Über­mä­ßi­ge Über­wa­chungs­be­fug­nis­se des Bun­des­kri­mi­nal­am­tes

Die Ermäch­ti­gung des Bun­des­kri­mi­nal­amts zum Ein­satz von heim­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus ist zwar im Grund­satz mit den Grund­rech­ten ver­ein­bar, die der­zei­ti­ge Aus­ge­stal­tung von Befug­nis­sen genügt aber in ver­schie­de­ner Hin­sicht nicht dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz.

Über­mä­ßi­ge Über­wa­chungs­be­fug­nis­se des Bun­des­kri­mi­nal­am­tes

Das führt dazu, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jetzt eine Rei­he ver­schie­de­ner Rege­lun­gen aus dem Gesamt­kom­plex bean­stan­det hat. Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts betrifft, eine lan­ge Recht­spre­chung zusam­men­füh­rend, sowohl die Vor­aus­set­zun­gen für die Durch­füh­rung sol­cher Maß­nah­men als auch die Fra­ge der Über­mitt­lung der Daten zu ande­ren Zwe­cken an drit­te Behör­den sowie schließ­lich erst­mals auch die Anfor­de­run­gen an eine Wei­ter­lei­tung von Daten an aus­län­di­sche Behör­den.

Hin­sicht­lich der Vor­aus­set­zun­gen für die Durch­füh­rung sind die im Jahr 2009 ein­ge­führ­ten Vor­schrif­ten teil­wei­se zu unbe­stimmt und zu weit; auch fehlt es zum Teil an flan­kie­ren­den rechts­staat­li­chen Absi­che­run­gen, ins­be­son­de­re zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung oder zur Gewähr­leis­tung von Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­lem Rechts­schutz und auf­sicht­li­cher Kon­trol­le. Die Vor­schrif­ten zur Über­mitt­lung von Daten sind – sowohl hin­sicht­lich inlän­di­scher als auch hin­sicht­lich aus­län­di­scher Behör­den – an etli­chen Stel­len nicht hin­rei­chend begrenzt. Da die Grün­de für die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit nicht den Kern der ein­ge­räum­ten Befug­nis­se betref­fen, gel­ten die bean­stan­de­ten Vor­schrif­ten jedoch mit Ein­schrän­kun­gen über­wie­gend bis zum Ablauf des 30. Juni 2018 fort.

1984 ist also erst ein­mal ver­scho­ben. Aber nur ein klei­nes biss­chen.

    1. Die Ermäch­ti­gung des Bun­des­kri­mi­nal­amts zum Ein­satz von heim­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men (Wohn­raum­über­wa­chun­gen, Online-Durch­su­chun­gen, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chun­gen, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons-ver­kehrs­da­ten­er­he­bun­gen und Über­wa­chun­gen außer­halb von Woh­nun­gen mit beson­de­ren Mit­teln der Daten­er­he­bung) ist zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus im Grund­satz mit den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes ver­ein­bar.
    2. Die Aus­ge­stal­tung sol­cher Befug­nis­se muss dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz genü­gen. Befug­nis­se, die tief in das Pri­vat­le­ben hin­ein­rei­chen, müs­sen auf den Schutz oder die Beweh­rung hin­rei­chend gewich­ti­ger Rechts­gü­ter begrenzt sein, set­zen vor­aus, dass eine Gefähr­dung die­ser Rechts­gü­ter hin­rei­chend kon­kret abseh­bar ist, dür­fen sich nur unter ein­ge­schränk­ten Bedin­gun­gen auf nicht­ver­ant­wort­li­che Drit­te aus dem Umfeld der Ziel­per­son erstre­cken, ver­lan­gen über­wie­gend beson­de­re Rege­lun­gen zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung sowie einen Schutz von Berufs­ge­heim­nis­trä­gern, unter­lie­gen Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le und müs­sen mit Löschungs­pflich­ten bezüg­lich der erho­be­nen Daten flan­kiert sein.
  1. Anfor­de­run­gen an die Nut­zung und Über­mitt­lung staat­lich erho­be­ner Daten rich­ten sich nach den Grund­sät­zen der Zweck­bin­dung und Zweck­än­de­rung.
    1. Die Reich­wei­te der Zweck­bin­dung rich­tet sich nach der jewei­li­gen Ermäch­ti­gung für die Daten­er­he­bung; die Daten­er­he­bung bezieht ihren Zweck zunächst aus dem jewei­li­gen Ermitt­lungs­ver­fah­ren.
    2. Der Gesetz­ge­ber kann eine Daten­nut­zung über das für die Daten­er­he­bung maß­ge­ben­de Ver­fah­ren hin­aus im Rah­men der ursprüng­li­chen Zwe­cke die­ser Daten erlau­ben (wei­te­re Nut­zung). Dies setzt vor­aus, dass es sich um eine Ver­wen­dung der Daten durch die­sel­be Behör­de zur Wahr­neh­mung der­sel­ben Auf­ga­be und zum Schutz der­sel­ben Rechts­gü­ter han­delt. Für Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen oder einem Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me müs­sen zusätz­lich für jede wei­te­re Nut­zung auch die für die Daten­er­he­bung maß­geb­li­chen Anfor­de­run­gen an die Gefah­ren­la­ge erfüllt sein.
    3. Der Gesetz­ge­ber kann dar­über hin­aus eine Nut­zung der Daten auch zu ande­ren Zwe­cken als denen der ursprüng­li­chen Daten­er­he­bung erlau­ben (Zweck­än­de­rung).

    Die Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen für eine sol­che Zweck­än­de­rung ori­en­tie­ren sich am Grund­satz der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung. Danach muss die neue Nut­zung der Daten dem Schutz von Rechts­gü­tern oder der Auf­de­ckung von Straf­ta­ten eines sol­chen Gewichts die­nen, die ver­fas­sungs­recht­lich ihre Neu­er­he­bung mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Mit­teln recht­fer­ti­gen könn­ten. Eine kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge wie bei der Daten­er­he­bung ist dem­ge­gen­über grund­sätz­lich nicht erneut zu ver­lan­gen; erfor­der­lich aber auch aus­rei­chend ist in der Regel das Vor­lie­gen eines kon­kre­ten Ermitt­lungs­an­sat­zes.

    Für Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen darf die Ver­wen­dung zu einem geän­der­ten Zweck aller­dings nur erlaubt wer­den, wenn auch die für die Daten­er­he­bung maß­geb­li­chen Anfor­de­run­gen an die Gefah­ren­la­ge erfüllt sind.

  2. Die Über­mitt­lung von Daten an staat­li­che Stel­len im Aus­land unter­liegt den all­ge­mei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sät­zen von Zweck­än­de­rung und Zweck­bin­dung. Bei der Beur­tei­lung der neu­en Ver­wen­dung ist die Eigen­stän­dig­keit der ande­ren Rechts­ord­nung zu ach­ten. Eine Über­mitt­lung von Daten ins Aus­land ver­langt eine Ver­ge­wis­se­rung dar­über, dass ein hin­rei­chend rechts­staat­li­cher Umgang mit den Daten im Emp­fän­ger­staat zu erwar­ten ist.

Inhalts­über­sicht


Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den[↑]

Die bei­den jetzt vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schie­de­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­den rich­ten sich gegen Rege­lun­gen des Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­set­zes (im Fol­gen­den: BKAG), die als Unter­ab­schnitt 3a durch das Gesetz zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt vom 25.12 20081 mit Wir­kung zum 1.01.2009 ein­ge­fügt wur­den. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat so auf der Grund­la­ge des hier­für im Jah­re 2006 neu geschaf­fe­nen Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG2 dem Bun­des­kri­mi­nal­amt über die bis­he­ri­gen Auf­ga­ben der Straf­ver­fol­gung hin­aus die bis dahin allein den Län­dern vor­be­hal­te­ne Auf­ga­be der Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus über­tra­gen. Gegen­stand der Ver­fas­sungs­be­schwer­den ist dane­ben eine bereits zuvor bestehen­de Rege­lung des Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­set­zes zur Über­mitt­lung von Daten ins Aus­land, die durch die Auf­ga­ben­er­wei­te­rung ein wei­te­res Anwen­dungs­feld erhält.

Die durch das Gesetz zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt vom 25.12 2008 in das Bun­des­kri­mi­ni­al­amt­ge­setz ein­ge­füg­ten Rege­lun­gen ermäch­ti­gen das Bun­des­kri­mi­nal­amt zu ver­deck­ten Maß­nah­men wie län­ger­fris­ti­ge Obser­va­ti­on, akus­ti­sche wie opti­sche Wohn­raum­über­wa­chung, Online­durch­su­chung und Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung sowie zur zweck­än­dern­den Ver­wen­dung vor­han­de­ner Daten und zu ihrer Über­mitt­lung an ande­re Behör­den und ins Aus­land. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat sich für den Erlass die­ser Nor­men auf sei­ne Kom­pe­tenz für die Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt (Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG) gestützt, die im Rah­men der Föde­ra­lis­mus­re­form I neu geschaf­fe­nen wor­den ist.

Die Angrif­fe der bei­den Ver­fas­sungs­be­schwer­den rich­ten sich im Ein­zel­nen gegen fol­gen­de Vor­schrif­ten:

  • § 20g BKAG ermäch­tigt das Bun­des­kri­mi­nal­amt zu beson­de­ren Mit­teln der Über­wa­chung wie län­ger­fris­ti­ge Obser­va­ti­on, Anfer­ti­gung von Bild­auf­nah­men oder dem Abhö­ren von außer­halb von Woh­nun­gen geführ­ten Gesprä­chen sowie den Ein­satz von Ver­trau­ens­per­so­nen und ver­deck­ten Ermitt­lern.
  • Durch § 20h BKAG wird die opti­sche und akus­ti­sche Wohn­raum­über­wa­chung ("Lausch­an­griff") ermög­licht.
  • § 20k BKAG ist die Rechts­grund­la­ge für den Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me wie bei­spiels­wei­se den Zugriff auf eine Com­pu­ter­fest­plat­te mit­tels eines Tro­ja­ners.
  • § 20l BKAG ermäch­tigt das Bun­des­kri­mi­nal­amt zur Über­wa­chung von Tele­fon­ge­sprä­chen.
  • § 20u BKAG regelt den Schutz bestimm­ter Berufs­grup­pen vor Über­wa­chungs­maß­nah­men, wobei unter­schie­den wird zwi­schen Geist­li­chen, Ver­tei­di­gern und Mit­glie­dern des Bun­des­ta­ges einer­seits sowie Rechts­an­wäl­ten, Ärz­ten und Jour­na­lis­ten ande­rer­seits.
  • § 20v BKAG betrifft die Ver­wen­dung und Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen, dar­un­ter die Über­mitt­lung an ande­re Behör­den im Inland wie Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den, den mili­tä­ri­schen Abschirm­dienst oder den Bun­des­nach­rich­ten­dienst. Eine der Ver­fas­sungs­be­schwer­den greift dar­über hin­aus § 14 BKAG an, der die Über­mitt­lung von Daten durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt in das Aus­land regelt.
  • § 20w BKAG ent­hält Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten nach Abschluss der Maß­nah­me.
  • Schließ­lich wer­den die Befug­nis­se des Bun­des­kri­mi­nal­amts zur Ras­ter­fahn­dung (§20j BKAG) und zur Erhe­bung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten (§ 20m BKAG) ange­grif­fen.

Die sechs Beschwer­de­füh­rer der ers­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­de3 sind der ehe­ma­li­ge Bun­des­in­nen­mi­nis­ter Ger­hard Baum, der ehe­ma­li­ge Staats­mi­nis­ter Micha­el Nau­mann, Rechts­an­wäl­te (dar­un­ter der Prä­si­dent des deut­schen Anwalt­ver­eins Ulrich Schel­len­berg), ein Jour­na­list und ein Arzt. Sie machen unter ande­rem gel­tend, die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ermög­lich­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men auch ohne das Vor­lie­gen einer kon­kre­ten Gefahr. Die Befug­nis­se zur Wohn­raum­über­wa­chung und zum Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me sei­en hin­sicht­lich der erfass­ten Per­so­nen zu weit­rei­chend. Die opti­sche Wohn­raum­über­wa­chung betref­fe Bür­ger in beson­de­rem Maße in ihrer Pri­vat- und Intim­sphä­re. Der Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung sei nicht aus­rei­chend; es dro­he die Gefahr der Erstel­lung umfas­sen­der Per­sön­lich­keits­pro­fi­le. Daten, die die Auf­zeich­nung von Daten aus dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung doku­men­tie­ren, sei­en bin­nen Jah­res­frist zu löschen; dadurch wer­de effek­ti­ver Rechts­schutz ver­hin­dert. Teil­wei­se wer­de das Gesetz dem Erfor­der­nis einer rich­ter­li­chen Zustim­mung nicht gerecht.

Der Schutz von Geist­li­chen, Abge­ord­ne­ten und Ver­tei­di­gern als Berufs­ge­heim­nis­trä­ger sei unzu­rei­chend; glei­ches gel­te für Jour­na­lis­ten. Es feh­le an einer Rege­lung zum Schutz des Ver­trau­ens­ver­hält­nis­ses von Ärz­ten, Rechts­an­wäl­ten und Psy­cho­lo­gen oder Psy­cho­the­ra­peu­ten zu deren Pati­en­ten und Man­dan­ten. Dar­über hin­aus wer­de dem Bun­des­kri­mi­nal­amt die umfang­rei­che Wei­ter­ga­be von Daten an eine Viel­zahl von Behör­den im In- und Aus­land ermög­licht. Ein­mal erho­be­ne Daten dürf­ten in wei­tem Umfang für neue Zwe­cke genutzt wer­den. Nach § 14 BKAG dürf­ten Daten – ins­be­son­de­re aus der Wohn­raum­über­wa­chung und aus einem Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me – an aus­län­di­sche Behör­den unter Vor­aus­set­zun­gen über­mit­telt wer­den, die für Ihre Erhe­bung unzu­rei­chend wären. Auch die wei­te­re Nut­zung ein­mal erho­be­ner Daten durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt selbst und ihre Wei­ter­lei­tung an sons­ti­ge inner­staat­li­che Behör­den sei ver­fas­sungs­wid­rig der­ge­stalt aus­for­mu­liert, dass Daten zwar zunächst nur unter erhöh­ten Anfor­de­run­gen gewon­nen, in der Fol­ge aber unter abge­senk­ten Vor­aus­set­zun­gen genutzt wer­den dürf­ten. Schließ­lich ent­spre­che das Gesetz nicht dem Gebot des effek­ti­ven Rechts­schut­zes. Ob der Betrof­fe­ne von sei­ner Über­wa­chung zu benach­rich­ti­gen sei oder hier­auf ver­zich­tet wer­den kön­ne, wer­de in die Hän­de der Ermitt­lungs­be­hör­de gelegt. Ohne gericht­li­che Über­prü­fung kön­ne bereits nach fünf Jah­ren von jeder Benach­rich­ti­gung abge­se­hen wer­den.

Die Beschwer­de­füh­rer der zwei­ten jetzt ent­schie­de­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­de4 sind neun – teils ehe­ma­li­ge – Bun­des­tags­ab­ge­ord­ne­te der Par­tei BÜNDNIS 90 /​DIE GRÜNEN, die teil­wei­se auch als Rechts­an­walt oder Arzt tätig sind. Sie machen unter ande­rem gel­tend, dem Bund feh­le die Befug­nis für gesetz­li­che Rege­lun­gen zur Ver­hü­tung von Straf­ta­ten im Vor­feld kon­kre­ter Gefah­ren. Durch die pau­scha­le Bezug­nah­me auf den Begriff des "inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus" blei­be das Gesetz in zahl­rei­chen Rege­lun­gen unbe­stimmt. Selbst Per­so­nen, von denen kei­ne Gefahr aus­ge­he, könn­ten in unver­hält­nis­mä­ßi­ger Wei­se zum Objekt staat­li­cher Über­wa­chungs­maß­nah­men wer­den. Dem Bun­des­kri­mi­nal­amt wer­de ermög­licht, Per­sön­lich­keits­pro­fi­le zu erstel­len, wodurch die Pri­vat­sphä­re nahe­zu voll­stän­dig aus­ge­höhlt wer­de. Der Ein­griff in Grund­rech­te wie­ge dabei beson­ders schwer, da die gewon­ne­nen Infor­ma­tio­nen nicht gelöscht, son­dern pau­schal zur Auf­ga­ben­er­fül­lung des Bun­des­kri­mi­nal­amts frei­ge­ge­ben wür­den.

Die neu ein­ge­führ­te Befug­nis zur opti­schen Über­wa­chung des Wohn­raums ermög­li­che Ein­grif­fe bis in die Intim­sphä­re; nach dem Gesetz kön­ne sie sogar für den Schutz von Sach­wer­ten genutzt wer­den. Der Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me – und damit der Ein­blick in wesent­li­che Tei­le der pri­va­ten Lebens­ge­stal­tung – sei dem Bun­des­kri­mi­nal­amt ohne nen­nens­wer­te Hür­den mög­lich. Den Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung gewähr­leis­te das Gesetz dabei nur unzu­rei­chend. Ins­be­son­de­re wer­de der Ver­nich­tung von Bewei­sen für einen Ein­griff in die Intim­sphä­re der Vor­rang vor ihrer Spei­che­rung zum Zwe­cke der Daten­schutz­kon­trol­le und des gericht­li­chen Rechts­schut­zes ein­ge­räumt. Durch die Mög­lich­keit eines heim­li­chen Ein­griffs in das anwalt­li­che und in das ärzt­li­che Ver­trau­ens­ver­hält­nis zu Man­dan­ten bzw. Pati­en­ten wer­de das Berufs­ge­heim­nis in Fra­ge gestellt.

Die Stel­lung­nah­me der Bun­des­re­gie­rung[↑]

Die Bun­des­re­gie­rung hält die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des für gege­ben und die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen für hin­rei­chend bestimmt. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber ver­fü­ge gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG über die Kom­pe­tenz, dem Bun­des­kri­mi­nal­amt die Abwehr von Gefah­ren und auch die im ange­grif­fe­nen Gesetz vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men der Gefah­ren­ver­hü­tung zuzu­wei­sen. Da es bei der Straf­ta­ten­ver­hü­tung um Sach­ver­hal­te gehe, in denen eine Straf­tat noch nicht began­gen wor­den sei, han­de­le es sich bei ihr um eine beson­de­re Form der Gefah­ren­ab­wehr, die bereits vor der Schwel­le einer kon­kre­ten Gefahr grei­fe.

Die im Gesetz vor­ge­se­he­nen Ein­griffs­be­fug­nis­se dien­ten dem Schutz ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ter Rechts­gü­ter von beson­de­rem Gewicht und ent­sprä­chen damit dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prin­zip im enge­ren Sin­ne. Die ange­grif­fe­nen Nor­men sei­en hin­rei­chend bestimmt. Die qua­li­fi­zier­ten Ein­griffs­be­fug­nis­se gin­gen dabei von einem ähn­li­chen mate­ri­el­len Stan­dard aus.

Zum einen sehe das Gesetz Befug­nis­se zur Gefah­ren­ab­wehr vor. § 20a Abs. 2 BKAG stel­le klar, dass der in den Befug­nis­nor­men ver­wen­de­te Gefah­ren­be­griff eine kon­kre­te Gefahr bezeich­ne. § 20h Abs. 1 und § 20l Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG ver­lang­ten das qua­li­fi­zier­te Erfor­der­nis einer drin­gen­den Gefahr. Über­dies müss­ten sich alle ange­grif­fe­nen Ermitt­lungs­be­fug­nis­se nach § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG auf bestimm­te, als Tat­be­stand ein­zeln auf­ge­führ­te Straf­ta­ten bezie­hen, die in § 129a Abs. 1 und 2 StGB bezeich­net sei­en. Das Erfor­der­nis eines Bezugs zum "inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus" bei der Abwehr kon­kre­ter Gefah­ren in § 4a Abs. 1 Satz 1 BKAG bestim­me und qua­li­fi­zie­re die Befug­nis­se dar­über hin­aus. Der Begriff des "inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus" als sol­cher die­ne aber nicht als Grund­la­ge einer Ein­griffs­be­fug­nis.

Neben die Befug­nis­se zur Abwehr kon­kre­ter Gefah­ren trä­ten Befug­nis­se zur Straf­ta­ten­ver­hü­tung gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG. Auch die­se blie­ben hin­rei­chend begrenzt. Die inso­weit in Bezug genom­me­nen Straf­tat­be­stän­de nach § 129a StGB beträ­fen alle­samt qua­li­fi­zier­te Rechts­gü­ter; die Straf­ta­ten müss­ten ter­ro­ris­ti­schen Zie­len die­nen und eine qua­li­fi­zier­te Scha­dens­nei­gung auf­wei­sen. Alle in Fra­ge ste­hen­den Befug­nis­nor­men, die sich auf die Auf­ga­ben­be­stim­mung des § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG bezö­gen, ver­lang­ten dar­über hin­aus das Vor­lie­gen von "Tat­sa­chen" oder "kon­kre­ten Vor­be­rei­tungs­hand­lun­gen", durch die die Vor­be­rei­tung einer Straf­tat objek­tiv erkenn­bar wer­de. Das Ein­grei­fen im Rah­men der Straf­ta­ten­ver­hü­tung wer­de hier­mit in den Bereich einer indi­vi­dua­li­sier­ten Gefah­ren­pro­gno­se gebracht. "Tat­sa­chen" im Sin­ne des Geset­zes sei­en Sach­ver­hal­te, die sich auf das indi­vi­dua­li­sier­te Ver­hal­ten bestimm­ter Per­so­nen bezö­gen.

Die Befug­nis zur Abwehr kon­kre­ter Gefah­ren für "Sachen von bedeu­ten­dem Wert, deren Erhal­tung im öffent­li­chen Inter­es­se gebo­ten ist", ent­spre­che den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Die dop­pel­te Qua­li­fi­ka­ti­on in Bezug auf den Wert der Sache und ihre Bedeu­tung für das öffent­li­che Inter­es­se stel­le klar, dass hier­an anknüp­fen­de Über­wa­chungs­maß­nah­men nur in beson­ders gela­ger­ten Fäl­len zuläs­sig sei­en, in denen am Erhalt der zu schüt­zen­den Sach­wer­te ihrer­seits recht­lich geschütz­te Ein­rich­tun­gen hin­gen, die über den Wert der Sache selbst in beträcht­li­chem Umfang hin­aus­gin­gen.

Die Daten­er­he­bung gemäß § 20g BKAG stün­de unter einem stren­gen Erfor­der­lich­keits­vor­be­halt und set­ze eine kon­kre­te Gefahr für qua­li­fi­zier­te Rechts­gü­ter vor­aus. Die durch § 20g Abs. 2 BKAG auf­grund einer behörd­li­chen Anord­nung ermög­lich­ten Maß­nah­men berühr­ten alle­samt weder einen geschrie­be­nen grund­sätz­li­chen Rich­ter­vor­be­halt noch grif­fen sie so inten­siv in die Sphä­re der Betrof­fe­nen ein, dass sie einen unge­schrie­be­nen Rich­ter­vor­be­halt aus­lö­sen könn­ten. Zur Ermitt­lung ein­ge­setz­te Per­so­nen dürf­ten nach § 20g Abs. 3 Satz 1 BKAG die Woh­nung des Betrof­fe­nen nur auf rich­ter­li­che Anord­nung betre­ten.

Die Wohn­raum­über­wa­chung gemäß § 20h BKAG ste­he eben­falls unter einem Erfor­der­lich­keits­vor­be­halt und wer­de dem in Art. 13 Abs. 4 GG nor­mier­ten Erfor­der­nis gerecht, Grund­rechts­ein­grif­fe nur bei einer "drin­gen­den" Gefahr zuzu­las­sen. Der Grund­rechts­ein­griff wer­de durch eine auch mög­li­che opti­sche Wohn­raum­über­wa­chung nicht ver­tieft, der Grund­rechts­schutz des Art. 13 GG sei medi­en­über­grei­fend. Eine per­ma­nen­te rich­ter­li­che Ver­laufs­kon­trol­le der Wohn­raum­über­wa­chung sei ver­fas­sungs­recht­lich nicht gebo­ten.

Die Ras­ter­fahn­dung nach § 20j BKAG sei ein zur Gefah­ren­ab­wehr geeig­ne­tes Instru­ment, weil sie den Zweck erfül­le, in einer Gefah­ren­si­tua­ti­on wei­te­re Ermitt­lungs­an­sät­ze zu gewin­nen. Aus der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts las­se sich her­lei­ten, dass der Gesetz­ge­ber unter den Bedin­gun­gen bestimm­ter Tat­be­stands­vor­aus­set­zun­gen nicht in jedem Fall am Erfor­der­nis des kon­kre­ten Gefah­ren­maß­stabs fest­hal­ten müs­se. Vor die­sem Hin­ter­grund erschei­ne die Rege­lung des § 20j Abs. 1 Satz 1, 2. Halb­satz BKAG ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich.

Die in § 20k Abs. 6 Satz 2 Nr. 4 BKAG nor­mier­te Nen­nung der "wesent­li­chen Grün­de" für die Anord­nung einer Über­wa­chungs­maß­nah­me ent­spre­che den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben. Wenn das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­ner Recht­spre­chung die Fach­ge­rich­te auf bestimm­te Inhal­te einer ange­mes­se­nen Ent­schei­dungs­be­grün­dung ver­pflich­te, fol­ge dar­aus nicht, dass der Gesetz­ge­ber die­se auch in glei­cher Prä­zi­si­on zum Gegen­stand der gesetz­li­chen Rege­lung machen müs­se.

Die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung gemäß § 20l BKAG hal­te die Gren­zen der mate­ri­el­len Ange­mes­sen­heit ein. Soweit es um die Befug­nis nach § 20l Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BKAG zur Straf­ta­ten­ver­hü­tung gehe, ver­wei­se die Norm auf mehr­fach qua­li­fi­zier­te, tat­be­stand­lich auf­ge­zähl­te Straf­ta­ten, nicht ein­fach nur auf eine bestimm­te Grup­pe von Straf­ta­ten. Die zu schüt­zen­den Rechts­gü­ter wür­den benannt.

Die ermit­teln­de Behör­de sei in der Lage, den Zugriff nach § 20l Abs. 2 BKAG auf Daten der lau­fen­den Kom­mu­ni­ka­ti­on zu beschrän­ken. Die Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on dür­fe daher nicht mit einem Ein­griff in infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me gleich­ge­setzt wer­den.

Die Abfra­ge­be­fug­nis zur Abwehr kon­kre­ter Gefah­ren in § 20m Abs. 1 Nr. 1 BKAG ent­spre­che den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben. Glei­ches gel­te für die Abfra­ge­be­fug­nis im Rah­men der Straf­ta­ten­ver­hü­tung, die das Vor­lie­gen "bestimm­ter Tat­sa­chen" zur Vor­be­rei­tung einer Straf­tat ver­lan­ge.

Hin­sicht­lich der Adres­sa­ten der Ermitt­lungs­maß­nah­men sei zu beach­ten, dass eine Zurech­nung im Bereich des Gefah­ren­ab­wehr­rechts allein nach der Fra­ge der Ver­ur­sa­chung einer Gefahr, nicht aber nach dem Schuld­prin­zip erfol­ge. Ein Nicht­stö­rer dür­fe nur unter erhöh­ten Anfor­de­run­gen und in spe­zi­el­len Aus­nah­me­kon­stel­la­tio­nen in Anspruch genom­men wer­den. Dies las­se sich bei­spiels­wei­se für die Inan­spruch­nah­me von in § 20b Abs. 2 BKAG näher defi­nier­ten Kon­takt- und Begleit­per­so­nen nach § 20h Abs. 1 Nr. 1 c BKAG zei­gen. Es kämen danach nur die­je­ni­gen als Adres­sa­ten einer Über­wa­chungs­maß­nah­me in Betracht, die einen spe­zi­fisch tat­be­zo­ge­nen Kon­takt mit einem Stö­rer oder Nicht­stö­rer im Sin­ne des Geset­zes gehabt hät­ten, nicht aber jeder­mann, der mit die­sen Per­so­nen kom­mu­ni­zie­re. Dies sei auch bei einer Wohn­raum­über­wa­chung zuläs­sig.

§ 20w BKAG rich­te ein dif­fe­ren­zier­tes Benach­rich­ti­gungs­re­gime für die Ermitt­lungs­be­fug­nis­se ein, das dem Umstand Rech­nung zu tra­gen habe, dass neben dem aus Art.19 Abs. 4 GG fol­gen­den Rechts­schutz­in­ter­es­se der Ermitt­lungs­adres­sa­ten auch die Ermitt­lungs­in­ter­es­sen der All­ge­mein­heit und mög­li­che Rechts­po­si­tio­nen Drit­ter ver­fas­sungs­recht­li­chen Schutz genös­sen und von der Benach­rich­ti­gung berührt sein könn­ten.

Der Kern­be­reichs­schutz sei als Fol­ge des Grund­rechts­schut­zes stets zu beach­ten und müs­se nicht in jeder poli­zei­ge­setz­li­chen Rege­lung abge­bil­det wer­den. Ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten erschei­ne ein gesetz­lich nor­mier­ter Kern­be­reichs­schutz nur, wenn die Art der Ein­griffs­be­fug­nis­se eine Berüh­rung des Kern­be­reichs typi­scher­wei­se mög­lich erschei­nen las­se. Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung des Kern­be­reichs­schut­zes könn­ten je nach Art der Infor­ma­ti­ons­er­he­bung und der durch sie erfass­ten Infor­ma­tio­nen unter­schied­lich sein.

Unter die­sen Vor­aus­set­zun­gen sei der Ver­zicht auf einen gesetz­lich nor­mier­ten Kern­be­reichs­schutz in § 20g BKAG, der kei­ne her­aus­ge­ho­be­nen Ele­men­te kern­be­reichs­sen­si­bler Ermitt­lungs­tä­tig­keit ent­hal­te, ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den.

Durch die Unter­schei­dung in § 20h Abs. 5 BKAG zwi­schen auto­ma­ti­schen Auf­zeich­nun­gen, über deren Ver­wer­tung das anord­nen­de Gericht zu ent­schei­den habe, und ande­ren Ermitt­lungs­for­men, bei denen die Behör­de über Abbruch oder Fort­set­zung der Ermitt­lun­gen ent­schei­de, wer­de sicher­ge­stellt, dass die vor Ort ermit­teln­den Beam­ten über­haupt nur sol­che Infor­ma­tio­nen zur Kennt­nis neh­men könn­ten, an deren feh­len­der Kern­be­reichs­re­le­vanz kein Zwei­fel bestehe. Auto­ma­ti­sier­te Auf­zeich­nun­gen als sol­che ver­stie­ßen nicht gegen den Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung. Ver­fas­sungs­recht­lich nicht erfor­der­lich sei, dass sämt­li­che Infor­ma­tio­nen, die im Rah­men einer poten­ti­ell kern­be­reichs­re­le­van­ten Befug­nis­norm erho­ben wür­den, durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le zu kon­trol­lie­ren sei­en.

Wenn in § 20k Abs. 7, § 20l Abs. 6 BKAG ange­ord­net wer­de, dass eine Über­wa­chungs­maß­nah­me unzu­läs­sig sei, wenn "allein" Erkennt­nis­se aus dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung erlangt wür­den, kom­me hier­in zum Aus­druck, dass die ermit­teln­den Behör­den eine Ein­schät­zung ex ante dar­über abge­ben müss­ten, ob die Maß­nah­men geeig­net sei­en, die Ermitt­lungs­zie­le wei­ter­zu­brin­gen, ohne den Kern­be­reich zu ver­let­zen. Äuße­run­gen, die bei­spiels­wei­se die Pla­nung einer schwe­ren Straf­tat the­ma­ti­sier­ten, wür­den der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zu Fol­ge gar nicht vom Kern­be­reichs­schutz umfasst, also auch dann nicht, wenn sie in einer beson­ders pri­va­ten Situa­ti­on getä­tigt wür­den.

§ 20k Abs. 7 Satz 3 BKAG ord­ne an, dass die erho­be­nen Daten unter der Sach­lei­tung des anord­nen­den Gerichts durch den Daten­schutz­be­auf­trag­ten des Bun­des­kri­mi­nal­amts und zwei Beam­te, von denen einer die Befä­hi­gung zum Rich­ter­amt haben müs­se, auf Kern­be­reichs­re­le­vanz durch­zu­se­hen sei­en, weil sich die ermit­tel­ten Infor­ma­tio­nen bei der Durch­sicht elek­tro­ni­scher Datei­en ohne zusätz­li­che tech­ni­sche Fer­tig­kei­ten der betei­lig­ten Beam­ten über­haupt nicht ent­schlüs­seln lie­ßen.

Die Regeln zur Löschung einer doku­men­tier­ten Kern­be­reichs­ver­let­zung und zur Benach­rich­ti­gung des Betrof­fe­nen sei­en ein Kom­pro­miss zwi­schen den Rechts­schutz­an­lie­gen eines Betrof­fe­nen und der Ver­mei­dung einer zu lan­gen Spei­che­rung sen­si­bler per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten. Sie genüg­ten den Anfor­de­run­gen des Art.19 Abs. 4 GG.

Hin­sicht­lich des Schut­zes von Berufs­ge­heim­nis­trä­gern sei die her­aus­ge­ho­be­ne Schutz­be­dürf­tig­keit des Straf­ver­tei­di­gers gegen­über ande­ren Beru­fen in der Recht­spre­chung aner­kannt. Die Rege­lun­gen des § 20u Abs. 2 BKAG genüg­ten daher sowohl mate­ri­ell als auch ihrer Bestimmt­heit nach den Anfor­de­run­gen des Grund­ge­set­zes. Ob die Rege­lung des § 20u BKAG den Schutz­be­reich des Art. 12 GG berüh­re, erschei­ne zwei­fel­haft; denn die ein­schlä­gi­gen Rege­lun­gen hät­ten kei­ne berufs­re­geln­de Ten­denz. Selbst im Fal­le der Eröff­nung des Schutz­be­reichs han­de­le es sich aber um eine blo­ße Berufs­aus­übungs­re­ge­lung, die durch ein Gesetz und einen Gemein­wohl­be­lang gerecht­fer­tigt sei.

Die gesetz­li­chen Vor­schrif­ten zur Ver­wen­dung der vom Bun­des­kri­mi­nal­amt zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus erho­be­nen Daten ent­sprä­chen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben.

§ 20v Abs. 4 Satz 2 BKAG stel­le klar, dass das Bun­des­kri­mi­nal­amt die ermit­tel­ten Daten nur zur Erfül­lung der gesetz­li­chen Auf­ga­ben nach §§ 4a, 5, 6 BKAG ver­wen­den dür­fe. Bei die­ser Rege­lung han­de­le es sich um beschränk­te Ver­wen­dungs­re­geln, die durch die Kohä­renz der zu schüt­zen­den Rechts­gü­ter in glei­cher Wei­se gerecht­fer­tigt sei­en wie die Ermitt­lungs­be­fug­nis­se selbst.

Die Daten­über­mitt­lungs­re­geln des § 20v Abs. 5 Satz 1 BKAG ver­hiel­ten sich akzes­so­risch zu den Kom­pe­ten­zen des Bun­des­kri­mi­nal­amts, bil­de­ten im Bereich der Gefah­ren­ab­wehr den gesetz­li­chen Gefah­ren­maß­stab ab und beschränk­ten sich im Bereich der Straf­ver­fol­gung bei den beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Befug­nis­sen der §§ 20h, 20k, 20l BKAG auf die Ver­fol­gung schwe­rer Straf­ta­ten. Die Rege­lun­gen genüg­ten auch dem Erfor­der­nis der Nor­men­klar­heit. Die Daten­über­mitt­lung an "sons­ti­ge öffent­li­che Stel­len" wer­de durch die Zweck­ge­bun­den­heit der Über­mitt­lung beschränkt. § 20v Abs. 5 Satz 5 BKAG sehe für die Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen, die mit Hil­fe des beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven § 20h BKAG ermit­telt wor­den sei­en, kei­ne Zweck­än­de­rung vor.

Die Stel­lung­nah­men des Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­ten sowie der Daten­schutz­be­auf­trag­ten der Län­der[↑]

Der Bun­des­be­auf­trag­te für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit hält die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten in wesent­li­chen Punk­ten aus den­sel­ben Grün­den für ver­fas­sungs­wid­rig wie die Beschwer­de­füh­rer. Bedenk­lich sei, dass die Auf­ga­ben und Befug­nis­se des Bun­des­kri­mi­nal­amts nicht hin­rei­chend klar von denen der Poli­zei­be­hör­den der Län­der sowie der Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den des Bun­des und der Län­der abge­grenzt sei­en. Zwei­fel­haft sei, ob die Befug­nis­se zur Straf­ta­ten­ver­hü­tung nach § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG hin­rei­chend nor­men­klar aus­ge­stal­tet und die mög­li­chen Ein­grif­fe im Gefah­ren­vor­feld ver­hält­nis­mä­ßig sei­en. Soweit Maß­nah­men zum Schutz von "Sachen von bedeu­ten­dem Wert" erlaubt wür­den, sei­en sie unver­hält­nis­mä­ßig; wann die Erhal­tung einer Sache im öffent­li­chen Inter­es­se "gebo­ten" sei, las­se sich den Vor­schrif­ten nicht ent­neh­men. Der Rich­ter­vor­be­halt des § 20g Abs. 3 BKAG sei unzu­rei­chend und wei­se hin­sicht­lich der ver­schie­de­nen Obser­va­ti­ons­mit­tel wie auch im Ver­hält­nis zu straf­recht­li­chen Vor­schrif­ten Wer­tungs­wi­der­sprü­che auf. Auf­grund unkla­rer Begren­zun­gen unver­hält­nis­mä­ßig weit sei­en die Rege­lun­gen zur Inan­spruch­nah­me des Zustands- und Nicht­stö­rers sowie von Kon­takt- und Begleit­per­so­nen. Über­wie­gend ver­fas­sungs­wid­rig sei auch die Rege­lung der Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten in § 20w BKAG. Eine dem § 20w Abs. 2 Satz 1 BKAG ent­spre­chen­de Rege­lung habe das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in Fäl­len der akus­ti­schen Wohn­raum­über­wa­chung bereits für unzu­läs­sig erklärt, und die Beschrän­kun­gen der Benach­rich­ti­gung in § 20w Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Nr. 2 b, Satz 3 BKAG sei­en zu unbe­stimmt; ver­fas­sungs­wid­rig sei auch die Mög­lich­keit eines end­gül­ti­gen Abse­hens von einer Benach­rich­ti­gung gemäß § 20w Abs. 3 Satz 5 BKAG. In Über­ein­stim­mung mit den Argu­men­ten der Beschwer­de­füh­rer hält der Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­te die in den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten getrof­fe­nen Rege­lun­gen zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung für unzu­rei­chend. Eben­so teilt er die ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken der Beschwer­de­füh­rer hin­sicht­lich des Schut­zes zeug­nis­ver­wei­ge­rungs­be­rech­tig­ter Per­so­nen gemäß § 20u BKAG. § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 BKAG sei unver­hält­nis­mä­ßig, weil die Ver­wen­dung von Daten aus einer Wohn­raum­über­wa­chung oder dem Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me schon für die Ver­fol­gung von Straf­ta­ten erlaubt wer­de, die im Höchst­maß mit "min­des­tens" fünf Jah­ren bedroht sei­en. Im Fal­le des § 14 BKAG wür­den die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Restrik­tio­nen des § 20v Abs. 4, 5 BKAG für die Ver­wen­dung der Daten ins Lee­re lau­fen.

Die Daten­schutz­be­auf­trag­ten der Län­der tei­len im Wesent­li­chen gleich­falls die ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken der Beschwer­de­füh­rer und des Bun­des­be­auf­trag­ten für den Daten­schutz und die Infor­ma­ti­ons­frei­heit.

Ins­be­son­de­re sei der im Gesetz ver­wand­te Gefahr­be­griff nicht hin­rei­chend nor­men­klar und trenn­scharf for­mu­liert. Die Befug­nis­se im Vor­feld der Gefah­ren­ab­wehr und zur Straf­ver­fol­gung genüg­ten nicht den beson­ders hohen Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit des Ein­griffs­an­las­ses. Für die Defi­ni­ti­on der Kon­takt- und Begleit­per­son machen sie ergän­zend gel­tend, dass § 20b Abs. 2 Nr. 2 BKAG sei­ner Bedeu­tung nach sys­te­ma­tisch unklar und der Sache nach zu unbe­stimmt sei. Hin­sicht­lich der mög­li­chen Dau­er einer Anord­nung zur Online-Durch­su­chung wei­sen sie auf Wer­tungs­wi­der­sprü­che zwi­schen § 20k Abs. 6 BKAG und ande­ren Ermäch­ti­gungs­nor­men hin; die beson­de­re Ein­griffs­in­ten­si­tät einer Online-Durch­su­chung bedin­ge eine kür­ze­re als die drei­mo­na­ti­ge Anord­nungs­frist.

Die Stel­lung­nah­me des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts[↑]

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt weist durch die Mit­glie­der des für das Poli­zei­recht zustän­di­gen 6. Senats dar­auf hin, dass – nach der Recht­spre­chung des Gerichts zu poli­zei­li­chen Mel­de­auf­la­gen – für die Erfül­lung poli­zei­li­cher Auf­ga­ben im Vor­feld der Gefah­ren­ab­wehr die Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen spe­zi­fisch an der Vor­feld­si­tua­ti­on aus­ge­rich­tet sein müs­sen. Sehe der Gesetz­ge­ber in sol­chen Lagen Grund­rechts­ein­grif­fe vor, habe er hier­für eine spe­zi­el­le Rechts­grund­la­ge mit hand­lungs­be­gren­zen­den Tat­be­stands­ele­men­ten zu schaf­fen.

Hin­sicht­lich der Benach­rich­ti­gung des von einer Über­wa­chungs­maß­nah­me Betrof­fe­nen habe das Gericht im Zusam­men­hang mit Maß­nah­men der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung unter dem G10-Gesetz ent­schie­den, dass die Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 GG eine Benach­rich­ti­gung gebie­ten kön­ne, wenn die­se Form der Kennt­nis­ge­währ Vor­aus­set­zung der Inan­spruch­nah­me gericht­li­chen Rechts­schut­zes sei. Begren­zun­gen die­ses Anspruchs, der einer gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung bedür­fe, sei­en aller­dings nicht aus­ge­schlos­sen. Im Lich­te des Art.19 Abs. 4 GG sei auch die grund­sätz­lich bestehen­de Pflicht zur Ver­nich­tung nicht mehr erfor­der­li­cher Daten zu sehen. Die Ver­nich­tungs­pflicht müs­se für die Fäl­le, in denen der Betrof­fe­ne die gericht­li­che Kon­trol­le staat­li­cher Infor­ma­ti­ons- und Daten­er­he­bungs­maß­nah­men anstre­be, mit der Rechts­schutz­ga­ran­tie so abge­stimmt wer­den, dass der Rechts­schutz nicht unter­lau­fen oder ver­ei­telt wer­de. Die die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung ver­an­las­sen­de Behör­de sei grund­recht­lich ver­pflich­tet, den von der heim­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­me Betrof­fe­nen so bald wie mög­lich zu unter­rich­ten. Die Ver­zö­ge­rung der Mit­tei­lung begrün­de einen neben der Daten­er­he­bung lie­gen­den, eigen­stän­di­gen Grund­rechts­ein­griff, der als sol­cher Gegen­stand einer gericht­li­chen Fest­stel­lung sein kön­ne.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Soweit sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen die Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­be­fug­nis­se rich­ten, sind sie in ver­schie­de­ner Hin­sicht begrün­det. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat auf die Ver­fas­sungs­be­schwer­den ein­zel­ne Bestim­mun­gen des Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­set­zes für nich­tig erklärt. Eini­ge wei­te­re Bestim­mun­gen des BKAG hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar erklärt und dem Gesetz­ge­ber eine Frist zur Nach­bes­se­rung gesetzt:

  1. § 20h Absatz 1 Num­mer 1 c des Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­set­zes in der Fas­sung des Geset­zes zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt vom 25.12 20085 und in der Fas­sung spä­te­rer Geset­ze ver­stößt gegen Arti­kel 13 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes und ist nich­tig.
  2. § 20v Absatz 6 Satz 5 Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz ver­stößt gegen Arti­kel 2 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1, Arti­kel 10 Absatz 1, Arti­kel 13 Absatz 1, jeweils in Ver­bin­dung mit Arti­kel 19 Absatz 4 des Grund­ge­set­zes, und ist nich­tig.
  3. § 14 Absatz 1 (ohne Satz 1 Num­mer 2), § 20g Absatz 1 bis 3, §§ 20h, 20j, 20k, 20l, § 20m Absatz 1, 3, § 20u Absatz 1, 2 und § 20v Absatz 4 Satz 2, Absatz 5 Satz 1 bis 4 (ohne Satz 3 Num­mer 2), Absatz 6 Satz 3 des Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­set­zes sind nach Maß­ga­be der Urteils­grün­de mit Arti­kel 2 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1, Arti­kel 10 Absatz 1, Arti­kel 13 Absatz 1 und 3 – auch in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 und Arti­kel 19 Absatz 4 Grund­ge­setz – nicht ver­ein­bar.
  4. Bis zu einer Neu­re­ge­lung, längs­tens jedoch bis zum 30.06.2018 gel­ten die für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar erklär­ten Vor­schrif­ten mit der Maß­ga­be fort, dass Maß­nah­men gemäß § 20g Absatz 2 Num­mern 1, 2 b, 4 und 5 Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz nur durch ein Gericht ange­ord­net wer­den dür­fen; bei Gefahr im Ver­zug gilt § 20g Absatz 3 Satz 2 bis 4 Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz ent­spre­chend.

    Maß­nah­men gemäß § 20g Absatz 1 Satz 1 Num­mer 2, § 20l Absatz 1 Satz 1 Num­mer 2 und § 20m Absatz 1 Num­mer 2 Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz dür­fen nur ange­ord­net wer­den, wenn die Vor­aus­set­zun­gen des § 20k Absatz 1 Satz 2 Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz in der in den Urteils­grün­den dar­ge­leg­ten ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung vor­lie­gen.

    Eine wei­te­re Ver­wen­dung von Daten gemäß § 20v Absatz 4 Satz 2 Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz oder eine Über­mitt­lung von Daten gemäß § 20v Absatz 5 und § 14 Absatz 1 Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz betref­fend Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen (§ 20h Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz) ist nur bei Vor­lie­gen einer drin­gen­den Gefahr und betref­fend Daten aus Online-Durch­su­chun­gen (§ 20k Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz) nur bei Vor­lie­gen einer im Ein­zel­fall dro­hen­den Gefahr für die jeweils maß­geb­li­chen Rechts­gü­ter zuläs­sig.

Die Ent­schei­dung ist teil­wei­se mit Gegen­stim­men ergan­gen. Dies gilt ins­be­son­de­re für die Ver­wer­fung von § 20g Abs. 1 Nr. 2, § 20l Abs. 1 Nr. 2 und § 20m Abs. 1 Nr. 2 BKAG als ver­fas­sungs­wid­rig (anstatt sie einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung zuzu­füh­ren), für die Annah­me der Ermitt­lungs­be­fug­nis­se des § 20g BKAG als kern­be­reichs­ty­pisch, für die Bean­stan­dung unzu­rei­chen­der Auf­sichts­be­fug­nis­se, Berichts- und Sank­ti­ons­pflich­ten und teil­wei­se auch feh­len­der Rich­ter­vor­be­hal­te, die mit 5:3 Stim­men ergan­gen sind. Die Rich­ter am Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Eich­ber­ger und Schlu­cke­bier haben der End­schei­dung jeweils ein Son­der­vo­tum mit ihrer abwei­chen­den Auf­fas­sung bei­gefügt.

Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­den[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind im Wesent­li­chen zuläs­sig.

Die Beschwer­de­füh­rer wen­den sich mit ihren Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­be­fug­nis­se des Bun­des­kri­mi­nal­amts, dabei eigens auch gegen einen unzu­rei­chen­den Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung und gegen Über­wa­chun­gen zeug­nis­ver­wei­ge­rungs­be­rech­tig­ter Per­so­nen, sowie gegen Rege­lun­gen zur Daten­nut­zung. Unmit­tel­bar rich­ten sich ihre Angrif­fe gegen die die Behör­de jeweils ermäch­ti­gen­den Befug­nis­nor­men, mit­tel­bar aber auch gegen die wei­te­ren Rege­lun­gen, mit denen der Gesetz­ge­ber die­se Befug­nis­se zur Gewähr­leis­tung ihrer Ver­hält­nis­mä­ßig­keit flan­kiert und ohne die ihre Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit nicht beur­teilt wer­den kann. Bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung der Ver­fas­sungs­be­schwer­den erstre­cken sich ihre Angrif­fe damit auf § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2, Abs. 7, § 20c, § 20g Abs. 1 bis 3, § 20h, § 20j, § 20k, § 20l, § 20m Abs. 1, 3, § 20u Abs. 1, 2 und 4, § 20v Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 (ohne den nicht sub­stan­ti­iert bean­stan­de­ten Satz 3 Nr. 2) und Abs. 6 sowie auf § 20w BKAG.

Unzu­läs­sig ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de im zwei­ten Ver­fah­ren6, soweit sie sich gegen § 20c BKAG rich­tet. Die Vor­schrift ermäch­tigt allein zu Maß­nah­men, die als offe­ne Voll­zugs­ak­te gegen­über den Betrof­fe­nen erge­hen; eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist nur inso­weit zuläs­sig, als ent­spre­chen­de Maß­nah­men gegen sie selbst ergan­gen sind und sie sich dage­gen vor den Fach­ge­rich­ten erfolg­los zur Wehr gesetzt haben7. Dies ist hier nicht gesche­hen.

Im Übri­gen sind die Ver­fas­sungs­be­schwer­den zuläs­sig.

Die Beschwer­de­füh­rer sind beschwer­de­be­fugt. Sie rügen eine mög­li­che Ver­let­zung ihrer Grund­rech­te unmit­tel­bar durch die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen. Sie machen gel­tend, dass die ange­grif­fe­nen Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se in ihr Grund­recht auf Unver­letz­lich­keit der Woh­nung aus Art. 13 Abs. 1 GG, ihr Grund­recht auf Wah­rung des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis­ses aus Art. 10 Abs. 1 GG sowie ihre Grund­rech­te aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowohl in der Aus­for­mung als Recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me als auch als Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ein­grei­fen, und tra­gen ein­ge­hend vor, dass die­se unver­hält­nis­mä­ßig aus­ge­stal­tet sei­en. Eine mög­li­che Grund­rechts­ver­let­zung ist inso­weit hin­rei­chend dar­ge­legt. Dies gilt auch, soweit die Beschwer­de­füh­rer bezüg­lich der Befug­nis­se zur Daten­er­he­bung eine Ver­let­zung die­ser Grund­rech­te in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG durch einen unzu­rei­chend nor­mier­ten Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung rügen und Grund­rechts­ver­let­zun­gen durch die ihrer Ansicht nach unzu­rei­chen­den und gleich­heits­wid­ri­gen Rege­lun­gen zum Schutz zeug­nis­ver­wei­ge­rungs­be­rech­tig­ter Per­so­nen gel­tend machen. Mög­lich erscheint eine Grund­rechts­ver­let­zung schließ­lich auch durch die von ihnen ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten zur Daten­ver­wen­dung. In der wei­te­ren Ver­wen­dung von Daten kann eine eige­ne Grund­rechts­ver­let­zung lie­gen; maß­geb­lich sind inso­weit die Grund­rech­te, die jeweils für deren Erhe­bung ein­schlä­gig waren8.

Die Beschwer­de­füh­rer und Beschwer­de­füh­re­rin­nen sind durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten unmit­tel­bar, selbst und gegen­wär­tig betrof­fen. Ihre Ver­fas­sungs­be­schwer­den erfül­len damit die spe­zi­fi­schen Anfor­de­run­gen für Ver­fas­sungs­be­schwer­den unmit­tel­bar gegen ein Gesetz.

Den Beschwer­de­füh­rern fehlt es nicht an einer unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit. Zwar bedür­fen die ange­grif­fe­nen Befug­nis­se der Umset­zung durch wei­te­re Voll­zugs­ak­te. Von einer unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit durch Gesetz ist jedoch auch dann aus­zu­ge­hen, wenn Beschwer­de­füh­rer den Rechts­weg nicht beschrei­ten kön­nen, weil sie kei­ne Kennt­nis von der betref­fen­den Voll­zie­hungs­maß­nah­me erhal­ten. In sol­chen Fäl­len steht ihnen die Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen das Gesetz zu9. Die durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ermög­lich­ten Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­maß­nah­men wer­den grund­sätz­lich heim­lich durch­ge­führt. Die im Gesetz vor­ge­se­he­nen Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten fan­gen dies nur teil­wei­se auf, weil sie mög­li­cher­wei­se erst spät grei­fen und weit­rei­chen­de Aus­nah­men ken­nen. Kei­ne Kennt­nis erhal­ten die Betrof­fe­nen in der Regel auch von der wei­te­ren Nut­zung oder Über­mitt­lung der Daten, die durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten erlaubt wer­den. Die Beschwer­de­füh­rer sind des­we­gen nicht dar­auf zu ver­wei­sen, ent­spre­chen­de Voll­zugs­ak­te abzu­war­ten und gegen die­se vor­zu­ge­hen.

Die Beschwer­de­füh­rer sind auch selbst und gegen­wär­tig betrof­fen.

Die Beschwer­de­füh­rer legen dar, dass sie wegen ihrer spe­zi­fi­schen poli­ti­schen, beruf­li­chen und pri­va­ten Ver­bin­dun­gen zu poten­zi­el­len Ziel­per­so­nen von den ange­grif­fe­nen Maß­nah­men mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit betrof­fen sind. Sie ver­wei­sen dar­auf, dass sie auf­grund ihrer poli­ti­schen Tätig­keit, ihrer beruf­li­chen Tätig­keit als Rechts­an­wäl­te oder Psy­cho­the­ra­peu­ten oder auf­grund ihres Enga­ge­ments in Men­schen­rechts­fra­gen leicht auch mit Per­so­nen in Kon­takt gera­ten kön­nen, die mög­li­cher­wei­se dem inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus zuge­rech­net wer­den. Ange­sichts der Streu­brei­te der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten, die nicht von vorn­her­ein auf einen begrenz­ten spe­zi­fi­schen Per­so­nen­kreis zuge­schnit­ten sind, son­dern nach § 4a BKAG der Abwehr des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus all­ge­mein die­nen und hier­bei in wei­tem Umfang auch gut­gläu­bi­ge Drit­te mit erfas­sen kön­nen, ist eine hin­rei­chen­de Wahr­schein­lich­keit ihrer gegen­wär­ti­gen Betrof­fen­heit in eige­nen Rech­ten dar­ge­tan10.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind nach § 93 Abs. 3 BVerfGG frist­ge­recht ein­ge­legt. Dies gilt auch hin­sicht­lich § 14 Abs. 1, 7 BKAG. Die Vor­schrift wur­de zwar nicht durch das hier in Rede ste­hen­de Gesetz zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt vom 25.12 200811 ein­ge­führt oder modi­fi­ziert, son­dern geht zurück auf das Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz in der Fas­sung vom 07.07.199712 und wur­de vor dem Inkraft­tre­ten des Unter­ab­schnitts 3a des Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­set­zes zuletzt durch Arti­kel 9 des Geset­zes zur Aus­füh­rung des Römi­schen Sta­tuts des Inter­na­tio­na­len Straf­ge­richts­hofs vom 17.07.1998 vom 21.06.200213 geän­dert. Durch die Reform des Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­set­zes zum 1.01.2009 hat § 14 Abs. 1, 7 BKAG jedoch einen neu­en Gehalt bekom­men. Dem Bun­des­kri­mi­nal­amt wur­den hier­durch erst­mals die Auf­ga­be der prä­ven­ti­ven Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus und ent­spre­chend neue Befug­nis­se über­tra­gen. Damit bezieht sich die Über­mitt­lung von Daten gemäß § 14 Abs. 1, 7 BKAG nun­mehr auch auf Infor­ma­tio­nen, die mit neu­en Mit­teln auf­grund der neu­en Auf­ga­be erlangt wer­den. Hier­in liegt eine geän­der­te Beschwer, die die Beschwer­de­frist gegen die Vor­schrift erneut in Gang setzt14.

Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des[↑]

In kom­pe­tenz­recht­li­cher Hin­sicht sind die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ver­fas­sungs­ge­mäß.

Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des ergibt sich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG. Die ange­grif­fe­nen neu­en Befug­nis­se des Bun­des­kri­mi­nal­amts bezie­hen sich aus­schließ­lich auf die Wahr­neh­mung der Auf­ga­ben nach § 4a Abs. 1 BKAG und sind hier­durch begrenzt. Satz 1 der Vor­schrift lehnt sich dabei sei­nem Wort­laut nach eng an Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG an, und Satz 2 BKAG führt dies, aus­drück­lich auf Satz 1 bezug­neh­mend, wei­ter aus. Dass dabei auch die Straf­ta­ten­ver­hü­tung erfasst wird, ist durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG nicht aus­ge­schlos­sen. Gren­zen einer Vor­ver­la­ge­rung von Maß­nah­men in das Vor­feld kon­kre­ter Gefah­ren erge­ben sich aus rechts­staat­li­chen, ins­be­son­de­re grund­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, nicht aber aus dem Kom­pe­tenz­ti­tel des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG. Der Begriff der Gefah­ren­ab­wehr schließt kom­pe­tenz­recht­lich die Straf­ta­ten­ver­hü­tung ein. Unbe­denk­lich ist auch, dass die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten Hand­lungs­be­fug­nis­se begrün­den, die sich teil­wei­se mit denen der Lan­des­po­li­zei­be­hör­den über­schnei­den. Der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber hat dies bewusst in Kauf genom­men.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind auch nicht unter dem Gesichts­punkt der Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz zu bean­stan­den. Unge­ach­tet der Fra­ge, wie das Ver­hält­nis des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a und 10 GG genau­er zu bestim­men ist, ziel­te die Ein­füh­rung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG im Jah­re 2006 von vorn­her­ein dar­auf, die neu zu schaf­fen­den Rege­lun­gen in die Hän­de des Bun­des­kri­mi­nal­amts zu legen. Nach dem Wort­laut des neu­en Kom­pe­tenz­ti­tels soll aus­drück­lich die Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus "durch das Bun­des­kri­mi­nal­po­li­zei­amt" gere­gelt wer­den. Des­halb lässt sich die Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz des Bun­des­kri­mi­nal­amts als Bun­des­be­hör­de jeden­falls auf eine Zusam­men­schau von Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG und Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG stüt­zen.

Prü­fungs­maß­stab für die Grund­rechts­ein­grif­fe[↑]

Die ange­grif­fe­nen Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­be­fug­nis­se ermäch­ti­gen zu Grund­rechts­ein­grif­fen, die in Abhän­gig­keit von dem jeweils betrof­fe­nen Grund­recht und dem ver­schie­de­nen Ein­griffs­ge­wicht je ein­zeln am Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit und am Grund­satz der Nor­men­klar­heit und Bestimmt­heit zu mes­sen sind. Ihnen gemein­sam ist aller­dings, dass die danach mög­li­chen Ein­grif­fe über­wie­gend schwer wie­gen, mit dem Zweck der Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus aber ein legi­ti­mes Ziel ver­fol­gen und hier­für auch geeig­net und erfor­der­lich sind.

Die ange­grif­fe­nen Befug­nis­se ermäch­ti­gen das Bun­des­kri­mi­nal­amt im Rah­men der Gefah­ren­ab­wehr und Straf­ta­ten­ver­hü­tung zur heim­li­chen Erhe­bung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und begrün­den – unter­schie­den je nach der in Fra­ge ste­hen­den Befug­nis – Ein­grif­fe in die Grund­rech­te aus Art. 13 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG, letz­te­res sowohl in sei­ner Aus­prä­gung als Recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me als auch als Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung.

Es han­delt sich bei all die­sen Befug­nis­sen um Rechts­grund­la­gen für Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­maß­nah­men, die meis­tens ohne Kennt­nis der Betrof­fe­nen heim­lich durch­ge­führt wer­den und dabei tief in die Pri­vat­sphä­re ein­grei­fen kön­nen. Auch wenn hier­bei berech­tig­te Ver­trau­lich­keits­er­war­tun­gen in ver­schie­de­nem Umfang berührt wer­den und das Ein­griffs­ge­wicht der Befug­nis­se sich deut­lich unter­schei­det, haben sie in aller Regel ein Ein­griffs­ge­wicht, das jeden­falls schwer wiegt. Anders liegt es nur bei ein­zel­nen Maß­nah­men gemäß § 20g Abs. 1, 2 BKAG.

Die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Befug­nis­se hängt von den sich aus die­sen Grund­rech­ten jeweils erge­ben­den Gren­zen und den hier­bei für die Befug­nis­se je ein­zeln zu ermit­teln­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen ab. Dabei muss die Ein­räu­mung die­ser Befug­nis­se aber in allen Fäl­len nach dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit einem legi­ti­men Ziel die­nen und zu des­sen Errei­chung geeig­net, erfor­der­lich und ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne sein15.

Alle ange­grif­fe­nen Befug­nis­se sind zudem am Grund­satz der Nor­men­klar­heit und Bestimmt­heit zu mes­sen, der der Vor­her­seh­bar­keit von Ein­grif­fen für die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger, einer wirk­sa­men Begren­zung der Befug­nis­se gegen­über der Ver­wal­tung sowie der Ermög­li­chung einer effek­ti­ven Kon­trol­le durch die Gerich­te dient16. Für die hier in Fra­ge ste­hen­den Befug­nis­se zur heim­li­chen Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung, die tief in die Pri­vat­sphä­re hin­ein­wir­ken kön­nen, stellt er beson­ders stren­ge Anfor­de­run­gen. Da ihre Hand­ha­bung von den Betrof­fe­nen weit­ge­hend nicht wahr­ge­nom­men und ange­grif­fen wer­den kann, kann ihr Gehalt – anders als etwa durch Ver­wal­tungs­akt zu voll­zie­hen­de aus­le­gungs­be­dürf­ti­ge Begrif­fe des Ver­wal­tungs­rechts sonst – nur sehr ein­ge­schränkt im Wech­sel­spiel von Anwen­dungs­pra­xis und gericht­li­cher Kon­trol­le kon­kre­ti­siert wer­den. Im Ein­zel­nen unter­schei­den sich hier­bei die Anfor­de­run­gen aller­dings maß­geb­lich nach dem Gewicht des Ein­griffs und sind inso­weit mit den jewei­li­gen mate­ri­el­len Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit eng ver­bun­den17.

Legi­ti­mes Ziel der Grund­rechts­ein­grif­fe[↑]

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten die­nen einem legi­ti­men Ziel und sind hier­für geeig­net und erfor­der­lich.

Die Befug­nis­se die­nen einem legi­ti­men Ziel. Sie geben dem Bun­des­kri­mi­nal­amt Auf­klä­rungs­mit­tel an die Hand, mit denen die­ses sei­ne neue Auf­ga­be der Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus wahr­neh­men soll. Der Begriff des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus ist dabei durch die Auf­ga­ben­be­schrei­bung des § 4a Abs. 1 BKAG und des­sen Ver­weis auf § 129a Abs. 1, 2 StGB in enger Anleh­nung an den EU-Rah­men­be­schluss vom 13.06.2002 und die inter­na­tio­na­le Begriff­lich­keit18 defi­niert und – in Über­ein­stim­mung mit den Vor­stel­lun­gen des ver­fas­sungs­än­dern­den Gesetz­ge­bers bei Schaf­fung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG19 – auf spe­zi­fisch cha­rak­te­ri­sier­te Straf­ta­ten von beson­de­rem Gewicht begrenzt. Straf­ta­ten mit dem Geprä­ge des Ter­ro­ris­mus in die­sem Sin­ne zie­len auf eine Desta­bi­li­sie­rung des Gemein­we­sens und umfas­sen hier­bei in rück­sichts­lo­ser Instru­men­ta­li­sie­rung ande­rer Men­schen Angrif­fe auf Leib und Leben belie­bi­ger Drit­ter. Sie rich­ten sich gegen die Grund­pfei­ler der ver­fas­sungs­recht­li­chen Ord­nung und das Gemein­we­sen als Gan­zes. Die Bereit­stel­lung von wirk­sa­men Auf­klä­rungs­mit­teln zu ihrer Abwehr ist ein legi­ti­mes Ziel und für die demo­kra­ti­sche und frei­heit­li­che Ord­nung von gro­ßem Gewicht20.

Die Ein­räu­mung der frag­li­chen Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­be­fug­nis­se ist zur Errei­chung die­ses Ziels geeig­net. Sie geben dem Bun­des­kri­mi­nal­amt Mit­tel zur Auf­klä­rung an die Hand, die dazu bei­tra­gen kön­nen, den Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus ent­ge­gen­zu­tre­ten. Die ver­schie­de­nen Befug­nis­se sind hier­für jeden­falls im Grund­satz auch erfor­der­lich. Jede Befug­nis ermög­licht spe­zi­fi­sche Maß­nah­men, die jeden­falls nicht immer durch ande­re ersetzt wer­den kön­nen. Mil­de­re Mit­tel, die glei­cher­ma­ßen effek­tiv eben­so weit­ge­hen­de Auf­klä­rungs­mög­lich­kei­ten zur Abwehr des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus ermög­lich­ten, sind nicht ersicht­lich. Dies lässt frei­lich unbe­rührt, dass auch die Anwen­dung der Befug­nis­se im Ein­zel­fall dem Grund­satz der Geeig­net­heit und Erfor­der­lich­keit zu fol­gen hat.

Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Grund­rechts­ein­grif­fe[↑]

Begren­zun­gen erge­ben sich maß­geb­lich aus den Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne. Danach müs­sen die Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­be­fug­nis­se mit Blick auf das Ein­griffs­ge­wicht ange­mes­sen aus­ge­stal­tet sein. Es ist Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers, einen Aus­gleich zwi­schen der Schwe­re der mit den hier zur Prü­fung ste­hen­den Ein­grif­fen in die Grund­rech­te poten­ti­ell Betrof­fe­ner auf der einen Sei­te und der Pflicht des Staa­tes zum Schutz der Grund­rech­te auf der ande­ren Sei­te zu schaf­fen.

Ein­griffs­ge­wicht der Über­wa­chungs­maß­nah­men[↑]

Der Gesetz­ge­ber hat dabei auf der einen Sei­te das Ein­griffs­ge­wicht der durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten erlaub­ten Maß­nah­men in Rech­nung zu stel­len. Sie ermög­li­chen – je nach Befug­nis in ver­schie­de­nem Umfang – tief­grei­fen­de Ein­grif­fe in die Pri­vat­sphä­re und kön­nen im Ein­zel­fall auch in pri­va­te Rück­zugs­räu­me ein­drin­gen, deren Schutz für die Wah­rung der Men­schen­wür­de von beson­de­rer Bedeu­tung ist. Dabei hat der Gesetz­ge­ber in sei­ne Abwä­gung auch die Ent­wick­lung der Infor­ma­ti­ons­tech­nik ein­zu­stel­len, die die Reich­wei­te von Über­wa­chungs­maß­nah­men zuneh­mend aus­dehnt, ihre Durch­führ­bar­keit erleich­tert und Ver­knüp­fun­gen erlaubt, die bis hin zur Erstel­lung von Per­sön­lich­keits­pro­fi­len rei­chen. Über­wa­chungs­maß­nah­men erhal­ten dadurch ein gestei­ger­tes Ein­griffs­ge­wicht, dem in der Abwä­gung Rech­nung zu tra­gen ist.

Ange­mes­sen­heit der Grund­rechts­ein­grif­fe[↑]

Auf der ande­ren Sei­te hat der Gesetz­ge­ber einen wirk­sa­men Schutz der Grund­rech­te und Rechts­gü­ter der Bür­ge­rin­nen und Bür­ger zu sichern. Für die ver­fas­sungs­recht­li­che Prü­fung der Ange­mes­sen­heit ist zu berück­sich­ti­gen, dass die ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Ord­nung, der Bestand und die Sicher­heit des Bun­des und der Län­der sowie Leib, Leben und Frei­heit der Per­son Schutz­gü­ter von hohem ver­fas­sungs­recht­li­chem Gewicht sind. Dem­entspre­chend hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt her­vor­ge­ho­ben, dass die Sicher­heit des Staa­tes als ver­fass­ter Frie­dens- und Ord­nungs­macht und die von ihm – unter Ach­tung von Wür­de und Eigen­wert des Ein­zel­nen – zu gewähr­leis­ten­de Sicher­heit der Bevöl­ke­rung Ver­fas­sungs­wer­te sind, die mit ande­ren hoch­wer­ti­gen Ver­fas­sungs­gü­tern im glei­chen Rang ste­hen. Es hat den Staat des­halb für ver­pflich­tet erach­tet, das Leben, die kör­per­li­che Unver­sehrt­heit und die Frei­heit des Ein­zel­nen zu schüt­zen, das heißt vor allem, auch vor rechts­wid­ri­gen Ein­grif­fen von Sei­ten ande­rer zu bewah­ren21.

Bei der Prü­fung der Ange­mes­sen­heit der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten ist zudem zu beach­ten, dass es sich nicht um Nor­men han­delt, die in ihrer Ein­griffs­wir­kung mit gro­ßer Streu­brei­te gleich­sam die gesam­te Bevöl­ke­rung betref­fen. Es geht viel­mehr ganz über­wie­gend um Bestim­mun­gen, die die Sicher­heits­be­hör­den ein­zel­fall­be­zo­gen in den Stand set­zen sol­len, schwer­wie­gen­de Gefah­ren für Rechts­gü­ter von Ver­fas­sungs­rang abzu­weh­ren und Straf­ta­ten von gro­ßem Gewicht zu ver­hü­ten.

Dabei ist die Ent­schei­dung über die Erhe­bung der Daten im Blick auf die Gefah­ren, die vom inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus aus­ge­hen, auch für den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen den inner­staat­li­chen Stel­len und die mög­lichst effek­ti­ve Zusam­men­ar­beit mit den Sicher­heits­be­hör­den ande­rer Staa­ten von beson­de­rer Bedeu­tung. Ein funk­tio­nie­ren­der Infor­ma­ti­ons­aus­tausch setzt im Inter­es­se des ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Schut­zes der Men­schen eine Über­mitt­lung von im Inland erho­be­nen Erkennt­nis­sen vor­aus und ist im Gegen­zug auf Unter­rich­tun­gen durch aus­län­di­sche Stel­len ange­wie­sen.

Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen für heim­li­che Über­wa­chungs­be­fug­nis­se[↑]

Für tief in die Pri­vat­sphä­re ein­grei­fen­de Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­be­fug­nis­se, wie sie ganz über­wie­gend hier in Fra­ge ste­hen, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz im enge­ren Sin­ne über­grei­fen­de Anfor­de­run­gen abge­lei­tet. Die­se betref­fen spe­zi­fisch brei­ten­wirk­sa­me Grund­rechts­ge­fähr­dungs­po­ten­zia­le, ins­be­son­de­re sol­che der elek­tro­ni­schen Daten­ver­ar­bei­tung22, eben­so wie ein­zel­fall­be­zo­ge­ne Maß­nah­men gegen Betrof­fe­ne, die in den Fokus der han­deln­den Behör­den gera­ten sind23.

Heim­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­men, sofern sie, wie die meis­ten der hier in Rede ste­hen­den Maß­nah­men, tief in die Pri­vat­sphä­re ein­grei­fen, sind mit der Ver­fas­sung nur ver­ein­bar, wenn sie dem Schutz oder der Beweh­rung von hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­tern die­nen, für deren Gefähr­dung oder Ver­let­zung im Ein­zel­fall belast­ba­re tat­säch­li­che Anhalts­punk­te bestehen. Sie set­zen grund­sätz­lich vor­aus, dass der Adres­sat der Maß­nah­me in die mög­li­che Rechts­gut­ver­let­zung aus Sicht eines ver­stän­di­gen Drit­ten den objek­ti­ven Umstän­den nach ver­fan­gen ist. Eine vor­wie­gend auf den Intui­tio­nen der Sicher­heits­be­hör­den beru­hen­de blo­ße Mög­lich­keit wei­ter­füh­ren­der Erkennt­nis­se genügt zur Durch­füh­rung sol­cher Maß­nah­men nicht24. Die Ver­fas­sung setzt so der Absen­kung der Ein­griffs­schwel­len für Maß­nah­men der Straf­ta­ten­ver­hü­tung, die heim­lich durch­ge­führt wer­den und tief in die Pri­vat­sphä­re hin­ein­rei­chen kön­nen, deut­li­che Gren­zen; für weni­ger tief in die Pri­vat­sphä­re ein­grei­fen­de Maß­nah­men rei­chen die ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­si­gen Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten zur Straf­ta­ten­ver­hü­tung dem­ge­gen­über wei­ter.

Bei der nähe­ren Aus­ge­stal­tung der Ein­zel­be­fug­nis­se kommt es für deren Ange­mes­sen­heit wie für die zu for­dern­de Bestimmt­heit maß­geb­lich auf das Gewicht des jeweils nor­mier­ten Ein­griffs an. Je tie­fer Über­wa­chungs­maß­nah­men in das Pri­vat­le­ben hin­ein­rei­chen und berech­tig­te Ver­trau­lich­keits­er­war­tun­gen über­win­den, des­to stren­ger sind die Anfor­de­run­gen. Beson­ders tief in die Pri­vat­sphä­re drin­gen die Wohn­raum­über­wa­chung sowie der Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me.

Heim­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­men müs­sen auf den Schutz oder die Beweh­rung hin­rei­chend gewich­ti­ger Rechts­gü­ter begrenzt sein.

Für Maß­nah­men, die der Straf­ver­fol­gung die­nen und damit repres­si­ven Cha­rak­ter haben, kommt es auf das Gewicht der ver­folg­ten Straf­ta­ten an, die der Gesetz­ge­ber inso­weit in – jeweils näher bestimm­te – erheb­li­che, schwe­re und beson­ders schwe­re Straf­ta­ten ein­ge­teilt hat. So bedarf die Durch­füh­rung einer Wohn­raum­über­wa­chung des Ver­dachts einer beson­ders schwe­ren Straf­tat25, die Durch­füh­rung einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung oder die Nut­zung von vor­sorg­lich erho­be­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten des Ver­dachts einer schwe­ren Straf­tat26 und die Durch­füh­rung einer anlass­be­zo­ge­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten­er­he­bung oder einer Obser­va­ti­on etwa durch einen GPS-Sen­der einer – im ers­ten Fall durch Regel­bei­spie­le kon­kre­ti­sier­ten – Straf­tat von erheb­li­cher Bedeu­tung27.

Für Maß­nah­men, die der Gefah­ren­ab­wehr die­nen und damit prä­ven­ti­ven Cha­rak­ter haben, kommt es unmit­tel­bar auf das Gewicht der zu schüt­zen­den Rechts­gü­ter an28. Heim­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­men, die tief in das Pri­vat­le­ben hin­ein­rei­chen, sind nur zum Schutz beson­ders gewich­ti­ger Rechts­gü­ter zuläs­sig. Hier­zu gehö­ren Leib, Leben und Frei­heit der Per­son sowie der Bestand oder die Sicher­heit des Bun­des oder eines Lan­des29. Einen unein­ge­schränk­ten Sach­wert­schutz hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dem­ge­gen­über nicht als aus­rei­chend gewich­tig für sol­che Maß­nah­men ange­se­hen. Es hat den Zugriff auf vor­sorg­lich gespei­cher­te Daten30 oder die Durch­füh­rung von Wohn­raum­über­wa­chun­gen jedoch auch bei einer gemei­nen Gefahr31 und Online-Durch­su­chun­gen bei einer Gefahr für Güter der All­ge­mein­heit, die die Exis­tenz der Men­schen berüh­ren32, für im Grund­satz mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar gehal­ten. Der Gesetz­ge­ber ist nicht gehin­dert, die maß­geb­li­che Schwel­le für den Rechts­gü­ter­schutz die­ser Über­wa­chungs­maß­nah­men hier­von aus­ge­hend auch ein­heit­lich zu bestim­men.

Die Erhe­bung von Daten durch heim­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­men mit hoher Ein­griffs­in­ten­si­tät ist im Bereich der Gefah­ren­ab­wehr zum Schutz der genann­ten Rechts­gü­ter grund­sätz­lich nur ver­hält­nis­mä­ßig, wenn eine Gefähr­dung die­ser Rechts­gü­ter im Ein­zel­fall hin­rei­chend kon­kret abseh­bar ist und der Adres­sat der Maß­nah­men aus Sicht eines ver­stän­di­gen Drit­ten den objek­ti­ven Umstän­den nach in sie ver­fan­gen ist33.

Auch die­se Anfor­de­run­gen hän­gen im Ein­zel­nen zunächst von Art und Gewicht des Ein­griffs ab. Für die beson­ders tief in die Pri­vat­sphä­re ein­drin­gen­den Ein­grif­fe der Wohn­raum­über­wa­chung ver­langt Art. 13 Abs. 4 GG eine drin­gen­de Gefahr. Der Begriff der drin­gen­den Gefahr nimmt dabei nicht nur im Sin­ne des qua­li­fi­zier­ten Rechts­gü­ter­schut­zes auf das Aus­maß, son­dern auch auf die Wahr­schein­lich­keit eines Scha­dens Bezug34.

Im Übri­gen müs­sen die Anfor­de­run­gen an eine hin­rei­chend kon­kret abseh­ba­re Gefah­ren­la­ge hin­sicht­lich der genann­ten Rechts­gü­ter im Ver­hält­nis zur Belas­tung des Betrof­fe­nen bestimmt wer­den. Ver­fas­sungs­recht­lich aus­rei­chend sind hier­für zunächst die Anfor­de­run­gen zur Abwehr kon­kre­ter, unmit­tel­bar bevor­ste­hen­der oder gegen­wär­ti­ger Gefah­ren gegen­über poli­zei­pflich­ti­gen Per­so­nen nach den Maß­ga­ben des all­ge­mei­nen Sicher­heits­rechts für die hier rele­van­ten Schutz­gü­ter. Der tra­di­tio­nel­le poli­zei­recht­li­che Begriff der "kon­kre­ten Gefahr" setzt eine Sach­la­ge vor­aus, die bei unge­hin­der­tem Ablauf des objek­tiv zu erwar­ten­den Gesche­hens im Ein­zel­fall in abseh­ba­rer Zeit mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit zu einer Ver­let­zung eines poli­zei­li­chen Schutz­guts führt35. Ein noch enge­rer zeit­li­cher Zusam­men­hang wird gefor­dert, wenn es nach der jewei­li­gen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge auf eine "unmit­tel­bar bevor­ste­hen­de" oder "gegen­wär­ti­ge Gefahr" ankommt36.

Der Gesetz­ge­ber ist von Ver­fas­sungs wegen aber nicht von vorn­her­ein für jede Art der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung auf die Schaf­fung von Ein­griff­s­tat­be­stän­den beschränkt, die dem tra­dier­ten sicher­heits­recht­li­chen Modell der Abwehr kon­kre­ter, unmit­tel­bar bevor­ste­hen­der oder gegen­wär­ti­ger Gefah­ren ent­spre­chen. Viel­mehr kann er die Gren­zen für bestimm­te Berei­che mit dem Ziel schon der Straf­ta­ten­ver­hü­tung auch wei­ter zie­hen, indem er die Anfor­de­run­gen an die Vor­her­seh­bar­keit des Kau­sal­ver­laufs redu­ziert. Aller­dings müs­sen die Ein­griffs­grund­la­gen auch dann eine hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefahr in dem Sin­ne ver­lan­gen, dass zumin­dest tat­säch­li­che Anhalts­punk­te für die Ent­ste­hung einer kon­kre­ten Gefahr für die Schutz­gü­ter bestehen. All­ge­mei­ne Erfah­rungs­sät­ze rei­chen inso­weit allein nicht aus, um den Zugriff zu recht­fer­ti­gen. Viel­mehr müs­sen bestimm­te Tat­sa­chen fest­ge­stellt sein, die im Ein­zel­fall die Pro­gno­se eines Gesche­hens, das zu einer zure­chen­ba­ren Ver­let­zung der hier rele­van­ten Schutz­gü­ter führt, tra­gen37. Eine hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefahr in die­sem Sin­ne kann danach schon bestehen, wenn sich der zum Scha­den füh­ren­de Kau­sal­ver­lauf noch nicht mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit vor­her­se­hen lässt, sofern bereits bestimm­te Tat­sa­chen auf eine im Ein­zel­fall dro­hen­de Gefahr für ein über­ra­gend wich­ti­ges Rechts­gut hin­wei­sen. Die Tat­sa­chen müs­sen dafür zum einen den Schluss auf ein wenigs­tens sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und zeit­lich abseh­ba­res Gesche­hen zulas­sen, zum ande­ren dar­auf, dass bestimm­te Per­so­nen betei­ligt sein wer­den, über deren Iden­ti­tät zumin­dest so viel bekannt ist, dass die Über­wa­chungs­maß­nah­me gezielt gegen sie ein­ge­setzt und weit­ge­hend auf sie beschränkt wer­den kann38. In Bezug auf ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten, die oft durch lang geplan­te Taten von bis­her nicht straf­fäl­lig gewor­de­nen Ein­zel­nen an nicht vor­her­seh­ba­ren Orten und in ganz ver­schie­de­ner Wei­se ver­übt wer­den, kön­nen Über­wa­chungs­maß­nah­men auch dann erlaubt wer­den, wenn zwar noch nicht ein sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und zeit­lich abseh­ba­res Gesche­hen erkenn­bar ist, jedoch das indi­vi­du­el­le Ver­hal­ten einer Per­son die kon­kre­te Wahr­schein­lich­keit begrün­det, dass sie sol­che Straf­ta­ten in über­schau­ba­rer Zukunft bege­hen wird. Denk­bar ist das etwa, wenn eine Per­son aus einem Aus­bil­dungs­la­ger für Ter­ro­ris­ten im Aus­land in die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ein­reist.

Dage­gen wird dem Gewicht eines Ein­griffs durch heim­li­che poli­zei­recht­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­men nicht hin­rei­chend Rech­nung getra­gen, wenn der tat­säch­li­che Ein­griffs­an­lass noch wei­ter in das Vor­feld einer in ihren Kon­tu­ren noch nicht abseh­ba­ren kon­kre­ten Gefahr für die Schutz­gü­ter der Norm ver­legt wird. Eine Anknüp­fung der Ein­schreit­schwel­le an das Vor­feld­sta­di­um ist ver­fas­sungs­recht­lich ange­sichts der Schwe­re des Ein­griffs nicht hin­nehm­bar, wenn nur rela­tiv dif­fu­se Anhalts­punk­te für mög­li­che Gefah­ren bestehen. Die Tat­sa­chen­la­ge ist dann häu­fig durch eine hohe Ambi­va­lenz der Bedeu­tung ein­zel­ner Beob­ach­tun­gen gekenn­zeich­net. Die Gescheh­nis­se kön­nen in harm­lo­sen Zusam­men­hän­gen ver­blei­ben, aber auch den Beginn eines Vor­gangs bil­den, der in eine Gefahr mün­det39. Sol­che Offen­heit genügt für die Durch­füh­rung von ein­griffs­in­ten­si­ven heim­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men nicht. Nicht aus­rei­chend für sol­che Maß­nah­men ist inso­weit etwa allein die Erkennt­nis, dass sich eine Per­son zu einem fun­da­men­ta­lis­ti­schen Reli­gi­ons­ver­ständ­nis hin­ge­zo­gen fühlt.

Gestuf­te Anfor­de­run­gen erge­ben sich hin­sicht­lich der Fra­ge, wie­weit Über­wa­chungs­maß­nah­men als Maß­nah­men der Umfeld­über­wa­chung auch gegen­über Per­so­nen durch­ge­führt wer­den dür­fen, die nicht als Hand­lungs- oder Zustands­ver­ant­wort­li­che bezie­hungs­wei­se Tat­ver­däch­ti­ge in beson­de­rer Ver­ant­wor­tung ste­hen.

Der Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me und die Wohn­raum­über­wa­chung dür­fen sich unmit­tel­bar nur gegen die­je­ni­gen als Ziel­per­son rich­ten, die für die dro­hen­de oder drin­gen­de Gefahr ver­ant­wort­lich sind40. Die­se Maß­nah­men drin­gen so tief in die Pri­vat­sphä­re ein, dass sie auf wei­te­re Per­so­nen nicht aus­ge­dehnt wer­den dür­fen. Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist aller­dings, wenn die gegen die Ver­ant­wort­li­chen ange­ord­ne­ten Maß­nah­men, soweit unver­meid­bar, auch Drit­te mit­er­fas­sen41. Des­halb kann die Über­wa­chung der Woh­nung eines Drit­ten erlaubt wer­den, wenn auf­grund bestimm­ter Tat­sa­chen ver­mu­tet wer­den kann, dass die Ziel­per­son sich dort zur Zeit der Maß­nah­me auf­hält, sie dort für die Ermitt­lun­gen rele­van­te Gesprä­che füh­ren wird und eine Über­wa­chung ihrer Woh­nung allein zur Erfor­schung des Sach­ver­halts nicht aus­reicht42. Eben­so kann eine Online-Durch­su­chung auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me Drit­ter erstreckt wer­den, wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te dafür bestehen, dass die Ziel­per­son dort ermitt­lungs­re­le­van­te Infor­ma­tio­nen spei­chert und ein auf ihre eige­nen infor­ma­ti­ons­tech­ni­schen Sys­te­me beschränk­ter Zugriff zur Errei­chung des Ermitt­lungs­ziels nicht aus­reicht.

Eine Anord­nung von ande­ren heim­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men ist auch unmit­tel­bar gegen­über Drit­ten nicht schlecht­hin aus­ge­schlos­sen. In Betracht kommt inso­weit eine Befug­nis zur Über­wa­chung von Per­so­nen aus dem Umfeld einer Ziel­per­son, etwa von – näher ein­zu­gren­zen­den – Kon­takt­per­so­nen oder Nach­rich­ten­mitt­lern. Sol­che Befug­nis­se recht­fer­ti­gen sich aus der objek­ti­ven Natur der Gefah­ren­ab­wehr und der Wahr­heits­er­mitt­lung im straf­recht­li­chen Ermitt­lungs­ver­fah­ren. Ihre Erstre­ckung auf Drit­te steht unter stren­gen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen und setzt eine spe­zi­fi­sche indi­vi­du­el­le Nähe der Betrof­fe­nen zu der auf­zu­klä­ren­den Gefahr oder Straf­tat vor­aus. Hier­für reicht es nicht schon, dass sie mit einer Ziel­per­son über­haupt in irgend­ei­nem Aus­tausch ste­hen. Viel­mehr bedarf es zusätz­li­cher Anhalts­punk­te, dass der Kon­takt einen Bezug zum Ermitt­lungs­ziel auf­weist und so eine nicht uner­heb­li­che Wahr­schein­lich­keit besteht, dass die Über­wa­chungs­maß­nah­me der Auf­klä­rung der Gefahr dien­lich sein wird43. Eine Über­wa­chung von Per­so­nen, die – allein gestützt auf die Tat­sa­che eines Kon­tak­tes zu einer Ziel­per­son – erst ver­sucht her­aus­zu­fin­den, ob sich hier­über wei­te­re Ermitt­lungs­an­sät­ze erschlie­ßen, ist ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­sig. Dies hin­dert hin­sicht­lich sol­cher Kon­takt­per­so­nen aller­dings von Ver­fas­sungs wegen nicht Ermitt­lungs­maß­nah­men gerin­ge­rer Ein­griffs­tie­fe mit dem Ziel, gege­be­nen­falls die Ein­griffs­schwel­le für inten­si­ve­re Über­wa­chungs­maß­nah­men zu errei­chen.

Ver­hält­nis­mä­ßig­keit und Ver­fah­rens­rech­te[↑]

Über­grei­fen­de Anfor­de­run­gen erge­ben sich aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz auch in ver­fah­rens­recht­li­cher Hin­sicht. Die hier ganz über­wie­gend in Rede ste­hen­den ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­maß­nah­men, bei denen damit zu rech­nen ist, dass sie auch höchst­pri­va­te Infor­ma­tio­nen erfas­sen, und gegen­über den Betrof­fe­nen heim­lich durch­ge­führt wer­den, bedür­fen grund­sätz­lich einer vor­he­ri­gen Kon­trol­le durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le, etwa in Form einer rich­ter­li­chen Anord­nung44. Dies gilt für Maß­nah­men der Wohn­raum­über­wa­chung bereits gemäß Art. 13 Abs. 3 und 4 GG45 und folgt im Übri­gen unmit­tel­bar aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz46.

Der Gesetz­ge­ber hat das Gebot vor­beu­gen­der unab­hän­gi­ger Kon­trol­le in spe­zi­fi­scher und nor­men­kla­rer Form mit stren­gen Anfor­de­run­gen an den Inhalt und die Begrün­dung der gericht­li­chen Anord­nung zu ver­bin­den. Hier­aus folgt zugleich das Erfor­der­nis einer hin­rei­chend sub­stan­ti­ier­ten Begrün­dung und Begren­zung des Antrags auf Anord­nung, die es dem Gericht oder der unab­hän­gi­gen Stel­le erst erlaubt, eine effek­ti­ve Kon­trol­le aus­zu­üben. Ins­be­son­de­re bedarf es der voll­stän­di­gen Infor­ma­ti­on sei­tens der antrag­stel­len­den Behör­de über den zu beur­tei­len­den Sach­stand47. In Anknüp­fung hier­an ist es Auf­ga­be und Pflicht des Gerichts oder der sonst ent­schei­den­den Per­so­nen, sich eigen­ver­ant­wort­lich ein Urteil dar­über zu bil­den, ob die bean­trag­te heim­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­me den gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen ent­spricht. Hier­für die not­wen­di­gen sach­li­chen und per­so­nel­len Vor­aus­set­zun­gen zu schaf­fen, obliegt der Lan­des­jus­tiz­ver­wal­tung und dem Prä­si­di­um des zustän­di­gen Gerichts48.

Beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men im Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung[↑]

Neben den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die all­ge­mei­nen Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen erge­ben sich aus den jewei­li­gen Grund­rech­ten in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG für die Durch­füh­rung von beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men beson­de­re Anfor­de­run­gen an den Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung.

Der ver­fas­sungs­recht­li­che Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung gewähr­leis­tet dem Indi­vi­du­um einen Bereich höchst­per­sön­li­cher Pri­vat­heit gegen­über Über­wa­chung. Er wur­zelt in den von den jewei­li­gen Über­wa­chungs­maß­nah­men betrof­fe­nen Grund­rech­ten in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG und sichert einen dem Staat nicht ver­füg­ba­ren Men­schen­wür­de­kern grund­recht­li­chen Schut­zes gegen­über sol­chen Maß­nah­men. Selbst über­ra­gen­de Inter­es­sen der All­ge­mein­heit kön­nen einen Ein­griff in die­sen abso­lut geschütz­ten Bereich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung nicht recht­fer­ti­gen49.

Zur Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit im Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung gehört die Mög­lich­keit, inne­re Vor­gän­ge wie Emp­fin­dun­gen und Gefüh­le sowie Über­le­gun­gen, Ansich­ten und Erleb­nis­se höchst­per­sön­li­cher Art zum Aus­druck zu brin­gen50. Geschützt ist ins­be­son­de­re die nicht­öf­fent­li­che Kom­mu­ni­ka­ti­on mit Per­so­nen des höchst­per­sön­li­chen Ver­trau­ens, die in der berech­tig­ten Annah­me geführt wird, nicht über­wacht zu wer­den, wie es ins­be­son­de­re bei Gesprä­chen im Bereich der Woh­nung der Fall ist. Zu die­sen Per­so­nen gehö­ren ins­be­son­de­re Ehe- oder Lebens­part­ner, Geschwis­ter und Ver­wand­te in gera­der Linie, vor allem, wenn sie im sel­ben Haus­halt leben, und kön­nen Straf­ver­tei­di­ger, Ärz­te, Geist­li­che und enge per­sön­li­che Freun­de zäh­len51. Die­ser Kreis deckt sich nur teil­wei­se mit dem der Zeug­nis­ver­wei­ge­rungs­be­rech­tig­ten. Sol­che Gesprä­che ver­lie­ren dabei nicht schon dadurch ihren Cha­rak­ter als ins­ge­samt höchst­per­sön­lich, dass sich in ihnen Höchst­per­sön­li­ches und All­täg­li­ches ver­mi­schen52.

Dem­ge­gen­über ist die Kom­mu­ni­ka­ti­on unmit­tel­bar über Straf­ta­ten nicht geschützt, selbst wenn sie auch Höchst­per­sön­li­ches zum Gegen­stand hat. Die Bespre­chung und Pla­nung von Straf­ta­ten gehört ihrem Inhalt nach nicht zum Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung, son­dern hat Sozi­al­be­zug53. Dies bedeu­tet frei­lich nicht, dass der Kern­be­reich unter einem all­ge­mei­nen Abwä­gungs­vor­be­halt in Bezug auf öffent­li­che Sicher­heits­in­ter­es­sen steht. Ein höchst­per­sön­li­ches Gespräch fällt nicht schon dadurch aus dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung her­aus, dass es für die Auf­klä­rung von Straf­ta­ten oder Gefah­ren hilf­rei­che Auf­schlüs­se geben kann. Auf­zeich­nun­gen oder Äuße­run­gen im Zwie­ge­spräch, die zum Bei­spiel aus­schließ­lich inne­re Ein­drü­cke und Gefüh­le wie­der­ge­ben und kei­ne Hin­wei­se auf kon­kre­te Straf­ta­ten ent­hal­ten, gewin­nen nicht schon dadurch einen Gemein­schafts­be­zug, dass sie Ursa­chen oder Beweg­grün­de eines straf­ba­ren Ver­hal­tens frei­zu­le­gen ver­mö­gen54. Auch kön­nen trotz Straf­ta­ten­be­zugs Situa­tio­nen, in denen Ein­zel­nen gera­de ermög­licht wer­den soll, ein Fehl­ver­hal­ten ein­zu­ge­ste­hen oder sich auf des­sen Fol­gen ein­zu­rich­ten, wie Beicht­ge­sprä­che oder ver­trau­li­che Gesprä­che mit einem Psy­cho­the­ra­peu­ten oder einem Straf­ver­tei­di­ger, der höchst­per­sön­li­chen Pri­vat­sphä­re unter­fal­len, die dem Staat abso­lut ent­zo­gen ist55. Ein hin­rei­chen­der Sozi­al­be­zug besteht dem­ge­gen­über dann, wenn Gesprä­che – auch mit Ver­trau­ens­per­so­nen – sonst unmit­tel­bar Straf­ta­ten zu ihrem Gegen­stand haben56.

Der Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung bean­sprucht gegen­über allen Über­wa­chungs­maß­nah­men Beach­tung. Kön­nen sie typi­scher­wei­se zur Erhe­bung kern­be­reichs­re­le­van­ter Daten füh­ren, muss der Gesetz­ge­ber Rege­lun­gen schaf­fen, die einen wirk­sa­men Schutz nor­men­klar gewähr­leis­ten57. Außer­halb solch ver­let­zungs­ge­neig­ter Befug­nis­se bedarf es eige­ner Rege­lun­gen nicht. Gren­zen, die sich im Ein­zel­fall auch hier gegen­über einem Zugriff auf höchst­per­sön­li­che Infor­ma­tio­nen erge­ben kön­nen, sind bei deren Anwen­dung unmit­tel­bar von Ver­fas­sungs wegen zu beach­ten.

Der Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung ist strikt und darf nicht durch Abwä­gung mit den Sicher­heits­in­ter­es­sen nach Maß­ga­be des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes rela­ti­viert wer­den58. Dies bedeu­tet jedoch nicht, dass jede tat­säch­li­che Erfas­sung von höchst­per­sön­li­chen Infor­ma­tio­nen stets einen Ver­fas­sungs­ver­stoß oder eine Men­schen­wür­de­ver­let­zung begrün­det. Ange­sichts der Hand­lungs- und Pro­gno­se­un­si­cher­hei­ten, unter denen Sicher­heits­be­hör­den ihre Auf­ga­ben wahr­neh­men, kann ein unbe­ab­sich­tig­tes Ein­drin­gen in den Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung im Rah­men von Über­wa­chungs­maß­nah­men nicht für jeden Fall von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen wer­den59. Die Ver­fas­sung ver­langt jedoch für die Aus­ge­stal­tung der Über­wa­chungs­be­fug­nis­se die Ach­tung des Kern­be­reichs als eine strik­te, nicht frei durch Ein­zel­fal­ler­wä­gun­gen über­wind­ba­re Gren­ze.

Abso­lut aus­ge­schlos­sen ist damit zunächst, den Kern­be­reich zum Ziel staat­li­cher Ermitt­lun­gen zu machen und dies­be­züg­li­che Infor­ma­tio­nen in irgend­ei­ner Wei­se zu ver­wer­ten oder sonst zur Grund­la­ge der wei­te­ren Ermitt­lun­gen zu neh­men. Auch wenn hier­durch wei­ter­füh­ren­de Erkennt­nis­se erlangt wer­den kön­nen, schei­det ein geziel­ter Zugriff auf die höchst­pri­va­te Sphä­re – zu der frei­lich nicht die Bespre­chung von Straf­ta­ten gehört – von vorn­her­ein aus. Ins­be­son­de­re darf der Kern­be­reichs­schutz nicht unter den Vor­be­halt einer Abwä­gung im Ein­zel­fall gestellt wer­den.

Des Wei­te­ren folgt hier­aus, dass bei der Durch­füh­rung von Über­wa­chungs­maß­nah­men dem Kern­be­reichs­schutz auf zwei Ebe­nen Rech­nung getra­gen wer­den muss. Zum einen sind auf der Ebe­ne der Daten­er­he­bung Vor­keh­run­gen zu tref­fen, die eine unbe­ab­sich­tig­te Mit­er­fas­sung von Kern­be­reichs­in­for­ma­tio­nen nach Mög­lich­keit aus­schlie­ßen. Zum ande­ren sind auf der Ebe­ne der nach­ge­la­ger­ten Aus­wer­tung und Ver­wer­tung die Fol­gen eines den­noch nicht ver­mie­de­nen Ein­drin­gens in den Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung strikt zu mini­mie­ren60.

In die­sem Rah­men kann der Gesetz­ge­ber den Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung in Abhän­gig­keit von der Art der Befug­nis und deren Nähe zum abso­lut geschütz­ten Bereich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung für die ver­schie­de­nen Über­wa­chungs­maß­nah­men ver­schie­den aus­ge­stal­ten61. Er hat hier­bei jedoch auf bei­den Ebe­nen Vor­keh­run­gen zu tref­fen.

Auf der Ebe­ne der Daten­er­he­bung ist bei ver­let­zungs­ge­neig­ten Maß­nah­men durch eine vor­ge­la­ger­te Prü­fung sicher­zu­stel­len, dass die Erfas­sung von kern­be­reichs­re­le­van­ten Situa­tio­nen oder Gesprä­chen jeden­falls inso­weit aus­ge­schlos­sen ist, als sich die­se mit prak­tisch zu bewäl­ti­gen­dem Auf­wand im Vor­feld ver­mei­den lässt62. Für Gesprä­che mit Per­so­nen höchst­per­sön­li­chen Ver­trau­ens kann unter Umstän­den, die typi­scher­wei­se auf eine ver­trau­li­che Situa­ti­on hin­wei­sen, die Ver­mu­tung gebo­ten sein, dass sie dem Kern­be­reichs­schutz unter­fal­len und nicht über­wacht wer­den dür­fen63. Eine sol­che Ver­mu­tung darf der Gesetz­ge­ber als wider­leg­lich aus­ge­stal­ten und dabei ins­be­son­de­re dar­auf abstel­len, ob im Ein­zel­fall Anhalts­punk­te bestehen, dass in dem Gespräch Straf­ta­ten bespro­chen wer­den. Dem­ge­gen­über reicht es zur Wider­le­gung der Höchst­ver­trau­lich­keit eines Gesprä­ches nicht, dass neben höchst­per­sön­li­chen Fra­gen auch All­täg­li­ches zur Spra­che kom­men wird64. In jedem Fall ist der Abbruch der Maß­nah­me vor­zu­se­hen, wenn erkenn­bar wird, dass eine Über­wa­chung in den Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung ein­dringt65.

Auf der Ebe­ne der Aus­wer­tung und Ver­wer­tung hat der Gesetz­ge­ber für den Fall, dass die Erfas­sung von kern­be­reichs­re­le­van­ten Infor­ma­tio­nen nicht ver­mie­den wer­den konn­te, in der Regel die Sich­tung der erfass­ten Daten durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le vor­zu­se­hen, die die kern­be­reichs­re­le­van­ten Infor­ma­tio­nen vor deren Ver­wen­dung durch die Sicher­heits­be­hör­den her­aus­fil­tert66. Die von Ver­fas­sungs wegen gefor­der­ten ver­fah­rens­recht­li­chen Siche­run­gen gebie­ten jedoch nicht in allen Fall­kon­stel­la­tio­nen, dass neben staat­li­chen Ermitt­lungs­be­hör­den wei­te­re unab­hän­gi­ge Stel­len ein­ge­rich­tet wer­den67. Die Erfor­der­lich­keit einer sol­chen Sich­tung hängt von der Art sowie gege­be­nen­falls auch der Aus­ge­stal­tung der jewei­li­gen Befug­nis ab. Dabei kann auf die Sich­tung durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le umso eher ver­zich­tet wer­den, je ver­läss­li­cher schon auf der ers­ten Stu­fe die Erfas­sung kern­be­reichs­re­le­van­ter Sach­ver­hal­te ver­mie­den wird und umge­kehrt. Unbe­rührt bleibt auch die Mög­lich­keit des Gesetz­ge­bers, die not­wen­di­gen Rege­lun­gen zu tref­fen, um den Ermitt­lungs­be­hör­den für Aus­nah­me­fäl­le bei Gefahr im Ver­zug auch kurz­fris­tig ers­te Hand­lungs­mög­lich­kei­ten ein­zu­räu­men. In jedem Fall hat der Gesetz­ge­ber die sofor­ti­ge Löschung von gege­be­nen­falls erfass­ten höchst­per­sön­li­chen Daten vor­zu­se­hen und jeg­li­che Ver­wen­dung aus­zu­schlie­ßen. Die Löschung ist in einer Wei­se zu pro­to­kol­lie­ren, die eine spä­te­re Kon­trol­le ermög­licht68.

Zusam­men­wir­ken ver­schie­de­ner Über­wa­chungs­maß­nah­men[↑]

Eige­ne ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­zen erge­ben sich hin­sicht­lich des Zusam­men­wir­kens der ver­schie­de­nen Über­wa­chungs­maß­nah­men. Mit der Men­schen­wür­de unver­ein­bar ist es, wenn eine Über­wa­chung sich über einen län­ge­ren Zeit­raum erstreckt und der­art umfas­send ist, dass nahe­zu lücken­los alle Bewe­gun­gen und Lebens­äu­ße­run­gen des Betrof­fe­nen regis­triert wer­den und zur Grund­la­ge für ein Per­sön­lich­keits­pro­fil wer­den kön­nen69. Beim Ein­satz moder­ner, ins­be­son­de­re dem Betrof­fe­nen ver­bor­ge­ner Ermitt­lungs­me­tho­den müs­sen die Sicher­heits­be­hör­den mit Rück­sicht auf das dem "addi­ti­ven" Grund­rechts­ein­griff inne­woh­nen­de Gefähr­dungs­po­ten­zi­al koor­di­nie­rend dar­auf Bedacht neh­men, dass das Aus­maß der Über­wa­chung ins­ge­samt beschränkt bleibt70. Die aus dem Gebot der Zweck­bin­dung fol­gen­den Gren­zen für einen Aus­tausch von Daten zwi­schen den Behör­den blei­ben hier­durch unbe­rührt.

Ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­zen heim­li­cher Über­wa­chungs­maß­nah­men[↑]

Eige­ne ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­zen heim­li­cher Über­wa­chungs­maß­nah­men kön­nen sich unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten gegen­über bestimm­ten Berufs- und ande­ren Per­so­nen­grup­pen erge­ben, deren Tätig­keit von Ver­fas­sungs wegen eine beson­de­re Ver­trau­lich­keit vor­aus­setzt. Der Gesetz­ge­ber muss gewähr­leis­ten, dass die Behör­den bei der Anord­nung und Durch­füh­rung von Über­wa­chungs­maß­nah­men sol­che Gren­zen beach­ten.

Ange­sichts der schon grund­sätz­lich hohen Anfor­de­run­gen an die Anord­nung sol­cher Maß­nah­men und der gro­ßen Bedeu­tung einer effek­ti­ven Ter­ro­ris­mus­ab­wehr für die demo­kra­ti­sche und frei­heit­li­che Ord­nung71, die Sicher­heit der Men­schen sowie mit Blick auf die Viel­ge­stal­tig­keit der in Aus­gleich zu brin­gen­den Gesichts­punk­te und zugleich die Not­wen­dig­keit, Miss­brauchs­mög­lich­kei­ten zu begren­zen, ist der Gesetz­ge­ber in der Regel nicht ver­pflich­tet, bestimm­te Per­so­nen­grup­pen von Über­wa­chungs­maß­nah­men von vorn­her­ein gänz­lich aus­zu­neh­men72. Viel­mehr kann er den Schutz der Ver­trau­lich­keit jeden­falls in der Regel von einer Abwä­gung im Ein­zel­fall abhän­gig machen.

Bei der Abgren­zung und Aus­ge­stal­tung der zu schüt­zen­den Ver­trau­lich­keits­be­zie­hun­gen ver­bleibt dem Gesetz­ge­ber ein Gestal­tungs­spiel­raum. Er hat das öffent­li­che Inter­es­se an einer effek­ti­ven Gefah­ren­ab­wehr in Aus­gleich zu brin­gen mit dem Gewicht, das die Maß­nah­men gegen­über auf beson­de­re Ver­trau­lich­keit ver­wie­se­nen Berufs­ge­heim­nis­trä­gern ent­fal­ten. Dabei hat er neben dem spe­zi­fi­schen Ein­griffs­ge­wicht, das die­se Maß­nah­men gegen­über sol­chen Per­so­nen hin­sicht­lich der inso­weit all­ge­mein maß­geb­li­chen Grund­rech­te ent­fal­ten, auch zu berück­sich­ti­gen, wie sie sich auf wei­te­re Grund­rech­te, ins­be­son­de­re auf Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG oder das freie Man­dat nach Art. 38 Abs. 1 GG aus­wir­ken. Sofern er hier­bei ein­zel­ne Berufs­grup­pen einem strik­te­ren Schutz unter­stellt, müs­sen die­se in Bezug auf die Über­wa­chungs­zie­le geeig­net abge­grenzt sein.

Trans­pa­renz und Rechts­schutz[↑]

Der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz stellt auch Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le73. Die inso­weit gel­ten­den Anfor­de­run­gen erge­ben sich aus dem jewei­li­gen Grund­recht in Ver­bin­dung mit Art.19 Abs. 4 GG74.

Trans­pa­renz der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung soll dazu bei­tra­gen, dass Ver­trau­en und Rechts­si­cher­heit ent­ste­hen kön­nen und der Umgang mit Daten in einen demo­kra­ti­schen Dis­kurs ein­ge­bun­den bleibt75. Durch sie soll, soweit mög­lich, den Betrof­fe­nen sub­jek­ti­ver Rechts­schutz ermög­licht und zugleich einer dif­fu­sen Bedroh­lich­keit gehei­mer staat­li­cher Beob­ach­tung ent­ge­gen­ge­wirkt wer­den76. Je weni­ger die Gewähr­leis­tung sub­jek­ti­ven Rechts­schut­zes mög­lich ist, des­to grö­ße­re Bedeu­tung erhal­ten dabei Anfor­de­run­gen an eine wirk­sa­me auf­sicht­li­che Kon­trol­le und an die Trans­pa­renz des Behör­den­han­delns gegen­über der Öffent­lich­keit77.

Zu den Anfor­de­run­gen an die ver­hält­nis­mä­ßi­ge Aus­ge­stal­tung der frag­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men gehört die gesetz­li­che Anord­nung von Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten. Da sol­che Maß­nah­men, um ihren Zweck zu errei­chen, heim­lich durch­ge­führt wer­den müs­sen, hat der Gesetz­ge­ber zur Gewähr­leis­tung sub­jek­ti­ven Rechts­schut­zes im Sin­ne des Art.19 Abs. 4 GG vor­zu­se­hen, dass die Betrof­fe­nen zumin­dest nach­träg­lich von den Über­wa­chungs­maß­nah­men grund­sätz­lich in Kennt­nis zu set­zen sind. Aus­nah­men kann er in Abwä­gung mit ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten Rechts­gü­tern Drit­ter vor­se­hen. Sie sind jedoch auf das unbe­dingt Erfor­der­li­che zu beschrän­ken78. Denk­bar sind Aus­nah­men von den Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten etwa, wenn die Kennt­nis von der Maß­nah­me dazu füh­ren wür­de, dass die­se ihren Zweck ver­fehlt, wenn die Benach­rich­ti­gung nicht ohne Gefähr­dung von Leib und Leben einer Per­son gesche­hen kann, oder wenn ihr über­wie­gen­de Belan­ge einer betrof­fe­nen Per­son ent­ge­gen­ste­hen, etwa weil durch die Benach­rich­ti­gung von einer Maß­nah­me, die kei­ne wei­te­ren Fol­gen gehabt hat, der Grund­rechts­ein­griff noch ver­tieft wür­de. Lie­gen zwin­gen­de Grün­de vor, die eine nach­träg­li­che Benach­rich­ti­gung aus­schlie­ßen, ist dies rich­ter­lich zu bestä­ti­gen und in regel­mä­ßi­gen Abstän­den zu prü­fen79.

Zur Flan­kie­rung von infor­ma­ti­ons­be­zo­ge­nen Ein­grif­fen, deren Vor­nah­me oder Umfang die Betrof­fe­nen nicht sicher abschät­zen kön­nen, hat der Gesetz­ge­ber über­dies Aus­kunfts­rech­te vor­zu­se­hen. Ein­schrän­kun­gen sind nur zuläs­sig, wenn sie gegen­läu­fi­gen Inter­es­sen von grö­ße­rem Gewicht die­nen. Gesetz­li­che Aus­schluss­tat­be­stän­de müs­sen sicher­stel­len, dass die betrof­fe­nen Inter­es­sen ein­an­der umfas­send und auch mit Blick auf den Ein­zel­fall zuge­ord­net wer­den80. Wenn dann aber den­noch die prak­ti­sche Wirk­sam­keit sol­cher Aus­kunfts­rech­te ange­sichts der Art der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung – wie bei der heim­li­chen Daten­ver­ar­bei­tung zur Abwehr von Gefah­ren durch den inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus – sehr begrenzt bleibt, ist das ver­fas­sungs­recht­lich hin­nehm­bar81.

Eine ver­hält­nis­mä­ßi­ge Aus­ge­stal­tung der Über­wa­chungs­maß­nah­men ver­langt im Lich­te des Art.19 Abs. 4 GG außer­dem, dass die Betrof­fe­nen nach Benach­rich­ti­gung in zumut­ba­rer Wei­se eine gericht­li­che Recht­mä­ßig­keits­kon­trol­le erwir­ken kön­nen82.

Über­dies setzt eine ver­hält­nis­mä­ßi­ge Aus­ge­stal­tung wirk­sa­me Sank­tio­nen bei Rechts­ver­let­zun­gen vor­aus. Wür­den auch schwe­re Ver­let­zun­gen der Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen im Ergeb­nis sank­ti­ons­los blei­ben mit der Fol­ge, dass der Schutz des Per­sön­lich­keits­rechts ange­sichts der imma­te­ri­el­len Natur die­ses Rechts ver­küm­mern wür­de, wider­sprä­che dies der Ver­pflich­tung der staat­li­chen Gewalt, die Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit wirk­sam zu schüt­zen. Dies kann ins­be­son­de­re der Fall sein, wenn eine unbe­rech­tig­te Erhe­bung oder Ver­wen­dung der Daten man­gels mate­ri­el­len Scha­dens regel­mä­ßig ohne einen der Genug­tu­ung der Betrof­fe­nen die­nen­den Aus­gleich blie­be. Der Gesetz­ge­ber hat dies­be­züg­lich aller­dings einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum83.

Weil eine Trans­pa­renz der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung sowie die Ermög­li­chung indi­vi­du­el­len Rechts­schut­zes für heim­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­men nur sehr ein­ge­schränkt sicher­ge­stellt wer­den kön­nen, kommt der Gewähr­leis­tung einer effek­ti­ven auf­sicht­li­chen Kon­trol­le umso grö­ße­re Bedeu­tung zu. Der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz stellt für tief in die Pri­vat­sphä­re rei­chen­de Über­wa­chungs­maß­nah­men des­halb an eine wirk­sa­me Aus­ge­stal­tung die­ser Kon­trol­le sowohl auf der Ebe­ne des Geset­zes als auch der Ver­wal­tungs­pra­xis gestei­ger­te Anfor­de­run­gen84.

Die Gewähr­leis­tung einer wirk­sa­men auf­sicht­li­chen Kon­trol­le setzt zunächst eine mit wirk­sa­men Befug­nis­sen aus­ge­stat­te­te Stel­le – wie nach gel­ten­dem Recht die Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­te – vor­aus85. Dazu ist erfor­der­lich, dass die Daten­er­he­bun­gen voll­stän­dig pro­to­kol­liert wer­den. Es muss durch tech­ni­sche und orga­ni­sa­to­ri­sche Maß­nah­men sicher­ge­stellt wer­den, dass die Daten der Daten­schutz­be­auf­trag­ten in prak­ti­ka­bel aus­wert­ba­rer Wei­se zur Ver­fü­gung ste­hen und die Pro­to­kol­lie­rung hin­rei­chen­de Anga­ben zu dem zu kon­trol­lie­ren­den Vor­gang ent­hält86. Ange­sichts der Kom­pen­sa­ti­ons­funk­ti­on der auf­sicht­li­chen Kon­trol­le für den schwach aus­ge­stal­te­ten Indi­vi­du­al­rechts­schutz kommt deren regel­mä­ßi­ger Durch­füh­rung beson­de­re Bedeu­tung zu und sind sol­che Kon­trol­len in ange­mes­se­nen Abstän­den – deren Dau­er ein gewis­ses Höchst­maß, etwa zwei Jah­re, nicht über­schrei­ten darf – durch­zu­füh­ren. Dies ist bei der Aus­stat­tung der Auf­sichts­in­stanz zu berück­sich­ti­gen87. Die Gewähr­leis­tung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen einer wirk­sa­men auf­sicht­li­chen Kon­trol­le obliegt dem Gesetz­ge­ber und den Behör­den gemein­sam88.

Zur Gewähr­leis­tung von Trans­pa­renz und Kon­trol­le bedarf es schließ­lich einer gesetz­li­chen Rege­lung von Berichts­pflich­ten.

Da sich die Durch­füh­rung von heim­li­chen Über­wa­chungs­maß­nah­men der Wahr­neh­mung der Betrof­fe­nen und der Öffent­lich­keit ent­zieht und dem auch Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten oder Aus­kunfts­rech­te mit der Mög­lich­keit anschlie­ßen­den sub­jek­ti­ven Rechts­schut­zes nur begrenzt ent­ge­gen­wir­ken kön­nen, sind hin­sicht­lich der Wahr­neh­mung die­ser Befug­nis­se regel­mä­ßi­ge Berich­te des Bun­des­kri­mi­nal­amts gegen­über Par­la­ment und Öffent­lich­keit gesetz­lich sicher­zu­stel­len. Sie sind erfor­der­lich und müs­sen hin­rei­chend gehalt­voll sein, um eine öffent­li­che Dis­kus­si­on über Art und Aus­maß der auf die­se Befug­nis­se gestütz­ten Daten­er­he­bung, ein­schließ­lich der Hand­ha­bung der Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten und Löschungs­pflich­ten, zu ermög­li­chen und die­se einer demo­kra­ti­schen Kon­trol­le und Über­prü­fung zu unter­wer­fen89.

Löschungs­pflich­ten als Anfor­de­rung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung[↑]

Zu den über­grei­fen­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen gehört auch die Rege­lung von Löschungs­pflich­ten90. Mit ihnen ist sicher­zu­stel­len, dass eine Ver­wen­dung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten auf die die Daten­ver­ar­bei­tung recht­fer­ti­gen­den Zwe­cke begrenzt bleibt und nach deren Erle­di­gung nicht mehr mög­lich ist. Die Löschung der Daten ist zur Gewähr­leis­tung von Trans­pa­renz und Kon­trol­le zu pro­to­kol­lie­ren.

Ver­deck­te Daten­er­he­bun­gen und Obser­va­tio­nen (§ 20g BKAG)[↑]

Die ange­grif­fe­nen poli­zei­recht­li­chen Über­wa­chungs­be­fug­nis­se genü­gen den vor­ste­hend dar­ge­leg­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen hin­sicht­lich ihrer jewei­li­gen Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen in ver­schie­de­ner Hin­sicht nicht.

Nur teil­wei­se mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar ist § 20g Abs. 1 bis 3 BKAG.

§ 20g Abs. 1 BKAG erlaubt die Über­wa­chung außer­halb von Woh­nun­gen unter dem Ein­satz beson­de­rer, in § 20g Abs. 2 BKAG näher bestimm­ten Mit­tel der Daten­er­he­bung. Er ermäch­tigt das Bun­des­kri­mi­nal­amt damit zu Ein­grif­fen in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG).

Die Vor­schrift ermäch­tigt dem­ge­gen­über nicht auch zu Ein­grif­fen in Art. 10 Abs. 1 GG. Anders als die §§ 20l, 20m BKAG erlau­ben die in § 20g Abs. 2 BKAG genann­ten Mit­tel kei­ne Maß­nah­men, die in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis ein­grei­fen. Sie gestat­ten auch kei­ne Maß­nah­men, die in das Recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me ein­grei­fen, wie eine Mani­pu­la­ti­on von sol­chen Sys­te­men zur Obser­va­ti­on. Auch ist die Vor­schrift nicht an Art. 13 Abs. 1 GG zu mes­sen. Sie berech­tigt allein zur Über­wa­chung außer­halb von Woh­nun­gen91 und setzt damit vor­aus, dass auf sie gestütz­te Über­wa­chungs­maß­nah­men, wie gege­be­nen­falls auch tech­nisch sicher­ge­stellt wer­den muss, an der Woh­nungs­tür enden. Die dar­über hin­aus­ge­hen­den Befug­nis­se des § 20g Abs. 4 BKAG sind nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens.

Hin­sicht­lich sei­nes Ein­griffs­ge­wichts deckt § 20g Abs. 1, 2 BKAG ein wei­tes Spek­trum ab. Es umfasst hier­bei auch gra­vie­ren­de Ein­grif­fe.

Die Vor­schrift erlaubt Über­wa­chun­gen außer­halb von Woh­nun­gen mit den in Absatz 2 genann­ten Mit­teln. Hier­zu gehö­ren ins­be­son­de­re die län­ger­fris­ti­ge Obser­va­ti­on, die Erstel­lung von heim­li­chen Bild­auf­zeich­nun­gen, das Abhö­ren des nicht­öf­fent­lich gespro­che­nen Wor­tes, das Nach­ver­fol­gen mit­tels Peil­sen­dern oder der Ein­satz von Ver­trau­ens­per­so­nen und Ver­deck­ten Ermitt­lern.

Das Ein­griffs­ge­wicht die­ser Maß­nah­men kann sehr unter­schied­lich sein. Es reicht von eher gerin­ge­ren bis mitt­le­ren Ein­grif­fen, wie dem Erstel­len ein­zel­ner Fotos oder der zeit­lich begrenz­ten schlich­ten Beob­ach­tung, bis zu schwe­ren Ein­grif­fen wie dem lang­fris­tig-dau­er­haf­ten heim­li­chen Auf­zeich­nen von Wort und Bild einer Per­son. Ins­be­son­de­re wenn die­se Maß­nah­men gebün­delt durch­ge­führt wer­den und dabei unter Nut­zung moder­ner Tech­nik dar­auf zie­len, mög­lichst alle Äuße­run­gen und Bewe­gun­gen zu erfas­sen und bild­lich wie akus­tisch fest­zu­hal­ten, kön­nen sie tief in die Pri­vat­sphä­re ein­drin­gen und ein beson­ders schwe­res Ein­griffs­ge­wicht erlan­gen.

Eben­so wie die Abwen­dung von ande­ren gewich­ti­gen Rechts­gut­ver­let­zun­gen oder die Ver­fol­gung von erheb­li­chen Straf­ta­ten kann das öffent­li­che Inter­es­se an einer effek­ti­ven Ter­ro­ris­mus­ab­wehr sol­che Ein­grif­fe jedoch recht­fer­ti­gen. Vor­aus­ge­setzt ist dabei, dass sie ver­hält­nis­mä­ßig aus­ge­stal­tet sind. Das ist hier aller­dings nur teil­wei­se der Fall.

Nicht zu bean­stan­den ist die an das all­ge­mei­ne Sicher­heits­recht ange­lehn­te Rege­lung der Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen in § 20g Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 BKAG.

Die Vor­schrift begrenzt Über­wa­chungs­maß­nah­men auf den Schutz hin­rei­chend gewich­ti­ger Rechts­gü­ter.

Dies gilt zunächst inso­weit, als sie Maß­nah­men zum Schutz des Bestan­des oder der Sicher­heit des Staa­tes oder von Leib, Leben oder Frei­heit einer Per­son erlaubt. Nichts ande­res gilt aber auch, soweit sie Über­wa­chungs­maß­nah­men zum Schutz von Sachen von bedeu­ten­dem Wert gestat­tet, deren Erhal­tung im öffent­li­chen Inter­es­se gebo­ten ist. Bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung kann hier­un­ter nicht schon allein der Schutz von bedeut­sa­men Sach­wer­ten ver­stan­den wer­den. Gemeint sind hier im gesetz­li­chen Zusam­men­hang mit der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr viel­mehr etwa wesent­li­che Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen oder sons­ti­ge Anla­gen mit unmit­tel­ba­rer Bedeu­tung für das Gemein­we­sen92.

Die Ein­griffs­be­fug­nis­se sind dabei gemäß § 20g Abs. 1 Nr. 1 BKAG dar­über hin­aus wei­ter dadurch ein­ge­schränkt, dass Maß­nah­men zum Schutz der genann­ten Rechts­gü­ter nur erlaubt sind, wenn die­se durch eine der in § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG genann­ten Straf­ta­ten bedroht sind. Dies ergibt sich schon aus der Auf­ga­ben­norm des § 4a BKAG selbst, in die die Befug­nis­se der §§ 20a ff. BKAG ein­ge­bun­den sind. Die Ein­griffs­be­fug­nis­se wer­den so auf die Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus begrenzt. Dabei ver­weist der Gesetz­ge­ber weder ledig­lich auf einen unbe­stimm­ten Begriff des Ter­ro­ris­mus noch pau­schal auf § 129a StGB als sol­chen, son­dern bestimmt, dass die Gefahr für die Rechts­gü­ter von bestimm­ten, in § 129a StGB ein­zeln fest­ge­leg­ten und beson­ders qua­li­fi­zier­ten Straf­ta­ten aus­ge­hen muss. Die Norm ist so auf den Schutz von beson­ders gewich­ti­gen Rechts­gü­tern vor beson­ders bedroh­li­chen Angrif­fen begrenzt. Unge­ach­tet der Fra­ge, wo dies­be­züg­lich die ver­fas­sungs­recht­li­chen Gren­zen für sol­che Maß­nah­men im All­ge­mei­nen – etwa auch für ent­spre­chen­de Befug­nis­se nach den Lan­des­po­li­zei­ge­set­zen – lie­gen, wird damit jeden­falls vor­lie­gend den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen genügt.

Dem­ge­gen­über kann die in § 20g Abs. 1 Nr. 1 BKAG erfolg­te Bezug­nah­me auf die in § 20a Abs. 2 BKAG ent­hal­te­ne Legal­de­fi­ni­ti­on der Gefahr nicht dahin­ge­hend ver­stan­den wer­den, dass § 20a Abs. 2 BKAG die Begren­zung der Rechts­gü­ter in § 20g Abs. 1 Nr. 1 BKAG über­spielt und schon für sich jede Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit im Zusam­men­hang mit Straf­ta­ten gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG aus­rei­chen lässt. Zwar kon­kre­ti­siert § 20a Abs. 2 BKAG den Gefah­ren­be­griff für alle nach­fol­gen­den Befug­nis­se hin­sicht­lich des Erfor­der­nis­ses der Ein­zel­fall­be­zo­gen­heit. Er hat bei ver­stän­di­ger und ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ner Aus­le­gung jedoch nicht die Funk­ti­on, die in den Ein­zel­be­fug­nis­sen spe­zi­fisch begrenz­ten Anfor­de­run­gen an den Rechts­gü­ter­schutz auf­zu­he­ben.

§ 20g Abs. 1 Nr. 1 BKAG setzt auch einen hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­ten Anlass für die Anord­nung der Maß­nah­men vor­aus. Die Vor­schrift stellt auf das Vor­lie­gen einer Gefahr ab. Gemäß § 20a Abs. 2 BKAG ist hier­un­ter eine "im Ein­zel­fall bestehen­de Gefahr" und damit eine kon­kre­te Gefahr im Sin­ne des all­ge­mei­nen Sicher­heits­rechts zu ver­ste­hen. Ange­sichts der Kon­tu­ren, die die­ser Begriff durch die fach­ge­richt­li­che Recht­spre­chung erhal­ten hat, sind hier­ge­gen unter Bestimmt­heits- und Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten kei­ne Beden­ken zu erhe­ben.

Kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken bestehen wei­ter gegen die in § 20g Abs. 1 Nr. 1 BKAG vor­ge­nom­me­ne Bestim­mung der Adres­sa­ten der Maß­nah­men unter Rück­griff auf §§ 17, 18 und 20 BPolG und damit die Grund­sät­ze der poli­zei­recht­li­chen Ver­ant­wort­lich­keit. Der Gesetz­ge­ber darf auch inso­weit auf die Figu­ren des all­ge­mei­nen Sicher­heits­rechts zurück­grei­fen. Ob hier­bei im kon­kre­ten Kon­text der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt die Zustands­ver­ant­wort­lich­keit gemäß § 18 BPolG prak­tisch wirk­sam wer­den kann, oder ob die Vor­schrift inso­weit im Ergeb­nis leer­läuft93, ist ver­fas­sungs­recht­lich uner­heb­lich. Bezo­gen auf die hier in Fra­ge ste­hen­den Befug­nis­se des § 20g Abs. 1, 2 BKAG, die weder in Art. 10 Abs. 1 GG noch in die Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me noch in Art. 13 Abs. 1 GG ein­grei­fen, ist auch nicht zu bean­stan­den, dass eine Über­wa­chung gemäß § 20 BPolG unter den Vor­aus­set­zun­gen der Not­stands­pflicht auch gegen den Nicht­stö­rer ange­ord­net wer­den darf. Die dies­be­züg­li­chen Vor­schrif­ten sind eng gefasst und streng aus­zu­le­gen. Erfor­der­lich ist das Vor­lie­gen einer gegen­wär­ti­gen Gefahr für die in § 20g Abs. 1 Satz 1 BKAG genann­ten Rechts­gü­ter, für deren Abwehr die Maß­nah­me unmit­tel­bar ziel­füh­rend sein muss. Unter die­sen Maß­ga­ben ist eine Inan­spruch­nah­me des Nicht­stö­rers nicht unver­hält­nis­mä­ßig. Ins­be­son­de­re öff­net sie damit auch kei­nen Weg, die Vor­aus­set­zun­gen für die Inan­spruch­nah­me von Kon­takt­per­so­nen zu umge­hen.

Zu unbe­stimmt oder unver­hält­nis­mä­ßig ist die Vor­schrift auch nicht hin­sicht­lich der in § 20g Abs. 2 BKAG defi­nier­ten Mit­tel der Über­wa­chung. Aller­dings umfas­sen die­se – unge­ach­tet ihres unter­schied­li­chen Ein­griffs­ge­wichts im Ein­zel­nen – auch sehr schwer­wie­gen­de Grund­rechts­ein­grif­fe, wie etwa die Mög­lich­keit von lang­fris­tig ange­leg­ten Wort- und Bild­auf­zeich­nun­gen pri­va­ter Gesprä­che und Situa­tio­nen oder das Aus­nut­zen von Ver­trau­en durch Ver­deck­te Ermitt­ler oder Ver­trau­ens­per­so­nen. Zur Abwehr der in § 20g Abs. 1 Nr. 1 BKAG genann­ten beson­ders gewich­ti­gen Gefah­ren kön­nen jedoch auch die­se schwer­wie­gen­den Ein­grif­fe – nach Maß­ga­be einer im Ein­zel­fall vor­zu­neh­men­den Prü­fung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit – ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt sein.

Kei­nen Beden­ken unter­liegt auch die tech­nik­of­fe­ne Bestim­mung der Über­wa­chungs­mit­tel in § 20g Abs. 2 Nr. 2 und 3 BKAG. Der Gesetz­ge­ber ist nicht dazu ver­pflich­tet, die erlaub­ten Mit­tel für Über­wa­chun­gen auf den jewei­li­gen tech­ni­schen Stand und Zeit­punkt des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens zu begren­zen. Soweit die Art der erlaub­ten Über­wa­chung aus der Norm hin­rei­chend erkenn­bar ist, kann er in die Ermäch­ti­gung auch künf­ti­ge tech­ni­sche Ent­wick­lun­gen ein­be­zie­hen. Aller­dings bleibt die Ermäch­ti­gung, wie bei ihrer Aus­le­gung zu beach­ten ist, auf sol­che tech­ni­sche Mit­tel beschränkt, die in ihrer Qua­li­tät und in Blick auf das Ein­griffs­ge­wicht den bereits bekann­ten Mit­teln ent­spre­chen. Im Übri­gen obliegt es dem Gesetz­ge­ber, die tech­ni­sche Ent­wick­lung inso­weit auf­merk­sam zu beob­ach­ten und bei Fehl­ent­wick­lun­gen hin­sicht­lich der kon­kre­ten Aus­fül­lung offe­ner Geset­zes­be­grif­fe kor­ri­gie­rend ein­zu­grei­fen94.

Mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht zu ver­ein­ba­ren ist hin­ge­gen § 20g Abs. 1 Nr. 2 BKAG. Die Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen genü­gen weder dem Grund­satz der Bestimmt­heit noch dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne.

§ 20g Abs. 1 Nr. 2 BKAG ergänzt die auf die Gefah­ren­ab­wehr begrenz­te Ein­griffs­grund­la­ge des § 20g Abs. 1 Nr. 1 BKAG und soll nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers schon frü­her anset­zen und der Straf­ta­ten­ver­hü­tung die­nen.

Nach den oben dar­ge­leg­ten Maß­stä­ben ist der Gesetz­ge­ber hier­an nicht grund­sätz­lich gehin­dert und zwingt ihn die Ver­fas­sung nicht, Sicher­heits­maß­nah­men auf die Abwehr von – nach tra­dier­tem Ver­ständ­nis – kon­kre­ten Gefah­ren zu beschrän­ken. Aller­dings bedarf es aber auch bei Maß­nah­men zur Straf­ta­ten­ver­hü­tung zumin­dest einer auf bestimm­te Tat­sa­chen und nicht allein auf all­ge­mei­ne Erfah­rungs­sät­ze gestütz­ten Pro­gno­se, die auf eine kon­kre­te Gefahr bezo­gen ist. Grund­sätz­lich gehört hier­zu, dass inso­weit ein wenigs­tens sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und zeit­lich abseh­ba­res Gesche­hen erkenn­bar ist95. In Bezug auf ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten kann der Gesetz­ge­ber statt­des­sen aber auch dar­auf abstel­len, ob das indi­vi­du­el­le Ver­hal­ten einer Per­son die kon­kre­te Wahr­schein­lich­keit begrün­det, dass sie in über­schau­ba­rer Zukunft ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten begeht. Die dies­be­züg­li­chen Anfor­de­run­gen sind nor­men­klar zu regeln.

Dem genügt § 20g Abs. 1 Nr. 2 BKAG nicht. Zwar knüpft die Vor­schrift an eine mög­li­che Bege­hung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten an. Die dies­be­züg­li­chen Pro­gno­se­an­for­de­run­gen sind hier­bei jedoch nicht hin­rei­chend gehalt­voll aus­ge­stal­tet. Die Vor­schrift schließt nicht aus, dass sich die Pro­gno­se allein auf all­ge­mei­ne Erfah­rungs­sät­ze stützt. Sie ent­hält weder die Anfor­de­rung, dass ein wenigs­tens sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und abseh­ba­res Gesche­hen erkenn­bar sein muss, noch die alter­na­ti­ve Anfor­de­rung, dass das indi­vi­du­el­le Ver­hal­ten einer Per­son die kon­kre­te Wahr­schein­lich­keit begrün­den muss, dass sie in über­schau­ba­rer Zukunft ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten begeht. Damit gibt sie den Behör­den und Gerich­ten kei­ne hin­rei­chend bestimm­ten Kri­te­ri­en an die Hand und eröff­net Maß­nah­men, die unver­hält­nis­mä­ßig weit sein kön­nen.

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung dem­ge­gen­über § 20g Abs. 1 Nr. 3 in Ver­bin­dung mit § 20b Abs. 2 Nr. 2 BKAG.

§ 20g Abs. 1 Nr. 3 BKAG erlaubt Maß­nah­men auch gegen­über Kon­takt- oder Begleit­per­so­nen. Der Begriff der Kon­takt- und Begleit­per­so­nen wird dabei in § 20b Abs. 2 Nr. 2 BKAG ein­ge­grenzt und ist bei sach­ge­rech­ter Aus­le­gung als zusam­men­fas­sen­de Bezeich­nung allein der dort genann­ten Per­so­nen­grup­pen zu ver­ste­hen.

In die­ser Ein­gren­zung ist § 20g Abs. 1 Nr. 3 BKAG ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hig. Der Gesetz­ge­ber eröff­net hier nicht ins Blaue hin­ein die Mög­lich­keit der Über­wa­chung des gesam­ten Umfelds einer Ziel­per­son, um so – gestützt ledig­lich auf die Tat­sa­che eines Kon­tak­tes mit die­ser – erst her­aus­zu­fin­den, ob sich hier­über wei­te­re Ermitt­lungs­an­sät­ze erschlie­ßen. Für die Anord­nung von Maß­nah­men gegen­über Drit­ten ver­langt die Vor­schrift viel­mehr, dass die­se eine beson­de­re, in § 20b Abs. 2 Nr. 2 BKAG näher defi­nier­te Tat­nä­he auf­wei­sen. Tat­sa­chen, die die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass eines der in § 20b Abs. 2 Nr. 2 BKAG genann­ten Nähe­kri­te­ri­en vor­liegt, sind danach eine eige­ne, in den Grün­den der Anord­nung dar­zu­le­gen­de Vor­aus­set­zung für ent­spre­chen­de Maß­nah­men. In die­ser Aus­ge­stal­tung ist eine Rege­lung, die Über­wa­chungs­maß­nah­men auch gegen­über selbst nicht ver­ant­wort­li­chen Per­so­nen erlaubt, ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den96. Dem ent­spricht frei­lich, dass bei der Anwen­dung der Vor­schrift die Vor­aus­set­zun­gen des § 20b Abs. 2 Nr. 2 BKAG nicht ihrer­seits aus dem blo­ßen Kon­takt oder der blo­ßen per­sön­li­chen Nähe des Betref­fen­den zur Ziel­per­son her­ge­lei­tet wer­den kön­nen.

Kei­ne Beden­ken sind dabei auch gegen die Merk­ma­le des § 20b Abs. 2 Nr. 2 a bis c BKAG im Ein­zel­nen zu erhe­ben. Frei­lich dür­fen die Merk­ma­le von Ver­fas­sungs wegen nicht ent­gren­zend weit ver­stan­den wer­den, so dass sie jede Per­son ein­schlös­sen, die mit der Ziel­per­son im wei­ten Vor­feld von etwai­gen Straf­ta­ten in wirt­schaft­li­chem Kon­takt steht. Viel­mehr begrenzt § 20b Abs. 2 Nr. 2 b BKAG die Vor­teils­zie­hung auf die Ver­wer­tung der Tat und damit auf Früch­te, die sich gera­de aus deren Unrechts­ge­halt erge­ben, und ver­langt auch § 20b Abs. 2 Nr. 2 c BKAG, dass die Instru­men­ta­li­sie­rung des Betrof­fe­nen in einem engen Kon­nex zur Tat selbst steht. Lie­gen die­se Vor­aus­set­zun­gen vor, sind ent­spre­chen­de Anord­nun­gen ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass damit Maß­nah­men auch gegen gut­gläu­bi­ge Drit­te gerich­tet wer­den kön­nen, denen eine Gefahr nicht zuge­rech­net wer­den kann. Zwar liegt hier­in ein beson­ders schwe­rer Ein­griff, der jedoch als Inan­spruch­nah­me für über­ra­gend wich­ti­ge Gemein­wohl­in­ter­es­sen – ähn­lich wie Zeu­gen- oder Not­stands­pflich­ten – ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt ist.

Nach dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nicht in jeder Hin­sicht trag­fä­hig sind die ver­fah­rens­mä­ßi­gen Anfor­de­run­gen in § 20g Abs. 3 BKAG.

Kei­nen Beden­ken unter­liegt aller­dings, dass die Über­wa­chungs­maß­nah­men nach die­ser Vor­schrift zwar jeweils nur für eine ver­tret­bar begrenz­te Zeit ange­ord­net wer­den dür­fen, aber deren Ver­län­ge­rung nicht durch eine Ober­gren­ze beschränkt wird. Der Gesetz­ge­ber konn­te davon aus­ge­hen, dass eine kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge, wie sie für die Anord­nung oder Ver­län­ge­rung der Maß­nah­men vor­aus­ge­setzt ist, in der Regel nicht für einen über­mä­ßig lan­gen Zeit­raum vor­liegt, so dass eine unver­hält­nis­mä­ßi­ge Dau­er­über­wa­chung hier­durch im All­ge­mei­nen nicht droht. Im Übri­gen kann eine Begren­zung, auch wenn eine abso­lu­te Höchst­dau­er nicht aus­drück­lich bestimmt ist, aus dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im Ein­zel­fall fol­gen, da mit zuneh­men­der Dau­er der Obser­va­ti­ons­maß­nah­men der Ein­griff in das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht immer inten­si­ver wird und auch dazu füh­ren kann, dass eine wei­te­re Ver­län­ge­rung ver­fas­sungs­recht­lich nicht mehr zu recht­fer­ti­gen ist97.

Unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten unzu­rei­chend ist dem­ge­gen­über die Rege­lung des Rich­ter­vor­be­halts in § 20g Abs. 3 BKAG.

§ 20g Abs. 3 BKAG sieht einen Rich­ter­vor­be­halt unmit­tel­bar für die erst­ma­li­ge Anord­nung der Maß­nah­me nur beim Ein­satz Ver­deck­ter Ermitt­ler vor (vgl. § 20g Abs. 3 Satz 1 BKAG). In ande­ren Fäl­len erlaubt er die erst­ma­li­ge Anord­nung unmit­tel­bar durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt selbst und for­dert eine rich­ter­li­che Ent­schei­dung erst für deren etwai­ge Ver­län­ge­rung (§ 20g Abs. 3 Satz 8 BKAG). Dies gilt einer­seits für das Abhö­ren und Auf­zeich­nen des nicht­öf­fent­lich gespro­che­nen Wor­tes und den Ein­satz von Ver­trau­ens­per­so­nen oder Ver­deck­ten Ermitt­lern (§ 20g Abs. 2 Nr. 2 b, 4 und 5 BKAG) sowie ander­seits für län­ger­fris­ti­ge Obser­va­tio­nen (§ 20g Abs. 2 Nr. 1 BKAG), wobei auch die Fäl­le ein­ge­schlos­sen sind, in denen die­se mit­tels Bild­auf­zeich­nun­gen oder dem Ein­satz von tech­ni­schen Mit­teln wie Peil­sen­dern (vgl. § 20g Abs. 2 Nr. 2 a, 3 BKAG) durch­ge­führt wer­den.

Die­se Rege­lung genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nur teil­wei­se. Nicht zu bean­stan­den ist aller­dings, dass für die Anfer­ti­gung von Bild­auf­nah­men sowie für nur kurz­fris­ti­ge Obser­va­tio­nen – auch mit­tels Bild­auf­zeich­nun­gen oder tech­ni­scher Mit­tel wie Peil­sen­der – ein Rich­ter­vor­be­halt nicht vor­ge­se­hen ist. Blei­ben die Über­wa­chungs­maß­nah­men in die­ser Wei­se begrenzt, haben sie kein so gro­ßes Ein­griffs­ge­wicht, dass deren Anord­nung durch einen Rich­ter ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten ist98. Dem­ge­gen­über ist eine unab­hän­gi­ge Kon­trol­le ver­fas­sungs­recht­lich aber unver­zicht­bar, wenn Obser­va­tio­nen im Sin­ne des § 20g Abs. 2 Nr. 1 BKAG län­ger­fris­tig – zumal unter Anfer­ti­gung von Bild­auf­zeich­nun­gen oder unter Nut­zung beson­de­rer tech­ni­scher Mit­tel wie Peil­sen­der – durch­ge­führt wer­den, wenn nicht­öf­fent­li­che Gesprä­che erfasst oder Ver­trau­ens­per­so­nen ein­ge­setzt wer­den. Die­se Maß­nah­men drin­gen unter Umstän­den so tief in die Pri­vat­sphä­re ein, dass deren Anord­nung einer unab­hän­gi­gen Instanz, etwa einem Gericht, vor­be­hal­ten blei­ben muss. Inso­weit reicht es nicht, die Anord­nung der Maß­nah­men zunächst der Sicher­heits­be­hör­de selbst zu über­las­sen und die dis­zi­pli­nie­ren­de Wir­kung wegen des Erfor­der­nis­ses einer rich­ter­li­chen Ent­schei­dung erst für deren Ver­län­ge­rung – mög­li­cher­wei­se auf der Grund­la­ge der so gewon­ne­nen Erkennt­nis­se – vor­zu­se­hen. Soweit für die­se Maß­nah­men eine erst­ma­li­ge Anord­nung ohne rich­ter­li­che Ent­schei­dung vor­ge­se­hen ist, genügt § 20g BKAG einer ver­hält­nis­mä­ßi­gen ver­fah­rens­recht­li­chen Aus­ge­stal­tung nicht.

§ 20g BKAG genügt schließ­lich auch inso­weit nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, als er kei­ne Rege­lung zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung ent­hält.

§ 20g BKAG ermäch­tigt zu Über­wa­chungs­maß­nah­men von ver­schie­de­ner Qua­li­tät und Nähe zur Pri­vat­sphä­re. Indem die Vor­schrift dabei aber auch die Erlaub­nis zu län­ger­fris­ti­gen Bild­auf­zeich­nun­gen und einem auf eine lan­ge Zeit ange­leg­ten Abhö­ren und Auf­zeich­nen des nicht­öf­fent­lich gespro­che­nen Wor­tes umfasst, ermög­licht sie Über­wa­chungs­maß­nah­men, die typi­scher­wei­se tief in die Pri­vat­sphä­re ein­drin­gen kön­nen. Zwar han­delt es sich bei die­sen Maß­nah­men immer um eine Über­wa­chung außer­halb von Woh­nun­gen. Das stellt aber nicht in Fra­ge, dass auch inso­weit – sei es im Auto, sei es abseits in einem Restau­rant, sei es zurück­ge­zo­gen bei einem Spa­zier­gang – mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit höchst­ver­trau­li­che Situa­tio­nen erfasst wer­den kön­nen, die dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung zuzu­rech­nen sind99.

Die Vor­schrift weist dem­nach hin­sicht­lich man­cher Befug­nis­se eine Kern­be­reichs­nä­he auf, die eine aus­drück­li­che gesetz­li­che Rege­lung zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung erfor­der­lich macht. Der Gesetz­ge­ber hat hier­zu in nor­men­kla­rer Wei­se Schutz­vor­schrif­ten sowohl auf der Ebe­ne der Daten­er­he­bung als auch auf der Ebe­ne der Daten­aus­wer­tung und Daten­ver­wer­tung vor­zu­se­hen. An sol­chen Vor­schrif­ten fehlt es, so dass § 20g Abs. 1, 2 BKAG auch inso­weit mit der Ver­fas­sung nicht zu ver­ein­ba­ren sind.

Akus­ti­sche und opti­sche Wohn­raum­über­wa­chung (§ 20h BKAG)[↑]

§ 20h BKAG genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen gleich­falls nur teil­wei­se.

§ 20h BKAG erlaubt die akus­ti­sche und opti­sche Über­wa­chung in Woh­nun­gen. Er greift damit in Art. 13 Abs. 1 GG ein.

Mit der Befug­nis zur Wohn­raum­über­wa­chung ermäch­tigt die Vor­schrift zu Grund­rechts­ein­grif­fen, die beson­ders schwer wie­gen. Sie erlaubt dem Staat auch in Räu­me ein­zu­drin­gen, die pri­va­ter Rück­zugs­ort des Ein­zel­nen sind und einen engen Bezug zur Men­schen­wür­de haben100. Dies schließt, wie sich aus Art. 13 Abs. 3, 4 GG ergibt, Über­wa­chungs­maß­nah­men nicht aus. Die Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus kann sol­che Maß­nah­men recht­fer­ti­gen. Sie ste­hen aber unter beson­ders stren­gen Anfor­de­run­gen, die § 20h BKAG nicht in jeder Hin­sicht erfüllt.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt § 20h Abs. 1, 2 BKAG aller­dings inso­weit, als er – in Bezug auf alle mög­li­chen Adres­sa­ten über­grei­fend – die all­ge­mei­nen Vor­aus­set­zun­gen der Wohn­raum­über­wa­chung regelt.

Die Vor­schrift genügt zunächst inso­weit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, als sie Maß­nah­men auf den Schutz beson­ders gewich­ti­ger Rechts­gü­ter beschränkt, dabei das Vor­lie­gen einer drin­gen­den Gefahr erfor­dert und als Adres­sa­ten die Hand­lungs- und Zustands­ver­ant­wort­li­chen bestimmt.

§ 20h Abs. 1 BKAG erlaubt Wohn­raum­über­wa­chun­gen nur zum Schutz beson­ders gewich­ti­ger Rechts­gü­ter. Die hier bestimm­ten Rechts­gü­ter sind von sol­chem Gewicht, dass sie auch geeig­net sind, eine Wohn­raum­über­wa­chung zu recht­fer­ti­gen. Das gilt bei einem hier gebo­ten engen, auf den Zusam­men­hang der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr bezo­ge­nen Ver­ständ­nis auch für "Sachen von bedeu­ten­dem Wert, deren Erhal­tung im öffent­li­chen Inter­es­se gebo­ten ist"101.

In Über­ein­stim­mung mit Art. 13 Abs. 4 GG ver­langt die Vor­schrift wei­ter das Vor­lie­gen einer drin­gen­den Gefahr. Zu berück­sich­ti­gen sind hier­für sowohl das Aus­maß als auch die Wahr­schein­lich­keit des zu erwar­ten­den Scha­dens102. An das Vor­lie­gen einer drin­gen­den Gefahr, deren Anfor­de­run­gen über die einer kon­kre­ten Gefahr noch hin­aus­ge­hen, sind stren­ge Anfor­de­run­gen zu stel­len103. Damit ist ein unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten hin­rei­chend kon­kre­ter Anlass für die Durch­füh­rung sol­cher Maß­nah­men gewähr­leis­tet.

Unver­hält­nis­mä­ßig ist die Rege­lung auch nicht des­halb, weil sie sowohl die akus­ti­sche als auch die opti­sche Wohn­raum­über­wa­chung erlaubt. Dass die Ver­fas­sung eine opti­sche Wohn­raum­über­wa­chung für Ein­grif­fe zur Gefah­ren­ab­wehr nach Art. 13 Abs. 4 GG nicht schon grund­sätz­lich aus­schließt, ergibt sich aus einem Umkehr­schluss zu Art. 13 Abs. 3 GG. Aller­dings hat die Ver­bin­dung von akus­ti­scher und opti­scher Über­wa­chung ein wesent­lich grö­ße­res Ein­griffs­ge­wicht als etwa nur eine akus­ti­sche Über­wa­chung und bedarf beson­de­rer Recht­fer­ti­gung. Dem­entspre­chend sind die Anfor­de­run­gen an die Geeig­net­heit, Erfor­der­lich­keit und Ange­mes­sen­heit bei der Anord­nung der Maß­nah­men für jede der Über­wa­chungs­for­men eigens und gege­be­nen­falls auch mit Blick auf deren Ver­bin­dung zu prü­fen. Dabei reicht es für die zusätz­li­che Anord­nung einer opti­schen Über­wa­chung regel­mä­ßig nicht, auf blo­ße Erleich­te­run­gen für die Zuord­nung von Stim­men zu ver­wei­sen, son­dern bedarf es gewich­ti­ger, für den Erfolg der Über­wa­chung maß­geb­li­cher eige­ner Grün­de. Die­sen Anfor­de­run­gen kann und muss im Rah­men der Geset­zes­an­wen­dung Rech­nung getra­gen wer­den. § 20h Abs. 1 Nr. 1 und 2 BKAG, der die akus­ti­sche und die opti­sche Wohn­raum­über­wa­chung als eige­ne und damit auch eigens zu prü­fen­de Über­wa­chungs­maß­nah­men aus­ge­stal­tet, bie­tet hier­für eine hin­rei­chen­de Grund­la­ge.

Teil­wei­se unver­hält­nis­mä­ßig und mit der Ver­fas­sung nicht ver­ein­bar ist dem­ge­gen­über die Bestim­mung der mög­li­chen Adres­sa­ten von Wohn­raum­über­wa­chun­gen.

Kei­ne Beden­ken bestehen inso­weit frei­lich gegen § 20h Abs. 1 Nr. 1 a BKAG, der zur Anord­nung von Wohn­raum­über­wa­chun­gen gegen die poli­zei­lich Ver­ant­wort­li­chen nach §§ 17, 18 BPolG als Ziel­per­so­nen ermäch­tigt.

Nicht zu bean­stan­den ist gleich­falls, dass § 20h Abs. 2 BKAG dabei die Über­wa­chung sol­cher Per­so­nen nicht nur in deren eige­ner Woh­nung, son­dern auch in der Woh­nung Drit­ter erlaubt, wenn sich die Ziel­per­son dort auf­hält und Maß­nah­men in der Woh­nung der Ziel­per­son allein nicht zur Abwehr der Gefahr füh­ren wer­den. Aller­dings hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für sol­che Über­wa­chungs­maß­nah­men in Woh­nun­gen Drit­ter ein­gren­zen­de Maß­ga­ben zur Aus­le­gung vor­ge­schrie­ben. Es bedarf inso­weit eines kon­kre­ti­sier­ten Ver­dachts, dass sich die Ziel­per­son zur Zeit der Maß­nah­me in der Woh­nung des Drit­ten auf­hält. Dies ist gege­be­nen­falls durch ande­re Maß­nah­men, wie eine Obser­va­ti­on, sicher­zu­stel­len. Nicht auf kon­kre­te Anhalts­punk­te gestütz­te Ver­mu­tun­gen für die Anwe­sen­heit der Ziel­per­son in der Woh­nung des Drit­ten rei­chen für den Beginn der Maß­nah­me nicht aus104. Dar­über hin­aus muss eine hin­rei­chen­de Wahr­schein­lich­keit bestehen, hier­bei ver­fah­rens­re­le­van­te Infor­ma­tio­nen zu gewin­nen. Erfor­der­lich sind auch inso­weit tat­säch­li­che Anhalts­punk­te dafür, dass die Ziel­per­son in den zu über­wa­chen­den Räum­lich­kei­ten im Über­wa­chungs­zeit­raum ver­fah­rens­re­le­van­te und im wei­te­ren Ver­fah­ren ver­wert­ba­re Gesprä­che füh­ren wird. Blo­ße Ver­mu­tun­gen und eine Über­wa­chung ins Blaue hin­ein, allein getra­gen von der Hoff­nung auf Erkennt­nis­se, genü­gen nicht105.

Ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hig ist auch § 20h Abs. 1 Nr. 1 b BKAG, der eine Wohn­raum­über­wa­chung gegen­über Per­so­nen erlaubt, bei denen kon­kre­te Vor­be­rei­tungs­hand­lun­gen die Annah­me der Bege­hung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten recht­fer­ti­gen.

Anders als in § 20g Abs. 1 Nr. 2 BKAG wird hier kein beson­ders weit ins Gefahr­vor­feld vor­ver­la­ger­ter eige­ner Ein­griff­s­tat­be­stand geschaf­fen, son­dern setzt die Vor­schrift – im Ein­klang mit Art. 13 Abs. 4 GG – eine drin­gen­de Gefahr für qua­li­fi­zier­te Rechts­gü­ter vor­aus, für deren Abwehr die Über­wa­chung erfor­der­lich sein muss. Dar­über hin­aus ist auch der Kreis der Adres­sa­ten der Maß­nah­me in die­ser Bestim­mung hin­rei­chend ein­ge­grenzt: Indem die Vor­schrift die Kennt­nis von kon­kre­ten Vor­be­rei­tungs­hand­lun­gen für – näher qua­li­fi­zier­te – ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten ver­langt, setzt sie ein sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und zeit­lich abseh­ba­res Gesche­hen vor­aus. Sie stellt damit auf einen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen­den Anlass für die Durch­füh­rung sol­cher Maß­nah­men ab.

Nicht mit Art. 13 Abs. 1, 4 GG ver­ein­bar ist dem­ge­gen­über die Erlaub­nis von Wohn­raum­über­wa­chun­gen auch gegen­über Kon­takt- und Begleit­per­so­nen (§ 20h Abs. 1 Nr. 1 c BKAG). Sie ist unver­hält­nis­mä­ßig.

Die Wohn­raum­über­wa­chung ist ein beson­ders schwer­wie­gen­der Ein­griff, der tief in die Pri­vat­sphä­re ein­dringt. Sie hat ihrer Grund­ty­pik nach eine stär­ker belas­ten­de Wir­kung als Über­wa­chungs­maß­nah­men außer­halb von Woh­nun­gen oder auch als Maß­nah­men der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung und fin­det von ihrem Ein­griffs­ge­wicht nur bei Ein­grif­fen in infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me eine Ent­spre­chung. Des­halb bleibt die Ange­mes­sen­heit einer sol­chen Über­wa­chungs­maß­nah­me nur gewahrt, wenn sie von vorn­her­ein aus­schließ­lich auf Gesprä­che der gefah­ren­ver­ant­wort­li­chen Ziel­per­son selbst gerich­tet ist106. Eine Erstre­ckung unmit­tel­bar auf Drit­te ist unver­hält­nis­mä­ßig und schei­det für einen solch gra­vie­ren­den Ein­griff aus.

Unbe­rührt bleibt hier­von, dass, soweit unver­meid­bar, durch eine Wohn­raum­über­wa­chung in der Woh­nung der Ziel­per­son ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich auch unbe­tei­lig­te Drit­te erfasst wer­den dür­fen (vgl. § 20h Abs. 2 Satz 3 BKAG) und zur Über­wa­chung der Ziel­per­son, wie dar­ge­legt, sogar Wohn­raum­über­wa­chun­gen in Woh­nun­gen Drit­ter durch­ge­führt wer­den dür­fen.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt die Wohn­raum­über­wa­chung auch hin­sicht­lich ihrer ver­fah­rens­recht­li­chen Aus­ge­stal­tung. Ins­be­son­de­re ist sie durch einen Rich­ter anzu­ord­nen. Wenn das Gesetz dabei die Anga­be der "wesent­li­chen Grün­de" ver­langt (§ 20h Abs. 4 Nr. 4 BKAG), liegt hier­in – wie in den ent­spre­chen­den ande­ren Vor­schrif­ten des Geset­zes auch (vgl. § 20k Abs. 6 Nr. 4 BKAG) – kei­ne Zurück­nah­me der ver­fas­sungs­recht­li­chen Prü­fungs- und Begrün­dungs­pflich­ten107, son­dern die Beto­nung, dass alle recht­lich maß­geb­li­chen Gesichts­punk­te trag­fä­hig dar­ge­legt wer­den müs­sen.

Ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich ist auch das Feh­len einer zeit­li­chen Ober­gren­ze gegen­über einer wie­der­hol­ten Anord­nung der Wohn­raum­über­wa­chung, da eine zeit­li­che Begren­zung gege­be­nen­falls ein­zel­fall­be­zo­gen aus Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten her­zu­lei­ten ist108.

Ver­fas­sungs­recht­lich unzu­rei­chend ist dem­ge­gen­über die Rege­lung zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung in § 20h Abs. 5 BKAG. Sie genügt den Anfor­de­run­gen des Art. 13 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG nicht.

Da Wohn­raum­über­wa­chun­gen beson­ders tief in die Pri­vat­sphä­re und den per­sön­li­chen, zur Wah­rung der Men­schen­wür­de beson­ders wich­ti­gen Rück­zugs­raum des Ein­zel­nen ein­drin­gen kön­nen, sind ihnen gegen­über die Anfor­de­run­gen an den Kern­be­reichs­schutz beson­ders streng109.

Beson­de­re Anfor­de­run­gen gel­ten zum einen auf der Erhe­bungs­ebe­ne. Bei der Prü­fung, ob die Wahr­schein­lich­keit einer Erfas­sung höchst­pri­va­ter Situa­tio­nen besteht, sind im Inter­es­se der Effek­ti­vi­tät des Kern­be­reichs­schut­zes Ver­mu­tungs­re­geln zugrun­de zu legen110. Danach gilt die Ver­mu­tung, dass Gesprä­che, die in Pri­vat­räu­men mit Per­so­nen des beson­de­ren per­sön­li­chen Ver­trau­ens geführt wer­den, dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung unter­fal­len und nicht über­wacht wer­den dür­fen111. Für Räu­me, in denen sol­che Gesprä­che zu erwar­ten sind, schei­det ent­spre­chend auch eine auto­ma­ti­sche Dau­er­über­wa­chung aus112. Die­se Ver­mu­tung kann wider­legt wer­den, sofern für bestimm­te Gesprä­che kon­kre­te Anhalts­punk­te vor­lie­gen, dass sie im Sin­ne der oben dar­ge­leg­ten Maß­stä­be einen unmit­tel­ba­ren Straf­ta­ten­be­zug – der auch vor­liegt, wenn sie mit höchst­per­sön­li­chen Inhal­ten durch­setzt sind – auf­wei­sen oder ihnen ins­ge­samt ein höchst­ver­trau­li­cher Cha­rak­ter feh­len wird. Hier­für reicht hin­ge­gen nicht schon die Pro­gno­se, dass sich in einem Gespräch höchst­ver­trau­li­che und all­täg­li­che Fra­gen mischen wer­den113.

Besteht danach die Wahr­schein­lich­keit, dass eine Über­wa­chungs­maß­nah­me in den Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung ein­dringt, ist die Maß­nah­me zu unter­las­sen. Feh­len – auch unter Berück­sich­ti­gung der Ver­mu­tungs­re­geln – Anhalts­punk­te für ein Ein­drin­gen in den höchst­per­sön­li­chen Pri­vat­be­reich, dür­fen die Maß­nah­men dem­ge­gen­über durch­ge­führt wer­den. Wenn es dabei den­noch zur Erfas­sung höchst­ver­trau­li­cher Situa­tio­nen kommt, sind die Maß­nah­men unver­züg­lich abzu­bre­chen114. Bestehen in die­ser Lage über den höchst­ver­trau­li­chen Cha­rak­ter – etwa aus sprach­li­chen Grün­den – Zwei­fel oder gibt es kon­kre­te Anhalts­punk­te, dass im Zusam­men­hang mit dem Aus­tausch höchst­pri­va­ter Gedan­ken auch Straf­ta­ten bespro­chen wer­den, kann die Über­wa­chung in Form einer auto­ma­ti­schen Auf­zeich­nung fort­ge­führt wer­den.

Spe­zi­fi­sche ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen erge­ben sich zum ande­ren aber auch auf der Aus­wer­tungs- und Ver­wer­tungs­ebe­ne. Hier ist eine Sich­tung der Ergeb­nis­se der Über­wa­chung durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le vor­zu­se­hen. Die­se Sich­tung dient sowohl der Recht­mä­ßig­keits­kon­trol­le als auch dem Her­aus­fil­tern höchst­ver­trau­li­cher Daten, so dass die­se nach Mög­lich­keit der Sicher­heits­be­hör­de gegen­über nicht offen­bar wer­den. Dabei sind der unab­hän­gi­gen Stel­le Auf­zeich­nun­gen aus der Wohn­raum­über­wa­chung voll­stän­dig vor­zu­le­gen115.

Für den Fall, dass unge­ach­tet aller Schutz­vor­keh­run­gen den­noch kern­be­reichs­re­le­van­te Infor­ma­tio­nen erfasst wer­den, sind ein Ver­wer­tungs­ver­bot und eine Löschungs­pflicht, ein­schließ­lich der Pro­to­kol­lie­rung der Löschung, vor­zu­se­hen.

Hier­von aus­ge­hend genügt § 20h Abs. 5 BKAG zwar den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen auf der Erhe­bungs­ebe­ne, nicht aber auf der Ver­wer­tungs­ebe­ne.

§ 20h Abs. 5 Satz 1, 2, 3 und 5 BKAG ord­net der Sache nach an, dass bei Wohn­raum­über­wa­chun­gen eine Prü­fung vor­zu­neh­men ist, ob kern­be­reichs­re­le­van­te Infor­ma­tio­nen erfasst wer­den. Indem er die Über­wa­chung nur bei der pro­gno­se­ge­stütz­ten Annah­me erlaubt, dass Äuße­run­gen, die dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung zuzu­rech­nen sind, nicht erfasst wer­den, und den Abbruch der Maß­nah­men vor­sieht, wenn es ent­ge­gen der Pro­gno­se im Zuge der Wohn­raum­über­wa­chung Anhalts­punk­te dafür gibt, dass es doch zur Erfas­sung höchst­pri­va­ter Infor­ma­tio­nen kommt, genügt die Vor­schrift den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Das gilt auch für die Erlaub­nis zur auto­ma­ti­schen Auf­zeich­nung nach Satz 3, die die Recht­mä­ßig­keits­vor­aus­set­zun­gen von Satz 1 nicht auf­hebt, son­dern an die nach Satz 2 gebo­te­ne Unter­bre­chung des per­sön­li­chen Abhö­rens und Beob­ach­tens anknüpft. Wenn in § 20h Abs. 5 Satz 1 BKAG kern­be­reichs­re­le­van­te "Äuße­run­gen" unter Schutz gestellt wer­den, ist die­ses sach­ge­recht so zu ver­ste­hen, dass hier­un­ter auch bild­lich erfass­te ent­spre­chen­de Situa­tio­nen fal­len kön­nen.

Nicht in jeder Hin­sicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen indes die Rege­lun­gen zum Kern­be­reichs­schutz auf der Ver­wer­tungs­ebe­ne. Zwar sieht das Gesetz eine Sich­tung von Auf­zeich­nun­gen durch ein Gericht vor, jedoch begrenzt es die­se Sich­tung auf die auto­ma­ti­schen Auf­zeich­nun­gen in Zwei­fels­fäl­len (§ 20h Abs. 5 Satz 4 BKAG). Der Gesetz­ge­ber lässt sich inso­weit ersicht­lich von der Erwä­gung lei­ten, dass eine wei­te­re unab­hän­gi­ge Sich­tung nicht erfor­der­lich ist, weil die Erfas­sung von höchst­per­sön­li­chen Infor­ma­tio­nen bei rich­ti­ger Geset­zes­an­wen­dung auf der Erhe­bungs­stu­fe durch § 20h Abs. 5 Satz 1 und 2 BKAG aus­ge­schlos­sen wird. Damit lässt sich eine sol­che Beschrän­kung der unab­hän­gi­gen Sich­tung für Auf­zeich­nun­gen aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen aber nicht recht­fer­ti­gen. Denn das Ziel sol­cher Sich­tung liegt nicht allein in dem Her­aus­fil­tern von Zwei­fels­fäl­len, son­dern auch in der Gewähr­leis­tung einer unab­hän­gi­gen Kon­trol­le der dem Kern­be­reichs­schutz die­nen­den Anfor­de­run­gen ins­ge­samt. Dies aber gewähr­leis­tet die nur ein­ge­schränk­te Kon­troll­be­fug­nis des Gerichts gemäß § 20h Abs. 5 Satz 4 BKAG nicht. Frei­lich lässt das Grund­ge­setz dem Gesetz­ge­ber Raum, bei der Aus­ge­stal­tung der im Grund­satz umfas­sen­den Kon­troll­be­fug­nis für Aus­nah­me­fäl­le bei Gefahr im Ver­zug beson­de­re Rege­lun­gen vor­zu­se­hen.

In Über­ein­stim­mung mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen hat der Gesetz­ge­ber dem­ge­gen­über ein Ver­wer­tungs­ver­bot sowie die sofor­ti­ge Löschung, ein­schließ­lich deren Pro­to­kol­lie­rung, für den­noch erfass­te höchst­per­sön­li­che Daten gere­gelt. Ver­fas­sungs­wid­rig ist jedoch die kur­ze Frist des § 20h Abs. 5 Satz 10 BKAG, inner­halb derer die Löschungs­pro­to­kol­le zu löschen sind. Die­se ist so kurz bemes­sen, dass wäh­rend der Auf­be­wah­rungs­zeit der Löschungs­pro­to­kol­le typi­scher­wei­se weder mit einer Kon­trol­le durch den Daten­schutz­be­auf­trag­ten noch durch die Betrof­fe­nen gerech­net wer­den kann und die Pro­to­kol­lie­rung der Löschung damit ihren Sinn ver­liert116. Weil die Löschungs­pro­to­kol­le selbst kei­ne die Betrof­fe­nen belas­ten­den Daten ent­hal­ten, kann die­se kur­ze Frist ins­be­son­de­re nicht mit deren Schutz gerecht­fer­tigt wer­den.

Ras­ter­fahn­dung (§ 20j BKAG)[↑]

Ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich ist die Rege­lung der Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen der Ras­ter­fahn­dung gemäß § 20j BKAG.

Die Rege­lung begrün­det einen Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Sie ist hin­sicht­lich ihrer Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen aber hin­rei­chend bestimmt und ver­hält­nis­mä­ßig aus­ge­stal­tet, so dass der Ein­griff gerecht­fer­tigt ist. Ins­be­son­de­re wird die Ras­ter­fahn­dung für den Schutz von hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­tern erlaubt und setzt gemäß § 20j Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit § 20a Abs. 2 BKAG eine kon­kre­te Gefahr vor­aus. Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist inso­weit auch das Regel­bei­spiel in § 20j Abs. 1 Satz 1, 2. Halb­satz BKAG, mit dem der Gesetz­ge­ber die gefor­der­te Gefah­ren­la­ge exem­pla­risch kon­kre­ti­siert. Die dies­be­züg­li­chen Anfor­de­run­gen117 blei­ben hier­durch unbe­rührt. Auch in ver­fah­rens­recht­li­cher Hin­sicht ist die Rege­lung ver­hält­nis­mä­ßig aus­ge­stal­tet, ins­be­son­de­re ver­langt sie die Anord­nung durch einen Rich­ter.

Online-Durch­su­chun­gen und Bun­destro­ja­ner (§ 20k BKAG)[↑]

§ 20k BKAG ist bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung hin­sicht­lich sei­ner all­ge­mei­nen Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen dem­ge­gen­über die Rege­lun­gen zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung.

§ 20k Abs. 1 BKAG ermäch­tigt zu einem Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me und erlaubt die gehei­me Durch­füh­rung von Online-Durch­su­chun­gen, mit denen pri­va­te, von den Betrof­fe­nen auf eige­nen oder ver­netz­ten frem­den Com­pu­tern (wie etwa der soge­nann­ten Cloud) abge­leg­te oder hin­ter­las­se­ne Daten erho­ben und deren Ver­hal­ten im Netz nach­voll­zo­gen wer­den kann. Die Vor­schrift begrün­det damit einen Ein­griff in das Grund­recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG).

Mit die­ser eigen­stän­di­gen Aus­prä­gung des all­ge­mei­nen Per­sön­lich­keits­rechts trägt die Ver­fas­sung der heu­te weit in die Pri­vat­sphä­re hin­ein­rei­chen­den Bedeu­tung der Nut­zung infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me für die Per­sön­lich­keits­ent­fal­tung Rech­nung118. Tage­buch­ar­ti­ge Auf­zeich­nun­gen, inti­me Erklä­run­gen oder sons­ti­ge schrift­li­che Ver­kör­pe­run­gen des höchst­per­sön­li­chen Erle­bens, Film- oder Ton­do­ku­men­te wer­den heu­te zuneh­mend in Datei­form ange­legt, gespei­chert und teil­wei­se aus­ge­tauscht. Wei­te Berei­che auch der höchst­per­sön­li­chen Kom­mu­ni­ka­ti­on fin­den elek­tro­nisch mit Hil­fe von Kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten im Inter­net oder im Rah­men inter­net­ba­sier­ter sozia­ler Netz­wer­ke statt. Dabei befin­den sich die Daten, auf deren Ver­trau­lich­keit die Betrof­fe­nen ange­wie­sen sind und auch ver­trau­en, in wei­tem Umfang nicht mehr nur auf eige­nen infor­ma­ti­ons­tech­ni­schen Sys­te­men, son­dern auf denen Drit­ter. Das Grund­recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me schützt dem­entspre­chend vor einem gehei­men Zugriff auf die­se Daten und damit ins­be­son­de­re vor Online-Durch­su­chun­gen, mit denen pri­va­te Com­pu­ter wie sons­ti­ge infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me mani­pu­liert und aus­ge­le­sen, sowie per­sön­li­che Daten, die auf exter­nen Ser­vern in einem berech­tig­ten Ver­trau­en auf Ver­trau­lich­keit aus­ge­la­gert sind, erfasst und Bewe­gun­gen der Betrof­fe­nen im Netz ver­folgt wer­den. Wegen der oft höchst­per­sön­li­chen Natur die­ser Daten, die sich ins­be­son­de­re auch aus deren Ver­knüp­fung ergibt, ist ein Ein­griff in die­ses Grund­recht von beson­de­rer Inten­si­tät. Er ist sei­nem Gewicht nach mit dem Ein­griff in die Unver­letz­lich­keit der Woh­nung ver­gleich­bar.

Die Anfor­de­run­gen des § 20k Abs. 1, 2 BKAG für einen Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me genü­gen bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen.

Ein­grif­fe in das Recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me ste­hen aller­dings unter stren­gen Bedin­gun­gen119. Ins­be­son­de­re müs­sen die Maß­nah­men davon abhän­gig sein, dass tat­säch­li­che Anhalts­punk­te für eine im Ein­zel­fall dro­hen­de kon­kre­te Gefahr für ein über­ra­gend wich­ti­ges Rechts­gut vor­lie­gen120. Dem genügt § 20k Abs. 1 BKAG. Die Vor­schrift beschränkt die Maß­nah­men auf den Schutz von hin­rei­chend qua­li­fi­zier­ten Rechts­gü­tern. Auch genügt sie den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen inso­weit, als sie in Satz 1 – in Ver­bin­dung mit § 20a Abs. 2 BKAG – auf das Vor­lie­gen bestimm­ter Tat­sa­chen abstellt, die die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass eine im Ein­zel­fall bestehen­de Gefahr vor­liegt.

Einer ver­fas­sungs­kon­form ein­schrän­ken­den Aus­le­gung bedarf aller­dings § 20k Abs. 1 Satz 2 BKAG. Die in die­ser Vor­schrift eröff­ne­te Mög­lich­keit, auch schon im Vor­feld einer kon­kre­ten Gefahr Maß­nah­men durch­zu­füh­ren, wenn bestimm­te Tat­sa­chen auf eine im Ein­zel­fall erst dro­hen­de Gefahr einer Bege­hung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten hin­wei­sen, ist dahin­ge­hend aus­zu­le­gen, dass Maß­nah­men nur erlaubt sind, wenn die Tat­sa­chen den Schluss auf ein wenigs­tens sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und zeit­lich abseh­ba­res Gesche­hen zulas­sen, und wenn erkenn­bar ist, dass bestimm­te Per­so­nen betei­ligt sein wer­den, über deren Iden­ti­tät zumin­dest so viel bekannt ist, dass die Über­wa­chungs­maß­nah­me gezielt gegen sie ein­ge­setzt und weit­ge­hend auf sie beschränkt wer­den kann121. Aus­rei­chend ist inso­weit auch, wenn zwar noch nicht ein sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und zeit­lich abseh­ba­res Gesche­hen erkenn­bar ist, jedoch das indi­vi­du­el­le Ver­hal­ten eines Betrof­fe­nen eine kon­kre­te Wahr­schein­lich­keit begrün­det, dass er sol­che Straf­ta­ten in über­schau­ba­rer Zukunft bege­hen wird.

Da § 20k Abs. 1 Satz 2 BKAG in enger Anleh­nung an die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts for­mu­liert ist122, ist davon aus­zu­ge­hen, dass der Gesetz­ge­ber hier­auf Bezug neh­men woll­te. Die Vor­schrift ist damit noch einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung zugäng­lich.

Im Übri­gen genügt die Vor­schrift hin­sicht­lich ihrer mate­ri­el­len Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz. Ins­be­son­de­re regelt § 20k Abs. 2 BKAG, dass die durch den Zugriff beding­ten Ver­än­de­run­gen an dem infor­ma­ti­ons­tech­ni­schen Sys­tem zu mini­mie­ren, deren Nutz­bar­keit durch Drit­te zu ver­mei­den und sie nach Been­di­gung soweit mög­lich rück­gän­gig zu machen sind123. Dass damit Fol­ge­schä­den nicht völ­lig aus­ge­schlos­sen wer­den kön­nen, macht die Maß­nah­me nicht von vorn­her­ein unver­hält­nis­mä­ßig. Zur Beach­tung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes im Ein­zel­fall gehört auch, dass ein offe­ner Zugriff auf die Daten­be­stän­de einer Ziel­per­son vor einer heim­li­chen Infil­tra­ti­on grund­sätz­lich Vor­rang hat.

Kei­ne Beden­ken bestehen wei­ter gegen die ver­fah­rens­recht­li­che Aus­ge­stal­tung der Vor­schrift (vgl. § 20k Abs. 5, 6 BKAG). Die Anord­nung einer Maß­nah­me ist nur durch den Rich­ter mög­lich und dabei sach­hal­tig zu begrün­den124. Die mög­li­che lan­ge Dau­er von drei Mona­ten, für die die Maß­nah­me ange­ord­net wer­den kann, ist ver­fas­sungs­recht­lich aller­dings nur mit der Maß­ga­be trag­fä­hig, dass es sich hier­bei für die jewei­li­ge Anord­nung um eine Ober­gren­ze han­delt und sich die tat­säch­li­che Dau­er der Anord­nung nach einer Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung im Ein­zel­fall rich­tet.

Nicht in jeder Hin­sicht genü­gen dem­ge­gen­über die Rege­lun­gen zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen.

Da der heim­li­che Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me typi­scher­wei­se die Gefahr einer Erfas­sung auch höchst­ver­trau­li­cher Daten in sich trägt und damit eine beson­de­re Kern­be­reichs­nä­he auf­weist, bedarf es aus­drück­li­cher gesetz­li­cher Vor­keh­run­gen zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung125. Die dies­be­züg­li­chen Anfor­de­run­gen sind dabei mit denen der Wohn­raum­über­wa­chung nicht in jeder Hin­sicht iden­tisch und ver­schie­ben den Schutz ein Stück weit von der Erhe­bungs­ebe­ne auf die nach­ge­la­ger­te Aus- und Ver­wer­tungs­ebe­ne126. Dies hat sei­nen Grund in dem spe­zi­fi­schen Cha­rak­ter des Zugriffs auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me. Schutz­maß­nah­men vor Kern­be­reichs­ver­let­zun­gen zie­len hier nicht pri­mär auf die Ver­hin­de­rung des Erfas­sens und Fest­hal­tens eines nur flüch­ti­gen, höchst­ver­trau­li­chen Moments an einem Ort pri­va­ter Zurück­ge­zo­gen­heit, son­dern auf die Ver­hin­de­rung des Aus­le­sens höchst­ver­trau­li­cher Infor­ma­tio­nen aus einem Gesamt­da­ten­be­stand von ohne­hin digi­tal vor­lie­gen­den Infor­ma­tio­nen, die in ihrer Gesamt­heit typi­scher­wei­se nicht schon als sol­che den Cha­rak­ter der Pri­vat­heit wie das Ver­hal­ten oder die Kom­mu­ni­ka­ti­on in einer Woh­nung auf­wei­sen. Die Über­wa­chung voll­zieht sich hier nicht als ein zeit­lich geglie­der­tes Gesche­hen an ver­schie­de­nen Orten, son­dern als Zugriff mit­tels eines Aus­for­schungs­pro­gramms, sodass – bezo­gen auf den Zugriff selbst – weit­ge­hend die Alter­na­ti­ven von ganz oder gar nicht bestehen.

Dem­entspre­chend sind die Anfor­de­run­gen an den Kern­be­reichs­schutz auf der Erhe­bungs­ebe­ne ein Stück weit zurück­ge­nom­men. Aller­dings ist auch hier vor­zu­se­hen, dass die Erhe­bung von Infor­ma­tio­nen, die dem Kern­be­reich zuzu­ord­nen sind, soweit wie infor­ma­ti­ons­tech­nisch und ermitt­lungs­tech­nisch mög­lich unter­bleibt. Ins­be­son­de­re sind ver­füg­ba­re infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Siche­run­gen ein­zu­set­zen; kön­nen mit deren Hil­fe höchst­ver­trau­li­che Infor­ma­tio­nen auf­ge­spürt und iso­liert wer­den, ist der Zugriff auf die­se unter­sagt127.

Kön­nen dem­ge­gen­über kern­be­reichs­re­le­van­te Daten vor oder bei der Daten­er­he­bung nicht aus­ge­son­dert wer­den, ist ein Zugriff auf das infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­tem jedoch auch dann zuläs­sig, wenn hier­bei eine Wahr­schein­lich­keit besteht, dass am Ran­de auch höchst­per­sön­li­che Daten mit­er­fasst wer­den. Der Gesetz­ge­ber hat inso­fern dem Schutz­be­darf der Betrof­fe­nen durch Siche­run­gen auf der Aus- und Ver­wer­tungs­ebe­ne Rech­nung zu tra­gen und die Aus­wir­kun­gen eines sol­chen Zugriffs zu mini­mie­ren. Ent­schei­den­de Bedeu­tung hier­für kommt dabei einer Sich­tung durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le zu, die kern­be­reichs­re­le­van­te Infor­ma­tio­nen vor ihrer Kennt­nis­nah­me und Nut­zung durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt her­aus­fil­tert128.

Die­sen Anfor­de­run­gen genügt § 20k Abs. 7 BKAG nur teil­wei­se.

Bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung nicht zu bean­stan­den sind aller­dings die Rege­lun­gen auf der Ebe­ne der Daten­er­he­bung. Satz 2 der Vor­schrift sieht in Ein­klang mit den genann­ten Anfor­de­run­gen vor, dass alle tech­ni­schen Mög­lich­kei­ten zur Ver­mei­dung der Erhe­bung von kern­be­reichs­re­le­van­ten Infor­ma­tio­nen zu nut­zen sind. Im Übri­gen ver­bie­tet die Vor­schrift den Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me dann nur, wenn durch sie "allein" Infor­ma­tio­nen aus dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung erfasst wer­den. Das ist nach den dar­ge­leg­ten Maß­stä­ben ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hig. Hier­bei ist die Vor­schrift von Ver­fas­sungs wegen aller­dings so aus­zu­le­gen, dass eine Kom­mu­ni­ka­ti­on über Höchst­ver­trau­li­ches nicht schon des­halb aus dem strikt zu schüt­zen­den Kern­be­reich her­aus­fällt, weil sich in ihr höchst­ver­trau­li­che mit all­täg­li­chen Infor­ma­tio­nen ver­mi­schen129. Die Vor­schrift ist inso­weit in Ein­klang mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Schutz­an­for­de­run­gen des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung und dem hier­bei zugrun­de geleg­ten Begriffs­ver­ständ­nis zu ver­ste­hen und anzu­wen­den.

Dem­ge­gen­über fehlt es für die in Rede ste­hen­den Maß­nah­men an ver­fas­sungs­recht­lich hin­rei­chen­den Vor­keh­run­gen auf der Ebe­ne des nach­ge­la­ger­ten Kern­be­reichs­schut­zes. § 20k Abs. 7 Satz 3, 4 BKAG sieht kei­ne hin­rei­chend unab­hän­gi­ge Kon­trol­le vor.

Die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Sich­tung durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le dient neben der Recht­mä­ßig­keits­kon­trol­le maß­geb­lich dem Ziel, kern­be­reichs­re­le­van­te Daten so früh­zei­tig her­aus­zu­fil­tern, dass sie den Sicher­heits­be­hör­den nach Mög­lich­keit nicht offen­bar wer­den. Dies setzt vor­aus, dass die Kon­trol­le im Wesent­li­chen von exter­nen, nicht mit Sicher­heits­auf­ga­ben betrau­ten Per­so­nen wahr­ge­nom­men wird. Hier­durch wird eine – durch geson­der­te Ver­schwie­gen­heits­pflich­ten abge­si­cher­te – Hin­zu­zie­hung auch eines Bediens­te­ten des Bun­des­kri­mi­nal­amts zur Gewähr­leis­tung von ermitt­lungs­spe­zi­fi­schem Fach­ver­stand nicht aus­ge­schlos­sen. Eben­so kann dar­über hin­aus für die Sich­tung auf tech­ni­sche Unter­stüt­zung – etwa auch zur Sprach­mitt­lung – durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt zurück­ge­grif­fen wer­den. Die tat­säch­li­che Durch­füh­rung und Ent­schei­dungs­ver­ant­wor­tung muss jedoch maß­geb­lich in den Hän­den von dem Bun­des­kri­mi­nal­amt gegen­über unab­hän­gi­gen Per­so­nen lie­gen.

Das sichert die der­zei­ti­ge Rege­lung nicht. Sie über­lässt die Sich­tung im Wesent­li­chen Bediens­te­ten des Bun­des­kri­mi­nal­amts selbst. Dass einer der Bediens­te­ten als behör­den­in­ter­ner Daten­schutz­be­auf­trag­ter wei­sungs­frei ist, ändert dar­an eben­so wenig wie die Unter­stel­lung der Sich­tung unter eine all­ge­mein blei­ben­de "Sach­lei­tung" des anord­nen­den Gerichts.

Dem­ge­gen­über stellt § 20k Abs. 7 Satz 5 bis 7 BKAG die wei­te­ren auf Ver­wer­tungs­ebe­ne gebo­te­nen Vor­keh­run­gen an einen wirk­sa­men Kern­be­reichs­schutz ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hig sicher. Ver­fas­sungs­wid­rig ist aller­dings auch hier die über­mä­ßig kur­ze Dau­er für die Auf­be­wah­rung der Löschungs­pro­to­kol­le gemäß § 20k Abs. 7 Satz 8 BKAG.

Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung (§ 20l BKAG)[↑]

Nur teil­wei­se mit der Ver­fas­sung zu ver­ein­ba­ren ist § 20l BKAG.

§ 20l BKAG regelt die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung und begrün­det damit Ein­grif­fe in Art. 10 Abs. 1 GG. An Art. 10 Abs. 1 GG ist dabei nicht nur § 20l Abs. 1 BKAG zu mes­sen, der die her­kömm­li­che Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung regelt, son­dern auch § 20l Abs. 2 BKAG, der die Quel­len-Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons-über­wa­chung erlaubt, sofern durch tech­ni­sche Maß­nah­men sicher­ge­stellt ist, dass aus­schließ­lich lau­fen­de Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on erfasst wird. Zwar setzt die­se tech­nisch einen Zugriff auf das ent­spre­chen­de infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­tem vor­aus. Jedoch erlaubt § 20l Abs. 2 BKAG aus­schließ­lich Über­wa­chun­gen, die sich auf den lau­fen­den Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gang beschrän­ken. Die Vor­schrift hat damit ledig­lich die Auf­ga­be, den tech­ni­schen Ent­wick­lun­gen der Infor­ma­ti­ons­tech­nik zu fol­gen und – ohne Zugriff auf wei­te­re inhalt­li­che Infor­ma­tio­nen des infor­ma­ti­ons­tech­ni­schen Sys­tems – eine Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung auch dort zu ermög­li­chen, wo dies mit­tels der alten Über­wa­chungs­tech­nik nicht mehr mög­lich ist. Von daher ist sie nicht am Grund­recht auf Gewähr­leis­tung der Ver­trau­lich­keit und Inte­gri­tät infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me, son­dern an Art. 10 Abs. 1 GG zu mes­sen130.

Eine Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on begrün­det Ein­grif­fe, die schwer wie­gen131. Sie sind jedoch zur Abwehr des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus gerecht­fer­tigt, sofern die Ein­griffs­grund­la­gen im Ein­zel­nen ver­hält­nis­mä­ßig begrenzt sind. Dies ist durch § 20l BKAG nur teil­wei­se sicher­ge­stellt.

§ 20l Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BKAG regelt ver­schie­de­ne Ein­griff­s­tat­be­stän­de gegen­über ver­schie­de­nen Adres­sa­ten. Nicht alle genü­gen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt frei­lich auch hier die auf den Schutz qua­li­fi­zier­ter Rechts­gü­ter gerich­te­te und allein auf die Abwehr drin­gen­der Gefah­ren beschränk­te Befug­nis zur Über­wa­chung gegen­über den poli­zei­recht­lich Ver­ant­wort­li­chen gemäß § 20l Abs. 1 Nr. 1 BKAG.

Mit der Ver­fas­sung nicht zu ver­ein­ba­ren ist dem­ge­gen­über die nicht näher ein­ge­schränk­te Erstre­ckung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung nach § 20l Abs. 1 Nr. 2 BKAG auf Per­so­nen, bei denen bestimm­te Tat­sa­chen die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass sie ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten vor­be­rei­ten. Die Vor­schrift, die über die Abwehr einer kon­kre­ten Gefahr hin­aus die Ein­griffs­mög­lich­kei­ten mit dem Ziel der Straf­ta­ten­ver­hü­tung vor­ver­la­gert, ver­stößt in ihrer kon­tu­ren­ar­men offe­nen Fas­sung gegen den Bestimmt­heits­grund­satz und ist unver­hält­nis­mä­ßig weit. Es gel­ten inso­weit die glei­chen Erwä­gun­gen wie zu § 20g Abs. 1 Nr. 2 BKAG. Die gering­fü­gi­gen For­mu­lie­rungs­un­ter­schie­de gegen­über jener Vor­schrift begrün­den kei­nen sub­stan­ti­el­len Unter­schied. Dies erhellt auch die Geset­zes­be­grün­dung, die den Gehalt des § 20l Abs. 1 Nr. 2 BKAG zum Teil mit den Wor­ten, die der Gesetz­ge­ber in § 20g Abs. 1 Nr. 2 BKAG benutzt, para­phra­siert132. Soweit sich § 20l Abs. 2 BKAG auf die­se Vor­schrift bezieht, kann nichts ande­res gel­ten.

Dem­ge­gen­über ist die mög­li­che Erstre­ckung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung auf Nach­rich­ten­mitt­ler gemäß § 20l Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKAG bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung mit Art. 10 Abs. 1 GG ver­ein­bar. Die Vor­schrift, die in ihrer For­mu­lie­rung eng an § 100a Abs. 3 StPO ange­lehnt ist, ist hin­rei­chend aus­le­gungs­fä­hig und genügt den Anfor­de­run­gen des Bestimmt­heits­grund­sat­zes. Wie die Rege­lung zu den Kon­takt- und Begleit­per­so­nen in § 20b Abs. 2 Nr. 2 BKAG erlaubt die Vor­schrift nicht, Über­wa­chungs­maß­nah­men ins Blaue hin­ein auf alle Per­so­nen zu erstre­cken, die mit der Ziel­per­son Nach­rich­ten aus­ge­tauscht haben, son­dern setzt eige­ne, in der Anord­nung dar­zu­le­gen­de Anhalts­punk­te vor­aus, dass der Nach­rich­ten­mitt­ler von der Ziel­per­son in die Tat­durch­füh­rung ein­ge­bun­den wird und somit eine beson­de­re Tat- oder Gefah­ren­nä­he auf­weist.

Kei­nen durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­lie­gen die zusätz­li­chen wei­te­ren Vor­aus­set­zun­gen, unter denen § 20l Abs. 2 BKAG sub­si­di­är eine Quel­len-Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung erlaubt. Ins­be­son­de­re ist die Vor­schrift nicht des­halb ver­fas­sungs­wid­rig, weil sie, wie die Beschwer­de­füh­rer mei­nen, in ihrer Num­mer 1 uner­füll­ba­re Anfor­de­run­gen stellt. Ob oder wie sich durch tech­ni­sche Maß­nah­men sicher­stel­len lässt, dass aus­schließ­lich die lau­fen­de Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on über­wacht und auf­ge­zeich­net wird, betrifft die Anwen­dung der Norm, nicht aber ihre Gül­tig­keit. Inso­weit ist es nicht Auf­ga­be des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens, hier­über eine Klä­rung her­bei­zu­füh­ren. Das Gesetz lässt jeden­falls kei­nen Zwei­fel, dass eine Quel­len-Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung nur bei einer tech­nisch sicher­ge­stell­ten Begren­zung der Über­wa­chung auf die lau­fen­de Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on erlaubt ist. Andern­falls kommt allein ein Vor­ge­hen auf der Grund­la­ge des § 20k Abs. 1 BKAG in Betracht. Soll­ten zum gegen­wär­ti­gen Zeit­punkt die­se Anfor­de­run­gen nicht erfüll­bar sein, lie­fe die Vor­schrift folg­lich bis auf wei­te­res leer. Auch dies mach­te sie jedoch nicht wider­sprüch­lich und ver­fas­sungs­wid­rig, weil damit nicht aus­ge­schlos­sen ist, dass die nöti­gen tech­ni­schen Vor­aus­set­zun­gen in abseh­ba­rer Zukunft geschaf­fen wer­den kön­nen. Dabei schließt der für die Quel­len-Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung erfor­der­li­che Zugriff auf das infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­tem eine Erfül­lung die­ser Vor­aus­set­zun­gen auch nicht etwa schon begriff­lich aus mit der Fol­ge, dass die Vor­schrift selbst­wi­der­sprüch­lich wäre. Denn maß­geb­lich ist nicht, ob durch eine tech­nisch auf­wen­di­ge Ände­rung des Über­wa­chungs­pro­gramms selbst – sei es durch die Behör­de, sei es durch Drit­te – des­sen Begren­zung auf eine Erfas­sung der lau­fen­den Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on auf­ge­ho­ben wer­den kann, son­dern ob das Pro­gramm so aus­ge­stal­tet ist, dass es – hin­rei­chend abge­si­chert auch gegen­über Drit­ten – den mit der Über­wa­chung betrau­ten Mit­ar­bei­te­rin­nen und Mit­ar­bei­tern des Bun­des­kri­mi­nal­amts inhalt­lich eine aus­schließ­lich auf die lau­fen­den Kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­hal­te begrenz­te Kennt­nis­nah­me ermög­licht.

Ver­fah­rens­recht­lich nor­miert § 20l Abs. 3 BKAG in Ein­klang mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen einen Rich­ter­vor­be­halt133. Es fehlt indes eine gesetz­li­che Rege­lung, die – wie ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten – für die Anord­nung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung eine Mit­tei­lung der Grün­de ver­langt. Dies lässt sich auch nicht im Wege der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung über­win­den. Denn jeden­falls vor dem Hin­ter­grund, dass das Gesetz in ande­ren Vor­schrif­ten eine Pflicht zur Begrün­dung aus­drück­lich anord­net (vgl. § 20g Abs. 3 Satz 6, § 20h Abs. 4, § 20k Abs. 6 BKAG), ist sei­ne Deu­tung, nach der das Abse­hen von einer Rege­lung über die Mit­tei­lung der Grün­de hier als bewuss­te Ent­schei­dung zu ver­ste­hen ist, nicht hin­rei­chend sicher aus­ge­schlos­sen.

Die Rege­lun­gen zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung gemäß § 20l Abs. 6 BKAG sind mit der Ver­fas­sung im Wesent­li­chen ver­ein­bar.

Die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung ist ein schwe­rer Ein­griff, der eine beson­de­re Kern­be­reichs­nä­he auf­weist. Als inhalt­li­che Über­wa­chung jeder Art von tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ba­sier­tem Aus­tausch begrün­det sie typi­scher­wei­se die Gefahr, auch höchst­pri­va­te Kom­mu­ni­ka­ti­on, die dem Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung unter­liegt, zu erfas­sen. Inso­fern bedarf es beson­de­rer gesetz­li­cher Schutz­vor­keh­run­gen134.

Aller­dings ist die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung ihrem Gesamt­cha­rak­ter nach nicht in glei­cher Wei­se durch ein Ein­drin­gen in die Pri­vat­sphä­re geprägt wie die Wohn­raum­über­wa­chung oder auch die Online-Durch­su­chung135. Sie erfasst Kom­mu­ni­ka­ti­on aller Art in allen Situa­tio­nen, die immer tech­nisch ver­mit­telt ist. Höchst­ver­trau­li­che Kom­mu­ni­ka­ti­on ist ein klei­ner Teil von ihr, der bei der Über­wa­chung mit­er­fasst zu wer­den droht, nicht aber – wie die Über­wa­chung des Rück­zugs­be­reichs der pri­va­ten Woh­nung – typus­prä­gend ist. Sie unter­schei­det sich inso­weit auch von Online-Durch­su­chun­gen. Denn wäh­rend die­se oft gesamt­haft über lan­ge Zeit ange­sam­mel­te Infor­ma­tio­nen ein­schließ­lich höchst­pri­va­ter Auf­zeich­nun­gen erfas­sen und dabei unter Umstän­den durch deren Ver­knüp­fung sowie das Nach- oder Mit­ver­fol­gen der Bewe­gun­gen im Inter­net auch geheim gehal­te­ne Schwä­chen und Nei­gun­gen erschlie­ßen kön­nen, bezieht sich die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung auf ein­zel­ne Akte unmit­tel­ba­rer Kom­mu­ni­ka­ti­on. Ihre Kern­be­reichs­nä­he beschränkt sich vor allem dar­auf, dass sie hier­bei auch den höchst­per­sön­li­chen Aus­tausch zwi­schen Ver­trau­ens­per­so­nen umfasst136.

Dem kann der Gesetz­ge­ber durch weni­ger stren­ge Anfor­de­run­gen an den Kern­be­reichs­schutz Rech­nung tra­gen. Aller­dings ist auch hier auf der Erhe­bungs­stu­fe eine Prü­fung gebo­ten, ob die Wahr­schein­lich­keit der Erfas­sung höchst­pri­va­ter Gesprä­che besteht, deren Über­wa­chung gege­be­nen­falls zu ver­bie­ten ist. Kön­nen sol­che nicht mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit iden­ti­fi­ziert wer­den, darf die Über­wa­chung durch­ge­führt wer­den – nach Maß­ga­be einer Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung im Ein­zel­fall auch in Form einer auto­ma­ti­schen Dau­er­über­wa­chung137.

Für den nach­ge­la­ger­ten Kern­be­reichs­schutz sind zwar Ver­wer­tungs­ver­bo­te und Löschungs­pflich­ten ein­schließ­lich einer dies­be­züg­li­chen Pro­to­kol­lie­rungs­pflicht vor­zu­se­hen, nicht aber in jedem Fall auch die Sich­tung durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le138. Der Gesetz­ge­ber kann eine sol­che Sich­tung für die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung viel­mehr davon abhän­gig machen, in wel­chem Aus­maß mit einer etwai­gen Erfas­sung höchst­pri­va­ter Infor­ma­tio­nen zu rech­nen ist. Dies kann auch in Wech­sel­wir­kung mit den Schutz­vor­keh­run­gen auf der Ebe­ne der Daten­er­he­bung ste­hen.

Der Gesetz­ge­ber hat hier­bei nicht uner­heb­li­chen Gestal­tungs­spiel­raum. So hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Zusam­men­hang mit einer Rege­lung, die auf der Stu­fe der Daten­er­he­bung wie vor­lie­gend § 20l Abs. 6 Satz 1 BKAG aus­ge­stal­tet war, sogar den voll­stän­di­gen Ver­zicht auf eine unab­hän­gi­ge Sich­tung als ver­fas­sungs­mä­ßig beur­teilt; es hat dabei frei­lich das auf der Erhe­bungs­stu­fe gere­gel­te Ver­bot von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chun­gen bei einem aus­schließ­li­chen Kern­be­reichs­be­zug sehr streng ver­stan­den und danach eine Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung immer schon dann als ver­bo­ten ange­se­hen, wenn den Behör­den erkenn­bar ist, dass es sich um die Kom­mu­ni­ka­ti­on zwi­schen Per­so­nen des höchst­per­sön­li­chen Ver­trau­ens han­delt139. Wenn in die­ser Wei­se die Erfas­sung kern­be­reichs­re­le­van­ter Gesprä­che schon bei der Daten­er­he­bung ver­mie­den wird und so Zwei­fels­fäl­le weit­ge­hend aus­ge­schlos­sen wer­den, ist eine Sich­tung durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le für die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung nicht erfor­der­lich. Ein der­art stren­ger Schutz auf der Erhe­bungs­ebe­ne ist ver­fas­sungs­recht­lich jedoch nicht gebo­ten. Der Gesetz­ge­ber muss nicht für jedes Gespräch zwi­schen Ver­trau­ens­per­so­nen ein Erhe­bungs­ver­bot vor­se­hen, son­dern kann die­ses von wei­te­ren Vor­aus­set­zun­gen abhän­gig machen und Wider­le­gungs­mög­lich­kei­ten für die Schutz­be­dürf­tig­keit sol­cher Kom­mu­ni­ka­ti­on zulas­sen. Erlaubt der Gesetz­ge­ber in die­ser Wei­se auch die Erhe­bung von Infor­ma­tio­nen, für die Zwei­fel bestehen kön­nen, ob sie dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung unter­fal­len, bedarf es für sol­che Auf­zeich­nun­gen dann aber auch der Sich­tung durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le.

§ 20l Abs. 6 BKAG genügt die­sen Anfor­de­run­gen im Wesent­li­chen.

§ 20l Abs. 6 Satz 1 BKAG ord­net der Sache nach an, dass vor einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung im Hin­blick auf den Kern­be­reichs­schutz eine Prü­fung statt­fin­det und Maß­nah­men zu unter­las­sen sind, wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te bestehen, dass allein Erkennt­nis­se aus dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung erlangt wer­den. Da auch die­ser Vor­schrift ein ver­fas­sungs­recht­li­ches Begriffs­ver­ständ­nis zugrun­de zu legen ist, nach dem Gesprä­che mit Per­so­nen engs­ten Ver­trau­ens nicht schon dann aus dem strik­ten Schutz her­aus­fal­len, wenn sich in ihnen Höchst­per­sön­li­ches und All­täg­li­ches ver­mischt140, ist hier­ge­gen nichts zu erin­nern. In Ein­klang mit der Ver­fas­sung sieht das Gesetz auch vor, dass die Maß­nah­me abzu­bre­chen ist, wenn höchst­ver­trau­li­che Gesprä­che den über­wa­chen­den Per­so­nen unmit­tel­bar zur Kennt­nis kom­men, und begrenzt das Gesetz die Über­wa­chung bei auf­kom­men­den Zwei­fel auf eine auto­ma­ti­sche Auf­zeich­nung, § 20l Abs. 6 Satz 2, 3 BKAG.

Aller­dings erlaubt das Gesetz dar­über hin­aus auto­ma­ti­sche Auf­zeich­nun­gen auch all­ge­mein, also auch, wenn hier­bei neben ande­ren kern­be­reichs­re­le­van­te Gesprä­che erfasst wer­den kön­nen (vgl. § 20l Abs. 6 Satz 2, 1. Halb­satz BKAG). In Bezug auf Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chun­gen ist dies ver­fas­sungs­recht­lich jedoch noch hin­nehm­bar. Die dies­be­züg­li­chen stren­ge­ren Vor­ga­ben der Wohn­raum­über­wa­chung141, die ihrem Grund­ty­pus nach eine noch grö­ße­re Kern­be­reichs­nä­he auf­wei­sen, gel­ten hier nicht. Frei­lich bedarf die Anord­nung einer sol­chen auto­ma­ti­schen Über­wa­chung hin­sicht­lich ihres zeit­li­chen und sach­li­chen Umfangs einer stren­gen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung im Ein­zel­fall. Eben­so setzt die mit die­ser Rege­lung in Kauf genom­me­ne Erfas­sung von höchst­per­sön­li­chen Infor­ma­tio­nen wirk­sa­me Schutz­vor­keh­run­gen auf der Stu­fe der Aus- und Ver­wer­tung vor­aus.

Auch dies­be­züg­lich erfüllt die Vor­schrift die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen weit­ge­hend. Sie sieht nicht nur die erfor­der­li­chen Ver­wer­tungs­ver­bo­te und Löschungs­pflich­ten, son­dern für auto­ma­ti­sche Auf­zeich­nun­gen auch eine der Daten­ver­wen­dung vor­ge­la­ger­te Sich­tung durch ein Gericht vor. Dass die­se auf auto­ma­ti­sche Auf­zeich­nun­gen und damit die Erfas­sung von Zwei­fels­fäl­len beschränkt ist, ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Anders als für die Wohn­raum­über­wa­chung kann die unab­hän­gi­ge Sich­tung für die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung auf Zwei­fels­fäl­le beschränkt wer­den.

Ver­fas­sungs­wid­rig ist dem­ge­gen­über auch hier die zu knap­pe Auf­be­wah­rungs­frist der Löschungs­pro­to­kol­le gemäß § 20l Abs. 6 Satz 10 BKAG.

Erhe­bung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten (§ 20m BKAG)[↑]

§ 20m Abs. 1, 3 BKAG teilt, soweit er sich mit § 20l BKAG deckt, des­sen ver­fas­sungs­recht­li­che Män­gel und ist inso­weit auch sei­ner­seits ver­fas­sungs­wid­rig. Dar­über hin­aus ist die Vor­schrift mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar.

§ 20m Abs. 1, 3 BKAG, der die Erhe­bung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten erlaubt, begrün­det einen Ein­griff in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis gemäß Art. 10 Abs. 1 GG. Die­ses schützt nicht nur die Inhal­te der Kom­mu­ni­ka­ti­on, son­dern auch die Ver­trau­lich­keit der nähe­ren Umstän­de des Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gangs, zu denen ins­be­son­de­re gehört, ob, wann und wie oft zwi­schen wel­chen Per­so­nen oder Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ein­rich­tun­gen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehr statt­ge­fun­den hat oder ver­sucht wor­den ist142.

Ein Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 GG durch Erhe­bung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten wiegt, auch wenn hier­durch nicht unmit­tel­bar der Inhalt der Kom­mu­ni­ka­ti­on erfasst wird, schwer143. Er kann bei ver­hält­nis­mä­ßi­ger Aus­ge­stal­tung zur Ter­ro­ris­mus­ab­wehr jedoch gerecht­fer­tigt sein. Wie bei § 20l BKAG ist dies auch hier nicht in jeder Hin­sicht der Fall.

Für die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung der Vor­schrift, deren Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen sich mit denen des § 20l Abs. 1, 3 bis 5 BKAG im Wesent­li­chen decken, gel­ten die dies­be­züg­li­chen Aus­füh­run­gen ent­spre­chend. Da inso­weit Anfor­de­run­gen ver­fehlt wer­den, die sich für ein­griffs­in­ten­si­ve Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­maß­nah­men schon über­grei­fend aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz erge­ben, gilt für die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten­er­he­bung nichts ande­res als für die inhalt­li­che Über­wa­chung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on.

Danach ist § 20m Abs. 1 Nr. 2 BKAG mit der Ver­fas­sung nicht ver­ein­bar und bedarf § 20m Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKAG einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung; auch fehlt es an einer gesetz­li­chen Pflicht, die Anord­nung der Maß­nah­me sach­hal­tig zu begrün­den.

Im Übri­gen ist § 20m Abs. 1, 3 BKAG mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Soweit er auf § 113a TKG (a.F.) ver­weist, läuft er leer, da das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt § 113a TKG (a.F.) für nich­tig erklärt hat144. Die Vor­schrift ent­fal­tet inso­weit kei­ne Beschwer. Die Neu­fas­sung des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes durch Gesetz vom 10.12 2015145, des­sen § 113a schon vom Rege­lungs­ge­gen­stand nicht iden­tisch ist mit dem des § 113a TKG (a.F.), wird durch den Ver­weis nicht erfasst und ist nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens. Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt auch § 20m Abs. 3 Satz 2 BKAG, der für die Anord­nung der Maß­nah­me Erleich­te­run­gen bezüg­lich der Bezeich­nung der zu erhe­ben­den Daten vor­sieht; hier­durch bleibt unbe­rührt, dass gemäß § 20m Abs. 1 BKAG nur auf ein­zel­ne Per­so­nen bezo­ge­ne Daten­er­he­bun­gen zuläs­sig sind.

Pro­blem der Rund­um­über­wa­chung[↑]

Die ange­grif­fe­nen Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­be­fug­nis­se sind in ver­schie­de­ner Hin­sicht auch hin­sicht­lich der wei­te­ren, gleich­ar­tig an sie zu stel­len­den Anfor­de­run­gen nicht mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Es fehlt an flan­kie­ren­den Rege­lun­gen, ohne die die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit die­ser Ein­grif­fe nicht gewahrt ist.

Kei­nen Beden­ken unter­liegt aller­dings, dass das Gesetz kei­ne aus­drück­li­che Rege­lung ent­hält, die mit Blick auf das Zusam­men­wir­ken der ver­schie­de­nen Befug­nis­se das Ver­bot der Rund­um­über­wa­chung näher aus­formt. Das Ver­bot der Rund­um­über­wa­chung gilt als Aus­prä­gung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes zur Wah­rung eines in der Men­schen­wür­de wur­zeln­den unver­füg­ba­ren Kerns der Per­son unmit­tel­bar von Ver­fas­sungs wegen und ist von den Sicher­heits­be­hör­den im Rah­men ihrer Befug­nis­se von sich aus zu beach­ten146. Wei­te­rer gesetz­li­cher Kon­kre­ti­sie­rung bedarf es inso­weit nicht. Soweit es um die hier­für erfor­der­li­che Koor­di­na­ti­on der Befug­nis­se inner­halb des Bun­des­kri­mi­nal­amts selbst geht, durf­te der Gesetz­ge­ber davon aus­ge­hen, dass die­se ange­sichts der ver­gleichs­wei­se über­sicht­li­chen Grö­ße und Struk­tu­ren des Bun­des­kri­mi­nal­amts im Rah­men der Lei­tungs­ver­ant­wor­tung hin­rei­chend gewähr­leis­tet ist. Soweit es dem­ge­gen­über um die Abstim­mung mit Über­wa­chungs­maß­nah­men ande­rer Behör­den geht, ist zu berück­sich­ti­gen, dass Beschrän­kun­gen des Infor­ma­ti­ons­flus­ses zwi­schen den Sicher­heits­be­hör­den auch eine grund­rechts­schüt­zen­de Dimen­si­on haben147. Es ist des­halb ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den, dass das Gesetz zur Ver­hin­de­rung einer Rund­um­über­wa­chung auf eine Abstim­mung im Rah­men der all­ge­mei­nen Vor­schrif­ten sowie ins­be­son­de­re gemäß § 4a Abs. 2 BKAG ver­traut.

Berufs­ge­heim­nis­trä­ger – und der Schutz ihrer Kom­mu­ni­ka­ti­on[↑]

Nicht in jeder Hin­sicht mit den Anfor­de­run­gen der Ver­fas­sung ver­ein­bar ist dage­gen die Aus­ge­stal­tung des Schut­zes von Berufs- und ande­ren Per­so­nen­grup­pen, deren Tätig­keit von Ver­fas­sungs wegen eine beson­de­re Ver­trau­lich­keit ihrer Kom­mu­ni­ka­ti­on vor­aus­setzt.

Aller­dings hat der Gesetz­ge­ber in § 20u BKAG eine Rege­lung geschaf­fen, die den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen dies­be­züg­lich weit­hin ent­spricht. Ins­be­son­de­re ist nicht zu bean­stan­den, dass § 20u Abs. 2 BKAG – in enger Anleh­nung an § 160a StPO – die Über­wa­chung von Berufs­ge­heim­nis­trä­gern grund­sätz­lich nicht strikt, son­dern nur nach Maß­ga­be einer Abwä­gung im Ein­zel­fall aus­schließt, und ein strik­te­res Über­wa­chungs­ver­bot in § 20u Abs. 1 BKAG nur für einen klei­nen Per­so­nen­kreis vor­ge­se­hen ist, für den der Gesetz­ge­ber beson­de­ren Schutz­be­darf sieht148. Bei der nach § 20u Abs. 2 BKAG vor­zu­neh­men­den Abwä­gung sind die Grund­rech­te der Betrof­fe­nen ange­mes­sen zu gewich­ten. Dabei ist die Abwä­gung durch den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz struk­tu­riert. In Ent­spre­chung zu § 160a Abs. 2 Satz 1, 2. Halb­satz StPO gebie­tet die Ver­fas­sung inso­weit die Ver­mu­tung, dass von einem Über­wie­gen des Inter­es­ses des Bun­des­kri­mi­nal­amts an der Erhe­bung der Daten in der Regel nicht aus­zu­ge­hen ist, wenn die Maß­nah­me nicht der Abwehr einer erheb­li­chen Gefahr dient.

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht trag­fä­hig ist inso­weit aller­dings die Aus­ge­stal­tung des Schut­zes der Ver­trau­ens­ver­hält­nis­se von Rechts­an­wäl­ten zu ihren Man­dan­ten. Die vom Gesetz­ge­ber her­an­ge­zo­ge­ne Unter­schei­dung zwi­schen Straf­ver­tei­di­gern und den in ande­ren Man­dats­ver­hält­nis­sen täti­gen Rechts­an­wäl­ten ist als Abgren­zungs­kri­te­ri­um für einen unter­schied­li­chen Schutz schon des­halb unge­eig­net, weil die in Fra­ge ste­hen­den Über­wa­chungs­maß­nah­men nicht der Straf­ver­fol­gung, son­dern der Gefah­ren­ab­wehr die­nen, die Straf­ver­tei­di­gung also hier gera­de nicht ent­schei­dend ist.

Dar­über hin­aus sind Grund­rechts­ver­let­zun­gen durch § 20u BKAG nicht zu erken­nen. Ein Anspruch auf strik­te­ren Schutz ergibt sich ins­be­son­de­re nicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für Medi­en­ver­tre­ter149. Wei­te­re Gren­zen erge­ben sich auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der Gesetz­ge­ber darf die Zuer­ken­nung eines stren­ge­ren Schut­zes vor Über­wa­chungs­maß­nah­men als Aus­nah­me für spe­zi­fi­sche Schutz­la­gen ver­ste­hen, hin­sicht­lich derer er einen erheb­li­chen Ein­schät­zungs­spiel­raum hat. Die Aner­ken­nung einer sol­chen beson­de­ren Schutz­be­dürf­tig­keit von Geist­li­chen und Abge­ord­ne­ten gegen­über ande­ren Berufs­grup­pen wur­de durch die Ent­schei­dung vom 12.10.2011 als zumin­dest trag­fä­hig ange­se­hen. Eine Pflicht zur Aus­wei­tung die­ses beson­ders strik­ten Schut­zes auf wei­te­re Grup­pen kann hier­aus nicht abge­lei­tet wer­den150. Unbe­rührt bleibt, dass in die für die ande­ren Berufs­ge­heim­nis­trä­ger gebo­te­ne Abwä­gung auch unter Berück­sich­ti­gung des Art. 12 Abs. 1 GG die Ver­trau­ens­be­dürf­tig­keit der jewei­li­gen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen im jewei­li­gen Ein­zel­fall maß­geb­lich ein­zu­flie­ßen hat und dar­über hin­aus eine Über­wa­chung – etwa für psy­cho­the­ra­peu­ti­sche Gesprä­che – auch unter dem Gesichts­punkt des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung aus­ge­schlos­sen sein kann.

Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten und Aus­kunfts­rech­te[↑]

Die Rege­lun­gen zur Gewähr­leis­tung von Trans­pa­renz, Rechts­schutz und auf­sicht­li­cher Kon­trol­le genü­gen gleich­falls den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht in jeder Hin­sicht.

Bei sach­ge­rech­ter Aus­le­gung nicht zu bean­stan­den ist aller­dings die Rege­lung der Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten in § 20w BKAG. Die in enger Anleh­nung an § 101 Abs. 4 bis 6 StPO for­mu­lier­te Vor­schrift genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen151.

Dies gilt auch für § 20w Abs. 2 Satz 1, 2. Halb­satz BKAG, der das Abse­hen von einer Benach­rich­ti­gung zur Siche­rung des wei­te­ren Ein­sat­zes eines Ver­deck­ten Ermitt­lers erlaubt. Denn anders als für die Zurück­stel­lung der Benach­rich­ti­gung über den Ein­satz von Ver­deck­ten Ermitt­lern im Rah­men einer Wohn­raum­über­wa­chung, für die die­ser Gesichts­punkt nicht aus­reicht152, geht es bei die­ser Aus­nah­me von der Benach­rich­ti­gungs­pflicht um den Ein­satz von Ver­deck­ten Ermitt­lern als sol­chen. Aller­dings ist die Vor­schrift so aus­zu­le­gen, dass nicht schon jede bloß abs­trak­te Mög­lich­keit einer Beein­träch­ti­gung der wei­te­ren Ver­wen­dung der betref­fen­den Ermitt­lungs­per­son aus­reicht, um von der Benach­rich­ti­gung abzu­se­hen, son­dern die Not­wen­dig­keit eines sol­chen Schut­zes für eine abseh­ba­re wei­te­re Ver­wen­dung der betref­fen­den Per­son kon­kre­ti­sier­bar sein muss.

Ver­fas­sungs­mä­ßig ist auch das end­gül­ti­ge Abse­hen von einer Benach­rich­ti­gung nach Ablauf von min­des­tens fünf Jah­ren gemäß § 20w Abs. 3 Satz 5 BKAG. In Über­ein­stim­mung mit der der­zei­ti­gen Pra­xis, wie sie in der münd­li­chen Ver­hand­lung von Ver­tre­tern des Bun­des­kri­mi­nal­amts geschil­dert wur­de, setzt die Ent­schei­dung über ein end­gül­ti­ges Abse­hen von der Benach­rich­ti­gung bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung vor­aus, dass eine wei­te­re Ver­wen­dung der Daten gegen den Betrof­fe­nen aus­ge­schlos­sen ist und die Daten gelöscht wer­den.

Aus­kunfts­rech­te sowie die Mög­lich­keit einer nach­träg­li­chen gericht­li­chen Kon­trol­le und gege­be­nen­falls Wie­der­gut­ma­chung wer­den in Bezug auf die ange­grif­fe­nen Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­be­fug­nis­se gleich­falls in ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­der Wei­se gewähr­leis­tet.

Vom Grund­satz her ist ein Aus­kunfts­recht in § 19 BDSG aner­kannt, des­sen Anwend­bar­keit für das Bun­des­kri­mi­nal­amt­ge­setz nach § 37 BKAG nicht aus­ge­schlos­sen ist. Dass dabei im Zusam­men­hang mit Ermitt­lun­gen des Bun­des­kri­mi­nal­amts zur Ter­ro­ris­mus­ab­wehr häu­fig die Aus­nah­me­tat­be­stän­de des § 19 Abs. 4 BDSG grei­fen dürf­ten, nimmt die­sen Rech­ten in tat­säch­li­cher Hin­sicht zwar erheb­lich an Wirk­sam­keit, ist aber für eine effek­ti­ve Auf­ga­ben­wahr­neh­mung unver­meid­lich und ver­fas­sungs­recht­lich hin­zu­neh­men153.

Die von der Ver­fas­sung gefor­der­te Eröff­nung nach­träg­li­chen Rechts­schut­zes im Fal­le der unrecht­mä­ßi­gen Über­wa­chung ergibt sich aus Ver­wal­tungs­pro­zess­recht, hier der Fest­stel­lungs- oder Fort­set­zungs­fest­stel­lungs­kla­ge, für die in sol­chen Fäl­len in der Regel ein Fest­stel­lungs­in­ter­es­se anzu­er­ken­nen ist154; Ansprü­che auf Wie­der­gut­ma­chung las­sen sich auf die zivil­recht­li­chen Grund­sät­ze zur Ent­schä­di­gungs­pflicht bei schwe­ren Ein­grif­fen in das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht stüt­zen.

Auf­sicht­recht­li­che Kon­trol­le und Berichts­pflich­ten (§ 20w BKAG)[↑]

Nicht ver­fas­sungs­recht­lich hin­rei­chend aus­ge­stal­tet ist dem­ge­gen­über die auf­sicht­li­che Kon­trol­le.

Zwar ist nach den Vor­schrif­ten des Bun­des­da­ten­schutz­ge­set­zes eine Kon­trol­le durch die Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­te eröff­net und ver­fügt die­se inso­weit auch über aus­rei­chen­de Befug­nis­se155. Es fehlt jedoch an einer hin­rei­chen­den gesetz­li­chen Vor­ga­be zu tur­nus­mä­ßi­gen Pflicht­kon­trol­len, deren Abstand ein gewis­ses Höchst­maß, etwa zwei Jah­re, nicht über­schrei­ten darf156.

Auch fehlt es an einer umfas­sen­den Pro­to­kol­lie­rungs­pflicht, die es ermög­licht, die jewei­li­gen Über­wa­chungs­maß­nah­men sach­hal­tig zu prü­fen157. Das Gesetz sieht zwar ver­ein­zelt Pro­to­kol­lie­rungs­pflich­ten vor wie § 20k Abs. 3 BKAG für den Ein­griff in infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me oder § 20w Abs. 2 Satz 3 BKAG für die Zurück­stel­lung einer Benach­rich­ti­gung. Selbst dort, wo eine Pro­to­kol­lie­rung der Benach­rich­ti­gung vor­ge­se­hen ist, bleibt unklar, ob sie sich auch auf die Grün­de für das Abse­hen bezieht. Die Rege­lun­gen blei­ben jeden­falls punk­tu­ell und stel­len eine nach­träg­li­che Kon­trol­le der Über­wa­chungs­maß­nah­men nicht hin­rei­chend sicher. Zwar wer­den zumin­dest wich­ti­ge Ergeb­nis­se der Daten­er­he­bung auf der Grund­la­ge der all­ge­mei­nen Regeln zur Akten­füh­rung doku­men­tiert. Jedoch ist dies weder umfas­send klar noch in Bezug auf die daten­schutz­recht­li­chen Erfor­der­nis­se einer wirk­sa­men Kon­trol­le gesetz­lich gere­gelt. Dies fällt umso mehr für den Bereich der Gefah­ren­ab­wehr ins Gewicht, wo die Auf­klä­rung und Abwehr von Gefah­ren nicht wie im Straf­pro­zess als Ermitt­lungs­ver­fah­ren gegen bestimm­te ein­zel­ne Per­so­nen durch­ge­führt wer­den müs­sen. Es ist inso­weit nicht ersicht­lich, dass die Nach­voll­zieh­bar­keit der Daten­er­he­bung – auch für Betrof­fe­ne in etwai­gen spä­te­ren Straf­ver­fah­ren – sicher­ge­stellt ist. Dar­an ändert die rich­ter­li­che Anord­nung der Maß­nah­me nichts. Denn aus die­ser ergibt sich nur die Erlaub­nis zu deren Durch­füh­rung, nicht aber, ob und wie hier­von Gebrauch gemacht wur­de. Im Übri­gen ist anders als für das Straf­ver­fah­ren in § 100b Abs. 4 Satz 2 StPO noch nicht ein­mal eine Unter­rich­tung des anord­nen­den Gerichts über die Ergeb­nis­se der Ermitt­lun­gen vor­ge­se­hen.

Schließ­lich fehlt es für eine ver­hält­nis­mä­ßi­ge Aus­ge­stal­tung der ange­grif­fe­nen Über­wa­chungs­be­fug­nis­se auch an Berichts­pflich­ten gegen­über Par­la­ment und Öffent­lich­keit158. Weder sieht das Gesetz Berich­te dar­über vor, in wel­chem Umfang von den Befug­nis­sen aus Anlass wel­cher Art von Ver­dachts­la­gen Gebrauch gemacht wur­de, noch dar­über, wie­weit die Betrof­fe­nen hier­über benach­rich­tigt wur­den. Da sich die Wahr­neh­mung der in Fra­ge ste­hen­den Befug­nis­se sowohl dem Betrof­fe­nen als auch der Öffent­lich­keit weit­ge­hend ent­zieht, sind sol­che Berich­te zur Ermög­li­chung einer öffent­li­chen Dis­kus­si­on und demo­kra­ti­schen Kon­trol­le in regel­mä­ßi­gen Abstän­den ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten.

Ver­pflich­tung zur Daten­lö­schung (§ 20v BKAG)[↑]

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht in jeder Hin­sicht trag­fä­hig ist auch die Rege­lung zur Löschung der Daten gemäß § 20v Abs. 6 BKAG.

Die Grund­struk­tur der Rege­lung ist frei­lich ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Die Daten sind nach Erfül­lung des der Daten­er­he­bung zugrun­de­lie­gen­den Zwecks zu löschen (Satz 1). Dies ver­weist auf die ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sät­ze zur Zweck­bin­dung. Mit Blick auf eine wei­te­re Ver­wen­dung der Daten gemäß § 20v Abs. 4 Satz 2 BKAG kommt danach bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung ein Abse­hen von einer Löschung über den unmit­tel­ba­ren Anlass­fall hin­aus nur inso­weit in Betracht, als sich aus ihnen kon­kre­te Ermitt­lungs­an­sät­ze für die Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus erge­ben. Die Löschung ist akten­kun­dig zu machen (Satz 2). Die Löschung kann für eine etwai­ge gericht­li­che Über­prü­fung zurück­ge­stellt wer­den; die Daten sind dann zu sper­ren (Satz 4). Ver­fah­rens­recht­lich steht die Vor­schrift in Kon­text mit § 32 BKAG. Nach des­sen Absatz 3 sind neben der Ein­zel­fall­be­ar­bei­tung auch peri­odi­sier­te Prü­fun­gen der Löschungs­pflich­ten vor­ge­se­hen.

Für Maß­nah­men der Ras­ter­fahn­dung sind in § 20j Abs. 3 BKAG ent­spre­chen­de eige­ne Löschungs­pflich­ten vor­ge­se­hen, die die­se Rege­lung in ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­der Wei­se kon­kre­ti­sie­ren.

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht trag­fä­hig ist dem­ge­gen­über die Anord­nung der sehr kur­zen Frist zur Löschung der "Akten" in § 20v Abs. 6 Satz 3 BKAG, mit der das Gesetz die Löschung der Löschungs­pro­to­kol­le regelt. Löschungs­pro­to­kol­le die­nen der Ermög­li­chung der spä­te­ren Nach­voll­zieh­bar­keit und Kon­trol­le. Die Frist ihrer Auf­be­wah­rung muss dem­nach so bemes­sen sein, dass die Pro­to­kol­le bei typi­sie­ren­der Betrach­tung nach der Benach­rich­ti­gung der Betrof­fe­nen und im Rah­men der nächs­ten peri­odisch anste­hen­den Kon­trol­le durch die Daten­schutz­be­auf­trag­te noch vor­lie­gen159.

Ent­spre­chen­des gilt für die Frist des § 20j Abs. 3 Satz 3 BKAG.

Ver­fas­sungs­wid­rig ist dar­über hin­aus § 20v Abs. 6 Satz 5 BKAG. Die Vor­schrift sieht ein Abse­hen von der Löschung auch nach Zwecker­fül­lung vor, soweit die Daten zur Ver­fol­gung von Straf­ta­ten oder – nach Maß­ga­be des § 8 BKAG – zur Ver­hü­tung oder zur Vor­sor­ge für die künf­ti­ge Ver­fol­gung einer Straf­tat mit erheb­li­cher Bedeu­tung erfor­der­lich sind. Sie erlaubt damit die Spei­che­rung der Daten in Blick auf eine Nut­zung zu neu­en, nur all­ge­mein umschrie­be­nen Zwe­cken, für die das Gesetz kei­ne Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge ent­hält und in die­ser Offen­heit auch nicht schaf­fen kann.

Zweck­bin­dung und Zweck­än­de­rung[↑]

Soweit sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen die Befug­nis­se zur wei­te­ren Nut­zung der Daten und zu ihrer Über­mitt­lung an inlän­di­sche und aus­län­di­sche Behör­den rich­ten, grei­fen die Rügen gleich­falls in ver­schie­de­ner Hin­sicht durch.

Die Anfor­de­run­gen an die wei­te­re Nut­zung und Über­mitt­lung staat­lich erho­be­ner Daten rich­ten sich nach den Grund­sät­zen der Zweck­bin­dung und Zweck­än­de­rung160.

Erlaubt der Gesetz­ge­ber die Nut­zung von Daten über den kon­kre­ten Anlass und recht­fer­ti­gen­den Grund einer Daten­er­he­bung hin­aus, muss er hier­für eine eige­ne Rechts­grund­la­ge schaf­fen161. Er kann inso­weit zum einen eine wei­te­re Nut­zung der Daten im Rah­men der für die Daten­er­he­bung maß­geb­li­chen Zwe­cke vor­se­hen; stellt er sicher, dass die wei­te­re Nut­zung der Daten den nähe­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen der Zweck­bin­dung genügt, ist eine sol­che Rege­lung ver­fas­sungs­recht­lich grund­sätz­lich zuläs­sig. Er kann zum ande­ren aber auch eine Zweck­än­de­rung erlau­ben; als Ermäch­ti­gung zu einer Daten­nut­zung für neue Zwe­cke unter­liegt sie spe­zi­fi­schen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen.

Der Gesetz­ge­ber kann eine Daten­nut­zung über das für die Daten­er­he­bung maß­ge­ben­de Ver­fah­ren hin­aus als wei­te­re Nut­zung im Rah­men der ursprüng­li­chen Zwe­cke die­ser Daten erlau­ben. Er kann sich inso­weit auf die der Daten­er­he­bung zugrun­de­lie­gen­den Recht­fer­ti­gungs­grün­de stüt­zen und unter­liegt damit nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine Zweck­än­de­rung.

Die zuläs­si­ge Reich­wei­te sol­cher Nut­zun­gen rich­tet sich nach der Ermäch­ti­gung für die Daten­er­he­bung. Die jewei­li­ge Ein­griffs­grund­la­ge bestimmt Behör­de, Zweck und Bedin­gun­gen der Daten­er­he­bung und defi­niert damit die erlaub­te Ver­wen­dung. Die Zweck­bin­dung der auf ihrer Grund­la­ge gewon­ne­nen Infor­ma­tio­nen beschränkt sich folg­lich nicht allein auf eine Bin­dung an bestimm­te, abs­trakt defi­nier­te Behör­den­auf­ga­ben, son­dern bestimmt sich nach der Reich­wei­te der Erhe­bungs­zwe­cke in der für die jewei­li­ge Daten­er­he­bung maß­geb­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge. Eine wei­te­re Nut­zung inner­halb der ursprüng­li­chen Zweck­set­zung kommt damit nur sei­tens der­sel­ben Behör­de im Rah­men der­sel­ben Auf­ga­be und für den Schutz der­sel­ben Rechts­gü­ter in Betracht wie für die Daten­er­he­bung maß­geb­lich: Ist die­se nur zum Schutz bestimm­ter Rechts­gü­ter oder zur Ver­hü­tung bestimm­ter Straf­ta­ten erlaubt, so begrenzt dies deren unmit­tel­ba­re sowie wei­te­re Ver­wen­dung auch in der­sel­ben Behör­de, soweit kei­ne gesetz­li­che Grund­la­ge für eine zuläs­si­ge Zweck­än­de­rung eine wei­ter­ge­hen­de Nut­zung erlaubt.

Nicht zu den Zweck­bin­dun­gen, die für jede wei­te­re Nut­zung der Daten sei­tens der­sel­ben Behör­de je neu beach­tet wer­den müs­sen, gehö­ren grund­sätz­lich die für die Daten­er­he­bung maß­geb­li­chen Anfor­de­run­gen an Ein­schreit­schwel­len, wie sie tra­di­tio­nell die hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge im Bereich der Gefah­ren­ab­wehr und der hin­rei­chen­de Tat­ver­dacht im Bereich der Straf­ver­fol­gung dar­stel­len. Das Erfor­der­nis einer hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­ten Gefah­ren­la­ge oder eines qua­li­fi­zier­ten Tat­ver­dachts bestimmt den Anlass, aus dem ent­spre­chen­de Daten erho­ben wer­den dür­fen, nicht aber die erlaub­ten Zwe­cke, für die die Daten der Behör­de dann zur Nut­zung offen ste­hen.

Folg­lich wider­spricht es nicht von vorn­her­ein dem Gebot einer dem ursprüng­li­chen Erhe­bungs­zweck ent­spre­chen­den Ver­wen­dung, wenn die wei­te­re Nut­zung sol­cher Daten bei Wahr­neh­mung der­sel­ben Auf­ga­be auch unab­hän­gig von wei­te­ren gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen als blo­ßer Spu­ren­an­satz erlaubt wird. Die Behör­de kann die inso­weit gewon­ne­nen Kennt­nis­se zum Schutz der­sel­ben Rechts­gü­ter und im Rah­men der­sel­ben Auf­ga­ben­stel­lung – allein oder in Ver­bin­dung mit ande­ren ihr zur Ver­fü­gung ste­hen­den Infor­ma­tio­nen – als schlich­ten Aus­gangs­punkt für wei­te­re Ermitt­lun­gen nut­zen. Dies trägt dem Umstand Rech­nung, dass sich die Gene­rie­rung von Wis­sen – nicht zuletzt auch, wenn es um das Ver­ste­hen ter­ro­ris­ti­scher Struk­tu­ren geht – nicht voll­stän­dig auf die Addi­ti­on von je getrenn­ten, nach Rechts­kri­te­ri­en for­mell ein- oder aus­blend­ba­ren Ein­zel­da­ten redu­zie­ren lässt. In den dar­ge­leg­ten Gren­zen erkennt das die Rechts­ord­nung an. Die­se Gren­zen gewähr­leis­ten zugleich, dass damit kei­ne Daten­nut­zung ins Blaue hin­ein eröff­net ist. Durch die Bin­dung an die für die Daten­er­he­bung maß­geb­li­chen Auf­ga­ben und die Anfor­de­run­gen des Rechts­gü­ter­schut­zes hat auch eine Ver­wen­dung der Daten als Spu­ren­an­satz einen hin­rei­chend kon­kre­ten Ermitt­lungs­be­zug, den der Gesetz­ge­ber nicht durch wei­te­re ein­schrän­ken­de Maß­ga­ben absi­chern muss.

Für die Wah­rung der Zweck­bin­dung kommt es dem­nach dar­auf an, dass die erhe­bungs­be­rech­tig­te Behör­de die Daten im sel­ben Auf­ga­ben­kreis zum Schutz der­sel­ben Rechts­gü­ter und zur Ver­fol­gung oder Ver­hü­tung der­sel­ben Straf­ta­ten nutzt, wie es die jewei­li­ge Daten­er­he­bungs­vor­schrift erlaubt. Die­se Anfor­de­run­gen sind erfor­der­lich, aber grund­sätz­lich auch aus­rei­chend, um eine wei­te­re Nut­zung der Daten im Rah­men der Zweck­bin­dung zu legi­ti­mie­ren.

Wei­ter reicht die Zweck­bin­dung aller­dings für Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen: Hier ist jede wei­te­re Nut­zung der Daten nur dann zweck­ent­spre­chend, wenn sie auch auf­grund einer den Erhe­bungs­vor­aus­set­zun­gen ent­spre­chen­den drin­gen­den Gefahr162 oder im Ein­zel­fall dro­hen­den Gefahr163 erfor­der­lich ist. Das außer­or­dent­li­che Ein­griffs­ge­wicht sol­cher Daten­er­he­bun­gen spie­gelt sich hier auch in einer beson­ders engen Bin­dung jeder wei­te­ren Nut­zung der gewon­ne­nen Daten an die Vor­aus­set­zun­gen und damit Zwe­cke der Daten­er­he­bung. Eine Nut­zung der Erkennt­nis­se als blo­ßer Spu­ren- oder Ermitt­lungs­an­satz unab­hän­gig von einer drin­gen­den oder im Ein­zel­fall dro­hen­den Gefahr kommt hier nicht in Betracht.

Daten­nut­zung zu ande­ren Zwe­cken (Zweck­än­de­rung)[↑]

Der Gesetz­ge­ber kann eine wei­te­re Nut­zung der Daten auch zu ande­ren Zwe­cken als denen der ursprüng­li­chen Daten­er­he­bung erlau­ben (Zweck­än­de­rung). Er hat dann aller­dings sicher­zu­stel­len, dass dem Ein­griffs­ge­wicht der Daten­er­he­bung auch hin­sicht­lich der neu­en Nut­zung Rech­nung getra­gen wird164.

Die Ermäch­ti­gung zu einer Nut­zung von Daten zu neu­en Zwe­cken begrün­det einen neu­en Ein­griff in das Grund­recht, in das durch die Daten­er­he­bung ein­ge­grif­fen wur­de165. Zweck­än­de­run­gen sind folg­lich jeweils an den Grund­rech­ten zu mes­sen, die für die Daten­er­he­bung maß­geb­lich waren. Das gilt für jede Art der Ver­wen­dung von Daten zu einem ande­ren Zweck als dem Erhe­bungs­zweck, unab­hän­gig davon, ob es sich um die Ver­wen­dung als Beweis­mit­tel oder als Ermitt­lungs­an­satz han­delt166.

Die Ermäch­ti­gung zu einer Zweck­än­de­rung ist dabei am Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz zu mes­sen. Hier­bei ori­en­tiert sich das Gewicht, das einer sol­chen Rege­lung im Rah­men der Abwä­gung zukommt, am Gewicht des Ein­griffs der Daten­er­he­bung. Infor­ma­tio­nen, die durch beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ve Maß­nah­men erlangt wur­den, kön­nen auch nur zu beson­ders gewich­ti­gen Zwe­cken benutzt wer­den167.

Wäh­rend nach der frü­he­ren Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts inso­weit als Maß­stab der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung dar­auf abge­stellt wur­de, ob die geän­der­te Nut­zung mit der ursprüng­li­chen Zweck­set­zung "unver­ein­bar" sei168, ist dies inzwi­schen durch das Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung kon­kre­ti­siert und ersetzt wor­den. Für Daten aus ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­maß­nah­men wie denen des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens kommt es danach dar­auf an, ob die ent­spre­chen­den Daten nach ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben neu auch für den geän­der­ten Zweck mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Mit­teln erho­ben wer­den dürf­ten169. Das Kri­te­ri­um der Daten­neu­er­he­bung gilt aller­dings nicht sche­ma­tisch abschlie­ßend und schließt die Berück­sich­ti­gung wei­te­rer Gesichts­punk­te nicht aus170. So steht die Tat­sa­che, dass die Ziel­be­hör­de bestimm­te Daten­er­he­bun­gen, zu denen die Aus­gangs­be­hör­de berech­tigt ist, ihrer­seits wegen ihres Auf­ga­ben­spek­trums nicht vor­neh­men darf, einem Daten­aus­tausch nicht prin­zi­pi­ell ent­ge­gen171. Auch kön­nen Gesichts­punk­te der Ver­ein­fa­chung und der Prak­ti­ka­bi­li­tät bei der Schaf­fung von Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten es recht­fer­ti­gen, dass nicht alle Ein­zel­an­for­de­run­gen, die für die Daten­er­he­bung erfor­der­lich sind, in glei­cher Detail­liert­heit für die Über­mitt­lung der Daten gel­ten. Das Erfor­der­nis einer Gleich­ge­wich­tig­keit der neu­en Nut­zung bleibt hier­durch jedoch unbe­rührt.

Vor­aus­set­zung für eine Zweck­än­de­rung ist danach aber jeden­falls, dass die neue Nut­zung der Daten dem Schutz von Rechts­gü­tern oder der Auf­de­ckung von Straf­ta­ten eines sol­chen Gewichts dient, die ver­fas­sungs­recht­lich ihre Neu­er­he­bung mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Mit­teln recht­fer­ti­gen könn­ten172.

Nicht in jedem Fall iden­tisch sind die Vor­aus­set­zun­gen einer Zweck­än­de­rung mit denen einer Daten­er­he­bung hin­ge­gen hin­sicht­lich des erfor­der­li­chen Kon­kre­ti­sie­rungs­gra­des der Gefah­ren­la­ge oder des Tat­ver­dachts. Die dies­be­züg­li­chen Anfor­de­run­gen bestim­men unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten pri­mär den Anlass nur unmit­tel­bar für die Daten­er­he­bung selbst, nicht aber auch für die wei­te­re Nut­zung der erho­be­nen Daten. Als neu zu recht­fer­ti­gen­der Ein­griff bedarf aber auch die Ermäch­ti­gung zu einer Nut­zung für ande­re Zwe­cke eines eige­nen, hin­rei­chend spe­zi­fi­schen Anlas­ses. Ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten, aber regel­mä­ßig auch aus­rei­chend, ist inso­weit, dass sich aus den Daten – sei es aus ihnen selbst, sei es in Ver­bin­dung mit wei­te­ren Kennt­nis­sen der Behör­de – ein kon­kre­ter Ermitt­lungs­an­satz ergibt.

Der Gesetz­ge­ber kann danach – bezo­gen auf die Daten­nut­zung von Sicher­heits­be­hör­den – eine Zweck­än­de­rung von Daten grund­sätz­lich dann erlau­ben, wenn es sich um Infor­ma­tio­nen han­delt, aus denen sich im Ein­zel­fall kon­kre­te Ermitt­lungs­an­sät­ze zur Auf­de­ckung von ver­gleich­bar gewich­ti­gen Straf­ta­ten oder zur Abwehr von zumin­dest auf mitt­le­re Sicht dro­hen­den Gefah­ren für ver­gleich­bar gewich­ti­ge Rechts­gü­ter wie die erge­ben, zu deren Schutz die ent­spre­chen­de Daten­er­he­bung zuläs­sig ist.

Ande­res gilt aller­dings auch hier für Infor­ma­tio­nen aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen oder dem Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me. Ange­sichts des beson­de­ren Ein­griffs­ge­wichts die­ser Maß­nah­men muss für sie jede neue Nut­zung der Daten wie bei der Daten­er­he­bung selbst auch durch eine drin­gen­de Gefahr173 oder eine im Ein­zel­fall hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefahr gerecht­fer­tigt sein.

In die­sen Anfor­de­run­gen an die Zuläs­sig­keit einer Zweck­än­de­rung liegt eine kon­kre­ti­sie­ren­de Kon­so­li­die­rung einer lan­gen Recht­spre­chung beid­as Bun­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts174. Hier­in liegt kei­ne Ver­schär­fung der Maß­stä­be, son­dern eine behut­sa­me Ein­schrän­kung, indem das Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung nicht strikt ange­wandt175, son­dern in Blick auf die – die zu for­dern­de Aktua­li­tät der Gefah­ren­la­ge bestim­men­den – Ein­griffs­schwel­len gegen­über frü­he­ren Anfor­de­run­gen176 teil­wei­se zurück­ge­nom­men wird. Woll­te man, wie es in einem Son­der­vo­tum befür­wor­tet wird, dar­über hin­aus auch auf das Erfor­der­nis eines ver­gleich­bar gewich­ti­gen Rechts­gü­ter­schut­zes ver­zich­ten, wür­den die Gren­zen der Zweck­bin­dung als Kern­ele­ment des ver­fas­sungs­recht­li­chen Daten­schut­zes177 – erst recht wenn zugleich die Vor­aus­set­zung eines kon­kre­ten Ermitt­lungs­an­sat­zes als zu streng ange­se­hen wird – für das Sicher­heits­recht prak­tisch hin­fäl­lig (oder beschränk­ten sich allen­falls noch rudi­men­tär auf Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen).

Daten­ver­wen­dung bei Wohn­raum­über­wa­chung und Online-Durch­su­chung (§ 20v BKAG)[↑]

Aus­ge­hend von den vor­ste­hen­den Maß­stä­ben genügt § 20v Abs. 4 Satz 2 BKAG, der die Ver­wen­dung der vom Bun­des­kri­mi­nal­amt erho­be­nen Daten durch die­ses selbst regelt, den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht. Die Vor­schrift ist ver­fas­sungs­wid­rig.

Die in § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG allein zur Wahr­neh­mung der Auf­ga­be der Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus gere­gel­te Daten­nut­zung ist zwar im Grund­satz mit ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ver­ein­bar; es fehlt jedoch an einer hin­rei­chen­den Begren­zung für Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen.

Im Grund­satz bestehen gegen die Rege­lung kei­ne durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken.

Die Vor­schrift erlaubt dem Bun­des­kri­mi­nal­amt eine Ver­wen­dung der von ihm zur Ter­ro­ris­mus­ab­wehr erho­be­nen Daten zur Wahr­neh­mung sei­ner Auf­ga­be nach § 4a Abs. 1 Satz 1 BKAG. Damit eröff­net sie zunächst – als inne­re Kon­se­quenz der Ermäch­ti­gung zur Daten­er­he­bung – eine Nut­zung der Daten zu dem ihrer Erhe­bung kon­kret zugrun­de­lie­gen­den Zweck. Dar­über hin­aus eröff­net sie aber auch eine über das jewei­li­ge Ermitt­lungs­ver­fah­ren hin­aus­rei­chen­de Nut­zung der Daten. Mit dem Ver­weis auf § 4a Abs. 1 Satz 1 BKAG ist die­se wei­te­re Nut­zung der Daten auf die Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus begrenzt. Bei sach­ge­rech­tem Ver­ständ­nis die­ser Ver­wei­sung ergibt sich hier­aus zugleich, dass die Daten allein zur Ver­hin­de­rung der in § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG qua­li­fi­zier­ten Straf­ta­ten und damit zum Schutz nur von sol­chen hoch­ran­gi­gen Rechts­gü­tern genutzt wer­den dür­fen, zu deren Schutz auch die Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se des Unter­ab­schnitts 3a – ein­schließ­lich der beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­be­fug­nis­se der §§ 20g ff. BKAG – ein­ge­setzt wer­den dür­fen.

Die Ver­wei­sung auf § 4a Abs. 1 Satz 1 BKAG wirft hin­sicht­lich ihrer Bedeu­tung aller­dings Zwei­fel auf. Sie kön­nen im Wege der Aus­le­gung jedoch über­wun­den wer­den, so dass die Vor­schrift nicht an Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen schei­tert. Zwar ist unklar, wie sich § 4a Abs. 1 Satz 1 und 2 BKAG von­ein­an­der abgren­zen: Wäh­rend sich Satz 1 für die Zuwei­sung der Auf­ga­be der Gefah­ren­ab­wehr an den Wort­laut des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG anlehnt, der auch die Straf­ta­ten­ver­hü­tung mit­um­fasst, wird die Straf­ta­ten­ver­hü­tung in Satz 2 von der Gefah­ren­ab­wehr bewusst unter­schie­den. Da § 4a Abs. 1 Satz 1 BKAG ange­sichts sei­nes Cha­rak­ters als Auf­ga­ben­norm für die Gefah­ren­ab­wehr jedoch Ermitt­lun­gen im Vor­feld kon­kre­ter Gefah­ren ein­schließt, ist der Ver­weis in § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG letzt­lich doch hin­rei­chend aus­le­gungs­fä­hig: Die Vor­schrift will eine Nut­zung der Daten all­ge­mein, gege­be­nen­falls auch als Spu­ren­an­satz, zur Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus eröff­nen.

Die Rege­lung ist auch nicht inso­weit zu unbe­stimmt, als § 4a Abs. 1 BKAG nur all­ge­mein auf "Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus" abstellt. Auch wenn § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG allein auf Satz 1 der Vor­schrift ver­weist, ist für die Kon­kre­ti­sie­rung der dort genann­ten Gefah­ren auf die nähe­re Defi­ni­ti­on in Satz 2 zurück­zu­grei­fen, der bestimm­te Straf­ta­ten abschlie­ßend auf­führt und näher qua­li­fi­ziert. Dass die dort unter dem Gesichts­punkt der Straf­ta­ten­ver­hü­tung auf­ge­führ­ten Straf­ta­ten auch für die Gefah­ren­ab­wehr nach Satz 1 maß­geb­lich sind, ent­spricht der Sys­te­ma­tik des Geset­zes auch sonst (vgl. nur § 20a Abs. 2 BKAG).

Indem § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG eine Daten­nut­zung nur zur Abwehr von Gefah­ren durch ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten im Sin­ne des § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG erlaubt, ist zugleich gewähr­leis­tet, dass die­se Nut­zung allein zum Schutz von Rechts­gü­tern eröff­net wird, zu deren Schutz auch von den Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­sen Gebrauch gemacht wer­den darf. Dies gilt auch für Daten aus beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men, die nur zum Schutz beson­ders hoch­ran­gi­ger Rechts­gü­ter gerecht­fer­tigt sind.

Fast alle in § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG in Ver­bin­dung mit § 129a Abs. 1, 2 StGB genann­ten Straf­ta­ten betref­fen Delik­te, die unmit­tel­bar gegen Leib und Leben gerich­tet sind oder – etwa als gemein­ge­fähr­li­che Delik­te – ihren Unrechts­ge­halt maß­geb­lich aus sol­chen Gefah­ren bezie­hen bezie­hungs­wei­se Sachen von bedeu­ten­dem Wert betref­fen, deren Erhal­tung als wesent­li­che Infra­struk­tu­ren im öffent­li­chen Inter­es­se gebo­ten ist. Soweit dies hin­sicht­lich ein­zel­ner in § 129a StGB genann­ter Delik­te nicht zwangs­läu­fig der Fall ist, ist zu berück­sich­ti­gen, dass die Ver­hin­de­rung sol­cher Straf­ta­ten gemäß § 4a Abs. 1 Satz 1, 2 BKAG nur dann in den Auf­ga­ben­be­reich des Bun­des­kri­mi­nal­amts fällt, wenn die­se eine gesetz­lich näher bestimm­te ter­ro­ris­ti­sche Dimen­si­on haben. Damit ist bei sach­ge­rech­tem Ver­ständ­nis der Norm hin­rei­chend gesi­chert, dass die durch die ein­zel­nen Ermitt­lungs­be­fug­nis­se gewon­ne­nen Infor­ma­tio­nen auch bei der wei­te­ren Ver­wen­dung gemäß § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG stets dem Schutz sol­cher Rechts­gü­ter die­nen, zu deren Schutz auch bei ein­griffs­in­ten­si­ven Maß­nah­men schon die Erhe­bung der Daten gerecht­fer­tigt wur­de.

Nicht zu bean­stan­den ist grund­sätz­lich auch, dass § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG die wei­te­re Nut­zung der Daten all­ge­mein und damit unab­hän­gig von kon­kre­ten Gefah­ren oder kon­kre­ten Ermitt­lungs­an­sät­zen auch als Spu­ren­an­satz erlaubt. Soweit nicht Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen oder Online-Durch­su­chun­gen betrof­fen sind, hält sich dies im Rah­men der Zweck­bin­dung. Es han­delt sich um Daten, die das Bun­des­kri­mi­nal­amt im Rah­men sei­ner Befug­nis­se zur Ter­ro­ris­mus­ab­wehr erho­ben hat, die es für die­se Auf­ga­be wei­ter nut­zen kön­nen soll und die dem Schutz der­sel­ben Rechts­gü­ter die­nen, für deren Schutz sie erho­ben wer­den durf­ten. In die­ser Situa­ti­on muss ihre wei­te­re Nut­zung nach den oben ent­wi­ckel­ten Maß­stä­ben grund­sätz­lich nicht jeweils erneut von einer kon­kre­ti­sier­ten Gefah­ren­la­ge abhän­gig gemacht wer­den, son­dern konn­te der Gesetz­ge­ber dem Bun­des­kri­mi­nal­amt die wei­te­re Nut­zung die­ser Daten für die Ter­ro­ris­mus­ab­wehr ohne wei­te­re Ein­schrän­kun­gen erlau­ben. Hier­von unbe­rührt blei­ben frei­lich die Löschungs­pflich­ten nach Errei­chung des mit der Daten­er­he­bung ver­folg­ten Zwecks.

Unver­hält­nis­mä­ßig weit ist § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG hin­ge­gen inso­weit, als er sich undif­fe­ren­ziert auf alle Daten erstreckt und damit auch die wei­te­re Ver­wen­dung von Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen ein­schließt. Die Vor­schrift eröff­net damit die wei­te­re Ver­wen­dung sol­cher Infor­ma­tio­nen auch unab­hän­gig von dem Vor­lie­gen einer drin­gen­den178 oder im Ein­zel­fall hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­ten Gefah­ren­la­ge. Dies ist mit den Anfor­de­run­gen des Über­maß­ver­bots nicht ver­ein­bar. Für Infor­ma­tio­nen aus die­sen beson­ders inten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men bedarf jede über das ursprüng­li­che Ermitt­lungs­ver­fah­ren hin­aus­ge­hen­de Nut­zung jeweils erneut des Vor­lie­gens aller Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen, wie es für eine Daten­neu­er­he­bung mit die­sen Mit­teln ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten wäre.

Unver­ein­bar mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ist auch § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BKAG zur Ver­wen­dung der Daten zum Zeu­gen- und Per­so­nen­schutz. Der ein­schrän­kungs­los all­ge­mei­ne Ver­weis auf die Auf­ga­ben des Bun­des­kri­mi­nal­amts nach §§ 5 und 6 BKAG genügt den oben ent­wi­ckel­ten Maß­stä­ben schon man­gels Bestimmt­heit nicht.

Daten­über­mitt­lung an ande­re Behör­den (§ 20v BKAG)[↑]

§ 20v Abs. 5 BKAG, der die Über­mitt­lung von Daten an ande­re Behör­den regelt, genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen bezüg­lich ver­schie­de­ner Rege­lun­gen nicht.

§ 20v Abs. 5 BKAG stellt ver­schie­de­ne Rechts­grund­la­gen zur Über­mitt­lung von zur Ter­ro­ris­mus­ab­wehr erho­be­nen Daten an ande­re Behör­den bereit. Es han­delt sich hier­bei um Ermäch­ti­gun­gen, mit denen der Gesetz­ge­ber im Ein­zel­fall anlass­be­zo­gen eine Zweck­än­de­rung der Daten­nut­zung erlaubt. Er öff­net damit die Daten­nut­zung durch ande­re Behör­den, die – nach dem Bild einer Dop­pel­tür – dabei auch ihrer­seits zur Abfra­ge und Ver­wen­dung die­ser Daten berech­tigt sein müs­sen179. Die Vor­schrift eröff­net somit Grund­rechts­ein­grif­fe, die jeweils an den Grund­rech­ten zu mes­sen sind, in die bei Erhe­bung der über­mit­tel­ten Daten ein­ge­grif­fen wur­de180.

§ 20v Abs. 5 BKAG ver­stößt nicht gegen die Anfor­de­run­gen des Bestimmt­heits­ge­bots. Das gilt auch inso­weit, als die Vor­schrift über­grei­fend eine Über­mitt­lung an "sons­ti­ge öffent­li­che Stel­len" erlaubt. Wel­che Stel­len hier­un­ter zu ver­ste­hen sind, rich­tet sich nach den jewei­li­gen Über­mitt­lungs­zwe­cken, die die ver­schie­de­nen Über­mitt­lungs­be­fug­nis­se näher regeln. Die mög­li­chen Adres­sa­ten einer Über­mitt­lung sind damit auf der Grund­la­ge der Zustän­dig­keits­vor­schrif­ten hin­rei­chend ver­läss­lich bestimm­bar.

Die Über­mitt­lungs­be­fug­nis­se sind indes inso­weit ver­fas­sungs­wid­rig, als ihre Vor­aus­set­zun­gen den oben ent­wi­ckel­ten Anfor­de­run­gen in Bezug auf das Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung nicht genü­gen.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt aller­dings § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BKAG. Die Daten­über­mitt­lung zur Her­bei­füh­rung des gegen­sei­ti­gen Beneh­mens ist schon kei­ne Zweck­än­de­rung. Sie dient der Koor­di­nie­rung der Gefah­ren­ab­wehr in einer Wei­se, wie sie für die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt gemäß § 4a Abs. 2 BKAG stets gebo­ten ist und ist damit in der Daten­er­he­bungs­vor­schrift not­wen­dig ent­hal­ten. Dies recht­fer­tigt auch die Wei­te der Rege­lung, die Ein­schrän­kun­gen der Daten­über­mitt­lung nicht ent­hält. Da eine Abstim­mung nur hin­sicht­lich sol­cher Maß­nah­men in Betracht kommt, die auf einer recht­mä­ßi­gen Daten­nut­zung beru­hen, ist auch ein Unter­lau­fen der Zweck­bin­dung von Infor­ma­tio­nen aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen oder Online-Durch­su­chun­gen, deren Nut­zung stets auch das Vor­lie­gen einer hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­ten Gefah­ren­la­ge vor­aus­setzt, nicht zu befürch­ten.

Die Vor­schrift ist aller­dings funk­tio­nal eng aus­zu­le­gen. Sie erlaubt allein die Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen für die Koor­di­na­ti­on der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung zwi­schen den Bun­des- und Lan­des­be­hör­den. Auf die­se inter­ne Abstim­mung ist die Nut­zung der Daten nach die­ser Vor­schrift beschränkt. Sol­len dem­ge­gen­über die Daten von der Ziel­be­hör­de auch ope­ra­tiv genutzt wer­den kön­nen, rich­tet sich die Über­mitt­lung nach § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 ff. BKAG.

Daten­über­mitt­lung zur Gefah­ren­ab­wehr (§ 20v Abs. 5 S. 1 Nr. 2 BKAG)[↑]

§ 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BKAG, der die Über­mitt­lung von Daten zur Gefah­ren­ab­wehr regelt, genügt im Wesent­li­chen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Unver­hält­nis­mä­ßig ist die Vor­schrift aller­dings inso­weit, als sie eine Daten­über­mitt­lung all­ge­mein schon zur Ver­hü­tung bestimm­ter Straf­ta­ten erlaubt.

§ 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BKAG erlaubt zum einen die Über­mitt­lung von Daten aus Maß­nah­men gemäß §§ 20h, 20k oder 20l BKAG zur Abwehr einer drin­gen­den Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit. Mit die­ser Schwel­le, die unmit­tel­bar Art. 13 Abs. 4 GG ent­nom­men ist, ori­en­tiert sich der Gesetz­ge­ber für die Zweck­än­de­rung an den Vor­aus­set­zun­gen einer hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung und ist eine Über­mitt­lung auch von Infor­ma­tio­nen aus beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Maß­nah­men ein­schließ­lich Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen gerecht­fer­tigt. Zwar ist es grund­sätz­lich Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers, die zu schüt­zen­den Rechts­gü­ter im Rah­men der Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen näher zu kon­kre­ti­sie­ren und so auch dem offe­nen Begriff der öffent­li­chen Sicher­heit des Art. 13 Abs. 4 GG, der nur einen Rah­men vor­gibt, nähe­res Pro­fil zu geben181. Vor­lie­gend lässt sich eine sol­che Kon­kre­ti­sie­rung jedoch aus dem Rege­lungs­zu­sam­men­hang ablei­ten. Bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung muss es sich bei der drin­gen­den Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit um eine Gefahr für die in §§ 20h, 20k und 20l BKAG genann­ten beson­ders hoch­ran­gi­gen Rechts­gü­ter han­deln182.

Nicht zu bean­stan­den ist auch, dass für die Über­mitt­lung von Daten, die durch ande­re Maß­nah­men erho­ben wur­den, nur eine erheb­li­che Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit ver­langt wird. Unbe­denk­lich ist dies zunächst in Bezug auf Daten, die durch nie­der­schwel­li­ge­re Ein­grif­fe (vgl. etwa §§ 20b ff. oder §§ 20q ff. BKAG) erlangt wer­den. Die­se dür­fen schon grund­sätz­lich unter weni­ger stren­gen Anfor­de­run­gen über­mit­telt wer­den. Ver­fas­sungs­mä­ßig ist die Vor­schrift aber auch in Bezug auf Daten aus ein­griffs­in­ten­si­ven Maß­nah­men wie gemäß §§ 20g, 20j oder 20m BKAG. Denn der Begriff der öffent­li­chen Sicher­heit bezieht sich auch hier nicht im umfas­sen­den Sin­ne der poli­zei­li­chen Gene­ral­klau­sel auf die Unver­letz­lich­keit der Rechts­ord­nung183, son­dern erhält sei­ne Kon­tu­ren in der Ver­bin­dung mit dem Begriff der "erheb­li­chen" Gefahr. Nach dem Ver­ständ­nis des all­ge­mei­nen Sicher­heits­rechts setzt die­ser vor­aus, dass eine Gefahr für ein bedeut­sa­mes Rechts­gut gege­ben sein muss, zu denen ins­be­son­de­re Leib, Leben, Frei­heit oder der Bestand des Staa­tes gerech­net wer­den184. Auch hier ergibt sich bei einer ver­fas­sungs­ge­lei­te­ten Aus­le­gung der Vor­schrift, dass für die Über­mitt­lung von Daten aus beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Maß­nah­men ein hin­rei­chend gewich­ti­ger Rechts­gü­ter­schutz vor­aus­ge­setzt wird.

Unver­hält­nis­mä­ßig weit und damit ver­fas­sungs­wid­rig ist § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BKAG dem­ge­gen­über inso­weit, als er eine Über­mitt­lung auch all­ge­mein zur Ver­hü­tung der in § 129a Abs. 1, 2 StGB genann­ten Straf­ta­ten erlaubt. Zwar sind dies nur beson­ders schwer­wie­gen­de Straf­ta­ten. Indem das Gesetz eine Über­mitt­lung aber all­ge­mein zur Ver­hü­tung sol­cher Straf­ta­ten erlaubt, fehlt es an jeder ein­gren­zen­den Kon­kre­ti­sie­rung des Über­mitt­lungs­an­las­ses und kön­nen Infor­ma­tio­nen, auch wenn sie aus ein­griffs­in­ten­si­ven Maß­nah­men stam­men, schon mit Blick auf einen nur poten­ti­el­len Infor­ma­ti­ons­ge­halt als Spu­ren­an­satz über­mit­telt wer­den. Dies genügt nach den oben ent­wi­ckel­ten Maß­stä­ben ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht. Eine Über­mitt­lung von Daten aus ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men an ande­re Sicher­heits­be­hör­den ist eine Zweck­än­de­rung und kommt nur dann in Betracht, wenn sich aus ihnen zumin­dest ein kon­kre­ter Ermitt­lungs­an­satz für die Auf­de­ckung ent­spre­chen­der Straf­ta­ten ergibt. Dies stellt die Vor­schrift nicht sicher.

Daten­über­mitt­lung zur Straf­ver­fol­gung (§ 20v Abs. 5 S. 1 Nr. 3 BKAG)[↑]

Nicht mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar ist auch § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 BKAG, der die Über­mitt­lung von Daten zur Straf­ver­fol­gung regelt.

Unver­hält­nis­mä­ßig ist die Rege­lung zum einen inso­weit, als sie in ihrer ers­ten Fall­grup­pe eine Über­mitt­lung von Daten all­ge­mein an die Maß­stä­be eines Aus­kunfts­ver­lan­gens nach der Straf­pro­zess­ord­nung knüpft und sich damit auch auf Daten aus nicht in Nr. 3 Satz 2 eigens gere­gel­ten, aber ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men wie nach §§ 20g, 20j oder 20m BKAG bezieht. Mit der Anknüp­fung an die Straf­pro­zess­ord­nung nimmt die Vor­schrift ins­be­son­de­re auf § 161 Abs. 1, 2 StPO Bezug. Die­ser sichert die ver­fas­sungs­recht­lich gefor­der­te Begren­zung der Daten­über­mitt­lung jedoch nicht. Ins­be­son­de­re folgt aus die­ser Vor­schrift nicht, dass die Daten nur zur Ver­fol­gung sol­cher Straf­ta­ten genutzt wer­den dür­fen, für die sie mit ent­spre­chen­den Mit­teln erho­ben wer­den dürf­ten. § 161 Abs. 1 StPO regelt viel­mehr eine Aus­kunfts- und damit Daten­über­mitt­lungs­pflicht für die Ver­fol­gung von Straf­ta­ten aller Art. Die Beschrän­kun­gen des § 161 Abs. 2 StPO bezie­hen sich allein auf eine Ver­wer­tung der Daten zu Beweis­zwe­cken im Straf­ver­fah­ren. Dem­ge­gen­über schlie­ßen sie nicht aus, dass die Daten als Ermitt­lungs­an­satz auch zur Auf­klä­rung aller, auch gering­fü­gi­ger Straf­ta­ten genutzt wer­den dür­fen185. Dies stellt die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Begren­zung der geän­der­ten Daten­nut­zung auf einen gleich­ge­wich­ti­gen Rechts­gü­ter­schutz nicht sicher. Über­dies gewähr­leis­tet die Vor­schrift nicht, dass nur sol­che Daten über­mit­telt wer­den dür­fen, die kon­kre­te Ermitt­lungs­an­sät­ze zur Auf­de­ckung der frag­li­chen Straf­ta­ten erken­nen las­sen.

Unver­hält­nis­mä­ßig ist die Rege­lung zum ande­ren aber auch inso­weit, als sie in Satz 2 für die Nut­zung von Daten aus Maß­nah­men gemäß §§ 20h, 20k und 20l BKAG eige­ne Anfor­de­run­gen stellt. Der Gesetz­ge­ber erlaubt deren Über­mitt­lung zur Ver­fol­gung von Straf­ta­ten, die im Höchst­maß mit min­des­tens fünf Jah­ren Frei­heits­stra­fe bedroht sind (§ 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 3, 2. Satz BKAG). Für Daten aus Maß­nah­men gemäß §§ 20k und 20l BKAG wirkt dies gegen­über dem all­ge­mei­nen Ver­weis auf die Vor­schrif­ten der Straf­pro­zess­ord­nung und damit auf § 161 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 StPO als Ein­schrän­kung, für Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen hin­ge­gen, deren Ver­wen­dungs­än­de­rung in § 161 Abs. 2 Satz 2, § 100d Abs. 5 Nr. 3 StPO enger gere­gelt ist, als Erwei­te­rung. Unab­hän­gig hier­von genügt die­se Schwel­le dem Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung nicht. Für die Wohn­raum­über­wa­chung hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­drück­lich fest­ge­stellt, dass eine Höchst­stra­fe von min­des­tens fünf Jah­ren kei­ne hin­rei­chen­de Schwel­le für die Anord­nung einer sol­chen Maß­nah­me bil­det und dies auch für jede wei­te­re Ver­wen­dung der Daten, ein­schließ­lich einer sol­chen als Spu­ren­an­satz gilt186. Nichts ande­res kann für den Zugriff auf infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­te­me gel­ten, der als ver­gleich­bar schwe­rer Ein­griff unter den­sel­ben Anfor­de­run­gen steht. Weni­ger streng sind zwar die Anfor­de­run­gen an die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung. Doch set­zen die Daten­er­he­bung und ent­spre­chend eine zweck­än­dern­de Über­mitt­lungs­be­fug­nis auch hier zumin­dest die Aus­rich­tung an schwe­ren Straf­ta­ten vor­aus187. Es ist des­halb unver­hält­nis­mä­ßig, wenn § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 3, 2. Satz BKAG schon Straf­ta­ten mit einer Höchst­stra­fe von min­des­tens fünf Jah­ren genü­gen lässt, womit auch Delik­te ein­ge­schlos­sen sind, die nur zur mitt­le­ren Kri­mi­na­li­tät zu rech­nen sind und unter Umstän­den auch Delik­te der Mas­sen­kri­mi­na­li­tät wie den ein­fa­chen Dieb­stahl, die öffent­li­che Ver­leum­dung oder die ein­fa­che Kör­per­ver­let­zung umfas­sen.

Ver­fas­sungs­recht­lich zu bean­stan­den ist wei­ter­hin, dass Daten aus opti­schen Wohn­raum­über­wa­chun­gen von einer Über­mitt­lung an die Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den nicht aus­ge­schlos­sen sind. Art. 13 Abs. 3 GG erlaubt für die Straf­ver­fol­gung nur den Ein­satz der akus­ti­schen Wohn­raum­über­wa­chung. Dies darf durch eine Über­mitt­lung von Daten aus einer prä­ven­tiv ange­ord­ne­ten opti­schen Wohn­raum­über­wa­chung nicht unter­lau­fen wer­den.

Wäh­rend an die Über­mitt­lung von Daten aus beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men qua­li­fi­zier­te Anfor­de­run­gen zu stel­len sind, ist eine Über­mitt­lung von Daten, die durch nie­der­schwel­li­ge­re Ein­grif­fe erho­ben wur­den (vgl. etwa §§ 20b ff., §§ 20q ff. BKAG), in wei­ter­ge­hen­dem Umfang ver­fas­sungs­recht­lich erlaubt. Die Vor­aus­set­zun­gen des § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 BKAG kön­nen hier­für eine trag­fä­hi­ge Grund­la­ge bil­den. Der Gesetz­ge­ber muss hier jedoch zwi­schen den ver­schie­de­nen Daten unter­schei­den. In der der­zei­ti­gen Fas­sung ist die Vor­schrift undif­fe­ren­ziert weit und damit unver­hält­nis­mä­ßig.

Daten­über­mitt­lung an Ver­fas­sungs­schutz und MAD (§ 20v Abs. 5 S. 3 BKAG)[↑]

Nicht mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ver­ein­bar ist auch § 20v Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 BKAG, der die Über­mitt­lung von Daten an die Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den und den Mili­tä­ri­schen Abschirm­dienst erlaubt.

Die Vor­schrift, die für alle Daten außer sol­che aus Wohn­raum­über­wa­chungs­maß­nah­men gilt (vgl. § 20v Abs. 5 Satz 5 BKAG), erlaubt eine Über­mitt­lung an die vor­ge­nann­ten Behör­den, wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te dafür bestehen, dass die Daten zur Samm­lung und Aus­wer­tung von Infor­ma­tio­nen erfor­der­lich sind über Bestre­bun­gen, die in den Auf­ga­ben­be­reich der Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den oder des Mili­tä­ri­schen Abschirm­diens­tes fal­len. Damit genügt sie dem für eine zweck­än­dern­de Daten­über­mitt­lung maß­geb­li­chen Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Neu­er­he­bung nicht. Zwar dient die Daten­über­mitt­lung ange­sichts der inso­weit in Bezug genom­me­nen Auf­ga­ben der Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den und des Mili­tä­ri­schen Abschirm­diens­tes grund­sätz­lich dem Schutz beson­ders gewich­ti­ger Rechts­gü­ter. Auch kann eine Über­mitt­lung von bestimm­ten Daten wie sol­chen aus Maß­nah­men gemäß § 20g BKAG mit Blick auf den für eine hypo­the­ti­sche Neu­er­he­bung maß­geb­li­chen § 8 BVerfSchG – über des­sen Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit hier nicht zu ent­schei­den ist – in rela­tiv wei­tem Umfang gerecht­fer­tigt sein. Eine Rege­lung jedoch, die für prak­tisch alle Daten ohne kon­kre­ti­sie­ren­de Ein­griffs­schwel­le die Über­mitt­lung zur all­ge­mei­nen Unter­stüt­zung bei der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung erlaubt, ist unver­hält­nis­mä­ßig weit. Das Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung ver­langt zwar grund­sätz­lich nicht, dass eine für die Daten­er­he­bung gefor­der­te kon­kre­ti­sier­te Gefah­ren­la­ge – wie sie unge­ach­tet ihres im Wesent­li­chen auf das Vor­feld von Gefah­ren beschränk­ten Hand­lungs­auf­trags grund­sätz­lich auch für Daten­er­he­bun­gen der Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den ver­langt wird188 – jeweils neu auch immer zur Vor­aus­set­zung einer Über­mitt­lung gemacht wer­den muss. Ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten ist jedoch, dass nur Daten über­mit­telt wer­den dür­fen, die aus Sicht des Bun­des­kri­mi­nal­amts als kon­kre­te Ermitt­lungs­an­sät­ze für die Auf­de­ckung von Straf­ta­ten oder Gefah­ren für hoch­ran­gi­ge Rechts­gü­ter zugleich kon­kre­te Erkennt­nis­se zu einer Gefähr­dung hoch­ran­gi­ger Rechts­gü­ter erken­nen las­sen189, die für die Lage­be­ur­tei­lung nach Maß­ga­be der Auf­ga­ben des Ver­fas­sungs­schut­zes bedeut­sam sind. Für die Über­mitt­lung von Daten aus Online-Durch­su­chun­gen bedarf es dar­über hin­aus – eben­so wie für die vom Gesetz­ge­ber inso­weit bereits geson­dert gere­gel­ten Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen – des Vor­lie­gens der für die Daten­er­he­bung maß­geb­li­chen Ein­griffs­schwel­le selbst, das heißt einer im Ein­zel­fall dro­hen­den Gefahr190.

Daten­über­mitt­lung an den Bun­des­nach­rich­ten­dienst (§ 20v Abs. 5 S. 4 BKAG)[↑]

Ent­spre­chend genügt auch § 20v Abs. 5 Satz 4 BKAG den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht. Die Vor­schrift erlaubt eine Über­mitt­lung von Daten an den Bun­des­nach­rich­ten­dienst unter ent­spre­chen­den Maß­ga­ben wie § 20v Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 BKAG. Die Unter­schie­de in den For­mu­lie­run­gen haben – auch unter Berück­sich­ti­gung der Geset­zes­be­grün­dung191 – kei­nen erkenn­bar sach­li­chen Gehalt und ver­mö­gen jeden­falls die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung nicht zu ändern. Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Män­gel des § 20v Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 BKAG gel­ten auch für die­se Vor­schrift.

Feh­len­de Auf­sicht bei der Daten­über­mitt­lung[↑]

Hin­sicht­lich aller Über­mitt­lungs­be­fug­nis­se fehlt es über­grei­fend schließ­lich an gesetz­li­chen Rege­lun­gen, die eine hin­rei­chen­de auf­sicht­li­che Kon­trol­le sicher­stel­len. Die für die Daten­er­he­bung gel­ten­den Anfor­de­run­gen an eine sach­hal­ti­ge Pro­to­kol­lie­rung und eine effek­ti­ve Kon­trol­le durch die Bun­des­da­ten­schutz­be­auf­tra­ge gel­ten auch hier.

Daten­über­mitt­lung an ande­re Staa­ten (§ 14 BKAG)[↑]

§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 BKAG, der – sofern nicht für Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on die hier nicht streit­ge­gen­ständ­li­che Rege­lung des § 14a BKAG ein­schlä­gig ist – die Über­mitt­lung von Daten an öffent­li­che Stel­len ande­rer Staa­ten regelt, genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen teil­wei­se gleich­falls nicht.

Die Über­mitt­lung von per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten an öffent­li­che Stel­len ande­rer Staa­ten ist, wie die Über­mitt­lung an inner­staat­li­che Stel­len auch, eine Zweck­än­de­rung. Sie ist inso­weit nach den all­ge­mei­nen Grund­sät­zen jeweils an den Grund­rech­ten zu mes­sen, in die bei der Daten­er­he­bung ein­ge­grif­fen wur­de. Für die Über­mitt­lung ins Aus­land gel­ten aber auch mit Blick auf die Ach­tung frem­der Rechts­ord­nun­gen und ‑anschau­un­gen eige­ne ver­fas­sungs­recht­li­che Bedin­gun­gen.

Eine Über­mitt­lung von Daten ins Aus­land führt dazu, dass die Gewähr­leis­tun­gen des Grund­ge­set­zes nach der Über­mitt­lung nicht mehr als sol­che zur Anwen­dung gebracht wer­den kön­nen und statt­des­sen die im Aus­land gel­ten­den Stan­dards Anwen­dung fin­den. Dies steht einer Über­mitt­lung ins Aus­land jedoch nicht grund­sätz­lich ent­ge­gen. Das Grund­ge­setz bin­det die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land mit der Prä­am­bel, Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2, Art. 23 bis Art. 26 und Art. 59 Abs. 2 GG in die inter­na­tio­na­le Gemein­schaft ein und hat die deut­sche öffent­li­che Gewalt pro­gram­ma­tisch auf inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit aus­ge­rich­tet192. Hier­zu gehört ein Umgang mit ande­ren Staa­ten auch dann, wenn deren Rechts­ord­nun­gen und ‑anschau­un­gen nicht voll­stän­dig mit den deut­schen inner­staat­li­chen Auf­fas­sun­gen über­ein­stim­men193. Ein sol­cher Daten­aus­tausch zielt auch dar­auf, die zwi­schen­staat­li­chen Bezie­hun­gen im gegen­sei­ti­gen Inter­es­se wie auch die außen­po­li­ti­sche Hand­lungs­frei­heit der Bun­des­re­gie­rung zu erhal­ten194.

Auch bei der Ent­schei­dung über eine Über­mitt­lung von per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten ins Aus­land bleibt die deut­sche Staats­ge­walt im Aus­gangs­punkt aller­dings an die Grund­rech­te gebun­den (Art. 1 Abs. 3 GG); die aus­län­di­sche Staats­ge­walt ist nur ihren eige­nen recht­li­chen Bin­dun­gen ver­pflich­tet.

Von daher erge­ben sich zum einen Gren­zen einer Über­mitt­lung in Blick auf die Wah­rung daten­schutz­recht­li­cher Garan­ti­en. Die Gren­zen der inlän­di­schen Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung des Grund­ge­set­zes dür­fen durch einen Aus­tausch zwi­schen den Sicher­heits­be­hör­den nicht in ihrer Sub­stanz unter­lau­fen wer­den. Der Gesetz­ge­ber hat daher dafür Sor­ge zu tra­gen, dass die­ser Grund­rechts­schutz durch eine Über­mitt­lung der von deut­schen Behör­den erho­be­nen Daten ins Aus­land und an inter­na­tio­na­le Orga­ni­sa­tio­nen eben­so wenig aus­ge­höhlt wird wie durch eine Ent­ge­gen­nah­me und Ver­wer­tung von durch aus­län­di­sche Behör­den men­schen­rechts­wid­rig erlang­ten Daten.

Zum ande­ren erge­ben sich Gren­zen in Blick auf die Nut­zung der Daten durch den Emp­fän­ger­staat, wenn dort Men­schen­rechts­ver­let­zun­gen zu besor­gen sind. Zwin­gend aus­zu­schlie­ßen ist danach jeden­falls die Daten­über­mitt­lung an Staa­ten, wenn zu befürch­ten ist, dass ele­men­ta­re rechts­staat­li­che Grund­sät­ze ver­letzt wer­den195. Kei­nes­falls darf der Staat sei­ne Hand zu Ver­let­zun­gen der Men­schen­wür­de rei­chen196.

Die Über­mitt­lung von Daten an das Aus­land setzt danach eine Begren­zung auf hin­rei­chend gewich­ti­ge Zwe­cke, für die die Daten über­mit­telt und genutzt wer­den dür­fen (aa), sowie die Ver­ge­wis­se­rung über einen rechts­staat­li­chen Umgang mit die­sen Daten im Emp­fän­ger­land vor­aus (bb). Im Übri­gen bedarf es auch hier der Sicher­stel­lung einer wirk­sa­men inlän­di­schen Kon­trol­le (cc). Die Anfor­de­run­gen sind durch nor­men­kla­re Grund­la­gen im deut­schen Recht sicher­zu­stel­len (dd).

Für die Anfor­de­run­gen an den Über­mitt­lungs- und Nut­zungs­zweck gel­ten grund­sätz­lich die nach deut­scher Rechts­ord­nung maß­geb­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Kri­te­ri­en der Zweck­än­de­rung: Eine Über­mitt­lung ist zuläs­sig, soweit die über­mit­tel­ten Daten auch für den Über­mitt­lungs­zweck mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Mit­teln erho­ben wer­den dürf­ten (Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung). Die Über­mitt­lung muss damit der Auf­de­ckung ver­gleich­bar gewich­ti­ger Straf­ta­ten oder dem Schutz ver­gleich­bar gewich­ti­ger Rechts­gü­ter die­nen, wie sie für die ursprüng­li­che Daten­er­he­bung maß­geb­lich waren. Sie ist aller­dings grund­sätz­lich nicht an das Vor­lie­gen der für die Daten­er­he­bung erfor­der­li­chen Kon­kre­ti­sie­rung der Gefah­ren­la­ge oder des Tat­ver­dachts gebun­den; es reicht, dass sich aus den über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen oder der Anfra­ge des Emp­fän­ger­staats im Ein­zel­fall kon­kre­te Ermitt­lungs­an­sät­ze zur Auf­de­ckung sol­cher Straf­ta­ten oder zur Abwehr von zumin­dest auf mitt­le­re Sicht dro­hen­den Gefah­ren für sol­che Rechts­gü­ter erge­ben. Stren­ger sind inso­weit die Vor­aus­set­zun­gen für die Über­mitt­lung von Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen, für die die für die Daten­er­he­bung maß­geb­li­chen Ein­griffs­schwel­len voll­stän­dig vor­lie­gen müs­sen197.

Hin­sicht­lich der damit ver­bun­de­nen Beur­tei­lung der für das Emp­fän­ger­land zu eröff­nen­den Nut­zung der Daten, wie sie ins­be­son­de­re bei einem aus­län­di­schen Über­mitt­lungs­er­su­chen erfor­der­lich ist, ist die Eigen­stän­dig­keit der jeweils ande­ren Rechts­ord­nung zu berück­sich­ti­gen. Für die Fra­ge der Gleich­ge­wich­tig­keit der Nut­zungs­zwe­cke ist inso­weit ein­zu­stel­len, dass die deut­sche Rechts­ord­nung hier auf eine ande­re Rechts­ord­nung trifft, deren Abgren­zungs­li­ni­en, Kate­go­ri­en und Wer­tun­gen mit denen der deut­schen Rechts­ord­nung und auch des Grund­ge­set­zes nicht iden­tisch sind und auch nicht sein müs­sen. Dass Zweck­be­gren­zun­gen in der aus­län­di­schen Rechts­ord­nung inso­weit im Ein­zel­nen nicht iden­tisch zur deut­schen Rechts­ord­nung abge­bil­det wer­den, steht einer Über­mitt­lung nicht von vorn­her­ein ent­ge­gen. Ver­wen­dungs­be­schrän­kun­gen sind den Emp­fangs­be­hör­den bei der Über­mitt­lung klar und aus­drück­lich mit­zu­tei­len.

Die Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ins Aus­land setzt wei­ter einen daten­schutz­recht­lich ange­mes­se­nen und mit ele­men­ta­ren Men­schen­rechts­ge­währ­leis­tun­gen ver­ein­ba­ren Umgang mit den über­mit­tel­ten Daten im Emp­fän­ger­staat und eine ent­spre­chen­de Ver­ge­wis­se­rung hier­über sei­tens des deut­schen Staa­tes vor­aus.

Eine Über­mitt­lung von Daten ins Aus­land ver­langt, dass ein hin­rei­chend rechts­staat­li­cher Umgang mit den Daten im Emp­fän­ger­staat zu erwar­ten ist.

Für die Anfor­de­run­gen an den daten­schutz­recht­li­chen Umgang mit den über­mit­tel­ten Daten ist aller­dings nicht erfor­der­lich, dass im Emp­fän­ger­staat ver­gleich­ba­re Rege­lun­gen zur Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten wie nach der deut­schen Rechts­ord­nung gel­ten oder ein gleich­ar­ti­ger Schutz gewähr­leis­tet ist wie nach dem Grund­ge­setz. Das Grund­ge­setz aner­kennt viel­mehr die Eigen­stän­dig­keit und Ver­schie­den­ar­tig­keit der Rechts­ord­nun­gen und respek­tiert sie grund­sätz­lich auch im Rah­men des Aus­tauschs von Daten. Abgren­zun­gen und Wer­tun­gen müs­sen nicht mit denen der deut­schen Rechts­ord­nung und auch des deut­schen Grund­ge­set­zes über­ein­stim­men.

Erlaubt ist eine Über­mitt­lung der Daten ins Aus­land jedoch nur, wenn auch durch den dor­ti­gen Umgang mit den über­mit­tel­ten Daten nicht die Garan­ti­en des men­schen­recht­li­chen Schut­zes per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten unter­lau­fen wer­den. Dies bedeu­tet nicht, dass in der aus­län­di­schen Rechts­ord­nung insti­tu­tio­nel­le und ver­fah­rens­recht­li­che Vor­keh­run­gen nach deut­schem Vor­bild gewähr­leis­tet sein müs­sen; ins­be­son­de­re müs­sen nicht die for­mel­len und insti­tu­tio­nel­len Siche­run­gen vor­han­den sein, die daten­schutz­recht­lich für deut­sche Stel­len gefor­dert wer­den. Gebo­ten ist in die­sem Sin­ne die Gewähr­leis­tung eines ange­mes­se­nen mate­ri­el­len daten­schutz­recht­li­chen Niveaus für den Umgang mit den über­mit­tel­ten Daten im Emp­fän­ger­staat198. In Betracht zu neh­men ist inso­weit ins­be­son­de­re, ob für die Ver­wen­dung der Daten die – bei der Über­mitt­lung mit­ge­teil­ten – Gren­zen durch Zweck­bin­dung und Löschungs­pflich­ten sowie grund­le­gen­de Anfor­de­run­gen an Kon­trol­le und Daten­si­cher­heit wenigs­tens grund­sätz­lich Beach­tung fin­den. Maß­geb­lich für die­se Beur­tei­lung sind die inner­staat­li­chen Rechts­vor­schrif­ten und die inter­na­tio­na­len Ver­pflich­tun­gen des Emp­fän­ger­staats sowie ihre Umset­zung in der täg­li­chen Anwen­dungs­pra­xis199.

Hin­sicht­lich der Besorg­nis etwai­ger Men­schen­rechts­ver­let­zun­gen durch die Nut­zung der Daten im Emp­fän­ger­staat muss ins­be­son­de­re gewähr­leis­tet erschei­nen, dass sie dort weder zu poli­ti­scher Ver­fol­gung noch unmensch­li­cher oder ernied­ri­gen­der Bestra­fung oder Behand­lung ver­wen­det wer­den (vgl. Art. 16a Abs. 3 GG). Der Gesetz­ge­ber hat ins­ge­samt Sor­ge zu tra­gen, dass der Schutz der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on und der ande­ren inter­na­tio­na­len Men­schen­rechts­ver­trä­ge (vgl. Art. 1 Abs. 2 GG) durch eine Über­mitt­lung der von deut­schen Behör­den erho­be­nen Daten ins Aus­land und an inter­na­tio­na­le Orga­ni­sa­tio­nen nicht aus­ge­höhlt wird.

Die Gewähr­leis­tung des gefor­der­ten Schutz­ni­veaus im Emp­fän­ger­staat muss nicht für jeden Fall ein­zeln geprüft und durch völ­ker­recht­lich ver­bind­li­che Ein­zel­zu­sa­gen abge­si­chert wer­den. Der Gesetz­ge­ber kann dies­be­züg­lich auch eine gene­ra­li­sie­ren­de tat­säch­li­che Ein­schät­zung der Sach- und Rechts­la­ge der Emp­fän­ger­staa­ten durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt aus­rei­chen las­sen. Die­se kann so lan­ge Gel­tung bean­spru­chen, wie sie nicht durch ent­ge­gen­ste­hen­de Tat­sa­chen in beson­ders gela­ger­ten Fäl­len erschüt­tert wird200.

Las­sen sich Ent­schei­dun­gen mit Blick auf einen Emp­fän­ger­staat nicht auf sol­che Beur­tei­lun­gen stüt­zen, bedarf es aber einer mit Tat­sa­chen unter­leg­ten Ein­zel­fall­prü­fung, aus der sich ergibt, dass die Beach­tung jeden­falls der grund­le­gen­den Anfor­de­run­gen an den Umgang mit Daten hin­rei­chend gewähr­leis­tet ist. Erfor­der­li­chen­falls kön­nen und müs­sen ver­bind­li­che Ein­zel­ga­ran­ti­en abge­ge­ben wer­den. Grund­sätz­lich ist eine ver­bind­li­che Zusi­che­rung geeig­net, etwai­ge Beden­ken hin­sicht­lich der Zuläs­sig­keit der Daten­über­mitt­lung aus­zu­räu­men, sofern nicht im Ein­zel­fall zu erwar­ten ist, dass die Zusi­che­rung nicht ein­ge­hal­ten wird201. Wel­che Anfor­de­run­gen im Ein­zel­nen gel­ten, kann der Gesetz­ge­ber auch von einer Ein­zel­fall­ab­wä­gung abhän­gig machen.

Die Ver­ge­wis­se­rung über das gefor­der­te Schutz­ni­veau – sei es gene­ra­li­siert, sei es im Ein­zel­fall – ist eine nicht der frei­en poli­ti­schen Dis­po­si­ti­on unter­lie­gen­de Ent­schei­dung deut­scher Stel­len. Sie hat sich auf gehalt­vol­le wie rea­li­täts­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen zu stüt­zen und muss regel­mä­ßig aktua­li­siert wer­den. Ihre Grün­de müs­sen nach­voll­zieh­bar doku­men­tiert wer­den. Die Ent­schei­dung muss durch die Daten­schutz­be­auf­trag­ten über­prüf­bar sein und einer gericht­li­chen Kon­trol­le zuge­führt wer­den kön­nen202.

Auch ansons­ten gel­ten in Deutsch­land die Anfor­de­run­gen an eine wirk­sa­me auf­sicht­li­che Kon­trol­le ein­schließ­lich einer hier­für geeig­ne­ten Pro­to­kol­lie­rung der jewei­li­gen Über­mitt­lungs­vor­gän­ge sowie das Erfor­der­nis von Berichts­pflich­ten.

Die vor­ste­hend ent­wi­ckel­ten Maß­ga­ben müs­sen in einer den Grund­sät­zen der Bestimmt­heit und Nor­men­klar­heit ent­spre­chen­den Wei­se gesetz­lich aus­ge­formt sein. Dazu gehört auch, dass Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen, die, soweit zuläs­sig, eine Über­mitt­lung von Daten zur Infor­ma­ti­ons­ge­win­nung durch einen Abgleich mit Daten aus­län­di­scher Behör­den und einen Rück­fluss ergän­zen­der Erkennt­nis­se her­bei­füh­ren sol­len, als sol­che nor­men­klar aus­ge­stal­tet sind.

Die Über­mitt­lungs­tat­be­stän­de des § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 3 und Satz 2 BKAG sind mit die­sen Anfor­de­run­gen nicht ver­ein­bar.

§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG genügt, soweit er als eige­ne Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge zu ver­ste­hen ist203, den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine Zweck­än­de­rung nicht. Indem er dem Bun­des­kri­mi­nal­amt eine Daten­über­mitt­lung all­ge­mein zur Erfül­lung der ihm oblie­gen­den Auf­ga­ben erlaubt, fehlt es an Maß­ga­ben, die sicher­stel­len, dass Daten aus ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men nur für Zwe­cke über­mit­telt wer­den dür­fen, die dem Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung ent­spre­chen. Die Befug­nis ist damit nicht hin­rei­chend ein­ge­grenzt und unver­hält­nis­mä­ßig.

Gleich­falls zu weit und des­halb mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht ver­ein­bar ist § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BKAG in Bezug auf Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen. Nach den oben ent­wi­ckel­ten Maß­ga­ben ist für die­se sicher­zu­stel­len, dass sie nur bei Vor­lie­gen einer drin­gen­den Gefahr über­mit­telt wer­den dür­fen204. Eine sol­che Begren­zung ent­hält die Vor­schrift nicht.

Hin­sicht­lich ande­rer Daten ist die Vor­schrift bei sach­ge­rech­ter Aus­le­gung dem­ge­gen­über ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Indem die Vor­schrift in Anknüp­fung an die Ter­mi­no­lo­gie des all­ge­mei­nen Sicher­heits­rechts eine "erheb­li­che Gefahr" für die öffent­li­che Sicher­heit ver­langt, erlaubt sie eine Über­mitt­lung nur zum Schutz beson­ders qua­li­fi­zier­ter Rechts­gü­ter und kann – ent­spre­chend der Rege­lung des § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BKAG – im Lich­te der ent­spre­chen­den Daten­er­he­bungs­vor­schrif­ten aus­ge­legt wer­den. Da die Vor­schrift über­dies klar­stellt, dass es sich hier­bei um eine auch im Ein­zel­fall bestehen­de Gefahr han­deln muss, erfüllt sie auch die Anfor­de­run­gen an die Über­mitt­lung von Daten aus Online-Durch­su­chun­gen.

Mit den Anfor­de­run­gen an eine Zweck­än­de­rung nicht ver­ein­bar ist schließ­lich der Über­mitt­lungs­tat­be­stand des § 14 Abs. 1 Satz 2 BKAG.

Die Vor­schrift stellt nicht hin­rei­chend sicher, dass die Über­mitt­lung von Daten in Anknüp­fung an das Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung auf den Schutz hin­rei­chend gewich­ti­ger Rechts­gü­ter begrenzt bleibt. Sie erlaubt eine Über­mitt­lung all­ge­mein zur Ver­hü­tung von Straf­ta­ten von erheb­li­cher Bedeu­tung, ohne zu unter­schei­den, mit wel­chen Mit­teln die jewei­li­gen Daten erho­ben wur­den. Die­se Schwel­le recht­fer­tigt jedoch die Über­mitt­lung von Daten aus beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ven Maß­nah­men nicht. Knüpft der Gesetz­ge­ber bei Über­mitt­lun­gen zur Gefah­ren­ab­wehr wie hier zur Straf­ta­ten­ver­hü­tung für die Bestim­mung der neu­en Zwe­cke nicht unmit­tel­bar an Rechts­gü­tern, son­dern an der Art der zur ver­hü­ten­den Straf­ta­ten an, so ist inso­weit an die ent­spre­chen­den Gewich­tun­gen, die für die straf­pro­zes­sua­le Daten­er­he­bung gel­ten, anzu­knüp­fen. Danach ist etwa die Über­mitt­lung von Daten aus Maß­nah­men der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung auf die Ver­hü­tung von schwe­ren Straf­ta­ten und von Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen auf die Ver­hü­tung von beson­ders schwe­ren Straf­ta­ten beschränkt205. Ent­spre­chen­de Anfor­de­run­gen sieht die Vor­schrift für die Über­mitt­lung indes­sen nicht vor.

Dar­über hin­aus genügt die Vor­schrift auch hin­sicht­lich des gefor­der­ten Kon­kre­ti­sie­rungs­grads der Gefah­ren­la­ge nicht in jeder Hin­sicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Indem sie zur Über­mitt­lung von Daten unter­schieds­los dann ermäch­tigt, wenn "Anhalts­punk­te" für eine künf­ti­ge Straf­ta­ten­be­ge­hung bestehen, erlaubt sie auch eine Über­mitt­lung von Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen und Online-Durch­su­chun­gen, ohne eine drin­gen­de Gefahr206 oder eine im Ein­zel­fall hin­rei­chend kon­kre­ti­siert dro­hen­de Gefahr207 zur Vor­aus­set­zung zu machen. Dies ist mit den oben dar­ge­leg­ten Anfor­de­run­gen nicht ver­ein­bar. Soweit hin­ge­gen ande­re Daten betrof­fen sind, ist gegen die­se Ein­griffs­schwel­le nichts zu erin­nern. Indem die Vor­schrift Anhalts­punk­te über eine Straf­ta­ten­be­ge­hung ver­langt, macht sie die Über­mitt­lung davon abhän­gig, dass sich aus den über­mit­tel­ten Daten zumin­dest kon­kre­te Ermitt­lungs­an­sät­ze erge­ben. Dies steht mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen in Ein­klang.

Kei­nen durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt dem­ge­gen­über die über­grei­fen­de Rege­lung des § 14 Abs. 7 BKAG.

Indem § 14 Abs. 7 Satz 7 BKAG anord­net, dass die Über­mitt­lung unter­bleibt, soweit im Ein­zel­fall schutz­wür­di­ge Inter­es­sen der Betrof­fe­nen am Aus­schluss der Über­mitt­lung über­wie­gen, lässt die Rege­lung Raum für die von Ver­fas­sungs wegen gefor­der­te Ver­ge­wis­se­rung, dass die gebo­te­nen men­schen­recht­li­chen Stan­dards ein­ge­hal­ten wer­den.

Den daten­schutz­recht­li­chen Anfor­de­run­gen des Grund­ge­set­zes trägt § 14 Abs. 7 BKAG Rech­nung, indem er die Über­mitt­lung ver­fah­rens­recht­lich aus­ge­stal­tet und Anfor­de­run­gen an die Ver­ge­wis­se­rung über ein ange­mes­se­nes Daten­schutz­ni­veau im Emp­fän­ger­staat fest­legt.

Die Vor­schrift begrün­det eine Ver­ant­wor­tung des Bun­des­kri­mi­nal­amts für die Zuläs­sig­keit der Daten­über­mitt­lung und ver­langt damit ins­be­son­de­re auch die Prü­fung, ob sich aus den über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen selbst oder im Zusam­men­hang mit einem Über­mitt­lungs­er­su­chen hin­rei­chend plau­si­bel Anhalts­punk­te erge­ben, nach denen die Über­mitt­lung der Daten für die jewei­li­gen Zwe­cke erlaubt ist. Bei sach­ge­rech­tem Ver­ständ­nis stellt die Norm zugleich sicher, dass der Über­mitt­lungs­zweck förm­lich mit­ge­teilt sowie dar­auf hin­ge­wie­sen wird, dass die Daten nur zu die­sem Zweck genutzt wer­den dür­fen. Nicht zu bean­stan­den ist inso­weit, dass die Zweck­bin­dung nur in Form eines Hin­wei­ses, nicht aber durch eine förm­li­che Ver­pflich­tung abge­si­chert wird und auch über den Löschungs­zeit­raum nur ein infor­ma­to­ri­scher Hin­weis auf die deut­sche Rechts­la­ge vor­ge­schrie­ben ist. Grund­sätz­lich reicht es, wenn sich die Behör­den mit Blick auf die Sach- und Rechts­la­ge im Emp­fän­ger­staat in tat­säch­li­cher Hin­sicht über das Vor­han­den­sein eines ange­mes­se­nen Daten­schutz­ni­veaus im Emp­fän­ger­staat ver­ge­wis­sern.

Eine sol­che Ver­ge­wis­se­rung sieht § 14 Abs. 7 Satz 7 bis 9 BKAG vor. Bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung ist die­se Rege­lung mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ver­ein­bar. Sie ver­bie­tet eine Über­mitt­lung, wenn nach Maß­ga­be einer Abwä­gung im Ein­zel­fall schutz­wür­di­ge Inter­es­sen der betrof­fe­nen Per­son über­wie­gen und zählt hier­zu das Vor­han­den­sein eines ange­mes­se­nen Daten­schutz­ni­veaus im Emp­fän­ger­staat. Bei einer Aus­le­gung im Licht der Ver­fas­sung ist die Beach­tung der grund­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an einen ange­mes­se­nen daten­schutz­recht­li­chen Umgang im Emp­fän­ger­staat aller­dings nicht ledig­lich ein Abwä­gungs­ge­sichts­punkt, der im Ein­zel­fall zur Dis­po­si­ti­on der Behör­den steht. Viel­mehr sind inso­weit grund­recht­li­che Min­dest­an­for­de­run­gen stets zur Gel­tung zu brin­gen. Ist eine Ver­ge­wis­se­rung über einen zumin­dest ele­men­ta­ren Anfor­de­run­gen genü­gen­den rechts­staat­li­chen Umgang des Emp­fän­ger­staats mit den über­mit­tel­ten Daten nicht anders zu errei­chen, bedarf es inso­weit des Rück­griffs auf eine Ein­zel­fall­ga­ran­tie nach § 14 Abs. 7 Satz 9 BKAG. Bei die­sem Ver­ständ­nis sind gegen die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Rege­lung kei­ne Beden­ken zu erhe­ben. Die all­ge­mei­ne Vor­schrift des § 27 Abs. 1 Nr. 1 BKAG stützt die Rege­lung dabei ergän­zend ab.

Im Übri­gen genü­gen die Über­mitt­lungs­re­ge­lun­gen des § 14 Abs. 1 BKAG inso­weit nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, als es an einer hin­rei­chen­den Rege­lung der auf­sicht­li­chen Kon­trol­le sowie der Anord­nung von Berichts­pflich­ten zur Über­mitt­lungs­pra­xis fehlt. Dem­ge­gen­über ist eine Pro­to­kol­lie­rungs­pflicht, wie ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten, in § 14 Abs. 7 Satz 3 BKAG vor­ge­se­hen208. Ange­sichts der Anwend­bar­keit des § 19 BDSG fehlt es auch nicht an Aus­kunfts­rech­ten der Betrof­fe­nen209.

Fol­gen der Ver­fas­sung­wid­rig­keit[↑]

Die Fest­stel­lung einer Ver­fas­sungs­wid­rig­keit gesetz­li­cher Vor­schrif­ten führt grund­sätz­lich zu deren Nich­tig­keit. Aller­dings kann sich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, wie sich aus § 31 Abs. 2 Satz 2 und 3 BVerfGG ergibt, auch dar­auf beschrän­ken, eine ver­fas­sungs­wid­ri­ge Norm nur für mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar zu erklä­ren210. Es ver­bleibt dann bei einer blo­ßen Bean­stan­dung der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit ohne den Aus­spruch der Nich­tig­keit. Die Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dabei zugleich mit der Anord­nung einer befris­te­ten Fort­gel­tung der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Rege­lung ver­bin­den. Dies kommt in Betracht, wenn die sofor­ti­ge Ungül­tig­keit der zu bean­stan­den­den Norm dem Schutz über­ra­gen­der Güter des Gemein­wohls die Grund­la­ge ent­zie­hen wür­de und eine Abwä­gung mit den betrof­fe­nen Grund­rech­ten ergibt, dass der Ein­griff für eine Über­gangs­zeit hin­zu­neh­men ist211. Für die Über­gangs­zeit kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­läu­fi­ge Anord­nun­gen tref­fen, um die Befug­nis­se der Behör­den bis zur Her­stel­lung eines ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Zustan­des durch den Gesetz­ge­ber auf das zu redu­zie­ren, was nach Maß­ga­be die­ser Abwä­gung gebo­ten ist212.

Danach sind § 20h Abs. 1 Nr. 1 c und § 20v Abs. 6 Satz 5 BKAG für ver­fas­sungs­wid­rig und nich­tig zu erklä­ren. Die Vor­schrif­ten genü­gen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht und eine Rege­lung mit ver­gleich­ba­rem Rege­lungs­ge­halt kann der Gesetz­ge­ber auch durch Nach­bes­se­rung nicht her­bei­füh­ren.

Dem­ge­gen­über sind § 20g Abs. 1 bis 3, §§ 20h, 20j, 20k, 20l, § 20m Abs. 1, 3 – dies­be­züg­lich auch § 20v Abs. 6 Satz 3, 2. Halb­satz – und § 20u Abs. 1, 2 sowie § 20v Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 1 bis 4 (ohne Satz 3 Nr. 2), § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 BKAG ledig­lich für mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar zu erklä­ren; die Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung ist mit der Anord­nung ihrer vor­über­ge­hen­den Fort­gel­tung bis zum Ablauf des 30.06.2018 zu ver­bin­den. Die Grün­de für die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit die­ser Vor­schrif­ten betref­fen nicht den Kern der mit ihnen ein­ge­räum­ten Befug­nis­se, son­dern nur ein­zel­ne Aspek­te ihrer rechts­staat­li­chen Aus­ge­stal­tung; die Reich­wei­te ihrer Beur­tei­lung als ins­ge­samt ver­fas­sungs­wid­rig ergibt sich dabei maß­geb­lich dar­aus, dass es an ein­zel­nen über­grei­fend die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit sichern­den Rege­lun­gen, etwa zur Gewähr­leis­tung einer effek­ti­ven Auf­sicht, fehlt. Der Gesetz­ge­ber kann in die­sen Fäl­len die ver­fas­sungs­recht­li­chen Bean­stan­dun­gen nach­bes­sern und damit den Kern der mit den Vor­schrif­ten ver­folg­ten Zie­le auf ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Wei­se ver­wirk­li­chen. Ange­sichts der gro­ßen Bedeu­tung einer wirk­sa­men Bekämp­fung des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus für den frei­heit­li­chen und demo­kra­ti­schen Rechts­staat ist unter die­sen Umstän­den ihre vor­über­ge­hen­de Fort­gel­tung eher hin­zu­neh­men als deren Nich­tig­keits­er­klä­rung, die dem Bun­des­kri­mi­nal­amt bis zu einer Neu­re­ge­lung zen­tra­le Ermitt­lungs­be­fug­nis­se bei der Abwehr des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus neh­men wür­de.

Ein­schrän­ken­de Fort­gel­tungs­an­ord­nung[↑]

Die Anord­nung der Fort­gel­tung bedarf mit Blick auf die betrof­fe­nen Grund­rech­te jedoch ein­schrän­ken­der Maß­ga­ben. Anzu­ord­nen ist zum einen, dass Maß­nah­men gemäß § 20g Abs. 2 Nr. 1, 2 b, 4 und 5 BKAG nur durch das Gericht ange­ord­net wer­den dür­fen; bei Gefahr im Ver­zug gilt § 20g Abs. 3 Satz 2 bis 4 BKAG ent­spre­chend. Zum ande­ren dür­fen Maß­nah­men gemäß § 20g Abs. 1 Nr. 2, § 20l Abs. 1 Nr. 2 und § 20m Abs. 1 Nr. 2 BKAG nur ange­ord­net wer­den, wenn die Vor­aus­set­zun­gen des § 20k Abs. 1 Satz 2 BKAG in der in den Urteils­grün­den dar­ge­leg­ten ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung vor­lie­gen. Schließ­lich ist eine wei­te­re Ver­wen­dung von Daten gemäß § 20v Abs. 4 Satz 2 BKAG oder eine Über­mitt­lung von Daten gemäß § 20v Abs. 5 und § 14 Abs. 1 BKAG betref­fend Daten aus Wohn­raum­über­wa­chun­gen (§ 20h BKAG) nur bei Vor­lie­gen einer drin­gen­den Gefahr und betref­fend Daten aus Online-Durch­su­chun­gen (§ 20k BKAG) nur bei Vor­lie­gen einer im Ein­zel­fall dro­hen­den Gefahr für die jeweils maß­geb­li­chen Rechts­gü­ter zuläs­sig.

Dis­sen­ting Vote – Eich­ber­ger[↑]

Der Rich­ter am Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Eich­ber­ger hat dem Urteil ein Son­der­vo­tum bei­gefügt, da er das Urteil in einer Rei­he der in Bezug auf die ange­grif­fe­nen Nor­men gezo­ge­nen Schluss­fol­ge­run­gen und in Tei­len der Begrün­dung nicht mit­tra­gen kann:

Das Urteil fasst die in der Recht­spre­chung des Gerichts ent­wi­ckel­ten Grund-sät­ze zur Daten­er­he­bung und Daten­wei­ter­ga­be bei ein­griffs­in­ten­si­ven Ermitt­lungs­maß­nah­men für den hier maß­geb­li­chen Bereich der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr zusam­men, kon­so­li­diert sie und ent­wi­ckelt sie in Tei­len fort. Den über­grei­fend for­mu­lier­ten Grund­sät­zen zu den spe­zi­fi­schen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an den Ein­satz die­ser Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­maß­nah­men und an die wei­te­re Ver­wen­dung der dar­aus gewon­ne­nen Erkennt­nis­se kann der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger in wei­ten Tei­len zustim­men. In einer gan­zen Rei­he von Punk­ten stellt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jedoch über­zo­ge­ne Anfor­de­run­gen an die Daten­er­he­bung und ‑wei­ter­ver­wen­dung und ins­be­son­de­re an die dar­aus von ihm abge­lei­te­ten Aus­ge­stal­tungs­pflich­ten für den Gesetz­ge­ber. Zwar bewegt sich das Urteil in den grund­sätz­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Wer­tun­gen zur Zuläs­sig­keit von Ein­grif­fen in die Frei­heits­rech­te aus Grün­den der vom Staat zu gewähr­leis­ten­den Sicher­heit wie auch in den dar­aus im Ein­zel­nen abge­lei­te­ten Anfor­de­run­gen auf der Linie der hier­zu vor allem in den letz­ten 12 Jah­ren ent­wi­ckel­ten Recht­spre­chung des Gerichts. Vor­ga­ben die­ser Stren­ge und Detail­ge­nau­ig­keit an den Gesetz­ge­ber lie­ßen und las­sen sich nach Über­zeu­gung des Ver­fas­sungs­rich­ters Eich­ber­ger der Ver­fas­sung aber nicht ent­neh­men213.

Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf­ge­stell­ten Grund­sät­ze sind fast aus­schließ­lich auf der Stu­fe der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung im enge­ren Sin­ne vor­ge­nom­me­ne Ablei­tun­gen aus der Abwä­gung zwi­schen den Belas­tun­gen ein­griffs­in­ten­si­ver Maß­nah­men für die Grund­rech­te der Betrof­fe­nen einer­seits und den Schutz­pflich­ten des Staa­tes bei der Abwehr ter­ro­ris­ti­scher Gefah­ren ande­rer­seits. Dabei berück­sich­tigt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht aus­rei­chend, dass dem Gesetz­ge­ber auch auf die­ser Stu­fe der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung eine Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve in Bezug auf die tat­säch­li­che Beur­tei­lung einer Gefah­ren­la­ge und ihre pro­gnos­ti­sche Ent­wick­lung zukommt. Auch hat der Gesetz­ge­ber einen ers­ten Zugriff bei der Gewich­tung des mit dem Gesetz ver­folg­ten Rege­lungs­ziels. Zwar unter­liegt die vom Gesetz­ge­ber vor­ge­nom­me­ne Abwä­gung auf der Ebe­ne der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung im enge­ren Sin­ne einer grund­sätz­lich stren­gen Kon­trol­le durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, ohne jedoch die Kon­troll­per­spek­ti­ve im Hin­blick auf tat­säch­li­che Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve und den Wer­tungs­spiel­raum bei der Gewich­tung des legi­ti­men Ziels zu ver­las­sen.

Auf die­ser Grund­la­ge gelangt der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger schon im Aus­gangs­punkt zu einer ande­ren Gewich­tung bei der beschrie­be­nen Abwä­gung, als sie der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zugrun­de liegt. Dies führt zu teil­wei­se ande­ren Ergeb­nis­sen bei den Grund-sät­zen, ins­be­son­de­re aber bei den kon­kre­ten Schluss­fol­ge­run­gen für die ange­grif­fe­nen Maß­nah­men. Zwar sind die Grund­rechts­be­rech­tig­ten bereits durch die laten­te Dro­hung heim­li­cher Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­maß­nah­men Belas­tun­gen mit höchs­ter Ein­griffs­in­ten­si­tät aus­ge­setzt und im Fal­le ihres Ein­sat­zes auch direkt davon betrof­fen. Bei der Gewich­tung der laten­ten Bedro­hungs­la­ge ist jedoch zu berück­sich­ti­gen, dass die aller­meis­ten der ange­grif­fe­nen Nor­men zu Ein­zel­maß­nah­men und nicht zu gene­ra­li­sier­ten Daten­er­he­bun­gen mit gro­ßer Streu­brei­te ermäch­ti­gen. Sofern durch den kon­kre­ten Ein­satz von Ermitt­lungs­maß­nah­men Men­schen betrof­fen wer­den, die kei­ne oder nur in gerin­gem Umfang ihnen zure­chen­ba­re Ver­ant­wor­tung für den Ermitt­lungs­an­lass gege­ben haben, wird ihnen damit in staats­bür­ger­li­cher Inpflicht­nah­me ein Son­der­op­fer abver­langt für die öffent­li­che Gewähr­leis­tung von Sicher­heit. Es ist bedau­er­lich, dass die­se nach Über­zeu­gung des Ver­fas­sungs­rich­ters Eich­ber­ger völ­lig zutref­fen­de Beschrei­bung und Bewer­tung der Ermitt­lungs­maß­nah­men gegen­über im poli­zei­recht­li­chen Sin­ne nicht Ver­ant­wort­li­chen kei­nen Ein­gang in die Urteils­grün­de gefun­den hat.

Aus­ge­hend davon, dass es sich bei im Grun­de all den im Urteil wie­der­ge­ge­be­nen über­grei­fen­den Anfor­de­run­gen an Ver­fah­ren und flan­kie­ren­de Schutz­be­stim­mun­gen bei der Daten­er­he­bung und ‑wei­ter­ga­be und bei den dar­aus für die ange­grif­fe­nen Nor­men gezo­ge­nen Kon­se­quen­zen um Ablei­tun­gen aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz han­delt, hät­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dem Gesetz­ge­ber weni­ger detail­lier­te Vor­ga­ben machen dür­fen. Nicht alle der dem Gesetz­ge­ber vor­ge­schrie­be­nen Anfor­de­run­gen an Ver­fah­ren, Trans­pa­renz und Kon­trol­le sind, selbst wenn vie­le von ihnen sinn­voll und rich­tig sein mögen, auch ver­fas­sungs­recht­lich genau so gefor­dert. Hier wäre nach Über­zeu­gung des Ver­fas­sungs­rich­ters Eich­ber­ger deut­lich mehr an rich­ter­li­cher Zurück­hal­tung gebo­ten gewe­sen. Statt­des­sen führt das Urteil durch die Gene­ra­li­sie­rung frü­he­rer Erkennt­nis­se in einer Art all­ge­mei­nen Teil trotz zu begrü­ßen­der Kon­so­li­die­rungs­schrit­te im Ergeb­nis jeden­falls zu einer pro­ble­ma­ti­schen Ver­fes­ti­gung der über­zo­ge­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen in die­sem Bereich. Die vom Gesetz­ge­ber zu berück­sich­ti­gen­den genau­en ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben für je nach Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­maß­nah­me dif­fe­ren­zier­ten Ein­griffs­schwel­len, abge­schich­te­ten Schutz­gut­an­for­de­run­gen, an die den Ein­zel­maß­nah­men ange­pass­ten flan­kie­ren­den Schutz­vor­keh­run­gen und Wei­ter­ver­wen­dungs­di­rek­ti­ven haben damit ein von ihm nur mit enor­men Regu­lie­rungs­auf­wand zu bewäl­ti­gen­des Maß an Kom­ple­xi­tät erreicht. Die dar­aus resul­tie­ren­den umfäng­li­chen Regel­wer­ke in den Bun­des- und Lan­des­po­li­zei­ge­set­zen wer­den auch auf der Ebe­ne des Voll­zugs die Poli­zei­be­am­ten oft vor nur schwer lös­ba­re Pro­ble­me stel­len. Zwar sind kla­re gesetz­li­che Vor­ga­ben gera­de im Bereich ein­griffs­in­ten­si­ver Über­wa­chungs­maß­nah­men unver­zicht­bar, soll­ten aber – solan­ge kei­ne gegen­tei­li­gen Erkennt­nis­se vor­lie­gen – auf der Grund­la­ge eines grund­sätz­li­chen Ver­trau­ens auf gesetz­mä­ßi­ges und ins­be­son­de­re auch ver­hält­nis­mä­ßi­ges Han­deln der Sicher­heits­be­hör­den in ihren Ein­zel­ent­schei­dun­gen deut­lich zurück­hal­ten­der aus­fal­len. Sobald struk­tu­rel­le Unzu­träg­lich­kei­ten bekannt wür­den, blie­be es dem Gesetz­ge­ber unbe­nom­men, hin­sicht­lich der Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen und der flan­kie­ren­den Schutz­maß­nah­men nach­zu­bes­sern.

Trotz des im beschrie­be­nen Umfang abwei­chen­den Ansat­zes kann der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger einem Groß­teil der im Urteil for­mu­lier­ten über­grei­fen­den Grund­sät­ze zur Daten­er­he­bung, Daten­wei­ter­ga­be und auch zur Über­mitt­lung ins Aus­land zustim­men. Dies gilt über wei­te Stre­cken auch im Hin­blick auf die dar­aus für die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen abge­lei­te­ten Schluss­fol­ge­run­gen. Sie über­zeu­gen und sind gut begrün­det. Die damit ver­bun­de­nen Anfor­de­run­gen an eine anspruchs­vol­le Gesetz­ge­bung und Erschwer­nis­se des Poli­zei­voll­zugs müs­sen zum Schutz der betrof­fe­nen Frei­heits­rech­te hin­ge­nom­men wer­den. In ver­schie­de­nen Aus­sa­gen der all­ge­mei­nen Grund­sät­ze und bei einer Rei­he der dar­aus abge­lei­te­ten gezo­ge­nen Schlüs­se auf die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit von Ein­zel­nor­men, hält der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger den Stand­punkt des Urteils – auch wenn es sich dabei um Fort­füh­run­gen frü­he­rer Ent­schei­dun­gen han­delt – jedoch für über­zo­gen und so ver­fas­sungs­recht­lich nicht gefor­dert. Hier­bei geht es vor allem um fol­gen­de Punk­te:

Unge­ach­tet der bereits prin­zi­pi­ell ange­zeig­ten grö­ße­ren Zurück­hal­tung des Gerichts in Bezug auf detail­lier­te Vor­ga­ben an den Gesetz­ge­ber für die flan­kie­ren­den Ver­fah­rens- und sons­ti­ge Schutz­vor­schrif­ten hält es der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger nach wie vor für über­zo­gen, aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz abzu­lei­ten, dass dem von einer ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­me Betrof­fe­nen neben dem Zugang zu einer gericht­li­chen Recht­mä­ßig­keits­kon­trol­le auch wirk­sa­me Sank­ti­ons­me­cha­nis­men ein­schließ­lich eines etwai­gen Aus­gleichs­an­spruchs bei einer Rechts­ver­let­zung zur Ver­fü­gung gestellt wer­den müss­ten, dass eine Kon­trol­le der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­bei­tung regel­mä­ßig in Abstän­den durch­ge­führt wer­den müss­te, deren Dau­er ein gewis­ses Höchst­maß von etwa zwei Jah­ren nicht über­schrei­ten dür­fe und dass der Gesetz­ge­ber zur Gewähr­leis­tung von Trans­pa­renz und Kon­trol­le wegen der Heim­lich­keit der Daten­er­he­bung regel­mä­ßi­ge Berich­te des Bun­des­kri­mi­nal­amts gegen­über Par­la­ment und Öffent­lich­keit sicher­zu­stel­len habe. Für all die­se Siche­rungs­maß­nah­men gibt es gute, im Urteil nach­ge­wie­se­ne Grün­de. Dies allein recht­fer­tigt es aller­dings nicht, sie dem Gesetz­ge­ber als ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten vor­zu­schrei­ben und ihm dadurch ande­re Lösungs­we­ge zu ver­sper­ren, die er im Rah­men sei­nes Gestal­tungs­spiel­raums zur Errei­chung eines ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Sicher­heits­ni­veaus hät­te beschrei­ten kön­nen. Es hät­te genügt – und Wei­ter­ge­hen­des ist auch nicht gerecht­fer­tigt – dem Gesetz­ge­ber ledig­lich das Sicher­heits­ni­veau vor­zu­ge­ben.

In gerin­ge­rem Umfang ver­fas­sungs­wid­rig, als vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ange­nom­men, sind die ange­grif­fe­nen ein­zel­nen Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­be­stim­mun­gen.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hält die Ermäch­ti­gun­gen zu eini­gen Auf­klä­rungs- und Daten­er­he­bungs­maß­nah­men zum Zwe­cke der Straf­ta­ten­ver­hü­tung für zu unbe­stimmt und unver­hält­nis­mä­ßig, soweit dar­in ledig­lich gefor­dert wird, dass "Tat­sa­chen" oder auch "bestimm­te Tat­sa­chen" die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass eine Per­son Straf­ta­ten im Sin­ne des § 129a StGB "bege­hen wird" oder "vor­be­rei­tet" (vgl. § 20g Abs. 1 Nr. 2; § 20l Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 20m Abs. 1 Nr. 2 BKAG). Damit unter­lässt er es ohne Not, den in die­sen Fäl­len mög­li­chen Weg der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung zu wäh­len. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat in den all­ge­mei­nen Grund­sät­zen des Urteils die Vor­aus­set­zun­gen einer ver­fas­sungs­ge­mä­ßen Gefah­renschwel­le für so weit ins Vor­feld einer kon­kre­ten Gefahr ver­la­ger­te, ein­griffs­in­ten­si­ve Auf­klä­rungs­maß­nah­men erar­bei­tet. Dem­zu­fol­ge muss wenigs­tens ein sei­ner Art nach kon­kre­ti­sier­tes und abseh­ba­res Gesche­hen in Rich­tung einer der genann­ten Straf­ta­ten erkenn­bar sein oder alter­na­tiv das indi­vi­du­el­le Ver­hal­ten einer Per­son die kon­kre­te Wahr­schein­lich­keit begrün­den, dass sie ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten in über­schau­ba­rer Zukunft begeht. Die in die­sen For­mu­lie­run­gen gelun­ge­ne Prä­zi­sie­rung des Gefahr­be­griffs im Vor­feld­be­reich der Straf­ta­ten­ver­hü­tung ver­bun­den mit der Aus­wei­tung auf die alter­na­ti­ve Mög­lich­keit einer Anknüp­fung an das indi­vi­du­el­le Ver­hal­ten einer Per­son sieht der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger aller­dings als deut­li­chen Gewinn gegen­über den Vor­ga­ben aus der bis­he­ri­gen Recht­spre­chung, an die hier ange­knüpft wird. Die Neu­for­mu­lie­rung benennt die Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen im Hin­blick auf die Ein­griffs­schwel­le in die­sem Bereich kla­rer und trägt den berech­tig­ten Sicher­heits­be­dürf­nis­sen des Gemein­we­sens an die­ser Stel­le bes­ser als bis­her Rech­nung. Es wider­spricht jedoch weder dem Wort­laut noch dem erkenn­ba­ren Wil­len des Gesetz­ge­bers, die hier in Rede ste­hen­den und für sich genom­men inso­weit zu offen for­mu­lier­ten Ermitt­lungs­er­mäch­ti­gun­gen unter Beach­tung die­ser ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Gefah­renschwel­le ein­schrän­kend aus­zu­le­gen. Dann wäre es aus Respekt vor dem Gesetz­ge­ber gebo­ten gewe­sen, die Nor­men zu erhal­ten, zumal mit dem Urteil nun­mehr eine prä­zi­se Bestim­mung der Gefah­renschwel­le für die Fäl­le der Straf­ta­ten­ver­hü­tung vor­liegt und im Rah­men des Wort­lauts der Nor­men ohne Wei­te­res zur Anwen­dung gebracht wer­den kann.

Anders als das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hält der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger auch das vom Gesetz­ge­ber in § 20g Abs. 3 Satz 5 bis 9 BKAG gewähl­te Kon­zept, erst für die Ver­län­ge­rung eines Groß­teils der in § 20g Abs. 2 BKAG genann­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men einen Rich­ter­vor­be­halt vor­zu­se­hen, für ver­fas­sungs­recht­lich ver­tret­bar. Die dort vor­ge­se­he­nen Über­wa­chungs­maß­nah­men wie­gen zwar teil­wei­se schwer, sind aber durch­gän­gig an die Geneh­mi­gung durch den Abtei­lungs­lei­ter geknüpft und mit einer Pro­to­kol­lie­rungs­pflicht ver­bun­den. Damit hat der Gesetz­ge­ber eine noch ver­tret­ba­re Balan­ce zwi­schen Auf­klä­rungs­ef­fi­zi­enz und berech­tig­ten Schutz­in­ter­es­sen der durch die Über­wa­chungs­maß­nah­men Betrof­fe­nen gefun­den, zumal nicht ohne Wei­te­res davon aus­ge­gan­gen wer­den kann, dass das Bun­des­kri­mi­nal­amt den im ers­ten Monat feh­len­den Rich­ter­vor­be­halt regel­mä­ßig zu unver­hält­nis­mä­ßi­gen Über­wa­chungs­maß­nah­men nut­zen wird. Soll­te sich das Ver­trau­en des Gesetz­ge­bers in die­ses zunächst auf der Ebe­ne des Bun­des­kri­mi­nal­amts ange­sie­del­te Kon­troll­sys­tem als unbe­rech­tigt erwei­sen, hät­te er dies aller­dings zu kor­ri­gie­ren.

Nicht tei­len kann der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger die Annah­me des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, § 20g BKAG sei auch des­halb ver­fas­sungs­wid­rig, weil er kei­ne Rege­lun­gen zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung ent­hält.

Im Aus­gangs­punkt stimmt der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger aller­dings dem Stand­punkt des Urteils zu, dass der Gesetz­ge­ber bei Nor­men, die zu typi­scher­wei­se in den Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung ein­grei­fen­den Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­maß­nah­men ermäch­ti­gen, ein Siche­rungs- und Kon­troll­re­gime vor­se­hen muss, das die im Urteil im ein­zel­nen umschrie­be­nen Bedin­gun­gen zur Ver­mei­dung bereits der Erhe­bung sol­cher Daten vor­sieht und – sofern dies nicht aus­zu­schlie­ßen ist – dann auf der Aus­wer­tungs- und Ver­wer­tungs­ebe­ne ent­spre­chen­de behör­den­ex­ter­ne Fil­ter- und Sich­tungs­me­cha­nis­men ent­hält. Eine Pflicht des Gesetz­ge­bers, schon im Vor­hin­ein ein sol­ches, auf die jewei­li­ge Über­wa­chungs­norm zuge­schnit­te­nes Sys­tem des Kern­be­reichs­schut­zes vor­zu­schrei­ben, das sol­che Maß­nah­men dann in aller Regel nur unter womög­lich auf­wän­di­gen Vor­keh­run­gen in ver­fah­rens­mä­ßi­ger und per­so­nel­ler Hin­sicht erlaubt, ist nach Über­zeu­gung des Ver­fas­sungs­rich­ters Eich­ber­ger von Ver­fas­sungs wegen aller­dings nur für sol­che Über­wa­chungs- und Ermitt­lungs­maß­nah­men gebo­ten, von denen zu erwar­ten ist, dass sie mit einer gewis­sen Regel­mä­ßig­keit und damit typi­scher­wei­se kern­be­reichs­re­le­van­te Situa­tio­nen erfas­sen.

Eine sol­che Ermäch­ti­gungs­norm für Über­wa­chungs­maß­nah­men, die typi­scher­wei­se zur Erhe­bung kern­be­reichs­re­le­van­ter Daten füh­ren kön­nen, ist § 20g BKAG jedoch nicht. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt begrün­det sei­ne gegen­tei­li­ge Auf­fas­sung mit der Erwä­gung, die Vor­schrift ermäch­ti­ge unter ande­rem zu län­ger­fris­ti­gen Bild­auf­zeich­nun­gen und einem auf eine lan­ge Zeit ange­leg­ten Abhö­ren und Auf­zeich­nen des nicht­öf­fent­lich gespro­che­nen Wor­tes; sie ermög­li­che damit Über­wa­chungs­maß­nah­men, die typi­scher­wei­se tief in die Pri­vat­sphä­re ein­drin­gen könn­ten. Es dürf­te zwar in der Tat nicht aus­zu­schlie­ßen sein, dass gera­de Über­wa­chungs­maß­nah­men der beschrie­be­nen Art Situa­tio­nen erfas­sen kön­nen, die dem Kern­be­reich pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung zuzu­rech­nen sind. Dass sol­che Maß­nah­men im Ein­zel­fall tief in die Pri­vat­sphä­re ein­drin­gen kön­nen, bedeu­tet jedoch nicht, dass sie dies typi­scher­wei­se tun, und erst recht nicht, dass sie dann auch typi­scher­wei­se kern­be­reichs­re­le­van­te Vor­gän­ge erfas­sen. Der Annah­me einer sol­chen Typik steht vor allem ent­ge­gen, dass die Maß­nah­men des § 20g Abs. 2 BKAG grund­sätz­lich im öffent­li­chen Raum statt­fin­den. Kommt es dann im kon­kre­ten Ein­zel­fall den­noch zur Erfas­sung von Situa­tio­nen, in denen der dem Kern­be­reichs­schutz unter­fal­len­de Per­so­nen­kreis in der berech­tig­ten Annah­me stren­ger Ver­trau­lich­keit Höchst­per­sön­li­ches aus­tauscht, hat das Bun­des­kri­mi­nal­amt die dann jeweils gebo­te­nen Maß­nah­men zum Schutz des Kern­be­reichs zu tref­fen.

Geht mit der wei­te­ren Ver­wen­dung aus Über­wa­chungs­maß­nah­men gewon­ne­ner Daten eine Zweck­än­de­rung ein­her, liegt dar­in ein erneu­ter Ein­griff in das Grund­recht, in das bereits bei Erhe­bung der Daten ein­ge­grif­fen wur­de. Das ent­spricht gefes­tig­ter, auch von mir geteil­ter Recht­spre­chung des Gerichts. Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gefor­der­ten Bedin­gun­gen, unter denen eine sol­che Zweck­än­de­rung erfol­gen darf, errich­ten aller­dings teil­wei­se zu hohe Hür­den. Sie wer­den inso­weit nicht dem Umstand gerecht, dass es sich um die Wei­ter­nut­zung bereits ver­fas­sungs­ge­mäß erho­be­ner Daten han­delt.

Unein­ge­schränkt zu begrü­ßen ist aller­dings das grund­sätz­li­che Unter­fan­gen des Urteils, die Figur der "hypo­the­ti­schen Neu­er­he­bung" als gedank­li­chen Ansatz zur Bestim­mung der Zweck­än­de­rungs­be­din­gun­gen zu prä­zi­sie­ren und zu kon­so­li­die­ren. Mit der Unter­schei­dung zwi­schen der wei­te­ren Nut­zung von Daten (inner­halb der ursprüng­li­chen Zweck­set­zung, sei­tens der­sel­ben Behör­de und im Rah­men des­sel­ben Auf­ga­ben­krei­ses), für die es als Wei­ter­nut­zungs­schwel­le ledig­lich eines blo­ßen Spu­ren­an­sat­zes bedarf, und der dar­über hin­aus­ge­hen­den Zweck­än­de­rung vor­han­de­ner Daten durch die Wei­ter­ga­be an ande­re Behör­den, die als legi­ti­mie­ren­den Anlass ledig­lich ver­langt, dass sich aus den Daten ein kon­kre­ter Ermitt­lungs­an­satz ergibt, schafft das Urteil Rechts­klar­heit und nimmt über­zo­ge­ne, aus der undif­fe­ren­zier­ten Anwen­dung des Gedan­kens der hypo­the­ti­schen Neu­er­he­bung abge­lei­te­te Anfor­de­run­gen an den Anlass für die Wei­ter­ga­be der Daten zurück. Damit trägt es dem Umstand Rech­nung, dass die wei­te­re Nut­zung und ins­be­son­de­re die Zweck­än­de­rung von Daten zwar den ursprüng­li­chen, bei der Gewin­nung der Daten erfolg­ten Grund­rechts­ein­griff fort­füh­ren, das Grund­recht aber typi­scher­wei­se eben nicht erneut in glei­cher Inten­si­tät beein­träch­ti­gen.

Nicht mit­zu­tra­gen ver­mag der Ver­fas­sungs­rich­ter Eich­ber­ger jedoch die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Anschluss an sei­ne frü­he­re Recht­spre­chung214 gefor­der­te Aus­nah­me von die­sem Zweck­än­de­rungs­kon­zept bei Daten, die aus Wohn­raum­über­wa­chung und Online-Durch­su­chung gewon­nen wur­den. Hier ver­langt das Urteil unter Beru­fung auf das beson­de­re Ein­griffs­ge­wicht die­ser Maß­nah­men für jede wei­te­re Nut­zung und Zweck­än­de­rung die Recht­fer­ti­gung durch eine drin­gen­de oder eine im Ein­zel­fall hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­te Gefahr wie bei der Daten­er­he­bung selbst. Der Schluss von der Ein­griffs­in­ten­si­tät bei der Daten­er­he­bung gera­de in die­sen bei­den Fall­grup­pen auf die Not­wen­dig­keit einer gleich hohen Anlass­schwel­le für die Wei­ter­nut­zung und Zweck­än­de­rung über­zeugt nicht. In allen ande­ren Fall­grup­pen hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt mit dem hier ent­wi­ckel­ten neu­en Kon­zept die Not­wen­dig­keit einer Kon­gru­enz zwi­schen dem gebo­te­nen Erhe­bungs­an­lass und dem der Wei­ter­ver­wen­dung in dem Urteil soeben zu Recht auf­ge­ge­ben und statt­des­sen über­zeu­gend nach dem Grad der Abwei­chung vom ursprüng­li­chen Erhe­bungs­zweck dif­fe­ren­ziert. Für Daten aus Wohn­raum­über­wa­chung und Online-Durch­su­chung gilt nichts ande­res. Art. 13 Abs. 4 Satz 1 GG for­dert eine drin­gen­de Gefahr für den Ein­satz der Wohn­raum­über­wa­chung; zu den Bedin­gun­gen der Wei­ter­ver­wen­dung der dar­aus gewon­ne­nen Daten sagt er nichts. Ver­gleich­bar den ande­ren ein­griffs­in­ten­si­ven Über­wa­chungs­maß­nah­men erfolgt auch bei der Wohn­raum­über­wa­chung die eigent­li­che, mas­si­ve Beein­träch­ti­gung der Pri­vat­sphä­re durch den Ermitt­lungs­zu­griff auf den geschütz­ten Bereich. Die wei­te­re, auch zweck­än­dern­de Nut­zung per­p­etu­iert die­sen Ein­griff zwar, erreicht aber auch bei der Wohn­raum­über­wa­chung (und eben­so bei der Online-Durch­su­chung) nicht mehr die ursprüng­li­che Ein­griffs­in­ten­si­tät. Die Wei­ter­nut­zung und Zweck­än­de­rung aus die­sen gewon­ne­ner Erkennt­nis­se hat daher den all­ge­mei­nen Regeln zu fol­gen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hät­te sei­ne bis­he­ri­ge Recht­spre­chung dem­entspre­chend kor­ri­gie­ren sol­len.

Dis­sen­ting Vote – Schlu­cke­bier[↑]

Der Rich­ter am Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Schlu­cke­bier hat dem Urteil ein Son­der­vo­tum bei­gefügt, da dem Urteil, soweit es die zu prü­fen­den gesetz­li­chen Bestim­mun­gen von Ver­fas­sungs wegen bean­stan­det, in wei­ten Tei­len sowohl hin­sicht­lich des Ergeb­nis­ses wie auch der zuge­hö­ri­gen Begrün­dung nicht zuzu­stim­men ver­mag:

Das Urteil geht zwar im Ansatz zutref­fend davon aus, dass es die Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers ist, zwi­schen den von den Grund­rechts­ein­grif­fen, die mit den zu prü­fen­den Ein­griffs­grund­la­gen im Ein­zel­fall ver­bun­den sein kön­nen, und dem Schutz­auf­trag des Staa­tes für die Grund­rech­te der Men­schen und die Rechts­gü­ter der All­ge­mein­heit im Rah­men der Ver­hin­de­rung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten einen ange­mes­se­nen Aus­gleich zu fin­den. In der Umset­zung des­sen führt das jedoch, so der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier, in ver­schie­de­ner Hin­sicht ver­fas­sungs­recht­lich ver­fehl­ten Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung sowie zu über­zo­ge­nen Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit ein­zel­ner Rege­lun­gen. Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­tre­te­nen Posi­tio­nen haben zugleich erheb­li­che Aus­wir­kun­gen auf die Lan­des­po­li­zei­ge­set­ze der Län­der, ohne dass die­se Kon­se­quen­zen im Ver­fah­ren hin­rei­chend ver­tieft wor­den wären. Damit beschnei­det das Urteil zugleich die poli­ti­sche Gestal­tungs­macht des Bun­des­ge­setz­ge­bers über das gebo­te­ne Maß hin­aus, mit­tel­bar aber auch die­je­ni­ge der Lan­des­ge­setz­ge­ber. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt setzt mit zahl­rei­chen gesetz­ge­bungs­tech­ni­schen Detail­an­for­de­run­gen letzt­lich sei­ne kon­kre­ti­sie­ren­den eige­nen Vor­stel­lun­gen von dem Regel­werk in zu weit gehen­der Wei­se an die Stel­le der­je­ni­gen des demo­kra­tisch legi­ti­mier­ten Gesetz­ge­bers, der sich für sei­ne Kon­zep­ti­on poli­tisch zu ver­ant­wor­ten hat und die­se gege­be­nen­falls auch leicht kor­ri­gie­ren kann.

Anders als das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt meint, wären eini­ge der bean­stan­de­ten Bestim­mun­gen auch ver­fas­sungs­kon­form aus­leg­bar gewe­sen (Vor­aus­set­zun­gen nach § 20g Abs. 1 Nr. 2, § 20l Abs. 1 Nr. 2, § 20m Abs. 1 Nr. 2, § 20v Abs. 4 Nr. 1 BKAG). Die von das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­mehr­heit ver­miss­te aus­drück­li­che Auf­nah­me einer kern­be­reichs­schüt­zen­den Rege­lung für die Daten­er­he­bungs­maß­nah­men mit beson­de­ren Mit­teln nament­lich außer­halb von Woh­nun­gen (§ 20g BKAG) in das Gesetz ist ver­fas­sungs­recht­lich kei­nes­wegs gebo­ten, weil inso­weit nicht typi­sche Rück­zugs­räu­me der Pri­vat­heit in Rede ste­hen. Auch die Aus­wei­tung des Rich­ter­vor­be­halts für die­se Maß­nah­men nach § 20g BKAG ist aus Grün­den der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit nicht zwin­gend. Soweit das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für die Aus­wer­tung von Über­wa­chungs­maß­nah­men zum Kern­be­reichs­schutz die Ein­rich­tung einer "unab­hän­gi­gen Stel­le" mit maxi­mal einem sach­kun­di­gen Bediens­te­ten des Bun­des­kri­mi­nal­amts pos­tu­liert, beein­träch­tigt dies die Wirk­sam­keit der gera­de im Bereich der Gefah­ren­ab­wehr oft in beson­de­rem Maße eil- und beschleu­ni­gungs­be­dürf­ti­gen Aus­wer­tung und Umset­zung von Erkennt­nis­sen. Damit ver­fehlt er auch inso­weit einen ange­mes­se­nen Aus­gleich. Mit den im Ein­zel­nen gefor­der­ten zusätz­li­chen flan­kie­ren­den ver­fah­rens­recht­li­chen Maß­nah­men, nament­lich einer gestei­ger­ten Daten­schutz­kon­trol­le und Pflicht­kon­trol­len inner­halb eines bestimm­ten Zeit­rau­mes sowie Berichts­pflich­ten gegen­über Par­la­ment und Öffent­lich­keit und der Ein­for­de­rung wirk­sa­mer Sank­tio­nen bei Rechts­ver­let­zun­gen wer­den geset­zes­ge­stal­ten­de Details ver­langt, die den Gesetz­ge­ber als Reprä­sen­tan­ten des Sou­ve­räns in zu klein­tei­li­ger Wei­se ein­schrän­ken. Hin­sicht­lich der bean­stan­de­ten Zweck­än­de­rungs- und Über­mitt­lungs­vor­schrif­ten, die an das Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung anknüp­fen, fol­gen aus der Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts erheb­li­che Defi­zi­te für den Schutz der Grund­rech­te Drit­ter und der Rechts­gü­ter der All­ge­mein­heit. Dem Rechts­staat wird par­ti­ell ein "Weg­se­hen" vor Gefah­ren für Rechts­gü­ter und Grund­rech­te Ein­zel­ner ange­son­nen; den von Gefah­ren für ihre Rechts­gü­ter Betrof­fe­nen wird damit in bestimm­ten Kon­stel­la­tio­nen der erfor­der­li­che Schutz vor­ent­hal­ten.

Im Fol­gen­den skiz­ziert der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier nur die wesent­li­chen Punk­te näher, in denen sei­nes Erach­tens eine ande­re Beur­tei­lung gebo­ten gewe­sen wäre. Soweit ein­zel­ne Bean­stan­dun­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht ange­spro­chen wer­den, ver­mag der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier das Urteil in wich­ti­gen Tei­len auch mit­zu­tra­gen. Das gilt ins­be­son­de­re für die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt akzep­tier­ten redu­zier­ten Anfor­de­run­gen an den Gefahr­be­griff, die Anfor­de­run­gen an die Vor­her­seh­bar­keit des Kau­sal­ver­laufs sowie die Maß­nah­men der Umfeld­über­wa­chung bei der ins Vor­feld der klas­si­schen Gefah­ren­ab­wehr ver­scho­be­nen Straf­ta­ten­ver­hü­tung. Zu den ein­zel­nen von mir nicht geteil­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Bewer­tun­gen ist anzu­mer­ken:

Grund­sätz­lich ist vor­weg fest­zu­hal­ten, dass der Gesetz­ge­ber bei der Ver­fol­gung des Ziels, eine effek­ti­ve Abwehr ter­ro­ris­ti­scher Gefah­ren und Straf­ta­ten zu gewähr­leis­ten mit der von ihm gewähl­ten Aus­ge­stal­tung des Span­nungs­ver­hält­nis­ses zwi­schen den Grund­rech­ten der von sol­chen poli­zei­li­chen Maß­nah­men Betrof­fe­nen und den Ein­griffs­grund­la­gen auf der einen Sei­te sowie sei­ner Schutz­ver­pflich­tung im Blick auf die Grund­rech­te der Ein­zel­nen und die ver­fas­sungs­mä­ßig ver­an­ker­ten Rechts­gü­ter der All­ge­mein­heit auf der ande­ren Sei­te einen im Wesent­li­chen ange­mes­se­nen und zumut­ba­ren Aus­gleich gefun­den hat. Der Gesetz­ge­ber trägt damit dem Grund­satz Rech­nung, dass der Ein­zel­ne sich im Rechts­staat auf effek­ti­ven Schutz durch den Staat eben­so ver­las­sen kön­nen muss wie auf den Schutz sei­ner Frei­heits­ge­währ­leis­tun­gen vor dem Staat215. Soweit damit im Ein­zel­fall auch Grund­rechts­trä­ger von sol­chen Maß­nah­men betrof­fen wer­den kön­nen, die nicht selbst unter Ter­ro­ris­mus­ver­dacht ste­hen oder die, wie sich spä­ter erweist, zu Unrecht in die­sen gera­ten sind, sind die mit den ein­grei­fen­den Maß­nah­men ver­bun­de­nen Belas­tun­gen grund­sätz­lich als ihnen von der Gemein­schaft abver­lang­tes Son­der­op­fer hin­zu­neh­men.

Die Urteils­grün­de lei­den indes­sen dar­an, dass nach den all­ge­mei­nen Aus­füh­run­gen zu Bedeu­tung und Gewicht der vom Gesetz­ge­ber ver­folg­ten Zie­le hin­sicht­lich der ein­zel­nen Vor­schrif­ten kei­ne sub­stan­ti­el­le Prü­fung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne und der Bestimmt­heit mehr vor­ge­nom­men wird, son­dern die ver­fas­sungs­recht­li­chen Bean­stan­dun­gen ein­zel­ner Vor­schrif­ten ledig­lich mit der schlich­ten Rechts­be­haup­tung begrün­det wer­den, die jewei­li­ge Bestim­mung sei unver­hält­nis­mä­ßig oder zu unbe­stimmt. Eine wirk­li­che Ange­mes­sen­heits- und Bestimmt­heits­prü­fung fin­det jeweils norm­be­zo­gen nicht mehr statt. Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zudem in ihrer Detail­liert­heit gemach­ten Vor­ga­ben unter Beru­fung auf die Wah­rung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ver­deut­li­chen zudem die – wohl­ge­merkt: nur im Ergeb­nis – außer­ge­wöhn­lich hohe Prü­fungs­dich­te, die für die gesetz­ge­bungs­tech­ni­sche Aus­ge­stal­tung kaum noch Spiel­räu­me belässt, wenn denn der Gesetz­ge­ber die Gefah­ren­ab­wehr mit den von ihm gewoll­ten Maß­nah­men aus­zu­stat­ten gedenkt. Frei­lich ist die Vor­ga­be sol­cher gesetz­ge­bungs­tech­ni­scher Ein­zel­hei­ten in der bis­he­ri­gen jün­ge­ren Spruch­pra­xis des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ange­legt. Sie ist dort vor­nehm­lich aber im Blick auf die spe­zi­fi­schen Grund­rechts­ge­fähr­dungs­po­ten­zia­le der elek­tro­ni­schen Daten­ver­ar­bei­tung sowie die Brei­ten­wir­kung bestimm­ter Maß­nah­men ent­wi­ckelt wor­den, etwa in den Ent­schei­dun­gen zur Anti­ter­ror­da­tei als Ver­bund­da­tei, sowie zur Vor­rats­da­ten­spei­che­rung, die die anlass­lo­se Spei­che­rung aller Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten bei den Netz­be­trei­bern vor­sah216. Im vor­lie­gen­den Fall geht es jedoch um ein­zel­fall­be­zo­ge­ne Maß­nah­men gegen Betrof­fe­ne, die in den Fokus der Ver­hü­tung ter­ro­ris­ti­scher Gewalt­ta­ten gera­ten sind. Die­se prä­ven­tiv-poli­zei­li­chen Sach­ver­hal­te sind zudem dadurch geprägt, dass die in Rede ste­hen­den Maß­nah­men – anders als oft im Bereich der Straf­ver­fol­gung – in der Regel eine grö­ße­re Nähe zu dro­hen­den kon­kre­ten Rechts­guts­be­ein­träch­ti­gun­gen auf­wei­sen. Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hier­zu gestell­ten Anfor­de­run­gen wer­den zugleich erheb­li­che Fol­ge­wir­kun­gen für nahe­zu alle Lan­des­po­li­zei­ge­set­ze haben, die weit­ge­hend ähn­li­che oder glei­che Maß­nah­men für die Abwehr von schwer­wie­gen­den Straf­ta­ten der orga­ni­sier­ten Kri­mi­na­li­tät und der all­ge­mei­nen Kri­mi­na­li­tät vor­se­hen, ohne dass die­se Kon­se­quen­zen hin­rei­chend durch­drun­gen und ver­tieft wor­den wären.

Im Ergeb­nis hält der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ge­nom­me­ne enge Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung hin­sicht­lich meh­re­rer bean­stan­de­ter Bestim­mun­gen für nicht über­zeu­gend und zum Teil gar für unan­ge­mes­sen. Dies erhellt sich gera­de vor dem Hin­ter­grund, dass das Gesetz mit sei­nen Ein­griffs­grund­la­gen seit mehr als sie­ben Jah­ren in Kraft ist, es – wie die münd­li­che Ver­hand­lung erge­ben hat – seit­her nur weni­ge Anwen­dungs­fäl­le gege­ben hat und Miss­hel­lig­kei­ten bei der Geset­zes­an­wen­dung bis­lang nicht zu Tage getre­ten sind. Im Gegen­teil: Die Befra­gung der zustän­di­gen Beam­ten des Bun­des­kri­mi­nal­amts, die für die ope­ra­ti­ve Anwen­dung der Vor­schrif­ten unmit­tel­bar ver­ant­wort­lich sind, in der münd­li­chen Ver­hand­lung hat den Ein­druck eines äußerst ver­ant­wor­tungs­be­wuss­ten Umgangs mit den Ein­griffs­grund­la­gen unter der poli­ti­schen Res­sort­ver­ant­wor­tung des zustän­di­gen Minis­ters und letzt­lich auch der effek­ti­ven par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le ver­mit­telt.

Kon­kret bleibt zu ein­zel­nen der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt erho­be­nen Bean­stan­dun­gen anzu­mer­ken:

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bemän­gelt, dass die Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen bestimm­ter Rechts­grund­la­gen nicht hin­rei­chend gehalt­voll aus­ge­stal­tet und des­halb unver­hält­nis­mä­ßig und unbe­stimmt sei­en (§ 20g Abs. 1 Nr. 2, § 20l Abs. 1 Nr. 2, § 20m Abs. 1 Nr. 2 BKAG). Die­se Bestim­mun­gen erfor­dern, dass hin­sicht­lich der Per­son, gegen die sich die jewei­li­ge Maß­nah­me rich­tet, Tat­sa­chen vor­lie­gen, die die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass sie ter­ro­ris­ti­sche Straf­ta­ten, wie sie in § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG umschrie­ben sind, bege­hen wird (in § 20l und § 20m BKAG ist die Rede von "bestimm­ten Tat­sa­chen"). Für die vom Gesetz­ge­ber for­mu­lier­ten Ein­griffs­vor­aus­set­zun­gen wäre jedoch auf der Grund­la­ge der Aus­füh­run­gen des Urteils eine ver­fas­sungs­kon­for­me Inter­pre­ta­ti­on mög­lich gewe­sen. Der Norm­be­an­stan­dung hät­te es nicht bedurft. Die benutz­ten Begriff­lich­kei­ten sind im Bereich der Gefah­ren­ab­wehr, aber auch des Straf­pro­zess­rechts nicht unüb­lich. Sie sind der Aus­le­gung zugäng­lich. Eine wei­ter­ge­hen­de "gehalt­vol­le Aus­ge­stal­tung" im Gesetz, wie sie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ein­for­dert, ist ange­sichts der Viel­ge­stal­tig­keit der Lebens­sach­ver­hal­te schwie­rig und führt nur zu einer text­li­chen Aus­ufe­rung der Nor­men mit wie­der­um not­wen­di­ger­wei­se all­ge­mein zu hal­ten­den aus­le­gungs­be­dürf­ti­gen wei­te­ren Begrif­fen.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­misst für die in § 20g Abs. 2 BKAG vor­ge­se­he­nen beson­de­ren Mit­tel der Daten­er­he­bung eine aus­drück­li­che gesetz­li­che Rege­lung zum Schutz des Kern­be­reichs pri­va­ter Lebens­ge­stal­tung auch inso­weit, wie die dort auf­ge­führ­ten Über­wa­chungs­maß­nah­men außer­halb von Woh­nun­gen statt­fin­den und von ver­schie­de­ner Qua­li­tät sein und Nähe zur Pri­vat­sphä­re haben kön­nen. Dazu zäh­len etwa die län­ger­fris­ti­ge Obser­va­ti­on, die Anfer­ti­gung von Bild­auf­nah­men von Per­so­nen außer­halb von Woh­nun­gen oder das Abhö­ren und Auf­zeich­nen des außer­halb von Woh­nun­gen nicht öffent­lich gespro­che­nen Wor­tes.

Die­se Bewer­tung teilt der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier nicht. Ein typi­scher Rück­zugs­be­reich ins Pri­va­te217 ist in den Fäl­len tech­ni­scher Maß­nah­men außer­halb von Woh­nun­gen regel­mä­ßig nicht betrof­fen. Man mag sich zwar zur Bespre­chung ver­trau­li­cher Din­ge – die­se Bei­spie­le nennt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt – auf einen Spa­zier­gang bege­ben oder auf eine Auto­fahrt. Das ändert jedoch nichts dar­an, dass sich die Betrof­fe­nen im Grund­satz "in der Öffent­lich­keit" bewe­gen, nicht jedoch in beson­ders geschütz­ten Zonen der Pri­vat­heit218. Ein schutz­wür­di­ges Ver­trau­en wird sich unter sol­chen Umstän­den nicht in dem gleich hohen, schlech­ter­dings nicht über­biet­ba­ren Maß her­aus­bil­den kön­nen wie bei Gesprä­chen in der eige­nen Woh­nung oder bezo­gen auf das eige­ne infor­ma­ti­ons­tech­ni­sche Sys­tem. Des­halb hät­te es inso­weit kei­ner aus­drück­li­chen gesetz­li­chen kern­be­reichs­schüt­zen­den Rege­lung bedurft. Viel­mehr kann der Kern­be­reichs­schutz auf der Rechts­an­wen­dungs­ebe­ne sicher­ge­stellt wer­den.

Die Aus­wei­tung des Rich­ter­vor­be­halts auch auf die erst­ma­li­ge Anord­nung von Maß­nah­men nach § 20g Abs. 2 Nr. 1 bis 4 BKAG, nament­lich sol­cher außer­halb von Woh­nun­gen, hält der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier aus Grün­den der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit für nicht zwin­gend gebo­ten. Ange­sichts der Beson­der­hei­ten und der typi­schen Eigen­dy­na­mik der Fall­ge­stal­tun­gen bei der Ver­hü­tung und Abwehr schwer­wie­gen­der oder gar ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten genügt es nach Ansicht des Ver­fas­sungs­rich­ters Schlu­cke­bier, den Rich­ter­vor­be­halt für die Ver­län­ge­rung sol­cher Maß­nah­men vor­zu­se­hen (§ 20g Abs. 3 Satz 8 BKAG). Im Übri­gen beinhal­ten auch die meis­ten Lan­des­po­li­zei­ge­set­ze – ins­be­son­de­re zur Ver­hin­de­rung orga­ni­sier­ter Kri­mi­na­li­tät – glei­che oder ähn­li­che Befug­nis­se mit der Erst­an­ord­nungs­kom­pe­tenz der Behör­den­lei­tung, wie sie etwa in § 20g Abs. 2 BKAG nor­miert sind219. Prak­tisch ist dies unter ande­rem bei dem Ein­satz von Ver­trau­ens­per­so­nen etwa im Bereich der orga­ni­sier­ten Kri­mi­na­li­tät, ins­be­son­de­re der Dro­gen­kri­mi­na­li­tät von gro­ßer Bedeu­tung.

Aller­dings wer­den sich – nach sei­nem Ver­ständ­nis der Urteils­grün­de – kaum Aus­wir­kun­gen auf das Straf­pro­zess­recht erge­ben, wo etwa der Ein­satz von Ver­trau­ens­per­so­nen der soge­nann­ten Ermitt­lungs­ge­neral­klau­sel zuge­ord­net wird und im Übri­gen ledig­lich in einer Ver­wal­tungs­vor­schrift gere­gelt ist (§ 161 StPO; Richt­li­ni­en für das Straf­ver­fah­ren und das Buß­geld­ver­fah­renRiSt­BV, Anla­ge D; kri­tisch dazu aller­dings z.B. Eschel­bach, in: SSW-StPO, 2. Aufl. § 110a Rn. 11). Die hier in Rede ste­hen­den prä­ven­tiv­po­li­zei­li­chen Maß­nah­men der Straf­ta­ten­ver­hü­tung im Vor­feld und der Gefah­ren­ab­wehr unter­schei­den sich von straf­pro­zess­recht­li­chen Ermitt­lungs­maß­nah­men. Letz­te­re erfol­gen unter der Sach­lei­tung eines Jus­tiz­or­gans (Staats­an­walt­schaft), bewe­gen sich im wei­te­ren Ver­lauf in den schüt­zen­den For­men eines dif­fe­ren­ziert aus­ge­stal­te­ten Ver­fah­rens (Straf­pro­zess­ord­nung) und mün­den ohne­hin regel­mä­ßig in eine rich­ter­li­che Befas­sung. Das gilt auch dann, wenn das Ver­fah­ren nicht zur Ankla­ge führt, aber ande­re rich­ter­li­che Anord­nun­gen im Zuge der Ermitt­lun­gen erfor­der­lich wer­den oder die Maß­nah­men nach Ver­fah­rens­ein­stel­lung zu einem spä­te­ren Zeit­punkt offen gelegt wer­den.

Nicht mit­tra­gen kann der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier wei­ter die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gefor­der­te Errich­tung einer "unab­hän­gi­gen Stel­le", die auf der Aus­wer­tungs- und Ver­wer­tungs­ebe­ne bei Maß­nah­men der Wohn­raum­über­wa­chung und der Online-Durch­su­chung einen nach­ge­la­ger­ten Kern­be­reichs­schutz sicher­stel­len soll. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt pos­tu­liert, dass die­se Kon­trol­le "im Wesent­li­chen von exter­nen, nicht mit Sicher­heits­auf­ga­ben betrau­ten Per­so­nen" wahr­ge­nom­men wird, in deren Hän­den die "tat­säch­li­che Durch­füh­rung und Ent­schei­dungs­ver­ant­wor­tung" lie­gen soll (zu § 20h Abs. 5, § 20k Abs. 7 BKAG). Die Zuzie­hung eines Bediens­te­ten des Bun­des­kri­mi­nal­amts zur Gewähr­leis­tung ermitt­lungs­spe­zi­fi­schen Fach­ver­stan­des hält das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für nicht aus­ge­schlos­sen. Damit geht das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt über die bis­her an den nach­ge­la­ger­ten Kern­be­reichs­schutz gestell­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen weit hin­aus220.

Ent­ge­gen die­ser Auf­fas­sung hält der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier die der­zei­ti­ge Rege­lung, die die Sach­lei­tung und mit­hin auch die Ent­schei­dungs­ver­ant­wor­tung des anord­nen­den Rich­ters vor­sieht oder jeden­falls ein­schließt (§ 20h Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 4, § 20k Abs. 7 Satz 3 BKAG) sowie die Pflicht zur unver­züg­li­chen Löschung von kern­be­reichs­re­le­van­ten Inhal­ten und die Pro­to­kol­lie­rung der Löschung zum Zwe­cke der Kon­trol­le vor­schreibt (§ 20h Abs. 5 Satz 7, § 20k Abs. 7 Satz 5 BKAG) für genü­gend221. Die jetzt vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gefor­der­te "unab­hän­gi­ge Stel­le" für die Aus­wer­tung und Ver­wert­bar­keits­kon­trol­le stellt gera­de im Rah­men der Gefah­ren­ab­wehr und Straf­ta­ten­ver­hü­tung die Wirk­sam­keit der Maß­nah­men infra­ge, weil es hier typi­scher­wei­se um Fall­ge­stal­tun­gen geht, bei denen die Aus­wer­tung von Erkennt­nis­sen oft in hohem Maße beschleu­ni­gungs- und eil­be­dürf­tig ist. Dem kommt für die Ange­mes­sen­heits­be­ur­tei­lung – im Blick auf die Wirk­sam­keit der Maß­nah­me – gro­ße Bedeu­tung zu. Die pos­tu­lier­te "unab­hän­gi­ge Stel­le" müss­te wäh­rend der Dau­er der Über­wa­chungs­maß­nah­men zumeist per­ma­nent akti­ons­fä­hig vor­ge­hal­ten wer­den. Ihr die ers­te Sich­tung unter weit­ge­hen­dem Aus­schluss der Sicher­heits­be­hör­de um des nach­ge­la­ger­ten Kern­be­reichs­schut­zes wil­len vor­zu­be­hal­ten, ver­nach­läs­sigt die beson­de­ren Erfor­der­nis­se der Abwehr von Gefah­ren des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus und der Ver­hü­tung ter­ro­ris­ti­scher Taten (i.S.d. § 4a Abs. 1 BKAG). Anders als oft im straf­pro­zes­sua­len Ermitt­lungs­ver­fah­ren lie­gen bei der Gefah­ren­ab­wehr Erhe­bung und Ver­wer­tung der Daten zumeist sehr nahe bei­ein­an­der. Die gewon­ne­nen Erkennt­nis­se wer­den regel­mä­ßig eine schnel­le, nicht sel­ten eine sofor­ti­ge Reak­ti­on erfor­dern.

Wie sich die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­lang­te Lösung bei einer soge­nann­ten Live­über­wa­chung dar­stel­len soll, bleibt weit­ge­hend im Unkla­ren. Auch die oft gege­be­ne pro­ze­du­ra­le Situa­ti­on, die bei der Hin­zu­zie­hung von Dol­met­schern ent­steht, wird nicht näher betrach­tet. Gera­de in fremd­spra­chi­gen Kon­stel­la­tio­nen kommt Sprach­mitt­lern eine zen­tra­le Rol­le auch für die Erst­ein­schät­zung von Gesprä­chen als höchst­per­sön­lich zu. Mit­un­ter wer­den hier auch sprach­li­che Beson­der­hei­ten (in Mit­tel­eu­ro­pa sel­ten vor­kom­men­de Spra­chen, Dia­lek­te) eine Rol­le spie­len. Kurz­um: Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­lang­te Lösung trifft mit ihrer Kom­pli­zie­rung die Effek­ti­vi­tät der Maß­nah­men gera­de im Bereich der Wohn­raum­über­wa­chung und wird des­halb im Ergeb­nis den Ange­mes­sen­heits­an­for­de­run­gen auf der ande­ren Sei­te, näm­lich im Blick auf die Ver­fol­gung des gesetz­ge­be­ri­schen Ziels einer wirk­sa­men Abwen­dung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten, nicht hin­rei­chend gerecht. Dar­an ändert auch nichts die dem Gesetz­ge­ber vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt eröff­ne­te Mög­lich­keit, "die not­wen­di­gen Rege­lun­gen zu tref­fen", um dem Bun­des­kri­mi­nal­amt "für Aus­nah­me­fäl­le bei Gefahr im Ver­zug auch kurz­fris­tig ers­te Hand­lungs­mög­lich­kei­ten ein­zu­räu­men". Dabei bleibt nicht nur im Dun­keln, wie die­se – in der Pra­xis ohne­hin eher häu­fi­ger vor­kom­men­den – Aus­nah­me­fäl­le sinn­voll von den Sach­ver­hal­ten abge­grenzt wer­den sol­len, in denen den Urteils­grün­den zufol­ge allein die "unab­hän­gi­ge Stel­le" durch­füh­rungs- und kon­troll­be­fugt sein soll, son­dern auch, wel­che "not­wen­di­gen Rege­lun­gen" für die­se "Aus­nah­me­kon­stel­la­tio­nen" tat­säch­lich bean­stan­dungs­frei getrof­fen wer­den kön­nen. Im Übri­gen steht die­ses Zuge­ständ­nis an den Gesetz­ge­ber, in Aus­nah­me­fäl­len bei Gefahr im Ver­zug eine ers­te Sich­tung ohne die "unab­hän­gi­ge Stel­le" vor­zu­neh­men, in deut­li­chem Kon­trast zu der Annah­me des Urteils, die beson­de­re Schutz­be­dürf­tig­keit der Daten gebie­te für den Regel­fall die nahe­zu voll­stän­di­ge Her­aus­nah­me des Bun­des­kri­mi­nal­amts aus der Erst­sich­tungs­ver­ant­wor­tung.

Soweit das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auch feh­len­de flan­kie­ren­de ver­fah­rens­recht­li­che Rege­lun­gen zu den Ermitt­lungs- und Über­wa­chungs­be­fug­nis­sen rekla­miert, um Trans­pa­renz, Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le in jeder Hin­sicht zu gewähr­leis­ten, hält der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier die auf Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­wä­gun­gen gestütz­ten Anfor­de­run­gen an die hier in Rede ste­hen­den ein­zel­fall­be­zo­ge­nen Maß­nah­men zur Ter­ro­ris­mus­ab­wehr teil­wei­se für über­mä­ßig. Neben Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten und Aus­kunfts­an­sprü­chen auch noch Details einer tur­nus­mä­ßi­gen daten­schutz­recht­li­chen Pflicht­kon­trol­le in bestimm­ten Min­dest­ab­stän­den vor­zu­ge­ben, wirk­sa­me Sank­ti­ons­nor­men bei Rechts­guts­ver­let­zun­gen (durch sol­che Maß­nah­men) – wohl über die bestehen­den Haf­tungs- und Ent­schä­di­gungs­nor­men hin­aus­ge­hend – und gesetz­lich aus­ge­stal­te­te Berichts­pflich­ten gegen­über Par­la­ment und Öffent­lich­keit ein­zu­for­dern, erscheint mir in Anse­hung der hier zu prü­fen­den Nor­men, die nicht die spe­zi­fi­schen Risi­ken ver­netz­ter Daten­ver­ar­bei­tung oder von Daten­er­he­bun­gen in gro­ßer Streu­brei­te ber­gen, unan­ge­mes­sen und zum Schutz der Grund­rech­te der­je­ni­gen, die ein­zel­fall­be­zo­gen in den Fokus der Ver­hin­de­rung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten und der Gefah­ren­ab­wehr gera­ten, nicht gebo­ten.

Die­se in letz­te Ein­zel­hei­ten gehen­den Anfor­de­run­gen und Vor­ga­ben hält der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier auch im Blick auf das Ver­hält­nis der Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit zum Gesetz­ge­ber hier für kaum ver­tret­bar. Der Gesetz­ge­ber selbst ist zunächst für die von ihm für zutref­fend erach­te­te Kon­troll- und Trans­pa­renz­dich­te poli­tisch ver­ant­wort­lich. Es ist – abge­se­hen von beson­de­ren Fall­ge­stal­tun­gen – regel­mä­ßig sei­ne Sache, ob und wie er gege­be­nen­falls Kon­troll- und Trans­pa­renz­me­cha­nis­men in ein Gesetz auf­nimmt. Das gilt gera­de im Lich­te der ohne­hin gege­be­nen par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­me­cha­nis­men, wie etwa des Fra­ge- und Infor­ma­ti­ons­rechts der Abge­ord­ne­ten222 und des Zitie­rungs­rechts des Bun­des­ta­ges sowie sei­ner Aus­schüs­se (Art. 43 Abs. 1 GG). Par­la­men­ta­ri­sche Anfra­gen ver­mö­gen regel­mä­ßig umfang­rei­che Ant­wor­ten der Exe­ku­ti­ve aus­zu­lö­sen. Im beson­de­ren Fall kommt die Mög­lich­keit der Ein­set­zung eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses in Betracht. Dabei ist die par­la­men­ta­ri­sche Ver­ant­wort­lich­keit des zustän­di­gen Res­sort­mi­nis­ters eben­so im Auge zu behal­ten wie die kri­ti­sche Betrach­tung und Bewer­tung durch die Medi­en. Den Gesetz­ge­ber nun auch noch in die­ser Wei­se mit zahl­rei­chen Aus­ge­stal­tungs­an­for­de­run­gen zu Kon­trol­le, Trans­pa­renz und Rechts­schutz gleich­sam "an die Hand neh­men" zu wol­len, ist auch durch die bis­he­ri­gen, in der münd­li­chen Ver­hand­lung zu Tage getre­te­nen prak­ti­schen Erfah­run­gen nicht ver­an­lasst und engt die ori­gi­nä­re Gestal­tungs­be­fug­nis des Gesetz­ge­bers in nach Erach­ten des Ver­fas­sungs­rich­ters Schlu­cke­bier ver­fas­sungs­recht­lich nicht ange­zeig­ter Wei­se ein.

Soweit das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Befug­nis­se zur wei­te­ren Nut­zung der im Rah­men der Ter­ro­ris­mus­ab­wehr erho­be­nen Daten und zu deren Über­mitt­lung an inlän­di­sche und aus­län­di­sche Stel­len in ver­schie­de­ner Hin­sicht als ver­fas­sungs­wid­rig erach­tet, ver­mag der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier dem eben­falls nicht unein­ge­schränkt zu fol­gen. Das gilt ins­be­son­de­re, soweit das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Ver­wen­dung der recht­mä­ßig erho­be­nen Daten in ande­ren Zusam­men­hän­gen allein zum Schutz der­sel­ben oder gleich­ge­wich­ti­ger Rechts­gü­ter zulas­sen will. Dies hat allen­falls sei­ne Berech­ti­gung hin­sicht­lich der Erkennt­nis­se aus hoch­in­va­si­ven Ein­grif­fen wie der Wohn­raum­über­wa­chung und der Online-Durch­su­chung infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me, führt jedoch bei ande­ren Maß­nah­men in bestimm­ten Fall­ge­stal­tun­gen beim Anfall soge­nann­ter Zufalls­er­kennt­nis­se zu nicht ver­ant­wort­ba­ren Ergeb­nis­sen und kann in die­ser dog­ma­ti­schen Rigo­ro­si­tät gewich­ti­ge Rechts­gü­ter Ein­zel­ner und der All­ge­mein­heit schutz­los stel­len.

Das Urteil macht die Über­mitt­lung und Ver­wen­dung von Daten zu ande­ren Zwe­cken unter ande­rem davon abhän­gig, dass die­se auch nach der Zweck­än­de­rung dem Schutz von Rechts­gü­tern oder der Auf­de­ckung von Straf­ta­ten eines sol­chen Gewichts die­nen, die ver­fas­sungs­recht­lich ihre neue Erhe­bung mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Mit­teln recht­fer­ti­gen könn­ten (Kri­te­ri­um der hypo­the­ti­schen Daten­neu­er­he­bung). Die­se Sicht­wei­se mag ihre Berech­ti­gung bei Erkennt­nis­sen haben, die mit­tels hoch­in­va­si­ver, beson­ders schwer­wie­gen­der Ein­grif­fe gewon­nen wor­den sind, wie das etwa bei der Wohn­raum­über­wa­chung und der Online-Durch­su­chung infor­ma­ti­ons­tech­ni­scher Sys­te­me der Fall ist. Bei ande­ren Ein­grif­fen, bei denen soge­nann­te Zufalls­er­kennt­nis­se anfal­len, kann dies jedoch – kon­se­quent in der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­lang­ten Wei­se umge­setzt – zu kaum erträg­li­chen Ergeb­nis­sen füh­ren, weil dies von der rechts­staat­li­chen Ord­nung nicht mehr und nicht weni­ger ver­langt, als vor dro­hen­den Gefah­ren für eben­falls wenigs­tens gewich­ti­ge Rechts­gü­ter die Augen zu ver­schlie­ßen und die Rea­li­sie­rung von Straf­ta­ten und die Beschä­di­gung von Rechts­gü­tern hin­zu­neh­men. Damit ver­fehlt der Rechts­staat inso­weit sei­ne Schutz­auf­ga­be.

Dies lässt sich an Bei­spie­len ver­deut­li­chen: Für die behör­den­in­ter­ne Zweck­än­de­rung lässt sich vor­stel­len, dass etwa bei einer Maß­nah­me der Tele­fon­über­wa­chung eine Zufalls­er­kennt­nis anfällt, die für den Bereich der Auf­ga­ben des Per­so­nen­schut­zes durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt (§ 5 BKAG) Rele­vanz hat. Geht es etwa um Hin­wei­se auf einen geplan­ten "Farb­beu­tel-Anschlag", so dürf­te die­se Zufalls­er­kennt­nis nicht an die inner­halb des Bun­des­kri­mi­nal­amts zustän­di­ge Abtei­lung wei­ter­ge­ge­ben wer­den. Wür­de sie bei einer Lei­tungs­be­spre­chung erwähnt, dürf­te der zustän­di­ge Abtei­lungs­lei­ter dar­aus nichts her­lei­ten.

Für die behör­den­über­grei­fen­de Über­mitt­lung und Ver­wen­dung sol­cher Zufalls­er­kennt­nis­se lässt sich für den Bereich des Indi­vi­du­al­rechts­gü­ter­schut­zes das Bei­spiel bil­den, dass es um bei­läu­fi­ge Erkennt­nis­se über eine Ver­ab­re­dung zur Behel­li­gung von Pas­san­ten an einem bestimm­ten Ort geht, um die­se unter der Ablen­kung zu besteh­len (vgl. § 242 StGB). Wei­ter ist vor­stell­bar, dass kon­kre­te Hin­wei­se zur Ein­lei­tung von umwelt­schäd­li­chen Stof­fen in Gewäs­ser oder den Boden anfal­len (vgl. §§ 324, 325 StGB). Damit stün­den jeweils Rechts­gü­ter in Rede, bei denen etwa eine Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung nicht statt­haft wäre. Das Bun­des­kri­mi­nal­amt dürf­te in einem sol­chen Fall die Zufalls­er­kennt­nis nach der Dog­ma­tik des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts man­gels Gleich­wer­tig­keit der Rechts­gü­ter nicht an die ört­lich zustän­di­ge Poli­zei wei­ter­ge­ben, um so gewich­ti­ge Rechts­guts­ver­let­zun­gen zu ver­hin­dern. Den gefähr­de­ten Rechts­gü­tern blie­be der gebo­te­ne Schutz ver­sagt.

Unter der Vor­aus­set­zung, dass eine sol­che Zufalls­er­kennt­nis auf­grund eines recht- und damit auch ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Ein­griffs ange­fal­len ist, hält der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier es für eine nicht hin­nehm­ba­re Kon­se­quenz, dass der Rechts­staat hier gezielt "weg­se­hen muss" und damit den poten­ti­ell betrof­fe­nen Ein­zel­nen oder Rechts­gü­tern der All­ge­mein­heit der gebo­te­ne Schutz vor­ent­hal­ten wird, um auf der ande­ren Sei­te dem Schutz der Daten der­je­ni­gen, mit denen sich die Maß­nah­men befas­sen, den Vor­rang ein­zu­räu­men, zumal es hier eben nicht um die Fall­ge­stal­tung der Zweck­än­de­rung von anlass­los in gro­ßer Brei­te erho­be­nen Mas­sen­da­ten geht. Im Blick auf den wirk­sa­men Schutz von Rechts­gü­tern, dem der Rechts­staat ver­pflich­tet ist, kann es nicht unter­sagt sein, einen ent­spre­chen­den Hin­weis an die zustän­di­ge Stel­le wei­ter­zu­ge­ben, um gefähr­de­te Rechts­gü­ter vor Scha­den zu bewah­ren. Frei­lich ist stets Vor­aus­set­zung, dass die Erkennt­nis bei einem recht­mä­ßi­gen Ein­griff ange­fal­len ist, die­ser sich auch nicht als Umge­hungs­tat­be­stand erweist und die Ver­wen­dung nicht unver­ein­bar mit der ursprüng­li­chen Zweck­set­zung ist223.

Die gegen­tei­li­ge Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist zwar in sei­ner jün­ge­ren Spruch­pra­xis ange­legt, dort aber vor­nehm­lich zu Sach­ver­hal­ten ent­wi­ckelt wor­den, die spe­zi­fi­sche Grund­rechts­ge­fähr­dun­gen zum Gegen­stand hat­ten, wel­che sich bei der Ver­net­zung gro­ßer Datei­en (Anti­ter­ror­da­tei als Ver­bund­da­tei) oder der Ver­wen­dung anlass­los in gro­ßer Brei­te von Netz­be­trei­bern erho­be­ner und vor­zu­hal­ten­der Daten erge­ben224. Noch in sei­nem Urteil zur straf­pro­zes­sua­len Wohn­raum­über­wa­chung225 hat es das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für die Zweck­än­de­rung aus­rei­chen las­sen, dass die­se durch All­ge­mein­be­lan­ge gerecht­fer­tigt ist, die die grund­recht­lich geschütz­ten Inter­es­sen über­wie­gen, und dass die Ver­wen­dungs­zwe­cke nicht mit­ein­an­der unver­ein­bar sind. Die­se Anfor­de­run­gen sind suk­zes­si­ve aus­ge­baut wor­den und haben jetzt einen Punkt erreicht, an dem die Ergeb­nis­se mir für bestimm­te Fall­grup­pen nicht mehr ver­tret­bar erschei­nen. Nach Bewer­tung des Ver­fas­sungs­rich­ters Schlu­cke­bier darf die Zufalls­er­kennt­nis in der beschrie­be­nen Fall­ge­stal­tung als Gefah­ren­ver­hü­tungs­an­satz zur Ver­hin­de­rung einer gewich­ti­gen Straf­tat oder zur Abwehr von Gefah­ren für gewich­ti­ge Rechts­gü­ter sehr wohl wei­ter­ge­ge­ben wer­den, weil hier All­ge­mein­be­lan­ge (die Schutz­ver­pflich­tung des Rechts­staats) und die gefähr­de­ten Rechts­gü­ter Drit­ter oder der All­ge­mein­heit das grund­recht­lich geschütz­te Inter­es­se des vom Ein­griff Betrof­fe­nen über­wie­gen, nach­dem die staat­li­che Stel­le die Zufalls­er­kennt­nis auf lega­le Wei­se bereits erlangt hat. Das gilt auch dann, wenn das gefähr­de­te Rechts­gut nicht in jeder Hin­sicht eine Rechts­guts­äqui­va­lenz zu den Ein­griffs- und Daten­er­he­bungs­vor­aus­set­zun­gen auf­weist.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hält die Ver­wen­dung der nach den in Rede ste­hen­den Rege­lun­gen erho­be­nen per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten zur Wahr­neh­mung der Auf­ga­ben des Bun­des­kri­mi­nal­amts im Bereich des Zeu­gen­schut­zes und des Schut­zes von Mit­glie­dern der Ver­fas­sungs­or­ga­ne (Per­so­nen­schutz, Innen­schutz; §§ 5, 6 BKAG) für in ver­fas­sungs­wid­ri­ger Wei­se unbe­stimmt. Das ver­mag nicht zu über­zeu­gen. Eine die hin­rei­chen­de Bestimmt­heit gewähr­leis­ten­de ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung drängt sich selbst auf der Grund­la­ge der Anfor­de­run­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Gleich­ge­wich­tig­keit der zu schüt­zen­den Rechts­gü­ter auf. Der nach dem Wort­laut ein­schrän­kungs­lo­se all­ge­mei­ne Ver­weis in § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BKAG auf die Auf­ga­ben des Bun­des­kri­mi­nal­amts nach § 5 und § 6 BKAG erhellt und kon­tu­riert sich ohne wei­te­res aus den Auf­ga­ben­nor­men, auf die ver­wie­sen wird, und ist damit einer ein­schrän­ken­den ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung zugäng­lich. Da die Auf­ga­ben des Per­so­nen­schut­zes, des inne­ren Schut­zes im Sin­ne des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BKAG und des Zeu­gen­schut­zes ihrer Natur nach auf den Schutz von Leib, Leben und Frei­heit der zu schüt­zen­den Per­so­nen ange­legt sind, ste­hen hin­rei­chend gewich­ti­ge Rechts­gü­ter in Rede. Wer­den die ander­weit erho­be­nen per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten in die­sem Sin­ne ver­wen­det, ist dage­gen von Ver­fas­sungs wegen selbst auf der Grund­la­ge der maß­geb­li­chen Anfor­de­run­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nichts zu erin­nern.

Eben­so wenig ver­mag der Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier der Wür­di­gung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zuzu­stim­men, wonach § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BKAG, der die Über­mitt­lung von Daten zur Ver­hü­tung der in § 129a Abs. 1 und 2 StGB genann­ten Straf­ta­ten erlaubt, man­gels ein­gren­zen­der Kon­kre­ti­sie­rung des Über­mitt­lungs­an­las­ses unver­hält­nis­mä­ßig weit gefasst sei. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bean­stan­det, dass die Bestim­mung es zulas­se, schon mit Blick auf einen nur poten­ti­el­len Infor­ma­ti­ons­ge­halt als Spu­ren­an­satz die Infor­ma­ti­on zu über­mit­teln. Er ver­langt, dass sich aus der Infor­ma­ti­on zumin­dest ein kon­kre­ter Ermitt­lungs­an­satz für die Auf­de­ckung ent­spre­chen­der Straf­ta­ten erge­ben müs­se. Dies jedoch stel­le die Vor­schrift nicht sicher.

Damit geht das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dar­an vor­bei, dass die Beur­tei­lung der Rele­vanz der ent­spre­chen­den Infor­ma­ti­on oft erst durch die Ein­fü­gung in wei­te­re Erkennt­nis­se mög­lich ist, die der Ziel­be­hör­de vor­lie­gen, und dass die ver­lang­te Bewer­tung in trag­fä­hi­ger Wei­se nur durch die­se vor­ge­nom­men wer­den kann. Abge­se­hen davon wäre aber auch auf der Grund­la­ge der Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts eine ver­fas­sungs­kon­for­me ein­engen­de Aus­le­gung mög­lich gewe­sen.

Anders als das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt meint, begeg­net für den Ver­fas­sungs­rich­ter Schlu­cke­bier auch die Vor­schrift des § 14 BKAG, die die Über­mitt­lung von Daten an öffent­li­che Stel­len ande­rer Staa­ten regelt, in ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung kei­nen durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt for­mu­lier­ten Ein­schrän­kun­gen sind zwar unbe­zwei­fel­bar zutref­fend: Durch die Über­mitt­lung darf Men­schen­rechts­ver­let­zun­gen in ande­ren Staa­ten nicht im Min­des­ten Vor­schub geleis­tet wer­den. Inso­fern ist auch die Anfor­de­rung einer Ver­ge­wis­se­rung über einen rechts­staat­li­chen Umgang mit etwa über­mit­tel­ten Daten im Emp­fän­ger­land eine Selbst­ver­ständ­lich­keit. Wei­ter­ge­hend als im Gesetz gesche­hen hier­für jedoch zusätz­lich die Schaf­fung "nor­men­kla­rer" Rechts­grund­la­gen und die Sicher­stel­lung einer wirk­sa­men Kon­trol­le zu for­dern, ist ange­sichts der Viel­falt der in Betracht kom­men­den Kon­stel­la­tio­nen und der begrenz­ten Ein­wir­kungs­mög­lich­kei­ten der deut­schen Rechts­ord­nung auf die Stan­dards in ande­ren Län­dern nicht ziel­füh­rend. Inso­weit kommt gera­de im Blick auf die mit­un­ter schwie­ri­gen Abgren­zun­gen zwi­schen den Anfor­de­run­gen einer effek­ti­ven Abwehr ter­ro­ris­ti­scher Gewalt­ta­ten und des dafür grund­sätz­lich unver­zicht­ba­ren Aus­tauschs von Infor­ma­tio­nen im inter­na­tio­na­len Rah­men der Ein­zel­fall­ab­wä­gung sehr gro­ße Bedeu­tung zu. Die Ent­schei­dungs­pra­xis des Bun­des­kri­mi­nal­amts ist an Recht und Gesetz, ins­be­son­de­re an die Grund­rech­te und Men­schen­rech­te gebun­den und letzt­lich poli­tisch zu kon­trol­lie­ren und zu ver­ant­wor­ten, gege­be­nen­falls auch fach­ge­richt­lich zu über­prü­fen. Die Ent­schei­dun­gen, die hier zu tref­fen sind, erschei­nen auf der Grund­la­ge des § 14 BKAG bei ent­spre­chen­der Aus­le­gung der Bestim­mung als ver­fas­sungs­recht­lich hin­rei­chend abge­si­chert. Die­se Vor­schrift sieht aus­drück­lich das Unter­blei­ben der Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten vor, soweit Grund zu der Annah­me besteht, dass durch sie gegen den Zweck eines deut­schen Geset­zes ver­sto­ßen wür­de oder im Ein­zel­fall schutz­wür­di­ge Inter­es­sen der betrof­fe­nen Per­son über­wie­gen (§ 14 Abs. 7 Satz 4 und 5 BKAG). Zu die­sen schutz­wür­di­gen Inter­es­sen gehört auch das Vor­han­den­sein eines ange­mes­se­nen Daten­schutz­ni­veaus im Emp­fän­ger­staat (§ 14 Abs. 7 Satz 6 BKAG). Wei­ter­ge­hen­de Über­mitt­lungs­ver­bo­te und Ver­wei­ge­rungs­grün­de ent­hält die gemein­sa­me Vor­schrift des § 27 BKAG (vgl. ins­bes. § 27 Abs. 1, Abs. 2 Nrn. 2 u. 4, Abs. 3 Nr. 2 Alt. 2 BKAG). § 27 Abs. 2 und 3 BKAG neh­men frei­lich nur auf die Vor­schrift des § 14a BKAG Bezug, die die Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on betrifft. Die dort auf­ge­führ­ten detail­lier­te­ren Grund­sät­ze sind bei einer sys­te­ma­ti­schen Aus­le­gung jedoch ohne wei­te­res auch auf die Aus­le­gung der Rege­lung für die Über­mitt­lung an Stel­len von Nicht-EU-Staa­ten über­trag­bar, geben jeden­falls eine hin­rei­chen­de Richt­schnur für das Ver­ständ­nis und die Aus­le­gung des § 14 BKAG.

Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ein­ge­for­der­ten ergän­zen­den gesetz­li­chen Rege­lun­gen wer­den das stets ein­zel­fall­be­zo­ge­ne Pro­blem ohne­hin nicht wirk­lich lösen kön­nen. Die vom Gesetz­ge­ber nun zu schaf­fen­den Kon­kre­ti­sie­run­gen im Regel­werk wer­den auch in die­sem Zusam­men­hang nur zu einer das Gegen­teil von Nor­men­klar­heit bewir­ken­den text­li­chen Auf­blä­hung des ohne­hin schon über­bor­den­den, nur schwer les­ba­ren und ver­ständ­li­chen Regel­werks füh­ren. Dem dürf­te über­dies in der prak­ti­schen Anwen­dung kein nen­nens­wer­tes Mehr an Schutz­nut­zen für die betrof­fe­nen Per­so­nen gegen­über­ste­hen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/​09, 1 BvR 1140/​09

  1. BGBl I S. 3083 []
  2. BGBl I S.2034 []
  3. BVerfG – 1 BvR 966/​09 []
  4. BVerfG – 1 BvR 1140/​09 []
  5. BGBl. I Sei­te 3083 []
  6. BVerfG – 1 BvR 966/​09 []
  7. vgl. BVerfGE 122, 63, 78 ff. m.w.N. []
  8. vgl. BVerfGE 100, 313, 359 f., 391; 109, 279, 374 f.; 110, 33, 68 f.; 113, 348, 365; 125, 260, 312 f., 333; 133, 277, 372 ff.; stRspr []
  9. vgl. BVerfGE 133, 277, 311 Rn. 83; stRspr []
  10. vgl. BVerfGE 109, 279, 307 f.; 113, 348, 363 f.; 133, 277, 312 f. Rn. 86 f. []
  11. BGBl I S. 3083 []
  12. BGBl I S. 1650 []
  13. BGBl I S. 2144 []
  14. vgl. BVerfGE 78, 350, 356; 79, 1, 13 f.; 80, 137, 149; 100, 313, 356 []
  15. vgl. BVerfGE 67, 157, 173; 70, 278, 286; 104, 337, 347 ff.; 120, 274, 318 f.; 125, 260, 316; stRspr []
  16. vgl. BVerfGE 113, 348, 375 ff.; 120, 378, 407 f.; 133, 277, 336 Rn. 140; stRspr []
  17. vgl. BVerfGE 110, 33, 55; 113, 348, 376 []
  18. ABl. EU Nr. L 164 S. 3; Ent­wurf einer All­ge­mei­nen Kon­ven­ti­on zum inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus, in: Mea­su­res to eli­mi­na­te inter­na­tio­nal ter­ro­rism, Report of the Working Group vom 03.11.2010, UN Doc. A/C.6/65/L.10 []
  19. vgl. BT-Drs. 16/​813, S. 12 []
  20. vgl. BVerfGE 115, 320, 357 f.; 120, 274, 319; 133, 277, 333 f. Rn. 133 []
  21. vgl. BVerfGE 115, 320, 346 f.; sie­he auch BVerfGE 49, 24, 56 f.; 90, 145, 195; 115, 118, 152 f. []
  22. vgl. BVerfGE 100, 313, 358 ff.; 115, 320, 341 ff.; 125, 260, 316 ff.; 133, 277, 335 ff. Rn. 138 ff. []
  23. BVerfGE 107, 299, 312 ff. – Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten­er­he­bung, BVerfGE 110, 33, 52 ff.; 113, 348, 364 ff.; 129, 208, 236 ff. – Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung nach Bun­des, Lan­des- und Straf­pro­zess­recht, BVerfGE 109, 279, 335 ff. – Wohn­raum­über­wa­chung, BVerfGE 112, 304, 315 ff. – GPS-Obser­vie­rung, BVerfGE 120, 274, 302 ff. – Online-Durch­su­chung []
  24. vgl. BVerfGE 107, 299, 321 ff.; 110, 33, 56; 113, 348, 377 f., 380 f.; 120, 274, 328; 125, 260, 330 []
  25. vgl. BVerfGE 109, 279, 343 ff. []
  26. vgl. BVerfGE 125, 260, 328 f.; 129, 208, 243 []
  27. vgl. BVerfGE 107, 299, 321 f.; 112, 304, 315 f.; zu letz­te­rer Ent­schei­dung vgl. auch EGMR, Uzun v. Deutsch­land, Ent­schei­dung vom 02.09.2010, Nr. 35623/​05, § 70, NJW 2011, S. 1333, 1337, zu Art. 8 EMRK []
  28. vgl. BVerfGE 125, 260, 329 []
  29. vgl. BVerfGE 120, 274, 328; 125, 260, 330 []
  30. vgl. BVerfGE 125, 260, 330 []
  31. vgl. BVerfGE 109, 279, 379 []
  32. vgl. BVerfGE 120, 274, 328 []
  33. vgl. BVerfGE 120, 274, 328 f.; 125, 260, 330 f. []
  34. vgl. BVerfGE 130, 1, 32 []
  35. vgl. BVerfGE 115, 320, 364; BVerw­GE 116, 347, 351 []
  36. vgl. BVerw­GE 45, 51, 57 f. []
  37. vgl. BVerfGE 110, 33, 56 f., 61; 113, 348, 377 f. []
  38. BVerfGE 120, 274, 328 f.; 125, 260, 330 f. []
  39. vgl. BVerfGE 120, 274, 329; vgl. auch BVerfGE 110, 33, 59; 113, 348, 377 []
  40. vgl. BVerfGE 109, 279, 351, 352; 120, 274, 329, 334 []
  41. vgl. BVerfGE 109, 279, 352 ff. []
  42. vgl. BVerfGE 109, 279, 353, 355 f. []
  43. vgl. BVerfGE 107, 299, 322 f.; 113, 348, 380 f. []
  44. vgl. dazu auch EGMR, Klass u.a. v. Deutsch­land, Urteil vom 06.09.1978, Nr. 5029/​71, § 56; EGMR [GK], Zak­ha­rov v. Russ­land, Urteil vom 04.12 2015, Nr. 47143/​06, §§ 258, 275; EGMR, Szabó und Vis­sy v. Ungarn, Urteil vom 12.01.2016, Nr. 37138/​14, § 77 []
  45. vgl. hier­zu BVerfGE 109, 279, 357 ff. []
  46. vgl. BVerfGE 120, 274, 331 ff.; 125, 260, 337 ff. []
  47. vgl. BVerfGE 103, 142, 152 f. []
  48. vgl. BVerfGE 125, 260, 338 []
  49. vgl. BVerfGE 109, 279, 313; stRspr []
  50. vgl. BVerfGE 109, 279, 313; 120, 274, 335; stRspr []
  51. vgl. BVerfGE 109, 279, 321 ff. []
  52. vgl. BVerfGE 109, 279, 330; 113, 348, 391 f. []
  53. vgl. BVerfGE 80, 367, 375; 109, 279, 319 f., 328; 113, 348, 391 []
  54. vgl. BVerfGE 109, 279, 319 []
  55. vgl. BVerfGE 109, 279, 322 []
  56. vgl. BVerfGE 109, 279, 319 []
  57. vgl. BVerfGE 109, 279, 318 f.; 113, 348, 390 f.; 120, 274, 335 ff. []
  58. vgl. BVerfGE 109, 279, 314; 120, 273, 339; stRspr []
  59. vgl. BVerfGE 120, 274, 337 f. []
  60. vgl. BVerfGE 120, 274, 337 ff.; 129, 208, 245 f. []
  61. vgl. BVerfGE 120, 274, 337; 129, 208, 245 []
  62. vgl. BVerfGE 109, 279, 318, 320, 324; 113, 348, 391 f.; 120, 274, 338 []
  63. vgl. BVerfGE 109, 279, 321 ff.; 129, 208, 247 []
  64. vgl. BVerfGE 109, 279, 330 []
  65. vgl. BVerfGE 109, 279, 318, 324, 331; 113, 348, 392; 120, 274, 338 []
  66. vgl. BVerfGE 109, 279, 331 f., 333 f.; 120, 274, 338 f. []
  67. vgl. BVerfGE 129, 208, 250 []
  68. vgl. BVerfGE 109, 279, 318 f., 332 f.; 113, 348, 392; 120, 274, 337, 339 []
  69. vgl. BVerfGE 109, 279, 323; 112, 304, 319; 130, 1, 24; stRspr []
  70. vgl. BVerfGE 112, 304, 319 f. []
  71. vgl. BVerfGE 115, 320, 357 f.; 120, 274, 319; 133, 277, 333 f. Rn. 133 []
  72. vgl. BVerfGE 129, 208, 262 ff. []
  73. BVerfGE 133, 277, 365 Rn.204; vgl. auch BVerfGE 65, 1, 44 ff.; 100, 313, 361, 364; 109, 279, 363 f.; 125, 260, 334 ff.; stRspr; vgl. ähn­lich auch Vor­schlag für eine Richt­li­nie des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch die zustän­di­gen Behör­den zum Zwe­cke der Ver­hü­tung, Unter­su­chung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten oder der Straf­voll­stre­ckung sowie zum frei­en Daten­ver­kehr vom 25.01.2012, KOM[2012] 10 end­gül­tig – Stand nach Abschluss des Tri­logs, 16.12 2015: 15174/​15; Stand 28.01.2016: 5463/​16, Anla­ge []
  74. vgl. BVerfGE 125, 260, 335; 133, 277, 366 Rn.206 []
  75. BVerfGE 133, 277, 366 Rn.206 []
  76. vgl. BVerfGE 125, 260, 335; ähn­lich EuGH, Urteil vom 08.04.2014 – C‑293/​12, – C‑594/​12, Digi­tal Rights Ire­land Ldt/​Minis­ter for Com­mu­ni­ca­ti­ons, Mari­ne and Natu­ral Resour­ces u.a., NJW 2014, S. 2169, 2170, Rn. 37 []
  77. vgl. BVerfGE 133, 277, 366 f. Rn.207 []
  78. BVerfGE 125, 260, 336 []
  79. BVerfGE 125, 260, 336 f. []
  80. BVerfGE 120, 351, 365 []
  81. vgl. BVerfGE 133, 277, 367 f. Rn.209 ff. []
  82. vgl. hier­zu auch Art. 51, Art. 52 des Vor­schlags für eine Richt­li­nie des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch die zustän­di­gen Behör­den zum Zwe­cke der Ver­hü­tung, Unter­su­chung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten oder der Straf­voll­stre­ckung sowie zum frei­en Daten­ver­kehr, a.a.O. []
  83. vgl. BVerfGE 125, 260, 339 f. m.w.N. []
  84. vgl. BVerfGE 133, 277, 369 Rn. 214 []
  85. vgl. grund­le­gend BVerfGE 65, 1, 46 []
  86. BVerfGE 133, 277, 370 Rn. 215 []
  87. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 f. Rn. 217 []
  88. vgl. BVerfGE 133, 277, 371 Rn. 220 []
  89. vgl. BVerfGE 133, 277, 372 Rn. 221 f. []
  90. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 133, 277, 366 Rn.206; stRspr []
  91. vgl. BT-Drs. 16/​9588, S. 23 []
  92. vgl. BVerfGE 133, 277, 365 Rn.203 []
  93. vgl. Bäcker, Ter­ro­ris­mus­ab­wehr durch das Bun­des­kri­mi­nal­amt, 2009, S. 75 ff. []
  94. vgl. BVerfGE 112, 304, 316 f. []
  95. vgl. BVerfGE 110, 33, 56 f., 61; 113, 348, 377 f.; 120, 274, 328 f.; 125, 260, 330 []
  96. vgl. BVerfGE 107, 299, 322 f.; 113, 348, 380 f. []
  97. vgl. BVerfGE 109, 279, 362 []
  98. vgl. stren­ger für die Obser­va­ti­on mit­tels GPS-Sen­der Supre­me Court of the United Sta­tes, United Sta­tes v. Jones, 132 S. Ct. 945 [2012]; zur Über­wa­chung eines Ver­däch­ti­gen mit­tels GPS zurück­hal­ten­der wie­der­um EGMR, Uzun v. Deutsch­land, Ent­schei­dung vom 02.09.2010, Nr. 35623/​05, NJW 2011, S. 1333, 1336 f., zu Art. 8 EMRK []
  99. vgl. Poscher, JZ 2009, S. 269, 271 f. []
  100. vgl. BVerfGE 109, 279, 313 f. []
  101. vgl. BVerfGE 133, 277, 365 Rn.203 []
  102. vgl. BVerfGE 130, 1, 32 []
  103. vgl. BVerw­GE 47, 31, 40; BGHSt 54, 69, 83 f. []
  104. vgl. BVerfGE 109, 279, 356 []
  105. vgl. BVerfGE 109, 279, 356 f. []
  106. vgl. BVerfGE 109, 279, 355 []
  107. vgl. BVerfGE 109, 279, 359 f. []
  108. vgl. BVerfGE 109, 279, 362 []
  109. vgl. BVerfGE 109, 279, 313 ff., 318 ff., 328 ff. []
  110. vgl. BVerfGE 109, 279, 320 []
  111. vgl. BVerfGE 109, 279, 321 ff. []
  112. vgl. BVerfGE 109, 279, 324 []
  113. vgl. BVerfGE 109, 279, 330 []
  114. vgl. BVerfGE 109, 279, 320, 323 f. []
  115. vgl. BVerfGE 109, 279, 333 f.; anders BVerfGK 11, 164, 178 []
  116. vgl. Bäcker, a.a.O., S. 88; vgl. hier­zu auch BVerfGE 100, 313, 400; 109, 279, 332 f. []
  117. vgl. BVerfGE 115, 320, 363 ff. []
  118. vgl. BVerfGE 120, 274, 302 ff. []
  119. vgl. BVerfGE 120, 274, 322 ff., 326 ff. []
  120. vgl. BVerfGE 120, 274, 326, 328 []
  121. vgl. BVerfGE 120, 274, 329 []
  122. vgl. BVerfGE 120, 274, 329 []
  123. vgl. hier­zu BVerfGE 120, 274, 325 f. []
  124. vgl. BVerfGE 120, 274, 331 ff. []
  125. vgl. BVerfGE 120, 274, 335 ff. []
  126. vgl. BVerfGE 120, 274, 337 []
  127. vgl. BVerfGE 120, 274, 338 []
  128. vgl. BVerfGE 120, 274, 338 f. []
  129. vgl. BVerfGE 109, 279, 330 []
  130. vgl. BVerfGE 120, 274, 309 []
  131. vgl. BVerfGE 113, 348, 382; 129, 208, 240 []
  132. vgl. BT-Drs. 16/​10121, S. 31 []
  133. vgl. BVerfGE 125, 260, 337 f. []
  134. vgl. BVerfGE 113, 348, 390 f.; 129, 208, 245 []
  135. vgl. BVerfGE 113, 348, 391 []
  136. vgl. BVerfGE 129, 208, 247 []
  137. vgl. BVerfGE 113, 348, 391 f.; 129, 208, 245 []
  138. vgl. BVerfGE 129, 208, 249 []
  139. vgl. BVerfGE 129, 208, 247 []
  140. vgl. BVerfGE 109, 279, 330 []
  141. vgl. BVerfGE 109, 279, 324 []
  142. vgl. BVerfGE 67, 157, 172; 130, 151, 179; stRspr []
  143. vgl. BVerfGE 107, 299, 318 ff.; für die vor­sorg­li­che Spei­che­rung sol­cher Daten vgl. auch BVerfGE 125, 260, 318 ff. []
  144. vgl. BVerfGE 125, 260, 347 ff. []
  145. BGBl I S. 2218 []
  146. vgl. BVerfGE 109, 279, 323; 112, 304, 319; 130, 1, 24; stRspr []
  147. vgl. BVerfGE 133, 277, 323 Rn. 113 []
  148. vgl. BVerfGE 129, 208, 258 ff. []
  149. vgl. BVerfGE 107, 299, 332 f. []
  150. vgl. BVerfGE 129, 208, 258 ff., 263 ff. []
  151. vgl. BVerfGE 129, 208, 250 ff. []
  152. vgl. BVerfGE 109, 279, 366 f. []
  153. vgl. BVerfGE 133, 277, 367 f. Rn. 210 []
  154. vgl. Happ, in: Eyer­mann, VwGO, 14. Aufl.2014, § 43 Rn. 34; Schmidt, in: Eyer­mann, a.a.O., § 113 Rn. 87 ff., 93; vgl. hier­zu auch BVerfGE 96, 27, 39 f. []
  155. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 Rn. 215 []
  156. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 f. Rn. 217 []
  157. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 Rn. 215 []
  158. vgl. BVerfGE 133, 277, 372 Rn. 221 f. []
  159. vgl. hier­zu auch BVerfGE 100, 313, 400 []
  160. vgl. BVerfGE 65, 1, 51, 62; 100, 313, 360 f., 389 f.; 109, 279, 375 ff.; 110, 33, 73; 120, 351, 368 f.; 125, 260, 333; 130, 1, 33 f.; 133, 277, 372 ff. Rn. 225 f.; stRspr []
  161. vgl. nur BVerfGE 109, 279, 375 f.; 120, 351, 369; 130, 1, 33; stRspr []
  162. vgl. BVerfGE 109, 279, 377, 379 []
  163. vgl. BVerfGE 120, 274, 326, 328 f. []
  164. vgl. BVerfGE 100, 313, 389 f.; 109, 279, 377; 120, 351, 369; 130, 1, 33 f.; 133, 277, 372 f. Rn. 225 []
  165. vgl. BVerfGE 100, 313, 360, 391; 109, 279, 375; 110, 33, 68 f.; 125, 260, 312 f., 333; 133, 277, 372 Rn. 225; vgl. auch EGMR, Weber und Sara­via v. Deutsch­land, Ent­schei­dung vom 29.06.2006, Nr. 54934/​00, § 79, NJW 2007, S. 1433, 1434, zu Art. 8 EMRK []
  166. vgl. BVerfGE 109, 279, 377 []
  167. vgl. BVerfGE 100, 313, 394; 109, 279, 377; 133, 277, 372 f. Rn. 225 m.w.N. []
  168. vgl. BVerfGE 65, 1, 62; 100, 313, 360, 389; 109, 279, 376 f.; 110, 33, 69; 120, 351, 369; 130, 1, 33 []
  169. vgl. BVerfGE 125, 260, 333; 133, 277, 373 f. Rn. 225 f.; der Sache nach ist die­se Kon­kre­ti­sie­rung nicht neu, vgl. bereits BVerfGE 100, 313, 389 f., und fin­det sich unter der Bezeich­nung "hypo­the­ti­scher Ersatz­ein­griff" auch in BVerfGE 130, 1, 34 []
  170. vgl. BVerfGE 133, 277, 374 Rn. 226 []
  171. vgl. BVerfGE 100, 313, 390 []
  172. vgl. BVerfGE 100, 313, 389 f.; 109, 279, 377; 110, 33, 73; 120, 351, 369; 130, 1, 34 []
  173. vgl. BVerfGE 109, 279, 377, 379 []
  174. vgl. BVerfGE 65, 1, 45 f., 61 f.; 100, 313, 389 f.; 109, 279, 377; 110, 33, 68 f., 73; 120, 351, 369; 125, 260, 333; 130, 1, 33 f.; 133, 277, 372 f. Rn. 225 []
  175. vgl. bereits BVerfGE 133, 277, 374 Rn. 226 []
  176. vgl. ins­be­son­de­re BVerfGE 100, 313, 394; 109, 279, 377 []
  177. vgl. BVerfGE 65, 1, 45 f., 61 f. []
  178. vgl. BVerfGE 109, 279, 377, 379 []
  179. vgl. BVerfGE 130, 151, 184 []
  180. vgl. BVerfGE 100, 313, 360, 391; 109, 279, 375; 110, 33, 68 f.; 125, 260, 312 f., 333; 133, 277, 372 Rn. 225; vgl. auch EGMR, Weber und Sara­via v. Deutsch­land, Ent­schei­dung vom 29.06.2006, Nr. 54934/​00, § 79, NJW 2007, S. 1433, 1434, zu Art. 8 EMRK []
  181. vgl. ent­spre­chend für Art. 14 Abs. 3 GG BVerfGE 134, 242, 294 Rn. 177 []
  182. vgl. hier­zu auch BVerfGE 109, 279, 379 []
  183. vgl. Schoch, in: Schoch, Beson­de­res Ver­wal­tungs­recht, 15. Aufl.2013, 2. Kap., Rn. 109 f. m.w.N. []
  184. vgl. Schoch, in: Schoch, a.a.O., 2. Kap., Rn. 150 m.w.N. []
  185. vgl. Schmitt, in: Mey­er-Goß­ner/­Sch­mitt, StPO, 58. Aufl.2015, § 161 Rn. 18d f. []
  186. vgl. BVerfGE 109, 279, 347 f., 377 []
  187. vgl. BVerfGE 125, 260, 328 f.; 129, 208, 243 []
  188. vgl. BVerfGE 100, 313, 383 f.; 120, 274, 329 f.; 130, 151, 205 f. []
  189. vgl. für die Daten­über­mitt­lung von Nach­rich­ten­diens­ten an das Bun­des­kri­mi­nal­amt BVerfGE 133, 277, 329 Rn. 123 []
  190. vgl. BVerfGE 120, 274, 326, 328 f. []
  191. vgl. BT-Drs. 16/​9588, S. 34 []
  192. vgl. BVerfGE 63, 343, 370; 111, 307, 318 f.; 112, 1, 25, 27 []
  193. vgl. BVerfGE 31, 58, 75 ff.; 63, 343, 366; 91, 335, 340, 343 ff.; 108, 238, 247 f. []
  194. vgl. BVerfGE 108, 129, 137 []
  195. vgl. BVerfGE 108, 129, 136 f. []
  196. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvR 2735/​14, Rn. 62 m.w.N. []
  197. vgl. BVerfGE 109, 279, 377, 379; 120, 274, 329 ff. []
  198. vgl. ähn­lich EuGH, Urteil vom 06.10.2015 – C‑362/​14, Schrems/​Digital Rights Ire­land, NJW 2015, S. 3151, 3155, Rn. 73; vgl. auch Art. 8 EMRK; dazu EGMR [GK], Zak­ha­rov v. Russ­land, Urteil vom 04.12 2015, Nr. 47143/​06, §§ 227 ff.; Art. 17 Abs. 1 Satz 1 Inter­na­tio­na­ler Pakt über bür­ger­li­che und poli­ti­sche Rech­te vom 19.12 1966, BGBl 1973 II S. 1534, UNTS 999, S. 171; Art. 12 All­ge­mei­ne Erklä­rung der Men­schen­rech­te vom 10.12 1948, Res. 217 A III der UN-Gene­ral­ver­samm­lung, GAOR III, Doc. A/​810, S. 71; vgl. dazu The right to pri­va­cy in the digi­tal age, UN Gene­ral Assem­bly Reso­lu­ti­on 68/​167 vom 18.12 2013, UN Doc. A/​Res/​68/​167 [2014], Z. 4 []
  199. vgl. ähn­lich EuGH, Urteil vom 06.10.2015 – C‑362/​14, Schrems/​Digital Rights Ire­land, NJW 2015, S. 3151, 3155, Rn. 75 []
  200. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvR 2735/​14, Rn. 69 m.w.N. []
  201. vgl. BVerfGE 63, 215, 224; 109, 38, 62; BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvR 2735/​14, Rn. 70 []
  202. vgl. auch EuGH, Urteil vom 06.10.2015 – C‑362/​14, Schrems/​Digital Rights Ire­land, NJW 2015, S. 3151, 3155 ff., Rn. 78, 81, 89 []
  203. vgl. Grau­lich, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig, Sicher­heits­recht des Bun­des, 2014, § 14 BKAG, Rn. 6 []
  204. vgl. BVerfGE 109, 279, 377, 379 []
  205. vgl. BVerfGE 109, 279, 343 ff.; 125, 260, 328 f.; 129, 208, 243 []
  206. vgl. BVerfGE 109, 279, 377, 379 zur Wohn­raum­über­wa­chung []
  207. vgl. BVerfGE 120, 274, 326, 328 f. zur Online-Durch­su­chung []
  208. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 Rn. 215 []
  209. vgl. BVerfGE 120, 351, 364 f. []
  210. BVerfGE 109, 190, 235 []
  211. vgl. BVerfGE 33, 1, 13; 33, 303, 347 f.; 40, 276, 283; 41, 251, 266 ff.; 51, 268, 290 ff.; 109, 190, 235 f. []
  212. vgl. BVerfGE 40, 276, 283; 41, 251, 267 []
  213. vgl. die bereits in die­se Rich­tung zie­len­de Abwei­chen­de Mei­nung Eich­ber­gers in BVerfGE 125, 380 zum Urteil des BVerfG zur Vor­rats­da­ten­spei­che­rung, BVerfGE 125, 260 []
  214. BVerfGE 109, 279, 377, 379 []
  215. vgl. Schlu­cke­bier, abw. Mei­nung in BVerfGE 125, 364, 369; sie­he zur Schutz­pflicht bei ter­ro­ris­ti­schen und ande­ren Bestre­bun­gen auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in BVerfGE 120, 274, 319 []
  216. vgl. BVerfGE 125, 260, 316 ff.; 133, 277, 320 ff. []
  217. vgl. BVerfGE 109, 279, 320 f. []
  218. vgl. BVerfGE 120, 274, 331 []
  219. vgl. z.B. § 15 Abs. 3, § 16 Abs. 5 Satz 1 HSOG, § 16a Abs. 2 Satz 1 PolG NW []
  220. vgl. nur BVerfGE 120, 274, 338 f. zum Ver­fas­sungs­schutz­ge­setz Nord­rhein-West­fa­len []
  221. so für die unver­züg­li­che Löschung kern­be­reichs­re­le­van­ter Inhal­te auch noch das BVerfG in BVerfGE 120, 274, 339 zu Daten aus infor­ma­ti­ons­tech­ni­schen Sys­te­men []
  222. vgl. dazu BVerfGE 130, 318, 342 m.w.N. []
  223. vgl. dazu die Erwäh­nung die­ser Gesichts­punk­te in dem Beschluss vom 07.12 2011, BVerfGE 130, 1, 33 f.; vgl. zum Straf­pro­zess und zur Ver­wert­bar­keit von Zufalls­er­kennt­nis­sen aus einer Tele­fon­über­wa­chung zwar nicht zu Beweis­zwe­cken, wohl aber als Spu­ren­an­satz : BVerfG, Beschluss vom 29.06.2005 – 2 BvR 866/​05, NJW 2005, S. 2766 m. Anm. All­gay­er, NStZ 2006, S. 603 ff. []
  224. vgl. BVerfGE 125, 260; 133, 277 []
  225. BVerfG, Urteil vom 03.03.2004, BVerfGE 109, 279, 376 []