung der Wäh­ler­stim­men, die nicht durch einen zurei­chen­den Grund legi­ti­miert wer­den kann.

Der Gesetz­ge­ber hat in § 6 Abs. 2a BWG die län­der­in­ter­ne Sitz­zu­tei­lung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 2 BWG um eine bun­des­wei­te "Rest­stim­men­ver­wer­tung" ergänzt. Die­ser Ver­fah­rens­schritt zielt dar­auf ab, "Erfolgs­wert­un­ter­schie­de unter den Lan­des­lis­ten der Par­tei­en, die auf­grund von Run­dungs­ver­lus­ten bei der Ver­tei­lung der Sit­ze in den 16 Sitz­kon­tin­gen­ten ent­ste­hen", durch die Ver­ga­be wei­te­rer Sit­ze (§ 6 Abs. 2a Satz 3 BWG) aus­zu­glei­chen 97. Um die Zahl der Zusatz­man­da­te einer Par­tei zu bestim­men, wer­den die Wäh­ler­stim­men, die bei der län­der­in­ter­nen Sitz­zu­tei­lung ohne Stim­merfolg geblie­ben sind, weil sie kei­nen Zah­len­bruch­teil erreicht haben, der sei­ner Höhe nach zur Zutei­lung eines Sit­zes aus­reicht ("Rest­stim­men"), für jede Lan­des­lis­te iden­ti­fi­ziert, bun­des­weit auf­sum­miert und durch die im Bun­des­durch­schnitt für ein Man­dat erfor­der­li­che Zweit­stim­men­zahl divi­diert; Zusatz­man­da­te wer­den im Umfang der sich dabei erge­ben­den ganz­zah­li­gen Sitz­an­tei­le ver­ge­ben (§ 6 Abs. 2a Satz 1 BWG). Die Zusatz­man­da­te wer­den vor­ran­gig den Lan­des­lis­ten einer Par­tei zuge­teilt, bei denen Über­hang­man­da­te ange­fal­len sind, anschlie­ßend in der Rei­hen­fol­ge der höchs­ten "Rest­stim­men" (§ 6 Abs. 2a Satz 1, 2 BWG).

Damit genügt § 6 Abs. 2a BWG den Anfor­de­run­gen hin­rei­chen­der Norm­be­stimmt­heit. Durch Aus­le­gung lässt sich ermit­teln, dass zur Bestim­mung der in einem Land bis­lang ohne Stim­merfolg geblie­be­nen Stim­men von den auf eine Lan­des­lis­te ent­fal­len­den Zweit­stim­men das Pro­dukt aus errun­ge­ner Sitz­zahl und dem Lan­desHa­re­Quo­ti­en­ten (Gesamt­zahl der in einem Land zutei­lungs­be­rech­tig­ten Zweit­stim­men geteilt durch die Zahl der auf das Land ent­fal­len­den Sit­ze) abzu­zie­hen ist, wäh­rend der für die Bestim­mung der exakt pro­por­tio­na­len "Rest­sitz­zah­len" maß­geb­li­che Divi­sor der Bun­desHa­re­Quo­ti­ent ist. Dies bringt jeweils die Wen­dung "erfor­der­li­che Zweit­stim­men" zum Aus­druck, die je nach Kon­text den im jewei­li­gen Land von einer Lan­des­lis­te bezie­hungs­wei­se den im Bun­des­durch­schnitt zu ent­rich­ten­den "Preis" für ein Man­dat umschreibt 98. Aus Wort­laut, sys­te­ma­ti­scher Stel­lung im gesam­ten Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren sowie Rege­lungs­zweck des § 6 Abs. 2a BWG ergibt sich zudem, dass die Zutei­lung der Zusatz­man­da­te – trotz rech­ne­risch mög­li­cher Wie­der­ho­lung die­ses Ver­fah­rens­schrit­tes – nur ein­mal vor­ge­nom­men wer­den soll.

Die Zutei­lung der Zusatz­man­da­te nach § 6 Abs. 2a BWG behan­delt Wäh­ler­stim­men im Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren ungleich und greift in die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en ein, ohne dass dies durch einen beson­de­ren, sach­lich legi­ti­mier­ten Grund gerecht­fer­tigt wäre.

An der Ver­ga­be der zusätz­li­chen Bun­des­tags­sit­ze, die außer­halb des Pro­por­zes zuge­teilt wer­den, kann nicht jeder Wäh­ler mit glei­chen Erfolgs­chan­cen mit­wir­ken. Die län­der­in­ter­ne Sitz­zu­tei­lung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 2 BWG berück­sich­tigt bereits sämt­li­che gül­tig für eine nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BWG zutei­lungs­be­rech­tig­te Lan­des­lis­te abge­ge­be­nen Zweit­stim­men und behan­delt die­se, wenn auch Rest­stim­men ohne Erfolgs­wert blei­ben, recht­lich gleich 84. § 6 Abs. 2a BWG räumt einem gleich­heits­wid­rig abge­grenz­tem Teil der Wäh­ler­stim­men eine wei­te­re Chan­ce auf Man­dats­wirk­sam­keit ein und gestal­tet das Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren dadurch in einer Wei­se aus, dass nicht mehr jeder Wäh­ler – ex ante – die glei­che recht­li­che Mög­lich­keit erhält, auf die Sitz­zu­tei­lung – und damit auf das poli­ti­sche Kräf­te­ver­hält­nis im Par­la­ment – in der glei­chen Wei­se Ein­fluss zu neh­men wie jeder ande­re Wäh­ler auch 44. Die­se Dif­fe­ren­zie­rung bei der Berück­sich­ti­gung von Wäh­ler­stim­men beein­träch­tigt auch die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en.

Die­se unglei­che Behand­lung der Wäh­ler­stim­men ist nicht gerecht­fer­tigt.

Dies gilt zunächst im Hin­blick auf das vom Gesetz­ge­ber ver­folg­te Ziel, die durch die län­der­in­ter­ne Sitz­zu­tei­lung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 2 BWG bewirk­ten Erfolgs­wert­un­ter­schie­de aus­zu­glei­chen. Die Ent­schei­dung, den durch die Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in Lis­ten­wahl­krei­se her­bei­ge­führ­ten Pro­por­tio­na­li­täts­ein­bu­ßen durch einen wahl­ge­biets­be­zo­ge­nen Ver­hält­nis­aus­gleich ent­ge­gen­zu­wir­ken, ist zwar von Ver­fas­sungs wegen nicht zu bean­stan­den 99. Die Ver­ga­be von Zusatz­man­da­ten nach § 6 Abs. 2a BWG ist jedoch zur Errei­chung die­ses Zie­les nicht geeig­net.

Ein wahl­ge­biets­be­zo­ge­ner Aus­gleich der sich aus der viel­fa­chen Sitz­zu­tei­lung nach dem Divi­sor­ver­fah­ren nach SainteLaguë/​Schepers in den Lis­ten­wahl­krei­sen erge­ben­den kumu­lier­ten Run­dungs­ab­wei­chun­gen von den exakt pro­por­tio­na­len Sitz­zah­len der Lan­des­lis­ten setzt vor­aus, dass in sämt­li­chen Lis­ten­wahl­krei­sen sowohl die Abrun­dungs­ver­lus­te als auch die Auf­run­dungs­ge­win­ne der Lan­des­lis­ten einer Par­tei iden­ti­fi­ziert, wahl­ge­biets­be­zo­gen auf­sum­miert und anschlie­ßend mit­ein­an­der ver­rech­net wer­den. Eine sol­che Ver­rech­nung der Abrun­dungs­ver­lus­te und Auf­run­dungs­ge­win­ne wür­de bezo­gen auf das Wahl­ge­biet einen Aus­gleich der Erfolgs­wer­te der Wäh­ler­stim­men bewir­ken. Bis­lang ohne Stim­merfolg geblie­be­ne Wäh­ler­stim­men wer­den in die­sem Fall man­dats­wirk­sam, wäh­rend uno actu bis­lang über­ge­wich­te­ten Stim­men ihre ver­gleichs­wei­se grö­ße­re Erfolgs­kraft so weit wie mög­lich genom­men wird.

§ 6 Abs. 2a BWG erfüllt die­se Vor­aus­set­zun­gen eines wahl­ge­biets­be­zo­ge­nen Ver­hält­nis­aus­gleichs nicht und ist daher zur Errei­chung des Zie­les, die durch die län­der­in­ter­ne Sitz­zu­tei­lung bewirk­ten Erfolgs­wert­un­ter­schie­de aus­zu­glei­chen, nicht geeig­net. Die Rege­lung iden­ti­fi­ziert nur ein­sei­tig die Abrun­dungs­ver­lus­te der Lan­des­lis­ten einer Par­tei in den 16 Län­dern, sum­miert die­se bun­des­weit auf und ver­gibt, soweit sich dabei ganz­zah­li­ge Sitz­an­tei­le erge­ben, hier­für zusätz­li­che Sit­ze. Auf­run­dungs­ge­win­ne der Lan­des­lis­ten einer Par­tei lässt die Rege­lung außer Betracht. Dies hat zur Fol­ge, dass bis­lang ohne Stim­merfolg geblie­be­ne Stim­men zwar unter Umstän­den man­dats­wirk­sam wer­den, die ver­gleichs­wei­se grö­ße­re Erfolgs­kraft der bis­lang über­ge­wich­te­ten Stim­men jedoch unver­än­dert bestehen bleibt. Ein Aus­gleich der aus der 16fachen Sitz­zu­tei­lung nach dem Divi­sor­ver­fah­ren nach SainteLaguë/​Schepers in den Län­dern resul­tie­ren­den Erfolgs­wert­un­ter­schie­de fin­det mit­hin nicht statt; Zusatz­man­da­te wer­den nicht zur Her­stel­lung von Erfolgs­wert­gleich­heit, son­dern in Abwei­chung hier­von erzeugt.

§ 6 Abs. 2a BWG ist nicht durch das Ziel gerecht­fer­tigt, die durch die Unter­tei­lung des Wahl­ge­bie­tes in mit den Län­dern iden­ti­sche Lis­ten­wahl­krei­se in klei­nen Län­dern her­bei­ge­führ­te fak­ti­sche Sperr­wir­kung, die das in § 6 Abs. 6 Satz 1 BWG gesetz­lich ange­ord­ne­te Quo­rum über­schrei­tet, zu kom­pen­sie­ren. Dies folgt schon dar­aus, dass die Rege­lung nicht fol­ge­rich­tig auf die Errei­chung die­ses Ziels abge­stimmt ist. Zusatz­man­da­te wer­den nicht ziel­ge­nau an Par­tei­en ver­ge­ben, deren Lan­des­lis­ten von einer das gesetz­li­che Quo­rum über­schrei­ten­den effek­ti­ven Sperr­wir­kung betrof­fen sind, son­dern je nach "Run­dungs­glück" oder "Run­dungs­pech" in den Län­dern an prin­zi­pi­ell jede Par­tei. Die zusätz­li­chen Sit­ze wer­den zudem nicht vor­ran­gig den von einer hohen fak­ti­schen Sperr­wir­kung betrof­fe­nen Lan­des­lis­ten zuge­teilt, son­dern statt­des­sen zunächst den Lan­des­lis­ten, bei denen Über­hang­man­da­te ange­fal­len sind, und anschlie­ßend in der Rei­hen­fol­ge der höchs­ten "Rest­stim­men".

Schließ­lich ist § 6 Abs. 2a BWG nicht geeig­net, eine mit den Über­hang­man­da­ten ver­bun­de­ne Ver­zer­rung der Erfolgs­wert­gleich­heit aus­zu­glei­chen. Der mit der Rege­lung unter­nom­me­ne Ver­such, ent­stan­de­ne Über­hang­man­da­te im Wege einer Rest­stim­men­ver­wer­tung mit Zweit­stim­men zu unter­le­gen und dadurch als pro­por­tio­na­li­täts­ge­recht erschei­nen zu las­sen, schlägt fehl, weil allein die infol­ge von Abrun­dungs­ver­lus­ten bis­lang nicht erfolgs­wirk­sam gewor­de­nen Stim­men, ohne Gegen­rech­nung der Auf­run­dungs­ge­win­ne, her­an­ge­zo­gen und auf die­se Wei­se zusätz­li­che Man­da­te in dis­pro­por­tio­na­lem Umfang erzeugt wer­den.

Die aus­gleichs­lo­sen Über­hang­man­da­te[↑]

Die Rege­lung des § 6 Abs. 5 BWG zu den Über­hang­man­da­ten ver­stößt inso­weit gegen die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en, als aus­gleichs­lo­se Über­hang­man­da­te in einem Umfang zuge­las­sen wer­den, der den Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als Ver­hält­nis­wahl auf­he­ben kann. Dies ist der Fall, wenn die Zahl der Über­hang­man­da­te etwa die Hälf­te der für die Bil­dung einer Frak­ti­on erfor­der­li­chen Zahl von Abge­ord­ne­ten über­schrei­tet.

Das vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­ne Wahl­sys­tem trägt – unbe­scha­det der Direkt­wahl der Wahl­kreis­kan­di­da­ten nach dem Ver­tei­lungs­prin­zip der Mehr­heits­wahl – den Grund­cha­rak­ter einer Ver­hält­nis­wahl. Denn durch die Anrech­nung der Wahl­kreis­man­da­te auf die Lis­ten­man­da­te der jewei­li­gen Par­tei wird die Gesamt­zahl der Sit­ze so auf die Par­tei­en ver­teilt, wie es dem Ver­hält­nis der Sum­men der für sie abge­ge­be­nen Zweit­stim­men ent­spricht, wäh­rend die Erst­stim­me grund­sätz­lich nur dar­über ent­schei­det, wel­che Per­so­nen als Wahl­kreis­ab­ge­ord­ne­te in den Bun­des­tag ein­zie­hen. Über­steigt die Zahl der von einer Par­tei in den Wahl­krei­sen errun­ge­nen Sit­ze die ihr nach dem Zweit­stim­men­er­geb­nis zuste­hen­de Sitz­zahl, so ver­blei­ben die Sit­ze der Par­tei gleich­wohl. Die Gesamt­zahl der Sit­ze des Deut­schen Bun­des­ta­ges erhöht sich in die­sem Fall um die Unter­schieds­zahl, ohne dass ein erneu­ter Ver­hält­nis­aus­gleich statt­fin­det.

Die Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ohne Aus­gleich oder Ver­rech­nung behan­delt Wäh­ler­stim­men im Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren ungleich, weil dadurch neben der Zweit­stim­me auch die Erst­stim­me Ein­fluss auf die Sitz­ver­tei­lung im Bun­des­tag gewinnt. Die­se unglei­che Gewich­tung der Wäh­ler­stim­men ist durch das ver­fas­sungs­le­gi­ti­me Ziel, dem Wäh­ler im Rah­men einer Ver­hält­nis­wahl die Wahl von Per­sön­lich­kei­ten zu ermög­li­chen, zwar grund­sätz­lich gerecht­fer­tigt. Jedoch sind in dem vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­nen Sys­tem der mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Ver­hält­nis­wahl Über­hang­man­da­te nur in einem Umfang hin­nehm­bar, der den Grund­cha­rak­ter der Wahl als einer Ver­hält­nis­wahl nicht auf­hebt.

Bei einem Anfal­len von Über­hang­man­da­ten im Umfang von mehr als etwa einer hal­ben Frak­ti­ons­stär­ke sind die Grund­sät­ze der Gleich­heit der Wahl sowie der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en ver­letzt. Die­se Grö­ßen­ord­nung ori­en­tiert sich zum einen an dem nach der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges für den Frak­ti­ons­sta­tus erfor­der­li­chen Quo­rum von min­des­tens fünf vom Hun­dert der Mit­glie­der des Deut­schen Bun­des­ta­ges und berück­sich­tigt zum ande­ren den mit der Neu­re­ge­lung der sog. Ber­li­ner Zweit­stim­men (§ 6 Abs. 1 Satz 4 letz­te Alt. BWG) erneut bekräf­tig­ten Wil­len des Gesetz­ge­bers, den Ein­fluss der Erst­stim­me auf die Ver­tei­lung der Lis­ten­man­da­te mög­lichst ein­zu­däm­men. Im Hin­blick auf die Not­wen­dig­keit, den Wah­len zu den kom­men­den Bun­des­ta­gen eine ver­läss­li­che recht­li­che Grund­la­ge zu geben und dem Risi­ko einer Auf­lö­sung des Par­la­ments im Wahl­prü­fungs­ver­fah­ren zu begeg­nen, hält der Senat es für gebo­ten, die gesetz­li­chen Wer­tun­gen in einem hand­hab­ba­ren Maß­stab zusam­men­zu­füh­ren, an den der Gesetz­ge­ber anknüp­fen kann. Dar­aus ergibt sich eine zuläs­si­ge Höchst­gren­ze von etwa 15 Über­hang­man­da­ten.

Unter Berück­sich­ti­gung der tat­säch­li­chen Ent­wick­lung bei den Über­hang­man­da­ten, deren Zahl seit der Wie­der­ver­ei­ni­gung deut­lich zuge­nom­men und zuletzt ein erheb­li­ches Aus­maß erreicht hat, und ange­sichts der ver­än­der­ten poli­ti­schen Ver­hält­nis­se, die den Anfall von Über­hang­man­da­ten zuneh­mend begüns­ti­gen, ist mit beacht­li­cher Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten, dass die Zahl der Über­hang­man­da­te den ver­fas­sungs­recht­lich hin­nehm­ba­ren Umfang auf abseh­ba­re Zeit regel­mä­ßig deut­lich über­stei­gen wird. Der Gesetz­ge­ber ist daher gehal­ten, Vor­keh­run­gen zu tref­fen, die ein Über­hand­neh­men aus­gleichs­lo­ser Über­hang­man­da­te unter­bin­den.

§ 6 Abs. 5 BWG ver­stößt inso­weit gegen die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en, als er das aus­gleichs­lo­se Anfal­len von Über­hang­man­da­ten in einem Umfang zulässt, der den Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als Ver­hält­nis­wahl auf­he­ben kann. Dies ist der Fall, wenn die Zahl der Über­hang­man­da­te etwa die Hälf­te der für die Bil­dung einer Frak­ti­on erfor­der­li­chen Zahl von Abge­ord­ne­ten über­schrei­tet.

Die ver­fas­sungs­recht­li­che Wür­di­gung von § 6 Abs. 5 BWG hat davon aus­zu­ge­hen, dass das vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­ne Wahl­sys­tem infol­ge der in § 6 Abs. 4 BWG nor­mier­ten Anrech­nung der von einer Par­tei in den Wahl­krei­sen eines Lan­des errun­ge­nen Sit­ze auf die der zuge­hö­ri­gen Lan­des­lis­te zuge­fal­le­nen Sit­ze den Grund­cha­rak­ter einer Ver­hält­nis­wahl trägt.

Die Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges wer­den gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 BWG nach den Grund­sät­zen einer mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Ver­hält­nis­wahl gewählt. Die­se Ver­bin­dung von Per­so­nen- und Ver­hält­nis­wahl wird im Bun­des­wahl­ge­setz dadurch ver­wirk­licht, dass jeder Wäh­ler nach § 4 BWG zwei Stim­men hat. Das Ele­ment der Per­so­nen­wahl fin­det dar­in sei­nen Aus­druck, dass 299 Abge­ord­ne­te, also die Hälf­te, mit der Erst­stim­me auf der Grund­la­ge von Kreis­wahl­vor­schlä­gen in (Personen-)Wahlkreisen nach den Grund­sät­zen der Mehr­heits­wahl gewählt wer­den (§ 1 Abs. 2, § 4 1. Halb­satz, § 5 BWG). Mit der Zweit­stim­me wer­den die übri­gen 299 Abge­ord­ne­ten auf­grund von Lan­des­wahl­vor­schlä­gen (Lan­des­lis­ten) der poli­ti­schen Par­tei­en in den mit den Län­dern iden­ti­schen Lis­ten­wahl­krei­sen nach den Grund­sät­zen der Ver­hält­nis­wahl gewählt (§ 1 Abs. 2, § 4 2. Halb­satz, § 6, § 27 Abs. 1 Satz 1 BWG).

Das Ver­hält­nis von Erst- und Zweit­stim­me ist in den §§ 5 und 6 BWG gere­gelt, nach denen die Sit­ze im Deut­schen Bun­des­tag zuge­teilt wer­den. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 2 BWG wird die Gesamt­zahl der im Bun­des­tag zu ver­ge­ben­den Man­da­te von 598 – abzüg­lich der Man­da­te nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BWG – auf die Lan­des­lis­ten der Par­tei­en ent­spre­chend dem Ver­hält­nis der Sum­men der Zweit­stim­men im Divi­sor­ver­fah­ren nach SainteLaguë/​Schepers ver­teilt; dabei blei­ben die Par­tei­en unbe­rück­sich­tigt, die nicht wenigs­tens fünf vom Hun­dert der im Wahl­ge­biet abge­ge­be­nen Zweit­stim­men erhal­ten oder nicht in min­des­tens drei Wahl­krei­sen einen Sitz errun­gen haben (§ 6 Abs. 6 BWG). Anschlie­ßend wird die Zahl die­ser Lis­ten­man­da­te redu­ziert, indem die von einer Par­tei errun­ge­nen Wahl­kreis­man­da­te von den auf sie im jewei­li­gen Land ent­fal­len­den Lis­ten­man­da­ten abge­zo­gen wer­den; die rest­li­chen Sit­ze wer­den aus der Lan­des­lis­te in der dort fest­ge­leg­ten Rei­hen­fol­ge besetzt (§ 6 Abs. 4 BWG). Durch die Ver­rech­nung der Wahl­kreis­man­da­te mit den Lis­ten­man­da­ten wird im Grund­satz die Gesamt­zahl der Sit­ze – unbe­scha­det der vor­ge­schal­te­ten Per­so­nen­wahl – so auf die Par­tei­lis­ten ver­teilt, wie es dem Ver­hält­nis der Sum­men ihrer Zweit­stim­men ent­spricht 100, wäh­rend die Erst­stim­me grund­sätz­lich nur dar­über ent­schei­det, wel­che Per­so­nen als Wahl­kreis­ab­ge­ord­ne­te in den Bun­des­tag ein­zie­hen 101. Auf die­se Wei­se wird sicher­ge­stellt, dass jeder Wäh­ler im Grund­satz nur ein­mal Ein­fluss auf die zah­len­mä­ßi­ge Zusam­men­set­zung des Par­la­ments neh­men kann 102.

Aller­dings führt die gewähl­te Form der Ver­bin­dung der Ver­hält­nis­wahl mit dem Ele­ment der Per­so­nen­wahl dazu, dass die Ver­rech­nung der Wahl­kreis­man­da­te mit den Lis­ten­man­da­ten nicht stets einen vol­len Aus­gleich der Sitz­zu­tei­lung im Sin­ne des Pro­por­zes bewir­ken kann und soll. Der Gesetz­ge­ber hat in § 6 Abs. 5 Satz 1 BWG klar­ge­stellt, dass die im jewei­li­gen Land in den Wahl­krei­sen errun­ge­nen Sit­ze einer Par­tei ver­blei­ben. Wird das Ziel des Ver­hält­nis­aus­gleichs durch den Rechen­schritt nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BWG unvoll­stän­dig erreicht, weil die Sit­ze, die einer Lan­des­lis­te nach dem Ver­hält­nis der Sum­men der Zweit­stim­men zuste­hen, nicht aus­rei­chen, um alle errun­ge­nen Wahl­kreis­man­da­te abzu­zie­hen, so erhöht sich die Gesamt­zahl der Sit­ze des Bun­des­ta­ges um die Unter­schieds­zahl (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG); es ent­ste­hen Über­hang­man­da­te jen­seits der pro­por­tio­na­len Sitz­ver­tei­lung.

Das vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­ne Wahl­sys­tem ist dar­auf ange­legt, die Ergeb­nis­se der vor­ge­schal­te­ten Per­so­nen­wahl zu erhal­ten, ohne dadurch beding­te Pro­porz­stö­run­gen zu ver­mei­den oder zu neu­tra­li­sie­ren 103. Der Gesetz­ge­ber hat der Ziel­set­zung, dem Wäh­ler unver­kürzt zu ermög­li­chen, im Rah­men einer Ver­hält­nis­wahl Per­sön­lich­kei­ten zu wäh­len, den Vor­rang ein­ge­räumt vor einer mög­lichst weit­ge­hend dem Ver­hält­nis der Zweit­stim­men ent­spre­chen­den Sitz­ver­tei­lung.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist in stän­di­ger Recht­spre­chung davon aus­ge­gan­gen, dass die Bun­des­tags­wahl infol­ge des auf der zwei­ten Stu­fe der Sitz­zu­tei­lung durch­zu­füh­ren­den Ver­hält­nis­aus­gleichs (§ 6 Abs. 4 BWG) und unbe­scha­det der Direkt­wahl der Wahl­kreis­kan­di­da­ten nach dem Ver­tei­lungs­prin­zip der Mehr­heits­wahl den Grund­cha­rak­ter einer Ver­hält­nis­wahl trägt 104.

Dem Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als Ver­hält­nis­wahl ent­spre­chend hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten außer­halb der pro­por­tio­na­len Ver­tei­lung der regu­lä­ren Sit­ze in stän­di­ger Recht­spre­chung am Erfor­der­nis der Erfolgs­wert­gleich­heit der Wäh­ler­stim­men gemes­sen. An die­ser Recht­spre­chung hält das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt fest.

Unge­ach­tet der Fra­ge, ob die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung einer grö­ße­ren Zahl von Über­hang­man­da­ten ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig ist, sind sämt­li­che die Über­hang­man­da­te betref­fen­den Ent­schei­dun­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zunächst davon aus­ge­gan­gen, dass der Gedan­ke der Gleich­heit der Wahl "nicht rest­los ver­wirk­licht wird", wenn das Bun­des­wahl­ge­setz aus­gleichs­lo­se Über­hangs­man­da­te zulässt 105; hier­durch tre­te eine Dif­fe­ren­zie­rung des Stimm­ge­wichts zwi­schen Wäh­lern ein, deren Par­tei­en kei­ne Über­hang­man­da­te erzielt haben, und Wäh­lern sol­cher Par­tei­en, denen das gelun­gen ist. Die­se Ungleich­heit kön­ne nur hin­ge­nom­men wer­den, soweit sie not­wen­dig sei, um das Anlie­gen der per­so­na­li­sier­ten Ver­hält­nis­wahl zu ver­wirk­li­chen; die­se wol­le zumin­dest für die Hälf­te der Abge­ord­ne­ten eine enge per­sön­li­che Bin­dung zu ihrem Wahl­kreis gewähr­leis­ten 106.

In kei­ner der vor­lie­gen­den Ent­schei­dun­gen ist über die Ver­fas­sungs­kon­for­mi­tät der Rege­lung des § 6 Abs. 5 BWG gene­rell und abs­trakt, also für jeden künf­tig denk­ba­ren Fall der Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ent­schie­den wor­den. Viel­mehr wur­de nur geprüft, ob das jewei­li­ge Aus­maß der Dif­fe­ren­zie­rung des Erfolgs­wer­tes in der zugrun­de­lie­gen­den kon­kre­ten Situa­ti­on gerecht­fer­tigt war, wobei durch­weg auf die Gren­zen Bedacht genom­men wur­de, die der Grund­satz der Wahl­rechts­gleich­heit zieht 107. Ledig­lich in Bezug auf die Fra­ge, wo genau die ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­ze für den Anfall aus­gleichs­lo­ser Über­hang­man­da­te zu zie­hen ist, lässt sich der bis­he­ri­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts kei­ne ein­heit­li­che Ant­wort ent­neh­men. Wäh­rend die Ent­schei­dun­gen vom 03.07.1957 108 und 24.11.1988 109 zu einer genaue­ren Grenz­zie­hung kei­ne Ver­an­las­sung sahen, weil sich die Zahl der ange­fal­le­nen Über­hang­man­da­te jeden­falls inner­halb des für zuläs­sig erach­te­ten Rah­mens hielt 110, ging der Beschluss vom 22.05.1963 davon aus, dass der Anfall von Über­hang­man­da­ten auf ein "ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­ges Min­dest­maß beschränkt" 111 sei. Das Urteil vom 10.04.1997 kon­sta­tier­te dem­ge­gen­über, dass die Zahl der Über­hang­man­da­te sich in einem Rah­men hal­ten müs­se, der den Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als einer am Ergeb­nis der für die Par­tei­en abge­ge­be­nen Stim­men ori­en­tier­ten Ver­hält­nis­wahl nicht auf­hebt 112, ohne jedoch die zugrun­de­lie­gen­de Annah­me, dass eine Dif­fe­ren­zie­rung des Erfolgs­wer­tes der Wäh­ler­stim­men vor­lie­ge, in Fra­ge zu stel­len 113.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hält an die­ser Recht­spre­chung fest. Über­hang­man­da­te fal­len als sol­che infol­ge der Ver­rech­nung der Wahl­kreis­man­da­te mit den Lis­ten­man­da­ten nach § 6 Abs. 4 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 5 BWG an. Die damit ver­bun­de­ne Abwei­chung vom Grund­satz der Erfolgs­wert­gleich­heit bedarf der Recht­fer­ti­gung.

Nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BWG wird die Zahl der von einer Par­tei in den Wahl­krei­sen nach den Regeln der Mehr­heits­wahl errun­ge­nen (§ 5 Satz 1 und 2 BWG) Sit­ze von der für die jewei­li­ge Lan­des­lis­te ermit­tel­ten Abge­ord­ne­ten­zahl abge­zo­gen. Nur soweit die­ser Abzug nicht mög­lich ist, weil die Zahl der Wahl­kreis­man­da­te die Zahl der Lis­ten­man­da­te über­steigt, ver­bleibt der Par­tei die Dif­fe­renz als Über­hang an Man­da­ten (§ 6 Abs. 5 BWG). Über­hang­man­da­te sind danach das Ergeb­nis eines nicht voll­stän­dig durch­führ­ba­ren Ver­rech­nungs­ver­fah­rens, das kon­zep­tio­nell auf eine Ver­tei­lung der Gesamt­zahl der Sit­ze auf die Par­tei­lis­ten ent­spre­chend dem Ver­hält­nis der Sum­men ihrer Zweit­stim­men aus­ge­rich­tet ist.

Der Ver­hält­nis­aus­gleich nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BWG unter­liegt unbe­schränkt den all­ge­mei­nen Anfor­de­run­gen an die Erfolgs­wert­gleich­heit 114. Nur aus der Vor­aus­set­zung, dass das Wahl­sys­tem als Gan­zes durch das Prin­zip der Ver­hält­nis­wahl geprägt ist und den hier­für gel­ten­den Anfor­de­run­gen an die Erfolgs­wert­gleich­heit unter­liegt, erklä­ren sich auch die in stän­di­ger Recht­spre­chung für die Beur­tei­lung von Unter­schie­den in der Wahl­kreis­grö­ße zugrun­de geleg­ten Maß­stä­be 115, die erheb­lich stren­ger aus­fal­len müss­ten, wenn es sich dem Grund­cha­rak­ter nach um ein Mehr­heits­wahl­sys­tem han­del­te.

Dem Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 10.04.1997 116 lässt sich nichts ande­res ent­neh­men. Die die Ent­schei­dung tra­gen­den vier Rich­ter haben den Ver­hält­nis­aus­gleich, soweit die­ser nicht durch­führ­bar ist, nicht den Regeln der Erfolgs­wert­gleich­heit ent­zo­gen, son­dern dem Umstand, dass das vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­ne Wahl­sys­tem dar­auf ange­legt ist, in die­sem Fall die Ergeb­nis­se der vor­ge­schal­te­ten Per­so­nen­wahl ohne Wie­der­her­stel­lung des Pro­por­zes zu erhal­ten, eine die Dif­fe­ren­zie­rung des Erfolgs­wer­tes der Wäh­ler­stim­men recht­fer­ti­gen­de Wir­kung bei­gemes­sen.

Die Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ohne Aus­gleich oder Ver­rech­nung behan­delt Wäh­ler­stim­men im Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren ungleich und greift in die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en ein. Die­se Dif­fe­ren­zie­rung schlägt sich in der Zusam­men­set­zung des Par­la­ments nie­der.

Mit dem Anfall von Über­hang­man­da­ten wird der Erfolgs­wert der abge­ge­be­nen Stim­men dif­fe­ren­ziert. Auf­grund des durch die Anrech­nung der Wahl­kreis­man­da­te auf die Lis­ten­man­da­te einer Par­tei her­bei­ge­führ­ten Ver­hält­nis­aus­gleichs kann grund­sätz­lich jeder Wäh­ler nur ein­mal – mit sei­ner Zweit­stim­me – Ein­fluss auf die pro­por­tio­na­le Zusam­men­set­zung des Par­la­ments neh­men. Die Erst­stim­me bleibt dem­ge­gen­über ohne Aus­wir­kung auf die Ver­tei­lung der Man­da­te auf die poli­ti­schen Par­tei­en 117. Fällt jedoch ein Über­hang an, so tra­gen Wäh­ler mit ihrer Erst­stim­me zum Gewinn von Wahl­kreis­man­da­ten bei, die nicht mehr mit Lis­ten­man­da­ten ver­rech­net wer­den kön­nen und die des­halb den auf der Grund­la­ge des Zweit­stim­men­er­geb­nis­ses ermit­tel­ten Pro­porz ver­än­dern. Damit gewinnt neben der Zweit­stim­me auch die Erst­stim­me Ein­fluss auf die poli­ti­sche Zusam­men­set­zung des Bun­des­ta­ges. Da die­se Wir­kung nur bei den­je­ni­gen Wäh­lern ein­tritt, die ihre Erst­stim­me einem Wahl­kreis­be­wer­ber gege­ben haben, des­sen Par­tei in dem betref­fen­den Land einen Über­hang erzielt, ist die Erfolgs­wert­gleich­heit beein­träch­tigt. Zwar hat jeder Wäh­ler glei­cher­ma­ßen die Chan­ce, zur Grup­pe der Wäh­ler zu gehö­ren, deren Stim­men stär­ker als die ande­rer Wäh­ler Ein­fluss auf die poli­ti­sche Zusam­men­set­zung des Par­la­ments neh­men. Jedoch ist – schon ex ante betrach­tet – gera­de nicht gewähr­leis­tet, dass alle Wäh­ler durch ihre Stimm­ab­ga­be glei­chen Ein­fluss auf die Sitz­ver­tei­lung neh­men kön­nen.

Auch die Chan­cen­gleich­heit der poli­ti­schen Par­tei­en wird durch den Anfall von Über­hang­man­da­ten beein­träch­tigt. Sie ist nur gewahrt, wenn jede Par­tei im Rah­men der mit einem Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren nach dem Ver­tei­lungs­prin­zip der Ver­hält­nis­wahl unaus­weich­lich ver­bun­de­nen Run­dungs­ab­wei­chun­gen annä­hernd die­sel­be Stim­men­zahl benö­tigt, um ein Man­dat zu errin­gen. Bei einer Par­tei, die einen Über­hang erzielt, ent­fal­len jedoch auf jeden ihrer Sit­ze weni­ger Zweit­stim­men als bei einer Par­tei, der dies nicht gelingt 118.

Die Dif­fe­ren­zie­rung bei der Berück­sich­ti­gung von Wäh­ler­stim­men schlägt sich in der Zusam­men­set­zung des Par­la­ments nie­der, weil ein Aus­gleich oder eine Ver­rech­nung der über­hän­gen­den Man­da­te gesetz­lich nicht vor­ge­se­hen ist. Nach § 6 Abs. 5 Satz 1 BWG ver­blei­ben die in den Wahl­krei­sen errun­ge­nen Sit­ze einer Par­tei auch dann, wenn sie die Zahl der ihr nach dem Zweit­stim­men­er­geb­nis zuste­hen­den Sit­ze über­steigt. Das Gesetz bestimmt für die­sen Fall aus­drück­lich, dass sich die Gesamt­zahl der Par­la­ments­sit­ze um den Unter­schieds­be­trag erhöht, ohne dass der Pro­porz wie­der­her­ge­stellt wird (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG).

Die durch die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten bewirk­te unglei­che Gewich­tung der Wäh­ler­stim­men ist durch die ver­fas­sungs­le­gi­ti­me Ziel­set­zung der per­so­na­li­sier­ten Ver­hält­nis­wahl, dem Wäh­ler im Rah­men einer Ver­hält­nis­wahl die Wahl von Per­sön­lich­kei­ten zu ermög­li­chen, grund­sätz­lich gerecht­fer­tigt. Der inso­weit bestehen­de Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers wird aller­dings durch den Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als einer Ver­hält­nis­wahl begrenzt. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­ze für die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ist über­schrit­ten, wenn Über­hang­man­da­te im Umfang von mehr als etwa einer hal­ben Frak­ti­ons­stär­ke zu erwar­ten sind.

Die mit der aus­gleichs­lo­sen Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ver­bun­de­ne Dif­fe­ren­zie­rung des Erfolgs­wer­tes der Wäh­ler­stim­men ist nicht durch Grün­de gerecht­fer­tigt, die durch die Ver­fas­sung legi­ti­miert und von min­des­tens glei­chem Gewicht wie die Gleich­heit der Wahl sind. Es genügt nicht, dass die Gefahr eines Anfal­lens von Über­hang­man­da­ten dem vom Gesetz­ge­ber gewähl­ten Wahl­sys­tem imma­nent ist. Der Gesichts­punkt des föde­ra­len Pro­por­zes oder die mög­li­che mehr­heits­si­chern­de Wir­kung von Über­hang­man­da­ten kom­men als Recht­fer­ti­gungs­grün­de eben­falls nicht in Betracht. Der Anfall aus­gleichs­lo­ser Über­hang­man­da­te kann indes in begrenz­tem Umfang durch das beson­de­re Anlie­gen gerecht­fer­tigt wer­den, die Ver­hält­nis­wahl mit den Vor­tei­len einer Per­so­nen­wahl zu ver­bin­den.

Der Umstand, dass das Anfal­len sol­cher zusätz­li­cher Sit­ze dem vom Gesetz­ge­ber gewähl­ten Sys­tem einer per­so­na­li­sier­ten Ver­hält­nis­wahl imma­nent ist, genügt für sich genom­men nicht, die durch Über­hang­man­da­te bewirk­ten Dif­fe­ren­zie­run­gen zu legi­ti­mie­ren. Dass es der Gesetz­ge­ber für unaus­weich­lich erach­tet, in bestimm­ten Kon­stel­la­tio­nen des von ihm vor­ge­se­he­nen Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­rens die Stim­men einer Grup­pe von Wäh­lern anders zu behan­deln als die Stim­men ande­rer Wäh­ler, macht eine Recht­fer­ti­gung die­ser Dif­fe­ren­zie­rung vor der Wahl­rechts­gleich­heit nicht ent­behr­lich. Lässt sich eine Ungleich­be­hand­lung nicht durch beson­de­re, sach­lich legi­ti­mier­te Grün­de recht­fer­ti­gen, so ist die Ent­schei­dung für die­ses Sys­tem kor­rek­tur­be­dürf­tig.

Das Erfor­der­nis eines föde­ra­len Pro­por­zes zwi­schen den Lan­des­lis­ten einer Par­tei unter­ein­an­der recht­fer­tigt die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten nicht. Der Gesetz­ge­ber darf zwar bei der Gestal­tung des Wahl­ver­fah­rens der bun­des­staat­li­chen Glie­de­rung Rech­nung tra­gen und hat dies in gewis­sem Umfang auch getan. Jedoch sind Über­hang­man­da­te nicht geeig­net, das Gewicht der Lan­des­lis­ten einer Par­tei zuein­an­der zu sichern, son­dern kön­nen im Gegen­teil Stö­run­gen des föde­ra­len Pro­por­zes bewir­ken. Denn wer­den Über­hang­man­da­te ohne Aus­gleich gewährt, erlangt jede hier­von begüns­tig­te Lan­des­lis­te eine Über­re­prä­sen­ta­ti­on gegen­über ande­ren Lan­des­lis­ten 119.

Die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten kann auch nicht damit gerecht­fer­tigt wer­den, dass sich die­se mehr­heits­si­chernd aus­wir­ken kön­nen. Das Ziel von Wah­len, eine funk­ti­ons­fä­hi­ge Volks­ver­tre­tung her­vor­zu­brin­gen, ist zwar ein ver­fas­sungs­le­gi­ti­mer Grund, der Dif­fe­ren­zie­run­gen im Erfolgs­wert der Wäh­ler­stim­men gestat­tet, soweit dies zur Her­stel­lung oder Siche­rung einer sta­bi­len Mehr­heit unbe­dingt erfor­der­lich ist 120. Die Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ist indes zur Errei­chung die­ses Zie­les nicht geeig­net. Über­hang­man­da­te kön­nen zwar im Ein­zel­fall eine Par­la­ments­mehr­heit absi­chern, wenn auf Sei­ten der Mehr­heits­frak­ti­on121 ein Über­hang anfällt, der den – unter Umstän­den knap­pen – Vor­sprung an Par­la­ments­sit­zen ver­grö­ßert. In glei­cher Wei­se kann jedoch auch die umge­kehr­te Situa­ti­on ein­tre­ten, dass eine oder meh­re­re Par­tei­en ihre – unter Umstän­den knap­pe – Mehr­heit an Par­la­ments­sit­zen allein dadurch erlan­gen, dass sie Über­hang­man­da­te gewin­nen. Es besteht mit­hin kein hin­rei­chen­der Kau­sal­zu­sam­men­hang zwi­schen dem Anfal­len von Über­hang­man­da­ten und der Siche­rung einer sta­bi­len Par­la­ments­mehr­heit.

Die mit der aus­gleichs­lo­sen Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ver­bun­de­ne Dif­fe­ren­zie­rung des Erfolgs­wer­tes der Wäh­ler­stim­men kann jedoch in begrenz­tem Umfang durch das beson­de­re Anlie­gen einer mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Ver­hält­nis­wahl gerecht­fer­tigt wer­den.

Die Ziel­set­zung der soge­nann­ten per­so­na­li­sier­ten Ver­hält­nis­wahl, dem Wäh­ler die Mög­lich­keit zu geben, auch im Rah­men der Ver­hält­nis­wahl Per­sön­lich­kei­ten zu wäh­len, ist von der Ver­fas­sung gedeckt. Auf die­se Wei­se möch­te der Gesetz­ge­ber die Ver­bin­dung zwi­schen Wäh­lern und Abge­ord­ne­ten, die das Volk reprä­sen­tie­ren, stär­ken und zugleich in gewis­sem Umfang der domi­nie­ren­den Stel­lung der Par­tei­en bei der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung des Vol­kes (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) ein Kor­rek­tiv im Sin­ne der Unab­hän­gig­keit der Abge­ord­ne­ten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) ent­ge­gen­set­zen. Durch die Wahl der Wahl­kreis­kan­di­da­ten soll zumin­dest die Hälf­te der Abge­ord­ne­ten eine enge­re per­sön­li­che Bezie­hung zu ihrem Wahl­kreis haben 122. Die­ses Ziel kann nur ver­wirk­licht wer­den, wenn der erfolg­rei­che Kan­di­dat sein Wahl­kreis­man­dat auch dann erhält, wenn das nach dem Pro­porz ermit­tel­te Sitz­kon­tin­gent der Lan­des­lis­te sei­ner Par­tei zur Ver­rech­nung nicht aus­reicht 123.

Die­ses Anlie­gen ist hin­rei­chend gewich­tig, um die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten in begrenz­tem Umfang zu recht­fer­ti­gen 124.

Der Gesetz­ge­ber hat sich für ein Wahl­sys­tem ent­schie­den, das sowohl dem Anlie­gen einer Per­so­nen­wahl als auch dem Ziel der Ver­hält­nis­wahl, alle Par­tei­en in einem mög­lichst den Stim­men­zah­len ange­nä­her­ten Ver­hält­nis im Par­la­ment abzu­bil­den, Rech­nung tra­gen will. Bei­de von der Ver­fas­sung legi­ti­mier­ten Zie­le las­sen sich inner­halb die­ses Wahl­sys­tems nicht in vol­ler Rein­heit ver­wirk­li­chen. So trifft es zwar zu, dass die durch den Anfall von Über­hang­man­da­ten bewirk­te Dif­fe­ren­zie­rung des Erfolgs­wer­tes der Wäh­ler­stim­men mit einer per­so­na­li­sier­ten Ver­hält­nis­wahl nicht zwangs­läu­fig ver­bun­den ist, weil der als Ergeb­nis des unvoll­stän­dig durch­ge­führ­ten Ver­hält­nis­aus­gleichs gestör­te Pro­porz etwa durch Zutei­lung von Aus­gleichs­man­da­ten wie­der­her­ge­stellt wer­den könn­te 125. Aller­dings erfor­der­te eine voll­stän­di­ge Ver­wirk­li­chung des Ziels der Ver­hält­nis­wahl eine im Ein­zel­nen nicht vor­her­seh­ba­re Erhö­hung der Sitz­zahl des Bun­des­ta­ges, wodurch – abge­se­hen von damit ver­bun­de­nen Prak­ti­ka­bi­li­täts­pro­ble­men – des­sen Zusam­men­set­zung das Ziel, die Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges zur Hälf­te per­so­nen­be­zo­gen zu legi­ti­mie­ren, nicht ver­wirk­li­chen wür­de und Beein­träch­ti­gun­gen des föde­ra­len Pro­por­zes zu erwar­ten wären.

Das Anlie­gen der Per­so­nen­wahl und das mit der Ver­hält­nis­wahl ver­folg­te Ziel weit­ge­hen­der Pro­por­tio­na­li­tät ste­hen mit­hin in einem Span­nungs­ver­hält­nis, das sich nur durch einen vom Gesetz­ge­ber vor­zu­neh­men­den Aus­gleich bei­der Prin­zi­pi­en auf­lö­sen lässt. Im Rah­men des ihm inso­weit zukom­men­den Gestal­tungs­spiel­raums darf der Gesetz­ge­ber das Anlie­gen einer pro­por­tio­na­len Ver­tei­lung der Gesamt­zahl der Sit­ze grund­sätz­lich zurück­stel­len und Über­hang­man­da­te ohne Wie­der­her­stel­lung des Pro­por­zes zulas­sen.

Das Aus­maß der mit der aus­gleichs­lo­sen Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ver­bun­de­nen Dif­fe­ren­zie­rung des Erfolgs­wer­tes der Wäh­ler­stim­men muss sich jedoch inner­halb des gesetz­ge­be­ri­schen Kon­zepts hal­ten 126. Die Zutei­lung zusätz­li­cher Bun­des­tags­sit­ze außer­halb des Pro­por­zes darf nicht dazu füh­ren, dass der Grund­cha­rak­ter der Wahl als einer am Ergeb­nis der für die Par­tei­en abge­ge­be­nen Stim­men ori­en­tier­ten Ver­hält­nis­wahl auf­ge­ho­ben wird 127. Es ist in ers­ter Linie Sache des Gesetz­ge­bers, die Zahl hin­nehm­ba­rer Über­hang­man­da­te fest­zu­le­gen und zu regeln, wie mit den die gesetz­li­che Gren­ze über­schrei­ten­den Über­hang­man­da­ten zu ver­fah­ren ist, sowie, soll­te eine der­ar­ti­ge Rege­lung nicht gefun­den wer­den, Alter­na­ti­ven zum gel­ten­den Wahl­sys­tem ins Auge zu fas­sen.

Die gesetz­li­che Vor­ga­be, wonach der Ver­hält­nis­aus­gleich nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BWG den Regel­fall dar­stellt, darf durch die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten nicht grund­sätz­lich in Fra­ge gestellt wer­den. Andern­falls droht nicht nur eine Ver­let­zung der Inte­gra­ti­ons­funk­ti­on der Wahl, weil die Gefahr besteht, dass die Wäh­ler das Ver­trau­en in den Wert der für die Zusam­men­set­zung des Par­la­ments ent­schei­den­den Zweit­stim­me und damit letzt­lich in die demo­kra­ti­sche Inte­gri­tät des Wahl­sys­tems ver­lie­ren. Auch die Maß­ga­be des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG, wonach Abwei­chun­gen der Grö­ße der Wahl­krei­se von der durch­schnitt­li­chen Bevöl­ke­rungs­zahl bis zu 25 % zuläs­sig sind, ist nur gerecht­fer­tigt, wenn aus­gleichs­lo­se Über­hang­man­da­te nur in einem begrenz­ten Umfang zuge­teilt wer­den 115. Ansons­ten könn­ten die Abge­ord­ne­ten, die nach den Regeln der Mehr­heits­wahl gewählt wer­den, obwohl deren Gleich­heits­be­din­gun­gen wegen der erheb­li­chen Grö­ßen­un­ter­schie­de der Wahl­krei­se nicht gege­ben sind, im Deut­schen Bun­des­tag ent­schei­den­den Ein­fluss gewin­nen.

Da Über­hang­man­da­te die Wahl­gleich­heit und die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en berüh­ren, ist der Gesetz­ge­ber inso­weit auch ver­pflich­tet zu über­prü­fen, ob die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung die­ser Rege­lung durch die Ände­rung ihrer tat­säch­li­chen oder nor­ma­ti­ven Grund­la­gen in Fra­ge gestellt wird, und gege­be­nen­falls das Wahl­recht zu ändern 128.

Wann der Gesetz­ge­ber auf­grund einer Ände­rung der tat­säch­li­chen oder recht­li­chen Umstän­de von Ver­fas­sungs wegen zu einer Neu­re­ge­lung der Über­hang­man­da­te ver­pflich­tet ist, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Urteil vom 10.04.1997 ohne Fest­le­gung eines Zah­len­wer­tes umschrie­ben und ledig­lich als einen mög­li­chen Ori­en­tie­rungs­wert das Fünf­Pro­zent­Quo­rum genannt 128. Im Hin­blick auf die Not­wen­dig­keit, den Wah­len zu den kom­men­den Bun­des­ta­gen eine ver­läss­li­che recht­li­che Grund­la­ge zu geben und die­se nicht dem Risi­ko einer Auf­lö­sung im Wahl­prü­fungs­ver­fah­ren wegen Feh­lens erfor­der­li­cher Rege­lun­gen aus­zu­set­zen, hält das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt es für gebo­ten, die vor­lie­gen­den gesetz­li­chen Wer­tun­gen in einem hand­hab­ba­ren Maß­stab zusam­men­zu­füh­ren, an den der Gesetz­ge­ber anknüp­fen kann. Die Wahl­rechts­gleich­heit und die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en sind bei einem Anfall aus­gleichs­lo­ser Über­hang­man­da­te im Umfang von mehr als etwa einer hal­ben Frak­ti­ons­stär­ke ver­letzt.

Über­hang­man­da­te sind nur in eng begrenz­tem Umfang mit dem Cha­rak­ter der Wahl als Ver­hält­nis­wahl ver­ein­bar. Fal­len sie regel­mä­ßig in grö­ße­rer Zahl an, wider­spricht dies der Grund­ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers 128. Wann dies der Fall ist, lässt sich – ent­ge­gen der Ansicht der die Ent­schei­dung vom 10.04.1997 tra­gen­den Rich­ter 129 – nicht allein in Ori­en­tie­rung an dem Fünf­Pro­zent­Quo­rum (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) bestim­men. Die­ses fin­det sei­ne Recht­fer­ti­gung in der Annah­me, der Ein­zug soge­nann­ter Split­ter­par­tei­en in das Par­la­ment beein­träch­ti­ge des­sen Funk­ti­ons­fä­hig­keit 130. Die­ser Aspekt steht mit der hier zu beant­wor­ten­den Fra­ge der Wah­rung der Wahl­rechts- und Chan­cen­gleich­heit in kei­nem Zusam­men­hang. Indes greift der Deut­sche Bun­des­tag bei der Bil­dung der Frak­tio­nen auf ein ent­spre­chen­des Quo­rum zurück, indem er den Frak­ti­ons­sta­tus grund­sätz­lich nur Ver­ei­ni­gun­gen von min­des­tens fünf vom Hun­dert der Mit­glie­der des Bun­des­ta­ges zuspricht (vgl. § 10 Abs. 1 der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges). Die Frak­tio­nen sind maß­geb­li­che Fak­to­ren der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung und neh­men im par­la­men­ta­ri­schen Raum eine Viel­zahl von Auf­ga­ben wahr 131. Erreich­te die Zahl der Über­hang­man­da­te Frak­ti­ons­stär­ke, käme ihnen danach ein Gewicht zu, das einer eigen­stän­di­gen poli­ti­schen Kraft im Par­la­ment ent­sprä­che.

Der Gesetz­ge­ber hat mit dem Neun­zehn­ten Ände­rungs­ge­setz sei­nen Wil­len bekräf­tigt, den Ein­fluss der Erst­stim­me auf die Ver­tei­lung der Lis­ten­man­da­te ein­zu­däm­men, indem er den Fall der "Ber­li­ner Zweit­stim­men" in dem Sin­ne gere­gelt hat, dass Zweit­stim­men der­je­ni­gen Wäh­ler, die ihre Erst­stim­me für einen im Wahl­kreis erfolg­rei­chen Bewer­ber abge­ge­ben haben, der von einer Par­tei vor­ge­schla­gen ist, die an der Fünf­Pro­zent­Hür­de schei­tert, bei der Ver­tei­lung der Lis­ten­man­da­te unbe­rück­sich­tigt blei­ben (§ 6 Abs. 1 Satz 4 BWG). Zugleich hat er mit der Ver­tei­lungs­re­gel für die Zusatz­man­da­te gemäß § 6 Abs. 2a BWG, der­zu­fol­ge die­se in ers­ter Linie Lan­des­lis­ten, auf die Über­hang­man­da­te ent­fal­len, zuzu­ord­nen sind, unter­stri­chen, dass die Zahl der pro­porz­wid­ri­gen Über­hang­man­da­te zu mini­mie­ren ist.

Vor die­sem Hin­ter­grund sieht das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt einen ange­mes­se­nen Aus­gleich zwi­schen dem Anlie­gen mög­lichst pro­por­tio­na­ler Abbil­dung des Zweit­stim­men­er­geb­nis­ses im Bun­des­tag und dem mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Belang unein­ge­schränk­ten Erhalts von Wahl­kreis­man­da­ten dann nicht mehr für gewahrt an, wenn die Zahl der Über­hang­man­da­te etwa die Hälf­te der für die Bil­dung einer Frak­ti­on erfor­der­li­chen Zahl von Abge­ord­ne­ten über­schrei­tet. Die­se Grö­ßen­ord­nung ent­spricht der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Urteil vom 10.04.1997 gebil­lig­ten Quo­te von 16 Über­hang­man­da­ten bei einer regu­lä­ren Abge­ord­ne­ten­zahl von 656, wobei das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sei­ner­zeit davon aus­ge­gan­gen ist, dass ein wei­te­rer erheb­li­cher Anstieg der Über­hang­man­da­te nicht abseh­bar sei 132.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist sich bewusst, dass die Zahl von 15 Über­hang­man­da­ten als Akt rich­ter­li­cher Norm­kon­kre­ti­sie­rung nicht voll­stän­dig begrün­det wer­den kann. Das Bun­des­wahl­ge­setz ver­wirk­licht kein Wahl­sys­tem in rei­ner Gestalt, des­sen Lücken in Ver­fol­gung des das Sys­tem kenn­zeich­nen­den Grund­ge­dan­kens aus­ge­füllt wer­den könn­ten, son­dern nimmt ver­schie­de­ne Anlie­gen in sich auf. Zwar obliegt der Aus­gleich die­ser Anlie­gen in ers­ter Linie der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren, es ist jedoch im spe­zi­el­len Zusam­men­hang Auf­ga­be des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, gleich­heits­recht­li­che Anfor­de­run­gen an das Sitz­zu­tei­lungs­sys­tem so zu kon­kre­ti­sie­ren, dass der Gesetz­ge­ber das Wahl­recht auf ver­läss­li­cher ver­fas­sungs­recht­li­cher Grund­la­ge gestal­ten kann und infol­ge­des­sen das Risi­ko einer Bun­des­tags­auf­lö­sung im Wahl­prü­fungs­ver­fah­ren wegen unzu­rei­chen­der Nor­mie­rung mini­miert wird.

Seit das Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 10.04.1997 haben sich Ver­hält­nis­se ein­ge­stellt, unter denen mit beacht­li­cher Wahr­schein­lich­keit davon aus­zu­ge­hen ist, dass Über­hang­man­da­te regel­mä­ßig in grö­ße­rer Zahl anfal­len, so dass das Wahl­recht zur Wah­rung der Wahl­rechts­gleich­heit um Vor­keh­run­gen gegen ein den Grund­cha­rak­ter der Wahl als Ver­hält­nis­wahl ver­fäl­schen­des Über­hand­neh­men aus­gleichs­lo­ser Über­hang­man­da­te ergänzt wer­den muss. Die bei den kom­men­den Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag vor­aus­sicht­lich zu erwar­ten­de Zahl an Über­hang­man­da­ten liegt deut­lich ober­halb der zuläs­si­gen Höchst­gren­ze von etwa 15 Sit­zen. Dar­aus folgt nun­mehr eine Hand­lungs­pflicht des Gesetz­ge­bers.

Wenn­gleich die Ursa­chen für die Ent­ste­hung von Über­hang­man­da­ten in ihrer kon­kre­ten Wir­kung schwer pro­gnos­ti­zier­bar sind, ist unter Berück­sich­ti­gung der tat­säch­li­chen Ent­wick­lun­gen bei den Über­hang­man­da­ten­so­wie der die­se begüns­ti­gen­den Fak­to­ren zu erwar­ten, dass die Zahl der Über­hang­man­da­te den hin­nehm­ba­ren Umfang auf abseh­ba­re Zeit deut­lich über­stei­gen wird.

Zusam­men­ge­rech­net ent­stan­den von der ers­ten bis zur elf­ten Wahl­pe­ri­ode ledig­lich 17 Über­hang­man­da­te. Seit der Wie­der­ver­ei­ni­gung hat die Zahl der Über­hang­man­da­te deut­lich zuge­nom­men und zuletzt ein erheb­li­ches Aus­maß erreicht. So fie­len bei der ers­ten gesamt­deut­schen Wahl im Jah­re 1990 bereits sechs Über­hang­man­da­te an, bei der Bun­des­tags­wahl im Jah­re 1994 betrug ihre Zahl 16. Die­ser Umfang wur­de zwar bei den Wah­len der Jah­re 1998 und 2002 mit 13 bezie­hungs­wei­se fünf Über­hang­man­da­ten unter­schrit­ten, im Jah­re 2005 jedoch wie­der erreicht. Bei der Bun­des­tags­wahl im Jah­re 2009 fiel die bis­lang höchs­te Zahl von 24 Über­hang­man­da­ten an.

Eine Umkehr die­ser ins­ge­samt stei­gen­den Ten­denz ist in abseh­ba­rer Zukunft nicht zu erwar­ten. Der nach­hal­ti­ge Anstieg der Zahl der Über­hang­man­da­te kor­re­spon­diert mit Ver­än­de­run­gen bei den ihre Ent­ste­hung begüns­ti­gen­den Fak­to­ren.

Die Ursa­chen für die Ent­ste­hung von Über­hang­man­da­ten sind viel­schich­tig. So ent­ste­hen ver­mehrt Über­hang­man­da­te, wenn sich in einem Land bevöl­ke­rungs­schwa­che Wahl­krei­se häu­fen, sowie bei einem über­durch­schnitt­lich hohen Anteil nicht Wahl­be­rech­tig­ter in den Wahl­krei­sen, einer unter­durch­schnitt­li­chen Wahl­be­tei­li­gung oder einer über­durch­schnitt­li­chen Zahl ungül­ti­ger Zweit­stim­men in einem Land 133. Davon abge­se­hen fal­len Über­hang­man­da­te gehäuft an, wenn die Zahl der von einer Par­tei errun­ge­nen Direkt­man­da­te nicht deren Zweit­stim­men­er­geb­nis ent­spricht. Dies ist etwa der Fall, wenn eine Par­tei mit einem schwa­chen Zweit­stim­men­er­geb­nis ihre Direkt­man­da­te jeweils mit nur knap­pen (rela­ti­ven) Wahl­kreis­mehr­hei­ten erringt. Begüns­tigt wer­den sol­che Wahl­er­geb­nis­se unter ande­rem durch eine grö­ße­re Anzahl von Par­tei­en, denen es gelingt, die Sperr­klau­sel zu über­win­den, weil dann der auf die ein­zel­ne Par­tei ent­fal­len­de Zweit­stim­men­an­teil sta­tis­tisch betrach­tet abnimmt. Auch wenn Wäh­ler häu­fig von der Mög­lich­keit des Stim­men­split­tings Gebrauch machen, kön­nen Erst- und Zwei­stim­men­er­geb­nis in einer Über­hang­man­da­te begüns­ti­gen­den Wei­se aus­ein­an­der­fal­len 134.

Mit Blick auf die­se Fak­to­ren ist von der Gefahr aus­zu­ge­hen, dass sich die Zahl der Über­hang­man­da­te abseh­bar über der zuläs­si­gen Höchst­gren­ze bewe­gen wird. Ins­be­son­de­re sind seit der Wahl im Jah­re 1990 fünf statt zuvor vier Par­tei­en im Deut­schen Bun­des­tag ver­tre­ten. Dies hat Ein­bu­ßen beim Zweit­stim­men­er­geb­nis der Par­tei­en zur Fol­ge. Zugleich gelingt es den Par­tei­en CDU, CSU und SPD, bei denen seit 1990 sämt­li­che Über­hang­man­da­te ange­fal­len sind, nach wie vor, die ganz über­wie­gen­de Zahl der Wahl­kreis­man­da­te zu errin­gen. Für eine Umkehr die­ses Trends zurück zu einer gerin­ge­ren Zahl an Par­tei­en sind kei­ne Anhalts­punk­te erkenn­bar. Viel­mehr las­sen aktu­el­le Mei­nungs­um­fra­gen eine gegen­tei­li­ge Ent­wick­lung erwar­ten. Auch im Schrift­tum wird davon aus­ge­gan­gen, dass sich die Zahl der Über­hang­man­da­te künf­tig zumin­dest in einem den Ergeb­nis­sen der letz­ten Wah­len ver­gleich­ba­ren Rah­men bewe­gen wird 135.

Der Gesetz­ge­ber hat im Hin­blick auf die genann­ten Umstän­de von Ver­fas­sungs wegen Vor­keh­run­gen zur Wah­rung der Wahl­rechts- und der Chan­cen­gleich­heit in Bezug auf den Anfall von Über­hang­man­da­ten zu tref­fen. Zwar ist er nicht gehal­ten, tat­säch­li­che Gege­ben­hei­ten bereits dann zu berück­sich­ti­gen, wenn die­se ihrer Natur oder ihrem Umfang nach nur uner­heb­lich oder von vor­über­ge­hen­der Dau­er sind; viel­mehr darf er dar­auf abstel­len, ob sich eine beob­ach­te­te Ent­wick­lung in der Ten­denz ver­fes­tigt 136. Anders als in der beson­de­ren Situa­ti­on nach der ers­ten gesamt­deut­schen Wahl, die es dem Gesetz­ge­ber erlaub­te, abzu­war­ten und zu beob­ach­ten, wie sich die Ver­hält­nis­se wei­ter ent­wi­ckeln wür­den 137, ist zwi­schen­zeit­lich deut­lich erkenn­bar gewor­den, dass sich die poli­ti­schen Ver­hält­nis­se dau­er­haft ver­än­dert haben und auf­grund des­sen regel­mä­ßig mit dem Anfall von Über­hang­man­da­ten in grö­ße­rer Zahl zu rech­nen ist. Der Gesetz­ge­ber brauch­te sich zwar im Hin­blick auf die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt genann­te Ori­en­tie­rung an der Fünf­Pro­zent­Sperr­klau­sel 129 auch ange­sichts der Ergeb­nis­se der Bun­des­tags­wahl im Jah­re 2009 nicht zu einem Tätig­wer­den gezwun­gen zu sehen. Eben­so­we­nig muss­ten die Ent­schei­dun­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zum nega­ti­ven Stimm­ge­wicht 138 den Gesetz­ge­ber zu einer Neu­re­ge­lung ver­an­las­sen. Dies ändert aber nichts an sei­ner Hand­lungs­pflicht, nach­dem die ver­fas­sungs­recht­li­chen Gleich­heits­an­for­de­run­gen in die­ser Ent­schei­dung kon­kre­ti­siert wor­den sind.

Die Mehr­heits­si­che­rungs­klau­sel[↑]

Die wei­te­ren von den Antrag­stel­lern im Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren und den Beschwer­de­füh­rern ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen des Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­rens sind ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Ins­be­son­de­re füh­ren weder § 6 Abs. 3 BWG noch § 6 Abs. 4 Satz 4 BWG den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts her­bei.

Die Mehr­heits­si­che­rungs­klau­sel des § 6 Abs. 3 BWG lässt zwang­los eine Aus­le­gung zu, die einen Wir­kungs­zu­sam­men­hang zwi­schen Stimm­ab­ga­be und Stim­merfolg, bei dem die Sitz­zahl einer Par­tei erwar­tungs­wid­rig mit der auf sie ent­fal­len­den Zweit­stim­men­zahl kor­re­liert, ver­mei­det.

Die Beschwer­de­füh­rer sind der Auf­fas­sung, dass § 6 Abs. 3 Satz 1 BWG eine unein­heit­li­che Ter­mi­no­lo­gie auf Tat­be­stands- und Rechts­fol­gen­sei­te auf­wei­se. Wäh­rend der Tat­be­stand ("nicht mehr als die Hälf­te der zu ver­ge­ben­den Sit­ze") Bruch­zah­len genü­gen las­se, rech­ne die Erfül­lungs­be­din­gung ("ein Sitz mehr als die Hälf­te der zu ver­ge­ben­den Sit­ze") in gan­zen Zah­len. Die­se Dis­kre­panz kön­ne dazu füh­ren, dass bei­spiels­wei­se eine Par­tei, wenn sie von vorn­her­ein 301 von 601 Sit­zen erhal­te und des­halb nicht von § 6 Abs. 3 Satz 1 BWG pro­fi­tie­re, schlech­ter daste­he, als wenn sie – auf­grund weni­ger Zweit­stim­men – zunächst nur 300 von 600 Sit­zen, durch wort­laut­ge­treue Anwen­dung der Mehr­heits­si­che­rungs­klau­sel jedoch 302 von 602 Sit­zen erhiel­te. Hier­bei han­de­le es sich um einen Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts.

Mit die­sem Ein­wand drin­gen die Beschwer­de­füh­rer nicht durch. Die Mehr­heits­si­che­rungs­klau­sel lässt aus­ge­hend von ihrem Wort­laut zwang­los eine Aus­le­gung zu, die den beschrie­be­nen Wir­kungs­zu­sam­men­hang zwi­schen Stimm­ab­ga­be und Stim­merfolg ver­mei­det.

§ 6 Abs. 3 Satz 1 BWG knüpft sowohl auf Tat­be­stands- als auch auf Rechts­fol­gen­sei­te an die "Hälf­te der im Wahl­ge­biet zu ver­ge­ben­den Sit­ze" an. Für die Aus­lö­sung der Rechts­fol­ge wird ver­langt, dass eine Par­tei trotz eines Zweit­stim­men­an­teils von bun­des­weit mehr als 50 % nicht mehr als die Hälf­te der bun­des­weit zu ver­ge­ben­den Sit­ze erhal­ten hat. Da Sit­ze nur ganz­zah­lig, nicht als Bruch­tei­le ver­ge­ben wer­den (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 3 und 4 BWG), kann sich die­ses Erfor­der­nis nur auf gan­ze Sit­ze bezie­hen. Ist der Tat­be­stand erfüllt, ord­net die Norm als Rechts­fol­ge die Zutei­lung wei­te­rer Sit­ze an die Lan­des­lis­ten der Par­tei an, bis auf die Par­tei mehr als die Hälf­te der bun­des­weit zu ver­ge­ben­den Sit­ze ent­fällt. Auch inso­weit kann es sich nur um gan­ze Sit­ze han­deln.

Ange­sichts des­sen kann § 6 Abs. 3 Satz 1 BWG ohne Wei­te­res in dem Sin­ne aus­ge­legt wer­den, dass der Begriff "Hälf­te" auf Tat­be­stands- und Rechts­fol­gen­sei­te glei­cher­ma­ßen auf die Gesamt­sitz­zahl vor ihrer Erhö­hung nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BWG bezo­gen wird. Die Rechts­fol­gen­be­din­gung ist dann bereits nach ein­ma­li­ger Zutei­lung eines zusätz­li­chen Sit­zes erfüllt, wes­halb sich der von den Beschwer­de­füh­rern behaup­te­te Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts nicht ein­stel­len kann. Ein sol­ches Norm­ver­ständ­nis ent­spricht dem in § 6 BWG auch sonst anzu­tref­fen­den Rege­lungs­mo­dell, wonach Kor­rek­tur­be­rech­nun­gen grund­sätz­lich nur ein­mal vor­zu­neh­men sind.

Unbe­setzt blei­ben­de Man­da­te wegen zu kur­zer Lan­des­lis­ten[↑]

Auch § 6 Abs. 4 Satz 4 BWG führt – unge­ach­tet der Unver­ein­bar­keit des § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG mit dem Grund­ge­setz – für sich genom­men nicht zu einem Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts.

Die Rege­lung sieht für den Fall, dass Lan­des­lis­ten nach ihrem Zweit­stim­men­er­geb­nis mehr Sit­ze zuste­hen als Bewer­ber benannt sind, vor, dass die­se Sit­ze unbe­setzt blei­ben. Wie sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 BWG ergibt, ver­rin­gert sich in einem sol­chen Fall die Gesamt­zahl der Sit­ze um die Zahl der unbe­setzt blei­ben­den Sit­ze 139; eine sons­ti­ge Rechts­fol­ge ist hier­an nicht geknüpft. Was den von den Beschwer­de­füh­rern behaup­te­ten Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts angeht, bedeu­tet dies: Weist eine Lan­des­lis­te einer Par­tei eine zu gerin­ge Bewer­ber­zahl auf, um die auf sie ent­fal­len­den Sit­ze zu bedie­nen, so führt ein Stim­men­zu­wachs für die­se Lan­des­lis­te zwar nicht zu mehr Man­da­ten, weil es kei­ne Bewer­ber gibt, die für die Lan­des­lis­te zusätz­lich in den Deut­schen Bun­des­tag ein­zie­hen könn­ten. Aller­dings ist hier­mit nicht zugleich ein Sitz­ver­lust einer ande­ren Lan­des­lis­te ver­bun­den. Die Län­der­sitz­kon­tin­gen­te ver­än­dern sich nicht allein des­halb, weil auf eine Lan­des­lis­te ent­fal­len­de Sit­ze unbe­setzt blei­ben. Ein Wir­kungs­zu­sam­men­hang zwi­schen Stimm­ab­ga­be und Stim­merfolg, bei dem die Sitz­zahl einer Par­tei erwar­tungs­wid­rig mit der auf sie ent­fal­len­den Zweit­stim­men­zahl kor­re­liert, kann mit­hin nicht ein­tre­ten.

Die Fol­gen der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des in § 6 BWG gere­gel­ten Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­rens fest­ge­stellt. Die Unver­ein­bar­keit der Rege­lun­gen des § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2a BWG mit dem Grund­ge­setz führt gemäß § 78 Satz 1, § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG zur Fest­stel­lung ihrer Nich­tig­keit. In Bezug auf § 6 Abs. 5 BWG war ledig­lich die Unver­ein­bar­keit mit dem Grund­ge­setz aus­zu­spre­chen, weil die Mög­lich­keit besteht, dass der Gesetz­ge­ber durch ergän­zen­de Bestim­mun­gen die Ver­fas­sungs­kon­for­mi­tät der Vor­schrift her­stellt; solan­ge dies nicht gesche­hen ist, ist sie unan­wend­bar.

In Fol­ge die­ser Fest­stel­lun­gen fehlt es an einer wirk­sa­men Rege­lung des Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­rens für die Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag. Die bis zum Inkraft­tre­ten des Neun­zehn­ten Ände­rungs­ge­set­zes gel­ten­den und durch die­se ersetz­ten oder modi­fi­zier­ten Bestim­mun­gen leben nicht wie­der auf. Ein sol­ches Wie­der­auf­le­ben von Vor­schrif­ten auf­grund Nich­tig­keit der sie ändern­den Bestim­mun­gen 140 schei­det hier bereits des­halb aus, weil das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt das zuvor gesetz­lich vor­ge­se­he­ne Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren in wesent­li­chen Tei­len eben­falls für ver­fas­sungs­wid­rig und nur für eine – zwi­schen­zeit­lich ver­stri­che­ne Über­gangs­frist – wei­ter anwend­bar erklärt hat 141. Zudem ist die die Über­hang­man­da­te betref­fen­de Rege­lung des § 6 Abs. 5 BWG für das Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren von zen­tra­ler Bedeu­tung, so dass wegen ihrer Unan­wend­bar­keit die frü­he­ren Bestim­mun­gen das Wahl­recht in einer vom Gesetz­ge­ber nicht gewoll­ten Wei­se regeln wür­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 25. Juli 2012 – 2 BvF 3/​11, 2 BvR 2670/​11 und 2 BvE 9/​11

  1. vgl. dazu und zu den Bera­tun­gen des Par­la­men­ta­ri­schen Rates BVerfGE 95, 335, 337 f.[]
  2. Gesetz vom 15. Juni 1949, BGBl I S. 21[]
  3. Gesetz vom 8. Juli 1953, BGBl I S. 470[]
  4. BGBl I S. 383[]
  5. BGBl I S. 1593[]
  6. BGBl I S. 1594[]
  7. zu den Ein­zel­hei­ten BVerfGE 121, 266, 270 ff.[]
  8. vgl. BVerfGE 121, 266, 274 ff.[]
  9. vgl. BVerfGE 121, 266, 274 f.[]
  10. BVerfGE 121, 266[][]
  11. vgl. BVerfGE 121, 266, 315[]
  12. BT-Drucks 17/​6290[]
  13. BT-Drucks 17/​5895[]
  14. BT-Drucks 17/​4694[]
  15. BT-Drucks 17/​5896[]
  16. vgl. Deut­scher Bun­des­tag, Innen­aus­schuss, Pro­to­koll Nr. 17/​48[]
  17. vgl. BT-Drucks 17/​7069, S. 4[]
  18. BGBl I S. 2313[]
  19. vgl. BT-Drucks 17/​6290, S. 6[]
  20. vgl. BT-Drucks 17/​6290, S. 7[][][]
  21. BT-Drucks 17/​6290, S. 9[]
  22. vgl. BVerfGE 79, 161, 167 f.[]
  23. vgl. BVerfGE 79, 161, 168 f.; 122, 304, 312[]
  24. BT-Drucks 17/​6290, S. 15[]
  25. vgl. dazu BVerfGE 121, 266, 272[]
  26. vgl. BVerfGE 123, 267, 342[]
  27. vgl. BVerfGE 1, 208, 246; 6, 84, 90; 34, 81, 100[]
  28. BVerfGE 95, 335, 349; 121, 266, 296[]
  29. dazu BVerfGE 123, 39, 68 f.[]
  30. vgl. BVerfGE 41, 399, 416 f.[]
  31. vgl. BVerfGE 6, 84, 92; 51, 222, 236; 82, 322, 338; 95, 408, 418; 120, 82, 107[]
  32. vgl. BVerfGE 6, 84, 92; 51, 222, 236; 95, 408, 419[]
  33. vgl. BVerfGE 95, 335, 350; 121, 266, 303[]
  34. vgl. BVerfGE 95, 335, 352 f.[]
  35. vgl. BVerfGE 6, 84, 90; 6, 104, 111; 95, 335, 349 f.; 120, 82, 103; 121, 266, 296[]
  36. vgl. BVerfGE 123, 267, 341[]
  37. BVerfGE 47, 253, 279 f.; 95, 335, 350; 121, 266, 307[]
  38. vgl. BVerfGE 121, 266, 300[]
  39. vgl. BVerfGE 47, 253, 283; 95, 335, 350[]
  40. vgl. BVerfGE 11, 351, 360; 95, 335, 369[]
  41. vgl. BVerfGE 95, 335, 353, 369 f.; 121, 266, 295; 124, 1, 18[]
  42. BVerfGE 121, 266, 295[]
  43. vgl. Her­zog, Rechts­gut­ach­ten zu der Ver­ein­bar­keit der Ver­hält­nis­wahl in klei­nen Wahl­krei­sen, Drei­er­Wahl­kreis­sys­tem mit dem Grund­ge­setz, 1968, S. 33, 46[]
  44. vgl. BVerfGE 95, 335, 353, 371[][]
  45. vgl. BVerfGE 1, 208, 244[]
  46. vgl. BVerfGE 95, 335, 353; 124, 1, 18; BVerfG, Beschluss vom 31.01.2012 – 2 BvC 3/​11, NVwZ 2012, S. 622, 623 f.[]
  47. vgl. BVerfGE 1, 208, 244; 95, 335, 370 f.[]
  48. vgl. Pau­ly, AöR 123, 1998, S. 232, 249 f.[]
  49. vgl. BVerfGE 1, 208, 245 f.; 95, 335, 353, 372[]
  50. vgl. BVerfGE 120, 82, 106; 121, 266, 297; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011 – 2 BvC 4/​10 u.a., NVwZ 2012, S. 33, 35[]
  51. vgl. BVerfGE 95, 408, 418; 120, 82, 107; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35; Beschluss vom 31.01.2012, a.a.O., S. 622, 624[]
  52. vgl. BVerfGE 95, 408, 420; 121, 266, 303[]
  53. vgl. BVerfGE 6, 84, 94; 51, 222, 237 f.; 95, 408, 420; 121, 266, 303 f.[]
  54. vgl. BVerfGE 6, 84, 94; 51, 222, 238; 95, 408, 420; 120, 82, 107; 121, 266, 304; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[]
  55. vgl. BVerfGE 73, 40, 94; 82, 322, 338 f.; 107, 286, 294 f.; 120, 82, 108; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[]
  56. vgl. hier­zu BVerfGE 82, 322, 337 f.; 95, 408, 417; 124, 1, 20; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35 f.[]
  57. vgl. dazu BVerfGE 121, 266, 267 ff.[]
  58. vgl. Sei­fert, Bun­des­wahl­recht, 3. Aufl.1976, Einl. S. 7; Mey­er, Wahl­sys­tem und Ver­fas­sungs­ord­nung, 1973, S. 168[]
  59. vgl. BVerfGE 79, 169, 171 f.; 95, 335, 372; 121, 266, 300[]
  60. vgl. Klecha, ZfP 2011, S. 324, 335[]
  61. vgl. BVerfGE 44, 308, 315 f.; 56, 396, 405; 80, 188, 217[]
  62. vgl. Mor­lok, in: Drei­er, Hrsg., GG Bd. II, 2. Aufl.2006, Art. 38 Rn. 31[]
  63. vgl. BVerfGE 121, 266, 305[]
  64. vgl. BVerfGE 44, 308, 316; 102, 224, 237; BVerfG, Urteil vom 28.02.2012 – 2 BvE 8/​11, NVwZ 2012, S. 495, 496[]
  65. vgl. BVerfGE 6, 84, 99; 95, 335, 402; 121, 266, 305[]
  66. vgl. BVerfGE 83, 37, 50 f.[]
  67. vgl. Schrei­ber, DÖV 2012, S. 125, 132; fer­ner zu § 6 Abs. 2 BWG 1953 Sei­fert, Das Bun­des­wahl­ge­setz, 1953, § 6 Anm. 2[]
  68. vgl. BVerfGE 16, 130, 143[]
  69. vgl. BVerfGE 49, 168, 181; 59, 104, 114; 78, 205, 212; 103, 332, 384[]
  70. vgl. BVerfGE 89, 69, 84; 103, 111, 135; 123, 39, 78 f.[]
  71. vgl. BVerfGE 78, 205, 212; 83, 130, 145; 119, 394, 416[]
  72. BT-Drucks 17/​6290, S. 7[]
  73. vgl. BVerfGE 122, 304, 314 f. m.w.N.[]
  74. vgl. BVerfGE 82, 322, 338; 95, 335, 366; 95, 408, 419; 120, 82, 111; s. auch BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[]
  75. vgl. BVerfGE 4, 375, 380; 6, 84, 95; 34, 81, 100[]
  76. vgl. aus wahl­ma­the­ma­ti­scher Sicht Pukelsheim/​Maier/​Leutgäb, NWVBl 2009, S. 85, 87 f.[]
  77. vgl. Pukelsheim/​Rossi, JZ 2011, S. 243, 244[]
  78. vgl. BVerfGE 13, 243, 247 f.; 34, 81, 101[]
  79. vgl. Schrei­ber, DÖV 2012, S. 125, 132[]
  80. vgl. BVerfGE 121, 266, 305 f.[]
  81. vgl. Sei­fert, Bun­des­wahl­recht, 3. Aufl.1976, Einl. S. 7; Pukels­heim, Stel­lung­nah­me für die öffent­li­che Anhö­rung am 5.09.2011 zu den Gesetz­ent­wür­fen zur Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes, S. 9; fer­ner Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 18.12.1975 – Vf. 5 – VII/​75, NJW 1976, S. 615, 618[]
  82. vgl. BVerfGE 121, 266, 307, 315[]
  83. vgl. dazu BVerfGE 95, 335, 372[]
  84. vgl. BVerfGE 121, 266, 299 f.[][]
  85. BVerfGE 121, 266, 307[]
  86. vgl. BVerfGE 121, 266, 301, 308[]
  87. vgl. Lüb­bert, Zur Berech­nung nega­ti­ver Stimm­ge­wich­te, 2011, S. 14 f.[]
  88. vgl. Hes­se, Gut­ach­ten zum neu­en Bun­des­wahl­recht, 2012, S. 14[]
  89. vgl. BVerfGE 121, 266, 276 f.[]
  90. vgl. auch Hes­se, Gut­ach­ten zum neu­en Bun­des­wahl­recht, 2012, S. 26[]
  91. vgl. Neu, Bun­des­tags­wahl in Deutsch­land am 29.09.2009, Wahl­ana­ly­se, 2009, S. 90 ff.[]
  92. vgl. BVerfGE 121, 266, 299[]
  93. vgl. Lüb­bert, Zur Berech­nung nega­ti­ver Stimm­ge­wich­te, 2011, S.20 f., 22; vgl. auch die bei Hes­se, Gut­ach­ten zum neu­en Bun­des­wahl­recht, 2012, S. 25, Tabel­le 13 wie­der­ge­ge­be­nen Simu­la­ti­ons­er­geb­nis­se des Bun­des­am­tes für Sicher­heit in der Infor­ma­ti­ons­tech­nik[]
  94. vgl. Hes­se, Gut­ach­ten zum neu­en Bun­des­wahl­recht, 2012, S. 13; Lind­ner, Das Bun­des­tags­wahl­recht aus Per­spek­ti­ve der Soci­al Choi­ce­Theo­rie, 2010, S. 13; Isen­see, DVBl 2010, S. 269, 274; Schrei­ber, DÖV 2012, S. 125, 132[]
  95. vgl. BVerfGE 121, 266, 307[]
  96. vgl. auch BVerfGE 95, 335, 367; BVerfG, Beschluss vom 31.01.2012, a.a.O., S. 622, 623[]
  97. vgl. BT-Drucks 17/​6290, S. 7 f., 15[]
  98. vgl. auch BT-Drucks 17/​6290, S. 15 f.[]
  99. vgl. BVerfGE 13, 127, 128[]
  100. vgl. BVerfGE 95, 335, 355 f.[]
  101. vgl. BVerfGE 121, 266, 273[]
  102. vgl. BVerfGE 79, 161, 167; 95, 335, 375[]
  103. vgl. BVerfGE 95, 335, 356 f.[]
  104. vgl. BVerfGE 6, 84, 90; 13, 127, 129; 16, 130, 139; 66, 291, 304; 95, 335, 357 f.; 121, 266, 297[]
  105. vgl. BVerfGE 7, 63, 74[]
  106. vgl. BVerfGE 7, 63, 74; 16, 130, 139 f.; 79, 169, 171; 95, 335, 358[]
  107. vgl. BVerfGE 7, 63, 74 f.; 16, 130, 139 f.; 79, 169, 172; 95, 335, 360 f.[]
  108. BVerfGE 7, 63, 75[]
  109. BVerfGE 79, 169, 172[]
  110. vgl. BVerfGE 95, 335, 383[]
  111. BVerfGE 16, 130, 140[]
  112. BVerfGE 95, 335, 361[]
  113. vgl. BVerfGE 95, 335, 358, 360 f.[]
  114. vgl. BVerfGE 1, 208, 246 f.; 6, 84, 90; 95, 335, 386[]
  115. vgl. BVerfGE 16, 130, 139 f.; 95, 335, 363; s. auch BVerfG, Beschluss vom 31.01.2012, a.a.O., S. 622, 623[][]
  116. BVerfGE 95, 335, 358[]
  117. vgl. BVerfGE 79, 161, 167[]
  118. vgl. BVerfGE 79, 169, 172; 95, 335, 359, 389 f.[]
  119. vgl. BVerfGE 95, 335, 401[]
  120. vgl. BVerfGE 120, 82, 111; BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 35 f.[]
  121. en[]
  122. vgl. BVerfGE 7, 63, 74; 16, 130, 140; 41, 399, 423; 95, 335, 358[]
  123. vgl. BVerfGE 95, 335, 394[]
  124. vgl. BVerfGE 7, 63, 74 f.; 16, 130, 140; 95, 335, 360 f.[]
  125. vgl. BVerfGE 95, 335, 394 f.[]
  126. vgl. BVerfGE 95, 408, 421[]
  127. vgl. BVerfGE 95, 335, 361, 365 f.[]
  128. vgl. BVerfGE 95, 335, 365 f.[][][]
  129. vgl. BVerfGE 95, 335, 366[][]
  130. vgl. zuletzt BVerfG, Urteil vom 09.11.2011, a.a.O., S. 33, 36[]
  131. vgl. BVerfGE 80, 188, 219 f.; 112, 118, 135 f.[]
  132. vgl. BVerfGE 95, 335, 366 f.[]
  133. vgl. BVerfGE 95, 335, 367; Papier, JZ 1996, S. 265, 267[]
  134. vgl. BVerfGE 95, 335, 367[]
  135. vgl. etwa Behn­ke, ZfP 2012, S. 170, 179 f. m.w.N. in Fn. 1, 31; Klei­nert, ZfP 2012, S. 185, 190[]
  136. vgl. BVerfGE 16, 130, 141 f.; BVerfG, Beschluss vom 31.01.2012, a.a.O., S. 622, 624[]
  137. vgl. BVerfGE 95, 335, 406[]
  138. BVerfGE 121, 266, 315; 122, 304, 310 f.[]
  139. vgl. Schrei­ber, Kom­men­tar zum Bun­des­wahl­ge­setz, 8. Aufl.2009, § 6 Rn. 28[]
  140. vgl. BVerfGE 102, 197, 208; 104, 126, 149 f.[]
  141. BVerfGE 121, 266, 314 ff.[]

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