Ver­fas­sungs­wid­ri­ge Spei­che­rung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten

Die Rege­lun­gen des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes zur Spei­che­rung und Ver­wen­dung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten sind nach einer aktu­el­len Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts teil­wei­se ver­fas­sungs­wid­rig.

Ver­fas­sungs­wid­ri­ge Spei­che­rung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten

In der Zuord­nung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern zu ihren Anschlus­s­in­ha­bern liegt ein Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Dem­ge­gen­über liegt in der Zuord­nung von dyna­mi­schen IP-Adres­sen ein Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 GG.

Der Gesetz­ge­ber muss bei der Ein­rich­tung eines Aus­kunfts­ver­fah­rens sowohl Rechts­grund­la­gen für die Über­mitt­lung, als auch für den Abruf von Daten schaf­fen.

Das auto­ma­ti­sier­te Aus­kunfts­ver­fah­ren der §§ 112, 111 TKG ist mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. § 112 TKG setzt dabei für den Abruf eige­ne Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen vor­aus.

Das manu­el­le Aus­kunfts­ver­fah­ren der §§ 113 Abs. 1 Satz 1, 111, 95 Abs. 1 TKG ist in ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar. Zum einen bedarf es für den Abruf der Daten qua­li­fi­zier­ter Rechts­grund­la­gen, die selbst eine Aus­kunfts­pflicht der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men nor­men­klar begrün­den. Zum ande­ren darf die Vor­schrift nicht zur Zuord­nung dyna­mi­scher IP-Adres­sen ange­wen­det wer­den.

Die Sicher­heits­be­hör­den dür­fen Aus­künf­te über Zugangs­si­che­rungs­codes (§ 113 Abs. 1 Satz 2 TKG) nur dann ver­lan­gen, wenn die gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für ihre Nut­zung gege­ben sind.

Die gesetz­li­che Rege­lung[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de rich­tet sich gegen die §§ 111 bis 113 TKG:

  • § 111 TKG ver­pflich­tet geschäfts­mä­ßi­ge Anbie­ter von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten, die von ihnen ver­ge­be­nen bezie­hungs­wei­se bereit­ge­stell­ten Ruf­num­mern, Anschluss­ken­nun­gen, Mobil­funkendge­rä­te­num­mern und Ken­nun­gen von elek­tro­ni­schen Post­fä­chern (im Fol­gen­den zusam­men­fas­send: Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern) sowie die zuge­hö­ri­gen per­sön­li­chen Daten der Anschlus­s­in­ha­ber wie Namen, Anschrif­ten und Geburts­da­ten – ein­schließ­lich zudem der Daten des Ver­trags­be­ginns – zu erhe­ben und zu spei­chern, wobei hin­sicht­lich der Post­fach­ken­nun­gen kei­ne selbst­stän­di­ge Erhe­bungs­pflicht ange­ord­net wird, son­dern nur eine Spei­che­rungs­pflicht für den Fall, dass die­se Daten ohne­hin erho­ben wer­den. Die Vor­schrift soll eine Daten­ba­sis für die in §§ 112 und 113 TKG gere­gel­ten Aus­kunfts­ver­fah­ren schaf­fen.
     
  • Durch § 112 TKGwird ein auto­ma­ti­sier­tes Ver­fah­ren zur Ertei­lung von Aus­künf­ten aus den nach § 111 TKG gespei­cher­ten Daten geschaf­fen. Danach haben Anbie­ter, die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te für die Öffent­lich­keit erbrin­gen, die von § 111 TKG erfass­ten Daten nach Maß­ga­be einer die tech­ni­schen Details regeln­den Rechts­ver­ord­nung (vgl. § 112 Abs. 3 TKG) so bereit zu stel­len, dass sie von der Bun­des­netz­agen­tur ohne Kennt­nis­nah­me der Anbie­ter abge­ru­fen wer­den kön­nen (§ 112 Abs. 1 TKG). Dabei ist auch die Mög­lich­keit eines Daten­ab­rufs unter Ver­wen­dung unvoll­stän­di­ger Abfra­ge­da­ten oder die Suche mit­tels einer Ähn­li­chen­funk­ti­on zu gewähr­leis­ten.
     
     Die Bun­des­netz­agen­tur hat die­se Daten­sät­ze auf Ersu­chen näher bezeich­ne­ter Behör­den im auto­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren abzu­ru­fen und die­sen zu über­mit­teln (vgl. § 112 Abs. 4 TKG). Zu den berech­tig­ten Behör­den gehö­ren ins­be­son­de­re die Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den, die Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den des Bun­des und der Län­der für Zwe­cke der Gefah­ren­ab­wehr, das Zoll­kri­mi­nal­amt, die Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den des Bun­des und der Län­der, der Mili­tä­ri­sche Abschirm­dienst und der Bun­des­nach­rich­ten­dienst, Not­ruf­ab­fra­ge­stel­len, die Bun­des­an­stalt für Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sicht sowie Behör­den der Zoll­ver­wal­tung für Zwe­cke der Schwarz­ar­beits­be­kämp­fung (vgl. § 112 Abs. 2 TKG). Die Aus­künf­te wer­den jeder­zeit erteilt, soweit sie zur Erfül­lung der gesetz­li­chen Auf­ga­ben erfor­der­lich sind und die Ersu­chen an die Bun­des­netz­agen­tur im auto­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren vor­ge­legt wer­den (vgl. § 112 Abs. 2 a.E. TKG). Die Ver­ant­wor­tung für die Zuläs­sig­keit der Über­mitt­lung tra­gen die ersu­chen­den Behör­den; die Bun­des­netz­agen­tur prüft die­se nur, wenn ein beson­de­rer Anlass besteht (vgl. § 112 Abs. 4 Satz 2 und 3 TKG).Die in § 112 Abs. 3 Satz 1 TKG vor­ge­se­he­ne Rechts­ver­ord­nung und die dar­auf basie­ren­de Tech­ni­sche Richt­li­nie nach § 112 Abs. 3 Satz 3 TKG sind bis­lang noch nicht erlas­sen wor­den. Nach der Über­gangs­vor­schrift des § 150 Abs. 12 Satz 3 TKG tritt aller­dings die von der Bun­des­netz­agen­tur auf der Grund­la­ge des § 90 Abs. 2 und 6 des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes vom 25. Juli 1996 – TKG 1996 – 1 bekannt­ge­ge­be­ne Schnitt­stel­len­be­schrei­bung an die Stel­le der Tech­ni­schen Richt­li­nie, solan­ge die Tech­ni­sche Richt­li­nie nicht erlas­sen ist. Nach einer Aus­kunft der Bun­des­netz­agen­tur rich­tet sich die Aus­kunfts­er­tei­lung von Daten im auto­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren der­zeit noch nach die­ser Schnittstellenbeschreibung.Die §§ 112, 113 TKG schaf­fen die Grund­la­ge für zwei ver­schie­de­ne Ver­fah­ren zur Ertei­lung von Aus­künf­ten aus den nach § 111 TKG gespei­cher­ten Daten. In dem durch § 112 TKG gere­gel­ten auto­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren müs­sen die Anbie­ter von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten die Daten so bereit stel­len, dass sie von der Bun­des­netz­agen­tur ohne Kennt­nis­nah­me der Anbie­ter abge­ru­fen wer­den kön­nen. Die Bun­des­netz­agen­tur hat die Daten auf Ersu­chen kon­kret bezeich­ne­ter Behör­den, dar­un­ter ins­be­son­de­re der Straf­ver­fol­gungs- und Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den, im auto­ma­ti­sier­ten Ver­fah­ren abzu­ru­fen und die­sen zu über­mit­teln. Die Aus­künf­te dür­fen immer erteilt wer­den, wenn sie zur Erfül­lung der gesetz­li­chen Auf­ga­ben erfor­der­lich sind.
     
  • § 113 TKGregelt ein manu­el­les Ver­fah­ren für Aus­künf­te aus den nach § 111 TKG gespei­cher­ten Daten. Im Gegen­satz zu dem auto­ma­ti­sier­ten Aus­kunfts­ver­fah­ren sieht die­ses eine Ver­pflich­tung zur Aus­kunfts­er­tei­lung durch die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men selbst vor. Eben­so wie im auto­ma­ti­sier­ten Aus­kunfts­ver­fah­ren ist über die Aus­kunfts­er­tei­lung gegen­über den Daten­be­trof­fe­nen Still­schwei­gen zu wah­ren (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 TKG).Aus­kunfts­ver­pflich­tet sind hier­bei nicht nur die Anbie­ter, die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te für die Öffent­lich­keit anbie­ten, son­dern alle, die geschäfts­mä­ßig Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te erbrin­gen oder dar­an mit­wir­ken (vgl. § 113 Abs. 1 i.V.m. § 3 Nr. 10 TKG). Dies schließt auch sol­che Anbie­ter ein, die in Behör­den oder Unter­neh­men, zum Bei­spiel in Kran­ken­häu­sern und Hotels, soge­nann­te Cor­po­ra­te Net­works oder WLAN-Net­ze bereit­stel­len. In der Lite­ra­tur wird – auf der Grund­la­ge von in der Geset­zes­be­grün­dung zu § 112 TKG 2004 genann­ten Zah­len 2 – davon aus­ge­gan­gen, dass von § 113 TKG bis zu 400.000 Anbie­ter betrof­fen sein kön­nen, wäh­rend § 112 TKG maxi­mal meh­re­re hun­dert Ver­pflich­te­te betrifft 3.Gegen­über § 112 TKG erwei­tert ist auch der Kreis der aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den. § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG ent­hält für all­ge­mei­ne Aus­künf­te kei­ne enu­me­ra­ti­ve Auf­zäh­lung der aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den, son­dern umschreibt die Aus­kunfts­be­rech­ti­gung abs­trakt auf­ga­ben­be­zo­gen und damit unein­ge­schränkt für alle Behör­den: Aus­künf­te sol­len all­ge­mein zuläs­sig sein, soweit dies im Ein­zel­fall für die Ver­fol­gung von Straf­ta­ten und Ord­nungs­wid­rig­kei­ten, die Gefah­ren­ab­wehr und die Erfül­lung nach­rich­ten­dienst­li­cher Auf­ga­ben erfor­der­lich ist.
     
     Auch die Reich­wei­te der von der Aus­kunfts­pflicht erfass­ten Daten geht über § 112 TKG hin­aus. Neben den von § 111 TKG erfass­ten Daten erstreckt sich die Aus­kunfts­pflicht hier auch auf die Daten, die die Anbie­ter zur inhalt­li­chen Aus­ge­stal­tung, Ände­rung oder Been­di­gung ihrer Ver­trags­ver­hält­nis­se gemäß § 95 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit § 3 Nr. 3 TKG erhe­ben und spei­chern dür­fen. In der Pra­xis decken sich die­se Daten in der Regel zunächst weit­hin mit den von § 111 TKG erfass­ten Daten, gehen aber auch dar­über hin­aus, indem sie etwa Bank­ver­bin­dun­gen oder mit Son­der­ta­ri­fen ver­bun­de­ne per­sön­li­che Anga­ben ent­hal­ten kön­nen.
     
     In Aus­le­gung des § 113 TKG ent­spricht es ver­brei­te­ter, aber umstrit­te­ner Pra­xis, dass auch Aus­künf­te über den Inha­ber einer soge­nann­ten dyna­mi­schen Inter­net­pro­to­koll­adres­se (dyna­mi­sche IP-Adres­se) erteilt wer­den. Hier­bei han­delt es sich um die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern, mit denen vor allem Pri­vat­per­so­nen nor­ma­ler­wei­se im Inter­net sur­fen.
     
    • Das in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG gere­gel­te manu­el­le Ver­fah­ren ver­pflich­tet dage­gen die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men selbst zur Aus­kunfts­er­tei­lung. Aus­kunfts­ver­pflich­tet sind hier nicht nur die Anbie­ter, die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te der Öffent­lich­keit offe­rie­ren (z. B. Tele­fon­ge­sell­schaf­ten oder Pro­vi­der), son­dern dar­über hin­aus auch alle, die geschäfts­mä­ßig Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te erbrin­gen (z. B. auch Kran­ken­häu­ser oder gege­be­nen­falls Hotels). Aus­kunfts­be­rech­tigt sind nach die­ser Norm grund­sätz­lich alle Behör­den. Vor­aus­set­zung ist, dass die Aus­kunft im Ein­zel­fall für die Ver­fol­gung von Straf­ta­ten und Ord­nungs­wid­rig­kei­ten, die Gefah­ren­ab­wehr oder nach­rich­ten­dienst­li­che Auf­ga­ben erfor­der­lich ist.
       
    • § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG regelt eine spe­zi­el­le Aus­kunfts­pflicht hin­sicht­lich Zugangs­si­che­rungs­codes wie Pass­wor­ten oder Per­sön­li­chen Iden­ti­fi­ka­ti­ons­num­mern (PIN). Aus­kunfts­be­rech­tigt sind inso­weit die Straf­ver­fol­gungs- und Sicher­heits­be­hör­den sowie die Nach­rich­ten­diens­te. Neben der all­ge­mei­nen Aus­kunfts­ver­pflich­tung des § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG regelt § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG eine spe­zi­el­le Aus­kunfts­pflicht hin­sicht­lich sol­cher Daten, die dem Schutz vor unbe­fug­tem Zugriff auf End­ge­rä­te oder Spei­cher­ein­rich­tun­gen die­nen wie ins­be­son­de­re Per­sön­li­che Iden­ti­fi­ka­ti­ons­num­mern (PIN) und als Per­so­nal Unblo­cking Key (PUK) bezeich­ne­te Num­mern. Aus­kunfts­be­rech­tigt sind inso­weit die Straf­ver­fol­gungs- und Sicher­heits­be­hör­den sowie die Nach­rich­ten­diens­te nach Maß­ga­be von bestimm­ten, in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG auf­ge­führ­ten Rechts­grund­la­gen, wel­che all­ge­mei­ne Ermäch­ti­gun­gen zur Daten­er­he­bung ent­hal­ten. Die Nut­zung die­ser Aus­künf­te für einen Zugriff auf Daten, die dem Fern­mel­de­ge­heim­nis unter­lie­gen, ist nur unter den Vor­aus­set­zun­gen der hier­für ein­schlä­gi­gen gesetz­li­chen Vor­schrif­ten zuläs­sig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG).
       

Der Abruf der Daten durch die aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den rich­tet sich nach deren eige­nen Rechts­grund­la­gen; in der Pra­xis wur­den hier­bei Rechts­grund­la­gen, die die Behör­den all­ge­mein zur Erhe­bung von Daten ermäch­ti­gen, als aus­rei­chend ange­se­hen.

Die Aus­ge­stal­tung der §§ 111 bis 113 TKG knüpft an Vor­gän­ger­re­ge­lun­gen im Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­setz 1996 an. Bereits § 90 TKG 1996 ver­pflich­te­te Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Füh­rung von Kun­den­da­tei­en, die in einem auto­ma­ti­sier­ten Aus­kunfts­ver­fah­ren abruf­bar waren. Eben­so ver­pflich­te­te § 89 Abs. 6 TKG 1996 die Diens­te­an­bie­ter in ähn­li­chem Umfang wie § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Aus­kunfts­er­tei­lung im Ein­zel­fall an staat­li­che Stel­len. Nach einem Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 22. Okto­ber 2003 4 ent­hielt § 90 Abs. 1 TKG 1996 aller­dings kei­ne Pflicht zur Erhe­bung der Kun­den­da­ten, son­dern bezog sich allein auf sol­che Daten, die von den Diens­te­an­bie­tern im eige­nen Inter­es­se zuläs­si­ger­wei­se ohne­hin erho­ben wur­den. Von Bedeu­tung war dies ins­be­son­de­re für soge­nann­te Pre­paid-Pro­duk­te, bei denen – etwa im Bereich des Mobil­funks – der Kun­de ein im Vor­aus bezahl­tes Gut­ha­ben erwirbt, das anschlie­ßend durch Nut­zung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten ver­braucht wer­den kann. Je nach Gestal­tung der Dienst­leis­tun­gen und Ver­trags­bin­dun­gen war es damit mög­lich, dass Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men kein Bedürf­nis hat­ten, die Iden­ti­tät ihrer Kun­den zu ken­nen, und so Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te anonym und ohne Zuord­nungs­mög­lich­keit genutzt wer­den konn­ten. Die Neu­re­ge­lung soll dem durch die Daten­er­he­bungs- und Spei­che­rungs­pflicht gemäß § 111 TKG ent­ge­gen­wir­ken.

Bei der Anwen­dung des § 113 TKG haben sich in der Pra­xis Zwei­fels­fra­gen gestellt, die auch die Fach­ge­rich­te beschäf­tigt haben. Strei­tig ist ins­be­son­de­re, ob die Vor­schrift auch Aus­künf­te über den Inha­ber einer soge­nann­ten dyna­mi­schen Inter­net­pro­to­koll­adres­se (dyna­mi­sche IP-Adres­se) umfasst.

Die IP-Adres­se ist eine Num­mer, die die Adres­sie­rung von Com­pu­tern und ande­ren tech­ni­schen Gerä­ten in einem Netz­werk, ins­be­son­de­re im Inter­net, erlaubt; sie kann ver­ein­facht als „Tele­fon­num­mer“ des Com­pu­ters beschrie­ben wer­den. Dabei wird zwi­schen sta­ti­schen und dyna­mi­schen IP-Adres­sen unter­schie­den. Wäh­rend eine sta­ti­sche IP-Adres­se einem bestimm­ten Anschlus­s­in­ha­ber (genau­er: der Netz­werk­schnitt­stel­le eines bestimm­ten Geräts des Anschlus­s­in­ha­bers) fest zuge­wie­sen wird, wird im Fall der dyna­mi­schen Adres­sie­rung dem Anschlus­s­in­ha­ber (genau­er: der Netz­werk­schnitt­stel­le des mit dem Inter­net kom­mu­ni­zie­ren­den Geräts des Anschlus­s­in­ha­bers) bei jeder neu­en Auf­nah­me der Netz­werk­ver­bin­dung eine IP-Adres­se neu zuge­wie­sen. Sei­nen Grund hat die­ses Ver­fah­ren in der Num­mern­knapp­heit der der­zeit über­wie­gend ver­wen­de­ten Ver­si­on des Inter­net­pro­to­kolls. Das Ver­fah­ren der dyna­mi­schen Adres­sie­rung nut­zen ins­be­son­de­re Anbie­ter von Diens­ten, die Inter­net­ver­bin­dun­gen über Wähl­lei­tun­gen anbie­ten. Für die pri­va­te Inter­net­nut­zung wer­den des­halb zur Zeit in aller Regel dyna­mi­sche IP-Adres­sen ver­ge­ben. Aktu­el­le Ent­wick­lun­gen deu­ten aller­dings dar­auf hin, dass künf­tig auf der Basis einer neu­en Ver­si­on des Inter­net­pro­to­kolls (Inter­net­pro­to­koll Ver­si­on 6) in wesent­lich wei­te­rem Umfang Adres­sen als sta­ti­sche IP-Adres­sen ver­ge­ben wer­den kön­nen.

Ob gemäß § 113 TKG Aus­kunft dar­über ver­langt wer­den kann, wel­chem Anschlus­s­in­ha­ber (genau­er: wel­cher einem bestimm­ten Betrei­ber zuor­den­ba­ren Netz­werk­schnitt­stel­le) zu einem bestimm­ten Zeit­punkt eine kon­kre­te – der abfra­gen­den Behör­de als sol­che not­wen­di­ger­wei­se bekann­te – dyna­mi­sche IP-Adres­se zuge­wie­sen war, ist strei­tig. Dies ist unklar, weil einer­seits Gegen­stand der Aus­kunft allein die Zuord­nung der abge­frag­ten Num­mer zu einer Per­son und damit ein soge­nann­tes Bestands­da­tum ist (vgl. § 95 Abs. 1 i.V.m. § 3 Nr. 3 TKG; für § 111 TKG passt der Begriff frei­lich nur in einem über die Legal­de­fi­ni­ti­on hin­aus­ge­hen­den Sin­ne), ander­seits die­se Aus­kunft aber nur mög­lich ist, wenn die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men hier­für zuvor die nach § 96 TKG gespei­cher­ten Ver­kehrs­da­ten aus­wer­ten und fest­stel­len, wel­chem Anschluss die frag­li­che Num­mer zu dem gege­be­nen Zeit­punkt zuge­ord­net war; zugleich bezie­hen sich dadurch ihre Aus­künf­te not­wen­dig immer auch auf eine kon­kre­te Ver­bin­dung. In der Dis­kus­si­on wird dabei maß­geb­lich auf die glei­cher­ma­ßen strei­ti­ge Fra­ge abge­stellt, ob in der Iden­ti­fi­zie­rung einer dyna­mi­schen IP-Adres­se allein ein Ein­griff in Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG oder zugleich ein Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 GG liegt. Eine höchst­rich­ter­li­che Ent­schei­dung liegt noch nicht vor. Nach der in der Recht­spre­chung und Lite­ra­tur inzwi­schen wohl über­wie­gen­den Mei­nung kön­nen dyna­mi­sche IP-Adres­sen über § 113 TKG abge­fragt wer­den 5. Die Gegen­auf­fas­sung hält dies für unzu­läs­sig und erlaubt ent­spre­chen­de Aus­künf­te nur unter qua­li­fi­zier­ten Vor­aus­set­zun­gen wie etwa im Straf­recht nach § 100g StPO 6.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den[↑]

Die Beschwer­de­füh­rer nut­zen vor­aus­be­zahl­te Mobil­funk­kar­ten sowie Inter­net­zu­gangs­diens­te und machen gel­tend, durch die Spei­che­rung ihrer Daten und deren mög­li­che Über­mitt­lung im Rah­men der Aus­kunfts­ver­fah­ren in ihren Grund­rech­ten aus Art. 10 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 sowie aus Art. 3 Abs. 1 GG ver­letzt zu sein.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ent­schied, dass die Erhe­bung und Spei­che­rung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten nach § 111 TKG sowie ihre in § 112 TKG gere­gel­te Ver­wen­dung im auto­ma­ti­sier­ten Aus­kunfts­ver­fah­ren ver­fas­sungs­ge­mäß sind. Der hier­durch bewirk­te Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ist nur von begrenz­tem Gewicht und ange­sichts der erstreb­ten Ver­bes­se­rung der staat­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung gerecht­fer­tigt. Für den Daten­ab­ruf rei­chen hier­bei auch die all­ge­mei­nen Daten­er­he­bungs­vor­schrif­ten der abruf­be­rech­tig­ten Behör­den.

Kei­nen Erfolg hat die Ver­fas­sungs­be­schwer­de auch inso­weit, als sie sich gegen die in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG ent­hal­te­ne Rege­lung zur Ertei­lung all­ge­mei­ner Aus­künf­te durch die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter im manu­el­len Aus­kunfts­ver­fah­ren rich­tet. Die Vor­schrift ist jedoch ver­fas­sungs­kon­form so aus­zu­le­gen, dass es für den Daten­ab­ruf spe­zi­el­ler fach­recht­li­cher Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen bedarf. Zudem berech­tigt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht zu einer Zuord­nung von dyna­mi­schen IP-Adres­sen. Für eine Über­gangs­zeit, längs­tens bis zum 30. Juni 2013, darf die Vor­schrift unab­hän­gig von die­sen Maß­ga­ben ange­wen­det wer­den.

Dage­gen ist § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG mit dem Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung nicht ver­ein­bar. Die Vor­schrift gilt jedoch über­gangs­wei­se, längs­tens bis zum 30. Juni 2013 mit der Maß­ga­be fort, dass die Siche­rungs­codes nur unter den Bedin­gun­gen erho­ben wer­den dür­fen, unter denen sie nach den jeweils maß­geb­li­chen Vor­schrif­ten (etwa denen des Straf­pro­zess­rechts) auch genutzt wer­den dür­fen.

Kein vor­ran­gi­ges euro­päi­sches Uni­ons­recht[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist nicht mit Blick auf vor­ran­gi­ges Recht der Euro­päi­schen Uni­on unzu­läs­sig. Aller­dings über­prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt inner­staat­li­che Vor­schrif­ten, die zwin­gen­de Vor­ga­ben des Uni­ons­rechts in deut­sches Recht umset­zen, grund­sätz­lich nicht am Maß­stab der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes; hier­ge­gen gerich­te­te Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind in der Regel unzu­läs­sig 7. Auch wen­det sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de, soweit sie gegen § 111 Abs. 1, 2 TKG gerich­tet ist, gegen eine Vor­schrift, die maß­geb­lich durch Uni­ons­recht bestimmt ist. Der von den Beschwer­de­füh­rern gerüg­te Umfang der in § 111 Abs. 1, 2 TKG gere­gel­ten Spei­che­rungs­pflicht dürf­te – jeden­falls im Wesent­li­chen – durch Art. 5 der Richt­li­nie 2006/​24 EG 8 uni­ons­recht­lich gebun­den sein.

Den­noch ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de auch inso­weit zuläs­sig. Die Beschwer­de­füh­rer beru­fen sich auf die Ungül­tig­keit der genann­ten Richt­li­nie und erstre­ben eine Vor­la­ge durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt an den Euro­päi­schen Gerichts­hof, damit die­ser im Wege der Vor­ab­ent­schei­dung nach Art. 267 AEUV die Richt­li­nie für nich­tig erklärt und so den Weg für eine Über­prü­fung der ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen am Maß­stab der deut­schen Grund­rech­te frei­macht. Auf die­sem Weg ist eine Prü­fung der von ihnen unmit­tel­bar und ohne wei­te­re Rechts­schutz­mög­lich­keit ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten am Maß­stab des Grund­ge­set­zes nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen 9. Die Angrif­fe gegen § 112 und § 113 TKG unter­lie­gen in Hin­sicht auf das Uni­ons­recht schon des­halb kei­nen Zuläs­sig­keits­be­den­ken, weil den deut­schen Gesetz­ge­ber hin­sicht­lich der Aus­ge­stal­tung der Daten­ver­wen­dung kei­ne zwin­gen­den Vor­ga­ben des Uni­ons­rechts tref­fen. Die­se Nor­men sind daher unein­ge­schränkt am Maß­stab der deut­schen Grund­rech­te zu prü­fen.

Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis[↑]

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten grei­fen nicht in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis des Art. 10 Abs. 1 GG ein. Ande­res gilt aller­dings für § 113 Abs. 1 TKG, inso­fern die­ser als Ermäch­ti­gung für die Zuord­nung von dyna­mi­schen IP-Adres­sen ver­stan­den wird.

Art. 10 Abs. 1 GG gewähr­leis­tet das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis, wel­ches die unkör­per­li­che Über­mitt­lung von Infor­ma­tio­nen an indi­vi­du­el­le Emp­fän­ger mit Hil­fe des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs vor einer Kennt­nis­nah­me durch die öffent­li­che Gewalt schützt 10. Hier­durch soll ver­mie­den wer­den, dass der Mei­nungs- und Infor­ma­ti­ons­aus­tausch mit­tels Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­la­gen des­we­gen unter­bleibt oder nach Form und Inhalt ver­än­dert ver­läuft, weil die Betei­lig­ten damit rech­nen müs­sen, dass staat­li­che Stel­len sich in die Kom­mu­ni­ka­ti­on ein­schal­ten und Kennt­nis­se über die Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­hal­te gewin­nen 11.

Art. 10 Abs. 1 GG erfasst dabei nicht nur die Inhal­te der Kom­mu­ni­ka­ti­on. Geschützt ist viel­mehr auch die Ver­trau­lich­keit der nähe­ren Umstän­de des Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gangs, zu denen ins­be­son­de­re gehört, ob, wann und wie oft zwi­schen wel­chen Per­so­nen oder Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ein­rich­tun­gen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehr statt­ge­fun­den hat oder ver­sucht wor­den ist 12. Ein Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 GG liegt danach etwa auch dann vor, wenn durch eine Fang­schal­tung ohne Wis­sen der Anru­fen­den eine Gesprächs­ver­bin­dung so geschal­tet wird, dass der Anruf rück­ver­folg­bar wird 13 oder eine Ruf­num­mern­un­ter­drü­ckung auf­ge­ho­ben wird (vgl. § 101 TKG).

Art. 10 Abs. 1 GG schützt aller­dings allein die Ver­trau­lich­keit kon­kre­ter Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge. Dem­ge­gen­über erstreckt sich sein Schutz nicht all­ge­mein auf alle Infor­ma­tio­nen, die das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­hal­ten oder ins­ge­samt die Bezie­hun­gen zwi­schen den Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­tern und ihren Kun­den betref­fen. Ins­be­son­de­re schützt das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis nicht die Ver­trau­lich­keit der jewei­li­gen Umstän­de der Bereit­stel­lung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­dienst­leis­tun­gen wie etwa die Zuord­nung der von den Diens­te­an­bie­tern ver­ge­be­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern zu bestimm­ten Anschlus­s­in­ha­bern.

Die Zuord­nung einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mer zu einem Anschlus­s­in­ha­ber berührt Art. 10 Abs. 1 GG auch dann nicht, wenn sie einer Behör­de mit­tel­bar ermög­licht, die Inhal­te oder die Umstän­de kon­kre­ter Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge zu rekon­stru­ie­ren und einer bestimm­ten Per­son zuzu­ord­nen. Zwar muss sich eine Ruf­num­mern­zu­ord­nung nicht auf die Infor­ma­tio­nen beschrän­ken, wel­cher Anschlus­s­in­ha­ber sich hin­ter einer Num­mer ver­birgt, wie dies etwa der Fall ist, wenn Behör­den Ruf­num­mern ermit­teln, die ihnen in Form von Auf­zeich­nun­gen in die Hän­de gefal­len sind. Viel­mehr las­sen sich mit einer sol­chen Zuord­nung mit­tel­bar auch Umstän­de und Inhalt eines Anrufs indi­vi­dua­li­sie­ren, wie etwa dann, wenn Inhalt oder Zeit­punkt eines bestimm­ten Anrufs, der unter der abge­frag­ten Num­mer geführt wur­de, der Behör­de durch Vor­er­mitt­lun­gen bekannt ist. Auch die Mög­lich­keit eines sol­chen Infor­ma­ti­ons­ge­halts einer Aus­kunft führt jedoch nicht dazu, dass die Zuord­nung einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mer zu ihrem Anschlus­s­in­ha­ber an Art. 10 Abs. 1 GG zu mes­sen ist. Denn die Infor­ma­tio­nen über Inhalt und Umstän­de des betref­fen­den Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­akts wer­den auch in die­sem Fall nicht durch den Ein­griff in ver­trau­li­che Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge selbst gewon­nen, son­dern erge­ben sich erst im Zusam­men­hang mit Kennt­nis­sen, die die Behör­de ander­wei­tig erlangt hat – sei es durch eige­ne Ermitt­lun­gen, sei es durch Hin­wei­se Drit­ter, ins­be­son­de­re etwa durch die Anzei­ge eines Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­part­ners. Durch Art. 10 Abs. 1 GG ist die Ver­trau­lich­keit der Nut­zung des zur Nach­rich­ten­über­mitt­lung ein­ge­setz­ten tech­ni­schen Medi­ums geschützt, nicht aber das Ver­trau­en der Kom­mu­ni­ka­ti­ons­part­ner zuein­an­der. Vor der Offen­ba­rung von Inhalt oder Umstän­den eines Kom­mu­ni­ka­ti­ons­akts sei­tens des Kom­mu­ni­ka­ti­ons­part­ners schützt das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis nicht 14. Die blo­ße Zuord­nung einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mer zu einem Anschlus­s­in­ha­ber lässt viel­mehr die Ver­trau­lich­keit des kon­kre­ten Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gangs als sol­chen unbe­rührt und greift damit nicht in Art. 10 Abs. 1 GG ein.

Dies gilt für Anschluss­ken­nun­gen oder Ken­nun­gen von elek­tro­ni­schen Post­fä­chern eben­so wie für Ruf­num­mern. Nichts ande­res gilt aber auch für sta­ti­sche IP-Adres­sen. Zwar gibt die Zuord­nung einer sta­ti­schen IP-Adres­se zu einem bestimm­ten Anschlus­s­in­ha­ber – genau­er: zu einer Netz­werk­schnitt­stel­le des Anschlus­s­in­ha­bers – in der Regel mit­tel­bar auch Aus­kunft über einen bestimm­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gang des Betref­fen­den, da sol­che Adres­sen, auch wenn sie sta­tisch ver­ge­ben wer­den, prak­tisch immer nur in Zusam­men­hang mit kon­kre­ten Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­gen regis­triert und Gegen­stand von indi­vi­dua­li­sie­ren­den Zuord­nun­gen wer­den. Jedoch beschränkt sich auch hier die Infor­ma­ti­on einer ent­spre­chen­den Aus­kunft als sol­cher allein auf die abs­trak­te Zuord­nung von Num­mer und Anschlus­s­in­ha­ber.

Anders liegt es dem­ge­gen­über bei der iden­ti­fi­zie­ren­den Zuord­nung dyna­mi­scher IP-Adres­sen, die eine beson­de­re Nähe zu kon­kre­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­gen auf­wei­sen. Die­se fällt in den Schutz­be­reich des Art. 10 Abs. 1 GG. Aller­dings ergibt sich dies auch hier nicht schon dar­aus, dass sich die Zuord­nung einer dyna­mi­schen IP-Adres­se not­wen­dig immer auf einen bestimm­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gang bezieht, über den sie mit­tel­bar damit eben­so Aus­kunft gibt. Denn auch inso­weit bezieht sich die Aus­kunft selbst nur auf Daten, die einem Anschlus­s­in­ha­ber abs­trakt zuge­wie­sen sind. Es besteht inso­weit kein grund­sätz­li­cher Unter­schied zu der Zuord­nung sta­ti­scher IP-Adres­sen. Die Anwend­bar­keit des Art. 10 Abs. 1 GG begrün­det sich hier jedoch dar­aus, dass die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men für die Iden­ti­fi­zie­rung einer dyna­mi­schen IP-Adres­se in einem Zwi­schen­schritt die ent­spre­chen­den Ver­bin­dungs­da­ten ihrer Kun­den sich­ten müs­sen, also auf kon­kre­te Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge zugrei­fen. Die­se von den Diens­te­an­bie­tern ein­zeln gespei­cher­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­bin­dun­gen fal­len unter das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis, unab­hän­gig davon, ob sie von den Diens­te­an­bie­tern auf­grund gesetz­li­cher Ver­pflich­tung vor­rä­tig gehal­ten wer­den müs­sen 15 oder von ihnen auf ver­trag­li­cher Grund­la­ge gespei­chert wer­den. Soweit der Gesetz­ge­ber die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men dazu ver­pflich­tet, auf die­se Daten zurück­zu­grei­fen und sie für die staat­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung aus­zu­wer­ten, liegt dar­in ein Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 GG. Dies ist nicht nur dann der Fall, wenn die Diens­te­an­bie­ter die Ver­bin­dungs­da­ten selbst her­aus­ge­ben müs­sen, son­dern auch dann, wenn sie sie als Vor­fra­ge für eine Aus­kunft nut­zen müs­sen.

Danach berüh­ren § 111 und § 112 TKG das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis nicht. Dem­ge­gen­über greift § 113 Abs. 1 TKG inso­weit in Art. 10 Abs. 1 GG ein, als auf sei­ner Grund­la­ge Aus­künf­te über dyna­mi­sche IP-Adres­sen erteilt wer­den. Im Übri­gen ist auch § 113 Abs. 1 TKG nicht an Art. 10 Abs. 1 GG zu mes­sen.

Die in § 111 Abs. 1, 2 TKG ange­ord­ne­te Spei­che­rung betrifft aus­schließ­lich die abs­trak­te Zuord­nung von Num­mern, Anschluss­ken­nun­gen und Ken­nun­gen elek­tro­ni­scher Post­fä­cher zu bestimm­ten, näher indi­vi­dua­li­sier­ten Anschlus­s­in­ha­bern. Sie greift damit nicht in Art. 10 Abs. 1 GG ein. Dies gilt nach den vor­ste­hen­den Maß­stä­ben unab­hän­gig davon, ob zu den Anschluss­ken­nun­gen ein­fach­recht­lich gemäß § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG auch die sta­ti­schen IP-Adres­sen zu zäh­len sind. Kon­kre­te Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­bin­dun­gen sind gemäß § 111 Abs. 1, 2 TKG nicht Gegen­stand der Spei­che­rungs­pflicht.

Auch Aus­künf­te nach den §§ 112 und 113 TKG grei­fen nicht in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis ein. Für Aus­künf­te hin­sicht­lich der nach § 111 TKG gespei­cher­ten Daten ergibt sich dies bereits als Kon­se­quenz aus den vor­ste­hen­den Dar­le­gun­gen. Nichts ande­res gilt aber auch inso­weit, als sich § 113 Abs. 1 TKG dar­über hin­aus auf die nach § 95 Abs. 1 TKG von den Diens­te­an­bie­tern gespei­cher­ten Daten erstreckt. Denn die nach die­ser Vor­schrift von Diens­te­an­bie­tern zuläs­si­ger­wei­se gespei­cher­ten soge­nann­ten Bestands­da­ten (vgl. § 3 Nr. 3 TKG) besa­gen nichts über kon­kre­te Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­bin­dun­gen.

§ 113 Abs. 1 TKG begrün­det aller­dings inso­weit einen Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 GG, als er nach der­zei­ti­ger Pra­xis zum Teil dazu her­an­ge­zo­gen wird, um eine Zuord­nung dyna­mi­scher IP-Adres­sen zu ihren Anschlus­s­in­ha­bern zu ermög­li­chen 16. Denn soweit die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men hier­über Aus­kunft geben müs­sen, sind sie zunächst gezwun­gen, auf die von ihnen nach § 96 TKG gespei­cher­ten Ver­kehrs­da­ten zuzu­grei­fen und die­se aus­zu­wer­ten. Da die­se Daten jedoch dem Schutz des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis­ses unter­lie­gen, ist eine staat­lich auf­er­leg­te Pflicht zu deren Nut­zung an Art. 10 Abs. 1 GG zu mes­sen.

Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung[↑]

Maß­stab ist im Schwer­punkt das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung gemäß Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten grei­fen in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ein.

Das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung trägt Gefähr­dun­gen und Ver­let­zun­gen der Per­sön­lich­keit Rech­nung, die sich unter den Bedin­gun­gen moder­ner Daten­ver­ar­bei­tung aus infor­ma­ti­ons­be­zo­ge­nen Maß­nah­men erge­ben 17. Die freie Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit setzt den Schutz des Ein­zel­nen gegen unbe­grenz­te Erhe­bung, Spei­che­rung, Ver­wen­dung und Wei­ter­ga­be sei­ner per­sön­li­chen Daten vor­aus. Die­ser Schutz ist daher vom Grund­recht des Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG umfasst. Das Grund­recht gewähr­leis­tet inso­weit die Befug­nis des Ein­zel­nen, grund­sätz­lich selbst über die Preis­ga­be und Ver­wen­dung sei­ner per­sön­li­chen Daten zu bestim­men 18. Die Gewähr­leis­tung des Grund­rechts greift ins­be­son­de­re, wenn die Ent­fal­tung der Per­sön­lich­keit dadurch gefähr­det wird, dass per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen von staat­li­chen Behör­den in einer Art und Wei­se genutzt und ver­knüpft wer­den, die Betrof­fe­ne weder über­schau­en noch beherr­schen kön­nen 19. Der Schutz­um­fang des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung beschränkt sich nicht auf Infor­ma­tio­nen, die bereits ihrer Art nach sen­si­bel sind und schon des­halb grund­recht­lich geschützt wer­den. Es gibt ange­sichts der Ver­ar­bei­tungs- und Ver­knüp­fungs­mög­lich­kei­ten kein schlecht­hin, also unge­ach­tet des Ver­wen­dungs­kon­tex­tes, belang­lo­ses per­so­nen­be­zo­ge­nes Datum 20. Ins­be­son­de­re fal­len unter den Schutz der infor­ma­tio­nel­len Selbst­be­stim­mung auch per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen zu den Moda­li­tä­ten der Bereit­stel­lung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten.

Vor­schrif­ten, die zum Umgang mit per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten durch staat­li­che Behör­den ermäch­ti­gen, begrün­den in der Regel ver­schie­de­ne, auf­ein­an­der auf­bau­en­de Ein­grif­fe. Ins­be­son­de­re ist inso­weit zwi­schen der Erhe­bung, Spei­che­rung und Ver­wen­dung von Daten zu unter­schei­den 21. Bei der Rege­lung eines Daten­aus­tauschs zur staat­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ist dar­über hin­aus aber auch zwi­schen der Daten­über­mitt­lung sei­tens der aus­kunfts­er­tei­len­den Stel­le und dem Daten­ab­ruf sei­tens der aus­kunftsu­chen­den Stel­le zu unter­schei­den. Ein Daten­aus­tausch voll­zieht sich durch die ein­an­der kor­re­spon­die­ren­den Ein­grif­fe von Abfra­ge und Über­mitt­lung, die jeweils einer eige­nen Rechts­grund­la­ge bedür­fen. Der Gesetz­ge­ber muss, bild­lich gespro­chen, nicht nur die Tür zur Über­mitt­lung von Daten öff­nen, son­dern auch die Tür zu deren Abfra­ge. Erst bei­de Rechts­grund­la­gen gemein­sam, die wie eine Dop­pel­tür zusam­men­wir­ken müs­sen, berech­ti­gen zu einem Aus­tausch per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten. Dies schließt – nach Maß­ga­be der Kom­pe­tenz­ord­nung und den Anfor­de­run­gen der Nor­men­klar­heit – nicht aus, dass bei­de Rechts­grund­la­gen auch in einer Norm zusam­men­ge­fasst wer­den kön­nen.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten grei­fen in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung der Beschwer­de­füh­rer ein. Ein­grif­fe lie­gen hier­bei zunächst in der Erhe­bungs- und der Spei­che­rungs­pflicht des § 111 TKG. Eigen­stän­di­ge wei­te­re Grund­rechts­ein­grif­fe lie­gen in der durch § 112 Abs. 1 TKG gere­gel­ten Pflicht der Diens­te­an­bie­ter zur Bereit­stel­lung der Daten als Kun­den­da­tei­en, die einem auto­ma­ti­sier­ten Zugriff zugäng­lich sind, sowie in der Befug­nis der Bun­des­netz­agen­tur, die­se Daten abzu­ru­fen und bestimm­ten Behör­den zu über­mit­teln 22. Ent­spre­chend begrün­den § 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 TKG eige­ne Grund­rechts­ein­grif­fe, indem sie die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter auf Ver­lan­gen zu Aus­künf­ten hin­sicht­lich der bei ihnen gespei­cher­ten Daten ver­pflich­ten.

Ein hier­von zu unter­schei­den­der, eigen­stän­di­ger Ein­griff liegt schließ­lich in dem von § 112 und § 113 TKG tat­be­stand­lich vor­aus­ge­setz­ten Abruf der Daten sei­tens der aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den in Form eines Ersu­chens (§ 112 Abs. 1, 2, 4 TKG) oder Ver­lan­gens (§ 113 Abs. 1 TKG). Doch bedarf es dazu nach dem gesetz­ge­be­ri­schen Rege­lungs­kon­zept einer wei­te­ren Rechts­grund­la­ge, die je nach Sach­be­reich im Recht des Bun­des oder der Län­der zu fin­den sein muss. Die Vor­schrif­ten der §§ 112 und 113 TKG sind – ent­spre­chend der Unter­schei­dung zwi­schen Erhe­bung und Über­mitt­lung in der Rege­lungs­ty­pik der Daten­schutz­ge­set­ze – allein als Rechts­grund­la­ge für die Über­mitt­lung zu ver­ste­hen. Sie set­zen sei­tens der aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den eige­ne Erhe­bungs­be­fug­nis­se vor­aus 23.

Spei­che­rungs­pflicht, § 111 TKG[↑]

Die Spei­che­rungs­pflicht des § 111 TKG ist zur Schaf­fung einer Daten­ba­sis für die in § 112 und § 113 TKG gere­gel­ten Aus­kunfts­ver­fah­ren ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Sie dient dazu, eine ver­läss­li­che Daten­ba­sis für die in §§ 112, 113 TKG gere­gel­te Aus­kunfts­er­tei­lung vor­zu­hal­ten, die es bestimm­ten Behör­den erlaubt, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern indi­vi­du­el­len Anschlus­s­in­ha­bern zuzu­ord­nen. Die hier­mit erstreb­te Ver­bes­se­rung staat­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung vor allem im Bereich der Straf­ver­fol­gung, Gefah­ren­ab­wehr und nach­rich­ten­dienst­li­cher Tätig­kei­ten ist ein legi­ti­mer Zweck, der den Grund­rechts­ein­griff recht­fer­tigt. Die in § 111 TKG gere­gel­te punk­tu­el­le Vor­hal­tung bestimm­ter, begrenz­ter und in ihrem Infor­ma­ti­ons­ge­halt genau umschrie­be­ner Daten für die in den §§ 112, 113 TKG ein­ge­hend defi­nier­ten Ver­wen­dungs­zwe­cke ver­stößt nicht gegen das strik­te Ver­bot der Vor­rats­da­ten­spei­che­rung.

§ 111 TKG ist ver­hält­nis­mä­ßig. Ange­sichts des nicht sehr weit rei­chen­den Infor­ma­ti­ons­ge­halts der erfass­ten Daten han­delt es sich um einen Ein­griff von nur begrenz­tem Gewicht. Sie geben aus sich her­aus noch kei­nen Auf­schluss über kon­kre­te Akti­vi­tä­ten Ein­zel­ner, son­dern ermög­li­chen allein die indi­vi­dua­li­sie­ren­de Zuord­nung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern zu den jewei­li­gen Anschlus­s­in­ha­bern. Grund­le­gend anders als im Fall der vor­sorg­li­chen Spei­che­rung sämt­li­cher Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten umfas­sen die­se Daten als sol­che weder höchst­per­sön­li­che Infor­ma­tio­nen noch ist mit ihnen die Erstel­lung von Per­sön­lich­keits- oder Bewe­gungs­pro­fi­len mög­lich. Auch erfasst § 111 TKG nicht die dyna­mi­schen IP-Adres­sen. Die Mög­lich­keit der Zuord­nung der in § 111 TKG erfass­ten Daten dient einer effek­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der in den Ver­wen­dungs­vor­schrif­ten näher bestimm­ten Behör­den. Sie ist ver­fas­sungs­recht­lich dadurch gerecht­fer­tigt, dass der Staat anlass­be­zo­gen ein legi­ti­mes Inter­es­se an der Auf­klä­rung bestimm­ter Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge haben und die­sem Inter­es­se zur Erfül­lung bestimm­ter Auf­ga­ben ein erheb­li­ches, in Ein­zel­fäl­len auch über­ra­gen­des Gewicht zukom­men kann.

§ 111 TKG unter­liegt kei­nen Beden­ken hin­sicht­lich der for­mel­len Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit. Der Bund hat für die Rege­lung die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG.

Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG berech­tigt aller­dings unmit­tel­bar nur zur Rege­lung der tech­ni­schen Sei­te der Errich­tung einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­fra­struk­tur und der Infor­ma­ti­ons­über­mitt­lung mit Hil­fe von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­la­gen. Von der Norm nicht umfasst sind Rege­lun­gen, die auf die über­mit­tel­ten Inhal­te oder die Art der Nut­zung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on gerich­tet sind und etwa eine Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­über­wa­chung zum Zwe­cke der Erlan­gung von Infor­ma­tio­nen für Auf­ga­ben der Straf­ver­fol­gung oder der Gefah­ren­ab­wehr vor­se­hen. Sol­che Rege­lun­gen sind im Hin­blick auf die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz jeweils dem Rechts­be­reich zuzu­ord­nen, für des­sen Zwe­cke die Über­wa­chung erfolgt 24.

Im Zusam­men­hang mit den Bestim­mun­gen des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes ist es dem Bund jedoch nicht ver­wehrt, kraft Sach­zu­sam­men­hang auch daten­schutz­recht­li­che Anfor­de­run­gen mit­zu­re­geln, sofern damit ein Inkon­gru­en­zen ver­ur­sa­chen­des Aus­ein­an­der­fal­len der tech­ni­schen und daten­schutz­recht­li­chen Bestim­mun­gen zur Daten­ver­ar­bei­tung ver­mie­den wird. Hier­zu gehö­ren nicht nur Rege­lun­gen zu den Schutz­an­for­de­run­gen, son­dern als deren Kehr­sei­te auch Bestim­mun­gen dazu, wel­che Daten zur öffent­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung bereit­ge­hal­ten oder zur Ver­fü­gung gestellt wer­den dür­fen oder müs­sen. Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des reicht dies­be­züg­lich frei­lich nur soweit, wie dies nach daten­schutz­recht­li­chen Gesichts­punk­ten und den hier­mit ver­bun­de­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen gebo­ten ist. Die Ermäch­ti­gun­gen zum Daten­ab­ruf selbst kann der Bund des­halb nicht auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG stüt­zen. Er bedarf dafür eines eige­nen Kom­pe­tenz­ti­tels oder muss die Ent­schei­dung hier­über den Län­dern über­las­sen 25.

Hier­von aus­ge­hend sind gegen § 111 TKG kei­ne Ein­wän­de zu erhe­ben. Die­ser ver­pflich­tet die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter zur Erhe­bung und Spei­che­rung bestimm­ter tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zo­ge­ner Kun­den­da­ten, um die­se für die staat­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ver­füg­bar zu hal­ten. Eine sol­che Rege­lung kann ver­stän­di­ger Wei­se nur in Zusam­men­hang mit den tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Daten­ver­ar­bei­tung und den Daten­schutz und damit vom Bund gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG getrof­fen wer­den.

Auch mate­ri­ell genügt § 111 TKG den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen. Der Umfang der Spei­che­rungs­pflicht ist – unter der Vor­aus­set­zung hin­rei­chen­der Rechts­grund­la­gen für den Abruf und die wei­te­re Ver­wen­dung der Daten – mit den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes ver­ein­bar.

§ 111 TKG dient dazu, eine ver­läss­li­che Daten­ba­sis für Aus­künf­te vor­zu­hal­ten, die es bestimm­ten Behör­den erlaubt, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern indi­vi­du­el­len Anschlus­s­in­ha­bern zuzu­ord­nen. Die hier­mit erstreb­te Ver­bes­se­rung staat­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ins­be­son­de­re im Bereich der Straf­ver­fol­gung, der Gefah­ren­ab­wehr und der nach­rich­ten­dienst­li­chen Tätig­kei­ten ist ein legi­ti­mer Zweck, der einen Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung grund­sätz­lich recht­fer­ti­gen kann.

Eine ille­gi­ti­me, das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung selbst auf­he­ben­de Ziel­set­zung liegt nicht dar­in, dass die von § 111 TKG erfass­ten Daten vor­sorg­lich anlass­los ver­füg­bar gehal­ten wer­den sol­len. Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG ver­bie­tet nicht jede vor­sorg­li­che Erhe­bung und Spei­che­rung von Daten über­haupt, son­dern sieht für sol­che vor­sorg­li­chen Daten­samm­lun­gen ledig­lich beson­de­re Begrün­dungs­an­for­de­run­gen vor und bin­det sie an eine maß­vol­le Aus­ge­stal­tung 26. Strikt ver­bo­ten ist dem­ge­gen­über die Spei­che­rung von per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten auf Vor­rat zu unbe­stimm­ten und noch nicht bestimm­ba­ren Zwe­cken 27. Eine sol­che prin­zi­pi­ell unzu­läs­si­ge Vor­rats­da­ten­spei­che­rung steht vor­lie­gend jedoch nicht in Rede. Viel­mehr regelt der Gesetz­ge­ber mit § 111 TKG punk­tu­ell die Vor­hal­tung bestimm­ter, begrenz­ter und in ihrem Infor­ma­ti­ons­ge­halt genau umschrie­be­ner Daten für die in den §§ 112, 113 TKG ein­ge­hend defi­nier­ten Ver­wen­dungs­zwe­cke. Eine der­art aus­ge­stal­te­te Bereit­stel­lung einer Daten­ba­sis für spe­zi­fi­sche Aus­künf­te fällt nicht unter die­ses strik­te Ver­bot der Vor­rats­da­ten­spei­che­rung.

Die Erhe­bung und Spei­che­rung der von § 111 TKG erfass­ten Daten ist zur Errei­chung des gesetz­ge­be­ri­schen Ziels geeig­net. Durch § 111 TKG wird eine Daten­ba­sis geschaf­fen, um im Rah­men der §§ 112, 113 TKG Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern ihren Anschlus­s­in­ha­bern zuord­nen zu kön­nen. Zwar lässt sich aus die­sen Daten nicht erse­hen, wer kon­kret den jewei­li­gen Anschluss als Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­teil­neh­mer tat­säch­lich nutzt oder genutzt hat. Jeden­falls als Anknüp­fungs­punkt für wei­te­re Ermitt­lun­gen sind die ent­spre­chen­den Daten aber offen­sicht­lich geeig­net. Es ist nicht erfor­der­lich, dass das Rege­lungs­ziel in jedem Fall tat­säch­lich erreicht wird; die Geeig­net­heit ver­langt ledig­lich die För­de­rung der Zweck­er­rei­chung 28. Daher fehlt es der Rege­lung auch nicht des­halb an der Geeig­net­heit, weil Straf­tä­ter, die die Rege­lung umge­hen wol­len, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te zum Teil anonym, unter fal­schem Namen oder mit von Drit­ten erwor­be­nen Mobil­funk­kar­ten nut­zen oder weil die von den Nut­zern ange­ge­be­nen Bestands­da­ten in Bezug auf EMail­Diens­te unge­prüft blei­ben und des­halb falsch sein kön­nen.

Die Spei­che­rungs­pflicht des § 111 TKG ist zur Ermög­li­chung ver­läss­li­cher Aus­künf­te erfor­der­lich. Zwar wer­den die in § 111 Abs. 1 TKG erfass­ten Daten zu einem über­wie­gen­den Teil von den Diens­te­an­bie­tern zur Abwick­lung ihrer Ver­trags­ver­hält­nis­se gemäß § 95 TKG ohne­hin gespei­chert. § 111 Abs. 1 TKG sichert die Ver­füg­bar­keit von Daten jedoch auch für Fäl­le, in denen deren Spei­che­rung für die Anbie­ter zur Ver­trags­ab­wick­lung nicht erfor­der­lich ist, wie ins­be­son­de­re bei Kun­den, die vor­aus­be­zahl­te Mobil­funk­kar­ten nut­zen.

§ 111 TKG ver­stößt nicht gegen die Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne. Auch wenn die Vor­schrift eine vor­sorg­lich anlass­lo­se Erhe­bung und Spei­che­rung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten mit einer gro­ßen Streu­brei­te anord­net, han­delt es sich ange­sichts des nicht sehr weit rei­chen­den Infor­ma­ti­ons­ge­halts der erfass­ten Daten doch um einen Ein­griff von nur begrenz­tem Gewicht.

Der Ein­griff ist aller­dings nicht uner­heb­lich. Gewicht hat er inso­weit, als durch § 111 TKG annä­hernd flä­chen­de­ckend für alle Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te die Zuord­nung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mer und Anschlus­s­in­ha­ber ermög­licht und dafür indi­vi­dua­li­sie­ren­de Anga­ben wie Anschrift, Geburts­da­tum und Datum des Ver­trags­be­ginns erfasst und staat­lich ver­füg­bar gehal­ten wer­den. Die Daten bil­den eine all­ge­mei­ne Basis für Aus­künf­te und erfül­len die Funk­ti­on eines Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern­re­gis­ters. Mit ihnen kön­nen in der Regel von jeder Per­son sämt­li­che Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern in Erfah­rung gebracht wer­den; umge­kehrt kann prak­tisch jeder Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gang, für den eine Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mer ermit­telt wird, auch einem Anschluss und damit einem Anschlus­s­in­ha­ber zuge­ord­net wer­den. Als Daten, die die Grund­la­gen von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­gen betref­fen, lie­gen sie folg­lich im Umfeld ver­fas­sungs­recht­lich beson­ders geschütz­ter Infor­ma­ti­ons­be­zie­hun­gen, deren Ver­trau­lich­keit für eine frei­heit­li­che Ord­nung essen­ti­ell ist. Zudem wer­den die ent­spre­chen­den Daten ohne Anlass vor­sorg­lich erho­ben und gespei­chert, um sie der staat­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ver­füg­bar zu machen.

Den­noch ist der hier­in lie­gen­de Ein­griff nicht von sehr gro­ßem Gewicht. Ins­be­son­de­re ergibt sich ein sehr gro­ßes Gewicht hier nicht dar­aus, dass die Daten vor­sorg­lich gesam­melt wer­den. Denn auch wenn § 111 TKG eine gro­ße Streu­brei­te hat, beschränkt sich der Zugriff inhalt­lich doch auf eng begrenz­te Daten, die aus sich her­aus noch kei­nen Auf­schluss über kon­kre­te Akti­vi­tä­ten Ein­zel­ner geben und deren Ver­wen­dung der Gesetz­ge­ber zu näher bestimm­ten Zwe­cken gere­gelt hat. In sol­chen Fäl­len ist auch eine vor­sorg­li­che Spei­che­rung nicht schon allein des­halb ohne Wei­te­res ein beson­ders schwe­rer Ein­griff, weil sie anlass­los erfolgt. Zwar muss eine vor­sorg­li­che Daten­spei­che­rung immer eine Aus­nah­me blei­ben und ist begrün­dungs­be­dürf­tig 26. Es ist aber nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen, dass auch vor­sorg­li­che Daten­samm­lun­gen als Grund­la­gen viel­fäl­ti­ger staat­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ihre Berech­ti­gung haben kön­nen, wie sie auch bis­her in Form der Mel­de­re­gis­ter oder im Bereich des Kraft­fahr­zeug­we­sens mit dem Zen­tra­len Fahr­zeug­re­gis­ter und dem Zen­tra­len Fahr­erlaub­nis­re­gis­ter bekannt sind (vgl. § 2 MRRG ; §§ 33, 50 StVG). Dass der Staat hier Pri­va­te ver­pflich­tet, für ihn Daten zu sam­meln, ändert dar­an nichts.

Die von § 111 TKG erfass­ten Daten haben nur eine beschränk­te Aus­sa­ge­kraft. Sie ermög­li­chen allein die indi­vi­dua­li­sie­ren­de Zuord­nung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern zu den jewei­li­gen Anschlus­s­in­ha­bern und damit zu deren poten­ti­el­len (und typi­schen) Nut­zern. Nähe­re pri­va­te Anga­ben ent­hal­ten die­se Daten nicht. Grund­le­gend anders als im Fall der vor­sorg­li­chen Spei­che­rung sämt­li­cher Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­kehrs­da­ten 29 umfas­sen die­se Daten als sol­che weder höchst­per­sön­li­che Infor­ma­tio­nen noch ist mit ihnen die Erstel­lung von Per­sön­lich­keits- oder Bewe­gungs­pro­fi­len mög­lich. Auch erfasst § 111 TKG nicht die dyna­mi­schen IP-Adres­sen. Unter den der­zei­ti­gen tech­ni­schen Bedin­gun­gen, nach denen sta­ti­sche IP-Adres­sen nur sehr begrenzt und in der Regel insti­tu­tio­nel­len Groß­nut­zern zuge­wie­sen wer­den, wird hier kei­ne weit­rei­chen­de Zuord­nung von Inter­net­kon­tak­ten ermög­licht, auch wenn man sta­ti­sche IP-Adres­sen ein­fach­recht­lich als „Anschluss­ken­nung“ im Sin­ne des § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG anse­hen soll­te. Soll­te die Ver­ga­be sta­ti­scher IP-Adres­sen, etwa auf der Basis des Inter­net­pro­to­kolls Ver­si­on 6, aller­dings wei­te­re Ver­brei­tung fin­den, kann der Vor­schrift ein deut­lich grö­ße­res Ein­griffs­ge­wicht zukom­men.

Ein beson­de­res Ein­griffs­ge­wicht ergibt sich auch nicht dar­aus, dass die Daten des § 111 TKG kon­text­be­zo­gen die Zuord­nung ein­zel­ner, den Behör­den bekann­ter Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge erlau­ben und damit unter Umstän­den deren indi­vi­dua­li­sie­ren­de Kennt­nis­nah­me hin­sicht­lich ihrer Umstän­de oder ihres Inhalts ermög­li­chen. Denn ermög­licht wird so von vorn­her­ein nur die anlass­be­zo­ge­ne Auf­klä­rung ein­zel­ner Vor­gän­ge. Die Umstän­de oder der Inhalt des mit den Daten des § 111 TKG zu indi­vi­dua­li­sie­ren­den Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gangs sind der Behör­de in die­sen Fäl­len bereits bekannt, sei es, dass sie die­se auf­grund eige­ner Befug­nis­se – etwa auf der Grund­la­ge des § 100g StPO – unter Ein­griff in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis ermit­telt hat, sei es, dass sie die­se durch eige­ne Beob­ach­tun­gen oder Infor­ma­tio­nen Drit­ter ohne einen sol­chen Ein­griff in Erfah­rung gebracht hat. Ent­spre­chend begrün­det sich ein beson­de­res Ein­griffs­ge­wicht umge­kehrt nicht dar­aus, dass sich an eine Abfra­ge von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern wei­te­re Maß­nah­men anschlie­ßen kön­nen, die unter Umstän­den mit gewich­ti­gen Ein­grif­fen auch in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis ver­bun­den sind. Denn sol­che wei­te­ren Ein­grif­fe sind nur nach Maß­ga­be eige­ner Rechts­grund­la­gen zuläs­sig, die dem jewei­li­gen Ein­griffs­ge­wicht Rech­nung tra­gen müs­sen.

Die Mög­lich­keit der Zuord­nung der in § 111 TKG erfass­ten Daten dient einer effek­ti­ven Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der in den Ver­wen­dungs­vor­schrif­ten näher bestimm­ten Behör­den. Sie ist ver­fas­sungs­recht­lich dadurch gerecht­fer­tigt, dass der Staat anlass­be­zo­gen ein legi­ti­mes Inter­es­se an der Auf­klä­rung bestimm­ter Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge haben und die­sem Inter­es­se zur Erfül­lung bestimm­ter Auf­ga­ben ein erheb­li­ches, in Ein­zel­fäl­len auch über­ra­gen­des Gewicht zukom­men kann. Dem lässt sich nicht ent­ge­gen­hal­ten, dass die unmit­tel­ba­re Kom­mu­ni­ka­ti­on ohne Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­mit­tel ver­gleich­ba­re Ein­grif­fe nicht ken­ne. Denn dort stellt sich die Sach­la­ge anders dar. Weil die unmit­tel­ba­re Kom­mu­ni­ka­ti­on nicht auf tech­ni­sche Kom­mu­ni­ka­ti­ons­mit­tel zurück­greift, die es erlau­ben, sich unter Aus­schluss öffent­li­cher Wahr­neh­mung über jede belie­bi­ge Distanz in Echt­zeit mit­ein­an­der aus­zu­tau­schen, zeigt sich dort weder ein ver­gleich­ba­res Sub­strat noch eine ver­gleich­ba­re Not­wen­dig­keit für ein ent­spre­chen­des Regis­ter. Die tra­di­tio­nel­len Ermitt­lungs­be­fug­nis­se wie die Ein­ver­neh­mung von Zeu­gen oder die Beschlag­nah­me von Unter­la­gen rei­chen hier zur Auf­klä­rung wei­ter als gegen­über einer Kom­mu­ni­ka­ti­on mit­tels elek­tro­ni­scher Diens­te. Rich­tig ist aller­dings, dass auch die Mög­lich­kei­ten der moder­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­mit­tel kei­ne Recht­fer­ti­gung dafür bie­ten, mög­lichst alle Akti­vi­tä­ten der Bür­ger vor­sorg­lich zu regis­trie­ren und so grund­sätz­lich rekon­stru­ier­bar zu machen 30. Hier­von ist bei der Ein­rich­tung eines Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern­re­gis­ters, auch bei Berück­sich­ti­gung des Zusam­men­spiels mit ande­ren vor­han­de­nen Datei­en, aber nicht die Rede.

Da der Umfang der nach § 111 TKG zu spei­chern­den Daten – unbe­scha­det der sich hier­an anschlie­ßen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine ver­hält­nis­mä­ßi­ge Aus­ge­stal­tung ihrer wei­te­ren Ver­wen­dung – ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich ist und die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land damit zugleich den Anfor­de­run­gen des Uni­ons­rechts genü­gen kann, kommt es für die Ent­schei­dung über die Ver­fas­sungs­be­schwer­de auf wei­te­re Fra­gen bezüg­lich des Rechts der Euro­päi­schen Uni­on nicht an.

Auto­ma­ti­sier­tes Aus­kunfts­ver­fah­ren, § 112 TKG[↑]

Das auto­ma­ti­sier­te Aus­kunfts­ver­fah­ren gemäß § 112 TKG ist eben­falls mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Die Vor­schrift ist Rechts­grund­la­ge für die Pflicht der Diens­te­an­bie­ter zur Bereit­stel­lung der Daten als Kun­den­da­tei sowie für den Zugriff auf die­se Daten durch die Bun­des­netz­agen­tur und deren Über­mitt­lung an die aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den. Für den Abruf der Daten durch die Behör­den setzt § 112 TKG dem "Dop­pel­tü­ren­mo­dell" ent­spre­chend eine eige­ne Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge vor­aus, wobei die all­ge­mei­nen Daten­er­he­bungs­vor­schrif­ten der jeweils aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den aus­rei­chen.

§ 112 TKG ver­stößt nicht gegen die Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes. Der Bund durf­te das auto­ma­ti­sier­te Aus­kunfts­ver­fah­ren auf der Grund­la­ge sei­ner Kom­pe­tenz für das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG regeln. Hier­zu gehört auch die Rege­lung des Daten­schut­zes in die­sem Bereich und zugleich die Fest­le­gung, wann eine Behör­de in Öff­nung die­ser daten­schutz­recht­li­chen Anfor­de­run­gen Daten über­mit­teln darf. Dem­ge­gen­über endet sei­ne Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis dort, wo es um den Abruf sol­cher Infor­ma­tio­nen geht. Die Ermäch­ti­gun­gen zum Daten­ab­ruf selbst bedür­fen eines eige­nen Kom­pe­tenz­ti­tels des Bun­des oder müs­sen den Län­dern über­las­sen blei­ben. Da § 112 TKG ledig­lich den Daten­aus­tausch zwi­schen Behör­den regelt, bestehen kom­pe­tenz­recht­lich kei­ne Beden­ken, dass der Bund das Aus­kunfts­ver­fah­ren soweit regelt, dass die Län­der für den Daten­ab­ruf nur noch all­ge­mei­ne Daten­er­he­bungs­grund­la­gen bereit­stel­len müs­sen. Denn das Letzt­ent­schei­dungs­recht der Län­der über das Ob und Wie des Daten­ab­rufs bleibt unbe­rührt.

§ 112 TKG genügt den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes. Die Vor­schrift dient der Effek­ti­vie­rung der staat­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung. Bei den Zwe­cken, für die den Behör­den Aus­künf­te nach § 112 Abs. 2 TKG erteilt wer­den, han­delt es sich um zen­tra­le Auf­ga­ben der Gewähr­leis­tung von Sicher­heit. Ange­sichts der Bedeu­tung elek­tro­ni­scher Kom­mu­ni­ka­ti­ons­mit­tel und des fort­ent­wi­ckel­ten Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­hal­tens der Men­schen in allen Lebens­be­rei­chen sind die Behör­den dar­auf ange­wie­sen, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern indi­vi­du­ell zuord­nen zu kön­nen. Es ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­den, wenn der Gesetz­ge­ber die Über­mitt­lung die­ser Aus­künf­te erlaubt, um Straf­ta­ten und Gefah­ren auf­zu­klä­ren, ver­fas­sungs­be­droh­li­che Ent­wick­lun­gen zur Infor­ma­ti­on der Regie­rung und der Öffent­lich­keit zu beob­ach­ten oder in Not­si­tua­tio­nen zu hel­fen.

Unver­hält­nis­mä­ßig ist die Vor­schrift nach dem der­zei­ti­gen Stand der tech­ni­schen Ent­wick­lung und Pra­xis auch nicht inso­weit, als sie unter Umstän­den die Iden­ti­fi­zie­rung von sta­ti­schen IP-Adres­sen ermög­licht. Denn da die­se zum gegen­wär­ti­gen Zeit­punkt in aller Regel nur Insti­tu­tio­nen und Groß­nut­zern, nicht aber pri­va­ten Nut­zern als Ein­zel­kun­den zuge­wie­sen wer­den, hat die Mög­lich­keit der Abfra­ge sol­cher Num­mern nur gerin­ges Gewicht. Aller­dings trifft den Gesetz­ge­ber inso­weit eine Beob­ach­tungs- und gege­be­nen­falls Nach­bes­se­rungs­pflicht. Die dyna­mi­schen IP-Adres­sen sind von § 111 TKG jedoch nicht umfasst, sodass § 112 TKG dies­be­züg­lich eine Dean­ony­mi­sie­rung nicht ermög­licht.

§ 112 TKG regelt die Ver­wen­dung der nach § 111 TKG gespei­cher­ten Daten in Form eines auto­ma­ti­sier­ten Aus­kunfts­ver­fah­rens, bei dem die Bun­des­netz­agen­tur die Daten auf Ersu­chen an bestimm­te, in § 112 Abs. 2 TKG genann­te Behör­den zu über­mit­teln hat. Die Vor­schrift ist Rechts­grund­la­ge nur für die Pflicht zur Bereit­stel­lung der Daten als Kun­den­da­tei­en, für den Zugriff auf die­se Daten und für deren Über­mitt­lung, nicht aber auch für den Abruf in Form eines Ersu­chens durch die aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den. Sie darf dabei jedoch – in Über­ein­stim­mung mit der der­zei­ti­gen Pra­xis – so ver­stan­den wer­den, dass für ein Ersu­chen gemäß § 112 Abs. 4 TKG die all­ge­mei­nen Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se der aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den aus­rei­chen kön­nen. Dem steht weder die Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes noch der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz ent­ge­gen.

§ 112 TKG ver­stößt nicht gegen die Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes. Der Bund durf­te das auto­ma­ti­sier­te Aus­kunfts­ver­fah­ren ein­schließ­lich der abschlie­ßen­den Anord­nung einer Pflicht der Bun­des­netz­agen­tur zur Daten­über­mitt­lung auf der Grund­la­ge sei­ner Kom­pe­tenz für das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG regeln.

Der Bund kann sich aller­dings auch inso­weit ledig­lich auf eine Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz kraft Sach­zu­sam­men­hangs stüt­zen. Er ist danach auf die Rege­lung sol­cher daten­schutz­recht­li­cher Bestim­mun­gen begrenzt, die ver­stän­di­ger­wei­se nur im Zusam­men­hang mit den Bestim­mun­gen zur Errich­tung einer Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­fra­struk­tur und zur Infor­ma­ti­ons­über­mitt­lung mit Hil­fe von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­an­la­gen gere­gelt wer­den kön­nen 31. Dazu gehö­ren neben Bestim­mun­gen zum Schutz der Daten umge­kehrt auch Bestim­mun­gen, die die Gren­zen die­ses Schut­zes bestim­men und fest­le­gen, unter wel­chen Bedin­gun­gen und zu wel­chen Zwe­cken Daten für die Wahr­neh­mung öffent­li­cher Auf­ga­ben zur Ver­fü­gung gestellt wer­den.

Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG berech­tigt den Bun­des­ge­setz­ge­ber damit nicht zur Rege­lung des behörd­li­chen Daten­aus­tauschs ins­ge­samt, gestat­tet ihm aber die Rege­lung von sol­chen Bestim­mun­gen, mit denen in Öff­nung der Anfor­de­run­gen, die dem Schutz der Daten die­nen, auch umge­kehrt die mög­li­chen Zwe­cke einer Daten­ver­wen­dung für die öffent­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung fest­ge­legt wer­den. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber kann dar­um fest­le­gen, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen eine Behör­de Daten über­mit­teln darf (Daten­über­mitt­lungs­be­fug­nis). Bezo­gen auf die Daten­über­mitt­lung zwi­schen Behör­den, die eine Form der Amts­hil­fe dar­stellt, gehört hier­zu aber auch die sowohl für die ver­pflich­te­te Behör­de als auch mit­tel­bar für die Daten­be­trof­fe­nen abschlie­ßend maß­geb­li­che Ent­schei­dung, zu wel­chen Zwe­cken und in wel­chen Fäl­len die Daten auf Ersu­chen über­mit­telt wer­den müs­sen (Daten­über­mitt­lungs­pflicht). Die kom­pe­tenz­recht­li­che Ver­ant­wor­tung für die Daten­über­mitt­lung einer Behör­de, zumal einer Bun­des­be­hör­de, liegt im Bereich des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­rechts beim Bund.

Dem­ge­gen­über endet die Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis dort, wo es um den Abruf sol­cher Infor­ma­tio­nen geht. Die Ermäch­ti­gun­gen zum Daten­ab­ruf selbst bedür­fen eines eige­nen Kom­pe­tenz­ti­tels oder müs­sen den Län­dern über­las­sen blei­ben 25.

Hier­von aus­ge­hend bestehen gegen § 112 TKG kom­pe­tenz­recht­lich kei­ne Beden­ken.

Wie dar­ge­legt ist § 112 TKG nicht als Voll­re­ge­lung zu ver­ste­hen, die zugleich die Rechts­grund­la­ge für das tat­be­stand­lich vor­aus­ge­setz­te Ersu­chen der Fach­be­hör­den und der Gerich­te ent­hält. Im Bild des Dop­pel­tü­ren­mo­dells öff­net § 112 TKG die Tür der Über­mitt­lung, nicht aber auch die der Daten­er­he­bung sei­tens der Fach­be­hör­den.

Dem­ge­gen­über regelt § 112 Abs. 4 TKG – neben der Bereit­stel­lung der Daten in § 112 Abs. 1 TKG und der Zugriffs­be­fug­nis auf die­se Daten – zum einen die Über­mitt­lungs­be­fug­nis und im Zusam­men­hang hier­mit deren Zweck und deren mög­li­che Adres­sa­ten. Zum ande­ren regelt er auch eine Über­mitt­lungs­pflicht der Bun­des­netz­agen­tur. Da die Vor­schrift einen Daten­aus­tausch zwi­schen Behör­den, nicht aber eine Aus­kunfts­pflicht Pri­va­ter begrün­det, ist dies ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Dem­entspre­chend rei­chen umge­kehrt als Rechts­grund­la­ge für ein Ersu­chen sei­tens der aus­kunfts­be­geh­ren­den Behör­den auch Vor­schrif­ten, die zur Erhe­bung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten nur all­ge­mein ermäch­ti­gen, ihrer­seits für sich gese­hen aber kei­ne Aus­kunfts­pflich­ten begrün­den.

Mit § 112 TKG regelt der Gesetz­ge­ber einen Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwi­schen Behör­den. Im Unter­schied zum Ver­lan­gen gemäß § 113 Abs. 1 TKG ist ein Ersu­chen gemäß § 112 Abs. 4 Satz 1 TKG nicht als ein Aus­kunfts­be­geh­ren gegen­über dem ein­zel­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter, son­dern als Aus­kunfts­be­geh­ren gegen­über der Bun­des­netz­agen­tur selbst aus­ge­stal­tet, die die Aus­kunft nicht nur ver­mit­telt, son­dern selbst erteilt. Die Bun­des­netz­agen­tur ist im Ergeb­nis ähn­lich wie das Kraft­fahrt­Bun­des­amt im Bereich der Fahr­zeug- und Hal­ter­da­ten und der fahr­erlaub­nis­re­le­van­ten Daten damit beauf­tragt, die Zuord­nung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern und ande­ren Anschluss­ken­nun­gen für öffent­li­che Zwe­cke in der Art eines Regis­ters ver­füg­bar zu hal­ten und hier­über Aus­kunft zu geben. Dass die Daten nicht bei der Bun­des­netz­agen­tur selbst, son­dern von den Unter­neh­men gespei­chert und zum Abruf durch die Behör­de bereit­ge­stellt wer­den, ändert hier­an nichts. Viel­mehr liegt hier­in nur eine ande­re tech­ni­sche Form der Num­mern­ver­wal­tung durch die Bun­des­netz­agen­tur. Deut­lich wird dies dar­in, dass die Daten in von der Bun­des­netz­agen­tur detail­liert vor­ge­ge­be­ner und stan­dar­di­sier­ter Form bereit­ge­stellt wer­den und deren Abruf und Über­mitt­lung dann von die­ser nicht nur ohne jede Mit­wir­kung, son­dern auch ohne Kennt­nis der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men unmit­tel­bar an die ersu­chen­den Behör­den erfolgt.

Da § 112 Abs. 4 TKG damit den Daten­aus­tausch zwi­schen Behör­den betrifft, ist es kom­pe­tenz­recht­lich unbe­denk­lich, dass er die Pflicht zur Über­mitt­lung der nach § 111 TKG gespei­cher­ten Daten gegen­über der Bun­des­netz­agen­tur unmit­tel­bar selbst regelt. Dem ent­spricht, dass als Rechts­grund­la­ge für den Daten­ab­ruf der um Aus­kunft ersu­chen­den Behör­de schon eine Befug­nis zur schlich­ten Daten­er­he­bung genügt, wie sie sich etwa in § 26 Poli­zei- und Ord­nungs­be­hör­den­ge­setz Rhein­land­Pfalz, Art. 31 des Geset­zes über die Auf­ga­ben und Befug­nis­se der Baye­ri­schen Staat­li­chen Poli­zei, § 13 Abs. 1 des Hes­si­schen Geset­zes über die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung oder für den Bereich des Ver­fas­sungs­schut­zes in Art. 5 Baye­ri­sches Ver­fas­sungs­schutz­ge­setz und § 4 Abs. 1 Säch­si­sches Ver­fas­sungs­schutz­ge­setz fin­det. Es bedarf daher kei­ner wei­ter­ge­hen­den Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge, die aus sich her­aus spe­zi­fi­sche Aus­kunfts­ver­pflich­tun­gen begrün­det.

Im Ergeb­nis kommt § 112 TKG damit einer Voll­re­ge­lung für ent­spre­chen­de Aus­künf­te auch gegen­über Behör­den nahe, deren Tätig­kei­ten durch Lan­des­recht zu regeln sind. Denn wenn als Rechts­grund­la­ge für die Aus­kunfts­er­su­chen gemäß § 112 TKG auch schlich­te Daten­er­he­bungs­vor­schrif­ten genü­gen, die prak­tisch allen Behör­den, die per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten ver­ar­bei­ten, zur Ver­fü­gung ste­hen, hat dies zur Fol­ge, dass die Aus­kunfts­re­ge­lung auch in Mate­ri­en, die lan­des­recht­li­cher Rege­lung über­ant­wor­tet sind, ohne eine auf das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht bezo­ge­ne eige­ne Ent­schei­dung des Lan­des­ge­setz­ge­bers wirk­sam wird. Dies ist kom­pe­tenz­recht­lich jedoch nicht zu bean­stan­den. Denn das Letzt­ent­schei­dungs­recht der Län­der über das Ob und Wie des Daten­ab­rufs bleibt in die­sen Fäl­len unbe­rührt. Weil sich die Aus­kunfts­er­su­chen auf eine gegen­über § 112 TKG eige­ne, gege­be­nen­falls lan­des­recht­li­che Rechts­grund­la­ge stüt­zen müs­sen, steht es den Län­dern frei, die­se in den ihnen vor­be­hal­te­nen Rege­lungs­be­rei­chen – wie ins­be­son­de­re dem Poli­zei­recht – für den Abruf der Daten gemäß § 112 TKG eigens zu fas­sen und aus­zu­ge­stal­ten.

§ 112 TKG genügt den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes. Die Vor­schrift dient der Effek­ti­vie­rung der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der in § 112 Abs. 2 TKG genann­ten Behör­den und ist hier­für geeig­net und erfor­der­lich. Sie ist auch ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne.

Ein nicht uner­heb­li­ches Ein­griffs­ge­wicht erhält die Rege­lung aller­dings dadurch, dass § 112 TKG die Daten­ab­fra­gen sehr ver­ein­facht. Das zen­tral zusam­men­ge­fass­te und auto­ma­ti­sier­te Ver­fah­ren erlaubt einen Zugang, der prak­ti­sche Erschwer­nis­se der Daten­er­he­bung weit­hin besei­tigt und die Daten der Betrof­fe­nen ohne zeit­li­che Ver­zö­ge­run­gen oder Rei­bungs­ver­lus­te in Form von Prü­ferfor­der­nis­sen zur Ver­fü­gung stellt. Hin­zu kommt, dass die Aus­künf­te erteilt wer­den, ohne dass Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men oder sonst Drit­te dies wahr­neh­men. Zwar sichert die Unbe­merk­theit der Aus­künf­te für das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men den Daten­be­trof­fe­nen Dis­kre­ti­on 32; zugleich fehlt es damit den Ein­grif­fen jedoch an den Hemm- und Kon­troll­wir­kun­gen, die mit einer Wahr­neh­mung durch Drit­te ver­bun­den sind. Auch eine recht­li­che Prü­fung sei­tens der die Daten über­mit­teln­den Bun­des­netz­agen­tur fin­det nur statt, wenn ein beson­de­rer Anlass besteht (vgl. § 112 Abs. 4 Satz 2 TKG). Da die abfra­gen­de Behör­de ihr Ersu­chen aber nicht zu begrün­den hat, wird ein sol­cher Anlass kaum je gege­ben sein.

Von Gewicht ist wei­ter­hin, dass der Gesetz­ge­ber die Ver­wen­dungs­zwe­cke der Daten sehr weit gefasst hat. Den in § 112 Abs. 2 TKG genann­ten Behör­den dür­fen die Daten all­ge­mein zur Erfül­lung ihrer gesetz­li­chen Auf­ga­ben über­mit­telt wer­den. Ein­ge­schränkt ist dies allein für die Poli­zei­voll­zugs­be­hör­den gemäß § 112 Abs. 2 Nr. 2 TKG und gemäß § 112 Abs. 2 Nr. 3 und 7 TKG für die dort genann­ten Behör­den des Zolls. Von Bedeu­tung ist hier­bei aber, dass ers­te­ren nach § 112 TKG nur für Zwe­cke der Gefah­ren­ab­wehr Aus­künf­te erteilt wer­den dür­fen, womit die blo­ße Gefah­ren­vor­sor­ge aus­ge­schlos­sen ist. Im Rah­men der jewei­li­gen Auf­ga­ben der abfra­ge­be­rech­tig­ten Behör­den sind die Aus­kunfts­pflich­ten der Bun­des­netz­agen­tur gleich­falls nur wenig begrenzt. Ins­be­son­de­re kennt das Gesetz kei­ne qua­li­fi­zier­ten Ein­griffs­schwel­len, son­dern öff­net die Aus­kunfts­pflicht im gesam­ten Umfang der jewei­li­gen Kom­pe­tenz der Behör­den. Eine sach­lich begren­zen­de Maß­ga­be von prak­ti­scher Bedeu­tung liegt jedoch dar­in begrün­det, dass eine Aus­kunft nur erteilt wer­den darf, sofern sie für die Auf­ga­ben­wahr­neh­mung erfor­der­lich ist. Dies stellt sicher, dass Abfra­gen nicht leicht­hän­dig zur bloß ori­en­tie­ren­den Vor­ab­infor­ma­ti­on zuläs­sig sind, son­dern nur dann, wenn zur Auf­ga­ben­wahr­neh­mung tat­säch­lich benö­tig­te Infor­ma­tio­nen auf ande­re Wei­se nicht ein­fa­cher, aber eben­so effek­tiv beschafft wer­den kön­nen.

Trotz des nicht uner­heb­li­chen Ein­griffs­ge­wichts erweist sich die Rege­lung als ver­hält­nis­mä­ßig. Immer­hin blei­ben die abruf­be­rech­tig­ten Behör­den enu­me­ra­tiv begrenzt. Bei den Zwe­cken, für die ihnen Aus­künf­te nach § 112 Abs. 2 TKG erteilt wer­den, han­delt es sich um zen­tra­le Auf­ga­ben der Gewähr­leis­tung von Sicher­heit. Ange­sichts der zuneh­men­den Bedeu­tung der elek­tro­ni­schen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­mit­tel und des ent­spre­chend fort­ent­wi­ckel­ten Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­hal­tens der Men­schen in allen Lebens­be­rei­chen sind die Behör­den dabei in wei­tem Umfang auf eine mög­lichst unkom­pli­zier­te Mög­lich­keit ange­wie­sen, Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern indi­vi­du­ell zuord­nen zu kön­nen. Es ist inso­weit eine ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den­de Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, wenn er die Über­mitt­lung die­ser Aus­künf­te erlaubt, um Straf­ta­ten und Gefah­ren auf­zu­klä­ren, ver­fas­sungs­be­droh­li­che Ent­wick­lun­gen zur Infor­ma­ti­on der Regie­rung und der Öffent­lich­keit zu beob­ach­ten oder in Not­si­tua­tio­nen zu hel­fen. Weil sol­che Ermitt­lun­gen oft schnell und ohne Kennt­nis der Betrof­fe­nen durch­ge­führt wer­den müs­sen, ist für sie ein auto­ma­ti­sier­tes Aus­kunfts­ver­fah­ren von beson­de­rer Bedeu­tung. Auch die Effek­ti­vie­rung der Arbeit der Gerich­te ist ein Anlie­gen, des­sen Gewicht eine sol­che Rege­lung trägt.

Von zen­tra­ler Bedeu­tung für die Abwä­gung ist die begrenz­te Aus­sa­ge­kraft der Daten: Sie geben allein Aus­kunft über die Zuord­nung ein­zel­ner Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern zu ihrem Anschlus­s­in­ha­ber. Auch wenn sich im Rah­men kon­kre­ter Erhe­bungs­zu­sam­men­hän­ge dar­aus sen­si­ble Infor­ma­tio­nen erge­ben kön­nen, bleibt der Infor­ma­ti­ons­ge­halt die­ser Aus­künf­te als sol­cher doch begrenzt und hängt im Übri­gen von wei­te­ren Ermitt­lun­gen ab, deren Recht­mä­ßig­keit nach ande­ren Vor­schrif­ten zu beur­tei­len ist.

Unver­hält­nis­mä­ßig ist die Vor­schrift nach dem der­zei­ti­gen Stand der tech­ni­schen Ent­wick­lung und Pra­xis auch nicht inso­weit, als sie – je nach Aus­le­gung des Begriffs der „Anschluss­ken­nung“ in § 111 Abs. 1 TKG – unter Umstän­den die Iden­ti­fi­zie­rung von sta­ti­schen IP-Adres­sen ermög­licht. Denn zum gegen­wär­ti­gen Zeit­punkt wer­den pri­va­ten Nut­zern als Ein­zel­kun­den in aller Regel kei­ne sta­ti­schen IP-Adres­sen zuge­wie­sen, so dass jeden­falls die­se hier­von nicht betrof­fen sind. Ein­zel­kun­den wer­den IP-Adres­sen viel­mehr übli­cher­wei­se nur für die jewei­li­ge Sit­zung, das heißt als dyna­mi­sche IP-Adres­se zuge­teilt. Die dyna­mi­schen IP-Adres­sen sind vom Begriff der Anschluss­ken­nung des § 111 TKG jedoch nicht umfasst, sodass § 112 TKG dies­be­züg­lich eine Dean­ony­mi­sie­rung nicht ermög­licht. Die Zuwei­sung von sta­ti­schen IP-Adres­sen, deren Zuord­nung in der Pra­xis zur Zeit ohne­hin öffent­lich zugäng­lich ist, beschränkt sich im Wesent­li­chen auf Insti­tu­tio­nen und Groß­nut­zer. Die Mög­lich­keit der Abfra­ge sol­cher Num­mern hat unter die­sen Umstän­den nur gerin­ges Gewicht.

Aller­dings kann § 112 TKG ein erheb­lich grö­ße­res Ein­griffs­ge­wicht erhal­ten, wenn sta­ti­sche IP-Adres­sen künf­tig – etwa auf der Basis des Inter­net­pro­to­kolls Ver­si­on 6 – in grö­ße­rem Umfang die Grund­la­ge der Inter­net­kom­mu­ni­ka­ti­on bil­den soll­ten. Denn für die Fra­ge des Ein­griffs­ge­wichts der Iden­ti­fi­zie­rung einer IP-Adres­se kommt es – auch wenn inso­weit ver­schie­de­ne Grund­rech­te maß­geb­lich sind – nicht pri­mär dar­auf an, ob eine IP-Adres­se tech­nisch dyna­misch oder sta­tisch zuge­teilt wird, son­dern dar­auf, wel­che tat­säch­li­che Bedeu­tung die Begrün­dung einer ent­spre­chen­den Aus­kunfts­pflicht hat. Wenn aber in der Pra­xis auch Pri­vat­per­so­nen in wei­tem Umfang sta­ti­sche IP-Adres­sen zuge­teilt wer­den, kann das mög­li­cher­wei­se dazu füh­ren, dass hier­durch gene­rell oder zumin­dest in wei­tem Umfang die Iden­ti­tät von Inter­net­nut­zern ermit­telt und Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge im Netz nicht nur für eine begrenz­te Zeit, son­dern auch dau­er­haft dean­ony­mi­siert wer­den kön­nen. Eine sol­che weit­rei­chen­de Mög­lich­keit zur Dean­ony­mi­sie­rung der Kom­mu­ni­ka­ti­on im Inter­net geht über die Wir­kung eines tra­di­tio­nel­len Ruf­num­mern­re­gis­ters hin­aus. Zwar weist die Aus­kunft über die Zuord­nung einer IP-Adres­se zu einem Anschlus­s­in­ha­ber eine gewis­se Ähn­lich­keit mit der Iden­ti­fi­zie­rung einer Tele­fon­num­mer auf. Auch hier sind mög­li­che – über die blo­ße Zuord­nung der IP-Adres­se hin­aus­ge­hen­de – wei­te­re Infor­ma­ti­ons­ge­hal­te nicht der Aus­kunft selbst zu ent­neh­men, son­dern erge­ben sich erst im Zusam­men­hang mit Kennt­nis­sen, die die Behör­de ander­wei­tig bereits erlangt hat oder auf­grund eige­ner Rechts­grund­la­gen noch erlan­gen könn­te. Gleich­wohl kann die Zuord­nung einer IP-Adres­se zu einem Anschlus­s­in­ha­ber vom Gewicht für den Betrof­fe­nen her mit der Iden­ti­fi­zie­rung einer Tele­fon­num­mer nicht gleich­ge­setzt wer­den, weil ers­te­re die Erschlie­ßung von nach Umfang und Inhalt wesent­lich wei­ter­rei­chen­den Infor­ma­tio­nen ermög­licht 33. Ange­sichts die­ses erhöh­ten Infor­ma­ti­ons­po­ten­zi­als wäre die gene­rel­le Mög­lich­keit der Iden­ti­fi­zie­rung von IP-Adres­sen nur unter enge­ren Gren­zen ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig 34. Den Gesetz­ge­ber trifft inso­weit eine Beob­ach­tungs- und gege­be­nen­falls Nach­bes­se­rungs­pflicht.

§ 112 TKG ist auch nicht des­halb unver­hält­nis­mä­ßig oder unbe­stimmt, weil er kei­ne wei­te­ren Kon­kre­ti­sie­rungs­an­for­de­run­gen an die Abruf­nor­men des Fach­rechts stellt.

Aller­dings beschränkt § 112 TKG Aus­künf­te tat­säch­lich nicht auf Abfra­gen, die durch spe­zi­fi­sche, auf das auto­ma­ti­sier­te Aus­kunfts­ver­fah­ren bezo­ge­ne Rechts­grund­la­gen legi­ti­miert sind, son­dern lässt auch Ersu­chen genü­gen, die auf schlich­te Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se gestützt wer­den. Damit sind auf der Ebe­ne des Fach­rechts eine über § 112 Abs. 2 TKG hin­aus­ge­hen­de aus­drück­li­che Kon­kre­ti­sie­rung der berech­tig­ten Behör­den und wei­te­re zu beach­ten­de Maß­ga­ben für den Daten­ab­ruf nicht gebo­ten. Ver­fas­sungs­recht­lich ist dies jedoch nicht zu bean­stan­den. Da es hier um die Über­mitt­lung von Daten sei­tens einer Behör­de geht und deren mate­ri­el­le Maß­ga­ben auch gegen­über dem Daten­be­trof­fe­nen abschlie­ßend und hin­rei­chend klar durch § 112 TKG gere­gelt wer­den, ist dies unter Berück­sich­ti­gung des begrenz­ten Ein­griffs­ge­wichts der Vor­schrift mit dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz ver­ein­bar und ent­spricht der Rege­lungs­tech­nik der Vor­schrif­ten über den auto­ma­ti­sier­ten Abruf von Fahr­zeug- und Hal­ter­da­ten aus dem Fahr­zeug­re­gis­ter (§§ 35 ff. StVG) und der Daten­über­mitt­lungs­be­stim­mung im Ein­woh­ner­mel­de­recht (§ 18 MRRG). Dies lässt die Ver­ant­wor­tung des Gesetz­ge­bers – und inso­weit gege­be­nen­falls der Län­der – für die rechts­staat­li­che Aus­ge­stal­tung der Daten­er­he­bungs­vor­schrif­ten, die selbst nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens sind, frei­lich unbe­rührt. Zudem ent­hebt dies die damit befass­ten öffent­li­chen Stel­len nicht davon, die­se Vor­schrif­ten so anzu­wen­den, dass den Anfor­de­run­gen des § 112 Abs. 1 und 2 TKG und nament­lich dem Erfor­der­nis der Erfor­der­lich­keit auch im Ein­zel­fall dif­fe­ren­ziert Rech­nung getra­gen und den wei­te­ren Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes genügt wird.

Manu­el­les Aus­kunfts­ver­fah­ren, § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG[↑]

Das manu­el­le Aus­kunfts­ver­fah­ren gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG ist gleich­falls mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar.

Die Vor­schrift bedarf aber in zwei­fa­cher Hin­sicht einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung:

  • Zum einen ist sie sowohl aus kom­pe­tenz­recht­li­chen als auch aus rechts­staat­li­chen Grün­den so aus­zu­le­gen, dass sie für sich allein Aus­kunfts­pflich­ten der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men noch nicht begrün­det. Da es sich um Aus­kunfts­pflich­ten Pri­va­ter han­delt, bedarf es für den Abruf der Daten sei­tens der aus­kunfts­be­rech­tig­ten Behör­den fach­recht­li­cher, gege­be­nen­falls lan­des­recht­li­cher Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen, die eine Ver­pflich­tung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter gegen­über den abruf­be­rech­tig­ten Behör­den eigen­stän­dig und nor­men­klar begrün­den. Denn kom­pe­tenz­recht­lich gehört die Begrün­dung einer Aus­kunfts­pflicht Pri­va­ter nicht mehr zur Rege­lung der Über­mitt­lungs­zwe­cke, son­dern zum Daten­ab­ruf. Aus dem Grund­satz der Nor­men­klar­heit ergibt sich, dass inso­weit hin­rei­chend klar gere­gelt sein muss, gegen­über wel­chen Behör­den die Anbie­ter kon­kret zur Daten­über­mitt­lung ver­pflich­tet sein sol­len.
  • Zum ande­ren darf die Vor­schrift nicht zur Zuord­nung von dyna­mi­schen IP-Adres­sen ange­wen­det wer­den. Dies ver­bie­tet sich schon des­halb, weil die Zuord­nung von dyna­mi­schen IP-Adres­sen als Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 GG zu qua­li­fi­zie­ren ist. Für sol­che Ein­grif­fe gilt das Zitier­ge­bot gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach der Gesetz­ge­ber das Grund­recht, in das ein­ge­grif­fen wird, unter Anga­be des Arti­kels nen­nen muss. Dar­an fehlt es vor­lie­gend. Im Übri­gen ist in § 113 Abs. 1 TKG nicht hin­rei­chend klar gere­gelt, ob mit ihm auch eine Iden­ti­fi­zie­rung sol­cher Adres­sen, die ein eige­nes Gewicht hat, erlaubt wer­den soll.

Aus­ge­hend von den vor­ste­hen­den Maß­ga­ben genügt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes. Ange­sichts des begrenz­ten Infor­ma­ti­ons­ge­halts der betref­fen­den Daten sowie ihrer gro­ßen Bedeu­tung für eine effek­ti­ve Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ist die Reich­wei­te der Vor­schrift ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Sie ermög­licht kei­nes­wegs Aus­künf­te ins Blaue hin­ein als all­ge­mei­nes Mit­tel für einen geset­zes­mä­ßi­gen Ver­wal­tungs­voll­zug, son­dern setzt im Ein­zel­fall die Erfor­der­lich­keit zur Wahr­neh­mung einer sicher­heits­recht­lich gepräg­ten Auf­ga­be vor­aus. Auch der wei­te Kreis der Aus­kunfts­ver­pflich­te­ten ist mit Blick auf das Ziel einer Effek­ti­vie­rung der Ermitt­lungs­mög­lich­kei­ten gerecht­fer­tigt.

§ 113 Abs. 1 Satz 1 TKG bedarf einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung. Sowohl aus kom­pe­tenz­recht­li­chen als auch aus rechts­staat­li­chen Grün­den ist § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG so aus­zu­le­gen, dass die­ser für sich allein Aus­kunfts­pflich­ten der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men noch nicht begrün­det. Viel­mehr setzt er für die abschlie­ßen­de Begrün­dung einer Aus­kunfts­pflicht eige­ne fach­recht­li­che – gege­be­nen­falls lan­des­recht­li­che – Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen vor­aus, die eine Ver­pflich­tung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter gegen­über den jeweils abruf­be­rech­tig­ten Behör­den aus sich her­aus nor­men­klar begrün­den. Über­dies darf § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht so aus­ge­legt wer­den, dass er eine Zuord­nung dyna­mi­scher IP-Adres­sen erlaubt.

§ 113 Abs. 1 TKG ist von der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG gedeckt, sofern er ver­fas­sungs­kon­form aus­ge­legt wird.

Zu der aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG kraft Sach­zu­sam­men­hang fol­gen­den Kom­pe­tenz des Bun­des für daten­schutz­recht­li­che Rege­lun­gen gehört, wie dar­ge­legt, auch die Schaf­fung von Bestim­mun­gen, mit denen die mög­li­che Ver­wen­dung der bei den Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men gespei­cher­ten Daten für die öffent­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung fest­ge­legt wer­den. Hier­nach kann der Bund die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter berech­ti­gen und – in Kor­re­spon­denz zu einer fach­recht­lich begrün­de­ten Aus­kunfts­pflicht – auch ver­pflich­ten, für bestimm­te, von ihm im Ein­zel­nen zu regeln­de Zwe­cke 35 sol­che Daten bei Vor­lie­gen eines wirk­sa­men Daten­ab­rufs an bestimm­te Behör­den zu über­mit­teln. Dem­ge­gen­über kann die Ermäch­ti­gung zu einem sol­chen Daten­ab­ruf selbst nicht auf die Kom­pe­tenz für das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht gestützt wer­den, son­dern bedarf einer fach­recht­li­chen Kom­pe­tenz­grund­la­ge.

Dem­entspre­chend bedarf es – wie bei § 112 TKG – auch für ein Aus­kunfts­ver­lan­gen gemäß § 113 Abs. 1 TKG einer eige­nen fach­recht­li­chen Rechts­grund­la­ge. Anders als im Fall des § 112 TKG, durch den der Bund einer Bun­des­be­hör­de die Pflicht auf­er­legt, Aus­kunft zu ertei­len, kann der Bund jedoch auf der Grund­la­ge des Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG eine Ver­pflich­tung pri­va­ter Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men, einem Aus­kunfts­be­geh­ren Fol­ge zu leis­ten, nicht abschlie­ßend begrün­den. Viel­mehr gehört eine Inpflicht­nah­me Pri­va­ter, die die­se zugleich zur Preis­ga­be der Daten ihrer Kun­den zwingt, nicht mehr zur Bestim­mung der Gren­zen des Daten­schut­zes, son­dern ist untrenn­ba­rer Bestand­teil des Daten­ab­rufs. Weil der Bund auf der Grund­la­ge des Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG nur die Öff­nung der Daten­be­stän­de für die staat­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung regeln kann, nicht aber auch den Zugriff auf die­se Daten selbst, muss die Inpflicht­nah­me der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te­an­bie­ter als pri­va­ter Aus­kunfts­per­so­nen in Mate­ri­en, die der Rege­lung der Län­der vor­be­hal­ten sind, in der Abruf­norm gere­gelt wer­den. Hier­für rei­chen Rechts­grund­la­gen nicht aus, die bloß eine schlich­te Daten­er­he­bung von frei zugäng­li­chen Infor­ma­tio­nen erlau­ben, nicht aber auch selbst eine Aus­kunfts­pflicht Drit­ter begrün­den (wie etwa § 26 Poli­zei- und Ord­nungs­be­hör­den­ge­setz Rhein­land-Pfalz; Art. 31 des Geset­zes über die Auf­ga­ben und Befug­nis­se der Baye­ri­schen Staat­li­chen Poli­zei; § 13 Abs. 1 des Hes­si­schen Geset­zes über die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung; Art. 5 Baye­ri­sches Ver­fas­sungs­schutz­ge­setz; § 4 Abs. 1 Säch­si­sches Ver­fas­sungs­schutz­ge­setz). Ent­spre­chend ist § 113 Abs. 1 TKG im Lich­te der Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes so aus­zu­le­gen, dass er für Aus­kunfts­ver­lan­gen in Berei­chen, deren Rege­lung dem Lan­des­recht vor­be­hal­ten ist, spe­zi­fi­sche Rechts­grund­la­gen der Län­der vor­aus­setzt, die eine Aus­kunfts­ver­pflich­tung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men eigen­stän­dig begrün­den.

Auch mit Rück­sicht auf den Grund­satz der Nor­men­klar­heit, dem bei Ein­grif­fen in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung eine spe­zi­fi­sche Funk­ti­on zukommt, ist § 113 Abs. 1 TKG so aus­zu­le­gen, dass er für die Daten­ab­fra­ge in Form eines unmit­tel­bar an pri­va­te Drit­te gerich­te­ten Aus­kunfts­ver­lan­gens spe­zi­fi­sche Rechts­grund­la­gen vor­aus­setzt, die eine Aus­kunfts­ver­pflich­tung der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men eigen­stän­dig begrün­den. Damit bedarf es auch für bun­des­recht­li­che Mate­ri­en qua­li­fi­zier­ter Abruf­nor­men, die über eine schlich­te Daten­er­he­bungs­be­fug­nis hin­aus­ge­hen.

Ermäch­tigt eine gesetz­li­che Rege­lung zu einem Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung, so hat das Gebot der Bestimmt­heit und Klar­heit auch die spe­zi­fi­sche Funk­ti­on, eine hin­rei­chend prä­zi­se Umgren­zung des Ver­wen­dungs­zwecks der betrof­fe­nen Infor­ma­tio­nen sicher­zu­stel­len. Auf die­se Wei­se wird das ver­fas­sungs­recht­li­che Gebot der Zweck­bin­dung der erho­be­nen Infor­ma­ti­on ver­stärkt 36. Anlass, Zweck und Umfang des jewei­li­gen Ein­griffs sind dabei durch den Gesetz­ge­ber bereichs­spe­zi­fisch, prä­zi­se und nor­men­klar fest­zu­le­gen 37. Bei gestuf­ten oder in ver­schie­de­ne Ein­grif­fe geglie­der­ten For­men des Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs erstreckt sich das Gebot der Nor­men­klar­heit auf jede die­ser Stu­fen.

Die­sen Anfor­de­run­gen genügt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG, wenn er ledig­lich als Öff­nungs­klau­sel ver­stan­den wird, die fest­legt, in wel­chen Fäl­len die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Über­mitt­lung der betref­fen­den Daten berech­tigt – und bei Vor­lie­gen eines fach­recht­lich eigens begrün­de­ten, wirk­sa­men Ver­lan­gens auch ver­pflich­tet – sind. Die Vor­schrift fasst die mög­li­chen Zwe­cke einer sol­chen Über­mitt­lung zwar sehr weit, aber noch hin­rei­chend bestimmt. Als Vor­schrift, die zunächst nur die mög­li­chen Ver­wen­dungs­zwe­cke der Daten fest­legt, genügt sie den ver­fas­sungs­recht­li­chen Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen, wenn die Auf­ga­ben, deren Wahr­neh­mung die Aus­kunfts­er­tei­lung legi­ti­mie­ren soll, nur abs­trakt umschrie­ben und unab­hän­gig von kon­kret berech­tig­ten Behör­den genannt wer­den.

Dem­ge­gen­über kann § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht so ver­stan­den wer­den, dass er alle Vor­aus­set­zun­gen für den Daten­ab­ruf bereits selbst schafft mit der Fol­ge, dass alle Behör­den allein auf der Grund­la­ge ihrer schlich­ten Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­se im Rah­men des § 113 Abs. 1 TKG zur Aus­kunft berech­tigt wären. Zwar steht es dem Gesetz­ge­ber grund­sätz­lich frei, Über­mitt­lungs- und Abrufs­be­fug­nis in der­sel­ben Vor­schrift zu regeln. Jedoch hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber eine sol­che Rege­lung in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht getrof­fen. Für Mate­ri­en, deren fach­recht­li­che Rege­lung den Län­dern vor­be­hal­ten ist, fehl­te ihm hier­für schon die Kom­pe­tenz. Aber auch für Mate­ri­en, für deren fach­recht­li­che Rege­lung der Bund die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz hat, regelt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht mit hin­rei­chen­der Klar­heit, dass die Norm inso­weit als Abruf­norm zu ver­ste­hen sein soll. Viel­mehr hat der Bund die Vor­schrift des § 113 TKG allein auf sei­ne Kom­pe­tenz für das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht gestützt 38, die die Schaf­fung einer sol­chen Abruf­norm, wie dar­ge­legt, nicht trägt. Auch wird der Kreis der abruf­be­rech­tig­ten Behör­den und damit die Reich­wei­te der Aus­kunfts­pflich­ten durch eine nur auf­ga­ben­be­zo­ge­ne Ein­gren­zung nicht in aus­rei­chend bestimm­ter Wei­se ein­ge­grenzt. Zur Begrün­dung von Aus­kunfts­pflich­ten Pri­va­ter bedarf es viel­mehr kla­rer Bestim­mun­gen, gegen­über wel­chen Behör­den die Anbie­ter kon­kret zur Daten­über­mitt­lung ver­pflich­tet sein sol­len. Nur dies recht­fer­tigt dann auch den Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung gegen­über den Daten­be­trof­fe­nen. Eine sol­che Rege­lung tref­fen aber weder § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG selbst noch die Vor­schrif­ten, die – wie etwa § 8 Abs. 1 BVerfSchG 39 oder § 21 Abs. 1 BPolG – ledig­lich eine Daten­er­he­bungs­be­fug­nis ohne aus­drück­li­che Aus­kunfts­ver­pflich­tung gegen­über Drit­ten ent­hal­ten.

§ 113 Abs. 1 Satz 1 TKG bedarf wei­ter­hin der ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung dahin, dass in ihm kei­ne Rechts­grund­la­ge für die Zuord­nung von dyna­mi­schen IP-Adres­sen gese­hen wer­den kann.

Ein Rück­griff auf § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Iden­ti­fi­zie­rung von dyna­mi­schen IP-Adres­sen ver­bie­tet sich schon des­halb, weil die­se als Ein­griff in Art. 10 Abs. 1 GG zu qua­li­fi­zie­ren ist. Für sol­che Ein­grif­fe gilt das Zitier­ge­bot gemäß Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach der Gesetz­ge­ber das Grund­recht, in das ein­ge­grif­fen wird, unter Anga­be des Arti­kels nen­nen muss. Dar­an fehlt es vor­lie­gend.

Im Übri­gen schei­det eine Iden­ti­fi­zie­rung dyna­mi­scher IP-Adres­sen auf der Grund­la­ge von § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG aber auch des­halb aus, weil die­ser eine sol­che Befug­nis nicht hin­rei­chend nor­men­klar regelt. Die Iden­ti­fi­zie­rung von dyna­mi­schen IP-Adres­sen ermög­licht in wei­tem Umfang eine Dean­ony­mi­sie­rung von Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­gen im Inter­net. Zwar hat sie eine gewis­se Ähn­lich­keit mit der Iden­ti­fi­zie­rung einer Tele­fon­num­mer. Schon vom Umfang, vor allem aber vom Inhalt der Kon­tak­te her, über die sie Aus­kunft geben kann, hat sie jedoch eine erheb­lich grö­ße­re Per­sön­lich­keits­re­le­vanz und kann mit ihr nicht gleich­ge­setzt wer­den 40. Inso­weit bedarf es einer hin­rei­chend kla­ren Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, ob und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen eine sol­che Iden­ti­fi­zie­rung erlaubt wer­den soll. Eine sol­che Ent­schei­dung lässt sich § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG jedoch nicht mit hin­rei­chen­der Deut­lich­keit ent­neh­men. Aus­drück­lich ver­hält sich die Vor­schrift zu die­ser Fra­ge nicht. Auch im Wege der Aus­le­gung lässt sich § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG kei­ne hin­rei­chend kla­re Aus­sa­ge ent­neh­men. § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nennt allein § 95 und § 111 TKG als Gegen­stand der Aus­kunfts­pflicht, lässt aber nicht erken­nen, dass die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men in Vor­be­rei­tung sol­cher Aus­künf­te dar­über hin­aus auch die Ver­kehrs­da­ten nach § 96 TKG aus­zu­wer­ten berech­tigt und ver­pflich­tet sein könn­ten; die abschlie­ßen­de For­mu­lie­rung der Ver­wen­dungs­zwe­cke bezüg­lich der Ver­kehrs­da­ten in § 96 TKG spricht hier­für jeden­falls nicht. Dem­entspre­chend ist die Fra­ge auch in Recht­spre­chung und Lite­ra­tur seit lan­gem umstrit­ten. Eine hin­rei­chend nor­men­kla­re Befug­nis zur Iden­ti­fi­zie­rung auch von dyna­mi­schen IP-Adres­sen liegt somit in § 113 Abs. 1 TKG nicht.

Aus­ge­hend von den vor­ste­hen­den Maß­ga­ben ist § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar. Ins­be­son­de­re genügt er den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes. § 113 Abs. 1 TKG ist die Grund­la­ge für ein Aus­kunfts­ver­fah­ren, das zur Unter­stüt­zung der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung den Sicher­heits­be­hör­den die Zuord­nung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern ermög­licht. Dazu ist die Vor­schrift nicht nur geeig­net und erfor­der­lich, son­dern auch in ver­fas­sungs­recht­lich ver­tret­ba­rer Wei­se maß­voll aus­ge­stal­tet.

Aller­dings öff­net § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG das manu­el­le Aus­kunfts­ver­fah­ren sehr weit. Er erlaubt Aus­künf­te zum Zweck der Gefah­ren­ab­wehr, zur Ver­fol­gung von Straf­ta­ten oder Ord­nungs­wid­rig­kei­ten sowie zur Wahr­neh­mung nach­rich­ten­dienst­li­cher Auf­ga­ben. Dabei ent­hält die Vor­schrift auch kei­ne ihre Reich­wei­te näher begren­zen­den, spe­zi­fi­schen Ein­griffs­schwel­len. Viel­mehr erlaubt sie Aus­künf­te im Ein­zel­fall immer, wenn dies zur Wahr­neh­mung der genann­ten Auf­ga­ben erfor­der­lich ist.

Ange­sichts des für sich gese­hen begrenz­ten Infor­ma­ti­ons­ge­halts der betref­fen­den Daten sowie ihrer gro­ßen Bedeu­tung für eine effek­ti­ve Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ist die­se Wei­te der Vor­schrift jedoch ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Dabei ist zu berück­sich­ti­gen, dass sie kei­nes­wegs Aus­künf­te ins Blaue hin­ein zulässt. Viel­mehr liegt eine begren­zen­de Wir­kung dar­in, dass Aus­künf­te nach § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG im Ein­zel­fall ange­for­dert wer­den und erfor­der­lich sein müs­sen. Bezo­gen auf die Gefah­ren­ab­wehr, in die der Gesetz­ge­ber die Gefah­ren­vor­sor­ge gera­de nicht ein­be­zo­gen hat, ergibt sich bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung das Erfor­der­nis einer „kon­kre­ten Gefahr“ im Sin­ne der poli­zei­li­chen Gene­ral­klau­seln als Vor­aus­set­zung für sol­che Aus­künf­te. Die­se Schwel­le ist frei­lich nied­rig und umfasst auch den Gefah­ren­ver­dacht. Eben­so beschränkt sie Aus­künf­te nicht von vorn­her­ein auf Poli­zei­pflich­ti­ge im Sin­ne des all­ge­mei­nen Poli­zei- und Ord­nungs­rechts. Sie ist damit jedoch nicht so ent­grenzt, dass sie ange­sichts des gemä­ßig­ten Ein­griffs­ge­wichts unver­hält­nis­mä­ßig wäre. Ins­be­son­de­re wer­den damit Aus­künf­te nicht als all­ge­mei­nes Mit­tel für einen geset­zes­mä­ßi­gen Ver­wal­tungs­voll­zug ermög­licht, son­dern set­zen im Ein­zel­fall einen sicher­heits­recht­lich gepräg­ten Cha­rak­ter der betref­fen­den Auf­ga­be vor­aus. Bezo­gen auf die Nach­rich­ten­diens­te, die grund­sätz­lich unab­hän­gig von kon­kre­ten Gefah­ren im Vor­feld tätig wer­den, fehlt es zwar an einer ver­gleich­ba­ren Ein­griffs­schwel­le. Dies recht­fer­tigt sich aber aus deren beschränk­ten Auf­ga­ben, die nicht unmit­tel­bar auf poli­zei­li­che Maß­nah­men aus­ge­rich­tet sind, son­dern nur auf eine Berichts­pflicht gegen­über den poli­tisch ver­ant­wort­li­chen Staats­or­ga­nen bezie­hungs­wei­se der Öffent­lich­keit zie­len. Im Übri­gen ergibt sich auch hier aus dem Erfor­der­nis der Erfor­der­lich­keit im Ein­zel­fall, dass eine Aus­kunft gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Auf­klä­rung einer bestimm­ten, nach­rich­ten­dienst­lich beob­ach­tungs­be­dürf­ti­gen Akti­on oder Grup­pie­rung gebo­ten sein muss. Soweit sich Aus­künf­te auf die Ver­fol­gung von Straf­ta­ten und Ord­nungs­wid­rig­kei­ten bezie­hen, ergibt sich aus dem Erfor­der­nis der Erfor­der­lich­keit im Ein­zel­fall, dass zumin­dest ein Anfangs­ver­dacht vor­lie­gen muss.

Ins­ge­samt sind die­se Schwel­len zwar nicht hoch, aber ver­fas­sungs­recht­lich noch hin­nehm­bar. Hier­bei ist im Ver­gleich zu § 112 TKG zu berück­sich­ti­gen, dass ein manu­el­les Aus­kunfts­ver­fah­ren für die abfra­gen­de Behör­de einen gewis­sen Ver­fah­rens­auf­wand mit sich bringt, der dazu bei­tra­gen dürf­te, dass die Behör­de die Aus­kunft nur bei hin­rei­chen­dem Bedarf ein­holt.

Unver­hält­nis­mä­ßig ist § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht des­halb, weil er über die von § 111 Abs. 1 TKG erfass­ten Daten hin­aus auch die Daten nach § 95 TKG in die Aus­kunfts­pflicht ein­be­zieht. Der Gesetz­ge­ber ist grund­sätz­lich nicht gehin­dert, den Zugriff auf wei­te­re – von § 111 TKG nicht umfass­te – Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten, die die Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Durch­füh­rung ihrer Ver­trä­ge spei­chern, zu erlau­ben. § 111 TKG bezweckt, einen Min­dest­be­stand an Daten zu sichern. Dadurch wird aber nicht aus­ge­schlos­sen, dass in einem dyna­mi­schen Sek­tor wie der Tele­kom­mu­ni­ka­ti­on auch ande­re Daten für die staat­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung von Bedeu­tung sein kön­nen und zugäng­lich gemacht wer­den dür­fen. Ob oder wie weit sich die Aus­kunfts­pflich­ten auch auf ande­re als tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen erstre­cken dür­fen, bedarf hier kei­ner Ent­schei­dung. Denn die Beschwer­de­füh­rer tra­gen nicht sub­stan­ti­iert vor, auf wel­che Wei­se sie hier­durch betrof­fen wären.

Schließ­lich begeg­net auch der wei­te Kreis der Aus­kunfts­ver­pflich­te­ten kei­nen Beden­ken. Die gesetz­li­che Rege­lung ist ersicht­lich dar­auf ange­legt, mög­lichst alle Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern ihrem jewei­li­gen Anschlus­s­in­ha­ber (und dar­über letzt­lich mög­lichst ihren Nut­zern) zuord­nen zu kön­nen. Dies ist mit Blick auf das Ziel einer Effek­ti­vie­rung der Ermitt­lungs­mög­lich­kei­ten kon­se­quent. Dass inso­fern geschäft­li­che Anbie­ter etwa von Hot­spots oder in Hotels grund­sätz­lich mit ein­be­zo­gen sind, ver­letzt den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz nicht. Auch sichern die in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG ent­hal­te­nen Anfor­de­run­gen sowie der Ver­fah­rens­auf­wand, der mit einem sol­chen Aus­kunfts­ver­fah­ren ver­bun­den ist, dass auf die Daten nur dann zuge­grif­fen wird, wenn es um Aus­künf­te von einer gewis­sen Bedeu­tung geht.

Zugriff auf die Zugangs­si­che­rungs­codes (PIN und PUK), § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG[↑]

Dage­gen ver­letzt die Vor­schrift des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung, weil sie nicht den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes genügt. Die Rege­lung betrifft die Zugangs­si­che­rungs­codes, die den Zugang zu End­ge­rä­ten sichern und damit die Betref­fen­den vor einem Zugriff auf die ent­spre­chen­den Daten bezie­hungs­wei­se Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge schüt­zen. Der Zugriff auf die­se Daten ist jedoch in dem Umfang, wie ihn § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG regelt, für die effek­ti­ve Auf­ga­ben­wahr­neh­mung die­ser Behör­den nicht erfor­der­lich. Die Vor­schrift macht sie den Behör­den zugäng­lich und ver­setzt sie damit in die Lage, die ent­spre­chen­den Bar­rie­ren zu über­win­den, ohne die Vor­aus­set­zun­gen für die Nut­zung die­ser Codes zu regeln. Die­se sol­len sich viel­mehr, wie § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG klar­stellt, allein nach eigen­stän­di­gen Rechts­grund­la­gen des Fach­rechts, so z. B. nach den ent­spre­chen­den Vor­schrif­ten der Straf­pro­zess­ord­nung, bestim­men. Es ist jedoch kein Grund ersicht­lich, war­um die Behör­den die in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG gere­gel­ten Zugangs­codes unab­hän­gig von den Anfor­de­run­gen an deren Nut­zung und damit gege­be­nen­falls unter leich­te­ren Vor­aus­set­zun­gen abfra­gen kön­nen sol­len. Die Erhe­bung der in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG gere­gel­ten Zugangs­da­ten ist mit Blick auf die dort ver­folg­ten Zwe­cke nur dann erfor­der­lich, wenn auch die Vor­aus­set­zun­gen von deren Nut­zung gege­ben sind. Dies stellt die Rege­lung des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG in ihrer der­zei­ti­gen Fas­sung nicht hin­rei­chend sicher.

Ver­fas­sungs­recht­li­chen Ein­wän­den ist § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG nicht schon des­halb aus­ge­setzt, weil er über­haupt einen Zugriff auf die von der Vor­schrift betrof­fe­nen Daten der Zugangs­si­che­rung zulässt. Es han­delt sich auch hier um einen Ein­griff in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung, der nach all­ge­mei­nen Grund­sät­zen recht­fer­ti­gungs­fä­hig ist. Dabei gilt hin­sicht­lich der aus der Kom­pe­tenz­ord­nung und dem Rechts­staats­prin­zip fol­gen­den Anfor­de­run­gen an das Ver­hält­nis zum Fach­recht das­sel­be wie für § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG.

§ 113 Abs. 1 Satz 2 TKG genügt aber nicht den sich aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz erge­ben­den Anfor­de­run­gen. Zwar hat der Staat ein legi­ti­mes Inter­es­se dar­an, die in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG genann­ten Daten den betref­fen­den Behör­den für ihre Auf­ga­ben­wahr­neh­mung zugäng­lich zu machen. Der Zugriff auf die­se Daten ist jedoch in dem Umfang, wie ihn § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG regelt, für die effek­ti­ve Auf­ga­ben­wahr­neh­mung die­ser Behör­den nicht erfor­der­lich.

§ 113 Abs. 1 Satz 2 TKG betrifft Daten, die als Zugangs­si­che­rungs­codes (wie Pass­wör­ter, PIN oder PUK) den Zugang zu End­ge­rä­ten und Spei­che­rungs­ein­rich­tun­gen sichern und damit die Betref­fen­den vor einem Zugriff auf die ent­spre­chen­den Daten bezie­hungs­wei­se Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge schüt­zen. Die Vor­schrift macht sie den Behör­den zugäng­lich und ver­setzt sie damit in die Lage, die ent­spre­chen­den Bar­rie­ren zu über­win­den. Dabei regelt sie die Aus­kunfts­er­tei­lung über die­se Codes aber unab­hän­gig von den Vor­aus­set­zun­gen für deren Nut­zung. Die Fra­ge, wann die Behör­den von den Siche­rungs­codes Gebrauch machen und auf die durch sie gesi­cher­ten Daten und Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gän­ge Zugriff neh­men dür­fen, bestimmt sich viel­mehr nach eigen­stän­di­gen Rechts­grund­la­gen, wie § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG für Ein­grif­fe in das Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nis aus­drück­lich klar­stellt. Dabei unter­schei­den sich die inso­weit gel­ten­den Anfor­de­run­gen je nach Art des Ein­griffs sowohl in for­mel­ler als auch in mate­ri­el­ler Hin­sicht. Soll etwa die Nut­zung des Zugangs­codes eine Online­durch­su­chung oder die Über­wa­chung eines noch nicht abge­schlos­se­nen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gangs ermög­li­chen, setzt dies nach nähe­rer Maß­ga­be des Fach­rechts die Ein­hal­tung stren­ger mate­ri­el­ler Anfor­de­run­gen und eine rich­ter­li­che Anord­nung oder Bestä­ti­gung vor­aus (vgl. §§ 100a, 100b StPO; BVerfGE 120, 274, 332). Sol­len dem­ge­gen­über mit dem Code nach Beschlag­nah­me eines Mobil­te­le­fons auf die­sem abge­leg­te Daten aus­ge­le­sen wer­den, kön­nen hier­für gerin­ge­re Ein­griffs­schwel­len aus­rei­chen 41. So bedarf es etwa straf­pro­zess­recht­lich bei Beschlag­nah­me unter Gefahr im Ver­zug kei­ner vor­he­ri­gen rich­ter­li­chen Anord­nung (vgl. § 98 Abs. 1 StPO) und auch nur unter gewis­sen wei­te­ren Vor­aus­set­zun­gen einer nach­fol­gen­den gericht­li­chen Bestä­ti­gung (vgl. § 98 Abs. 2 StPO).

Es ist kein Grund ersicht­lich, war­um die Behör­den die in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG gere­gel­ten Zugangs­codes unab­hän­gig von den Anfor­de­run­gen an deren Nut­zung und damit gege­be­nen­falls unter leich­te­ren Vor­aus­set­zun­gen abfra­gen kön­nen sol­len. Die Erhe­bung der in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG gere­gel­ten Zugangs­da­ten ist mit Blick auf die dort ver­folg­ten Zwe­cke nur dann erfor­der­lich, wenn auch die Vor­aus­set­zun­gen von deren Nut­zung gege­ben sind. Dies stellt die Rege­lung des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG in ihrer der­zei­ti­gen Fas­sung nicht hin­rei­chend sicher, da die Abfra­ge der Zugangs­codes – etwa bezo­gen auf das straf­recht­li­che Ermitt­lungs­ver­fah­ren – stets bereits unter den Vor­aus­set­zun­gen des § 161 Abs. 1 StPO zuläs­sig sein soll, auch wenn die mit der Abfra­ge erstreb­te Nut­zung der Daten an wei­ter­ge­hen­de Vor­aus­set­zun­gen, bei­spiels­wei­se eine vor­he­ri­ge rich­ter­li­che Anord­nung, gebun­den wäre. Der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz gebie­tet aller­dings auch nicht umge­kehrt, die Erhe­bung der Zugangs­codes aus­nahms­los unter die Vor­aus­set­zun­gen zu stel­len, die für deren ein­griffs­in­ten­sivs­te ("maxi­ma­le") Nut­zungs­mög­lich­keit gege­ben sein müs­sen. Erfor­der­lich für eine effek­ti­ve Straf­ver­fol­gung und Gefah­ren­ab­wehr ist ledig­lich, die Aus­kunfts­er­tei­lung über sol­che Zugangs­si­che­run­gen an die­je­ni­gen Vor­aus­set­zun­gen zu bin­den, die bezo­gen auf den in der Abfra­ge­si­tua­ti­on damit kon­kret erstreb­ten Nut­zungs­zweck zu erfül­len sind.

Gewähr­leis­tung der Daten­si­cher­heit[↑]

Wei­te­re Beden­ken gegen die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten bestehen auf der Grund­la­ge des Beschwer­de­vor­brin­gens nicht. Eine unzu­rei­chen­de Gewähr­leis­tung der Daten­si­cher­heit ist weder gerügt noch aus dem Vor­brin­gen ersicht­lich. Auch ist nicht zu bean­stan­den, wenn ange­sichts der gerin­gen Ein­griffs­tie­fe kein spe­zi­fi­sches Rechts­schutz­ver­fah­ren gegen Aus­künf­te nach den §§ 112 und 113 TKG vor­ge­se­hen ist. Rechts­schutz kann inso­weit nach all­ge­mei­nen Regeln – ins­be­son­de­re inzi­dent im Zusam­men­hang mit Rechts­schutz­ver­fah­ren gegen­über abschlie­ßen­den Ent­schei­dun­gen der Behör­den – gesucht wer­den.

Aus den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes ergibt sich für Aus­künf­te gemäß § 112 und § 113 TKG – auch auf der Ebe­ne der fach­recht­li­chen Abruf­nor­men, wo sol­che Rege­lun­gen kom­pe­tenz­recht­lich anzu­sie­deln wären 42 – kein flä­chen­de­cken­des Erfor­der­nis zur Benach­rich­ti­gung der von der Aus­kunft Betrof­fe­nen. Ob Benach­rich­ti­gungs­pflich­ten oder wei­te­re Maß­ga­ben wie der Vor­rang der Daten­er­he­bung beim Betrof­fe­nen für bestimm­te Fäl­le bereits in den Abruf­nor­men gebo­ten sein kön­nen, ist nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens.

Über­gangs­re­ge­lung zu § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die ver­fas­sungs­wid­ri­ge Vor­schrift des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG nicht für nich­tig erklärt, son­dern ihre befris­te­te Fort­gel­tung ange­ord­net mit Maß­ga­be, dass die Sicher­heits­be­hör­den Aus­künf­te über Zugangs­si­che­rungs­codes wie PIN und PUK nur dann ver­lan­gen dür­fen, wenn die gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für ihre Nut­zung gege­ben sind. Denn die Nich­tig­erklä­rung hät­te zur Fol­ge, dass auch für die Fäl­le, in denen die Behör­den zu Recht zur Ver­hin­de­rung oder Ahn­dung gewich­ti­ger Rechts­guts­ver­let­zun­gen auf Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten Zugriff neh­men dür­fen, nicht hin­rei­chend gesi­chert wäre, dass sie hier­zu in der Lage sind. Dies wäre ange­sichts des begrenz­ten Gewichts des Grund­rechts­ein­griffs auch zwi­schen­zeit­lich nicht hin­zu­neh­men. Einer Über­gangs­re­ge­lung bedarf es aus den­sel­ben Grün­den auch bezüg­lich der ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Aus­le­gung des § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG. Wür­den die­se Anfor­de­run­gen sofort wirk­sam, wären in zahl­rei­chen Fäl­len bis zum Erlass neu­er Abruf­re­ge­lun­gen des Fach­rechts weder Aus­künf­te zu Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern mög­lich noch könn­ten dyna­mi­sche IP-Adres­sen iden­ti­fi­ziert wer­den.

Die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG führt nicht zu einer Nich­tig­keits­er­klä­rung, son­dern nur zur Fest­stel­lung sei­ner Unver­ein­bar­keit mit dem Grund­ge­setz, ver­bun­den mit der Anord­nung, dass er über­gangs­wei­se, längs­tens jedoch bis zum 30. Juni 2013, wei­ter ange­wen­det wer­den kann, wenn die Vor­aus­set­zun­gen einer Nut­zung der von ihr erfass­ten Daten im Ein­zel­fall vor­lie­gen.

Die blo­ße Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung, ver­bun­den mit einer befris­te­ten Fort­gel­tung der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Rege­lung, kommt in Betracht, wenn die sofor­ti­ge Ungül­tig­keit der bean­stan­de­ten Norm dem Schutz über­ra­gen­der Güter des Gemein­wohls die Grund­la­ge ent­zie­hen wür­de und eine Abwä­gung mit den betrof­fe­nen Grund­rech­ten ergibt, dass der Ein­griff für eine Über­gangs­zeit hin­zu­neh­men ist 43. Dies ist vor­lie­gend der Fall. Wür­de § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG für nich­tig erklärt, wäre auch für die Fäl­le, in denen die Behör­den zu Recht zur Ver­hin­de­rung oder Ahn­dung gewich­ti­ger Rechts­guts­ver­let­zun­gen auf Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten Zugriff neh­men dür­fen, nicht hin­rei­chend gesi­chert, dass sie hier­zu in der Lage sind. Da die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG einen Ein­griff von begrenz­tem Gewicht betrifft und die Ver­fas­sung Aus­künf­ten, wie sie mit die­ser Vor­schrift geschaf­fen wer­den, nicht ins­ge­samt ent­ge­gen­steht, ist dies auch zwi­schen­zeit­lich nicht hin­zu­neh­men. Viel­mehr reicht es, die über­gangs­wei­se Fort­gel­tung der Vor­schrift anzu­ord­nen und mit der Maß­ga­be zu ver­se­hen, dass die in der Vor­schrift genann­ten Daten nur erho­ben wer­den dür­fen, wenn die Vor­aus­set­zun­gen für ihre Nut­zung gege­ben sind.

Einer Über­gangs­re­ge­lung bedarf es aus den­sel­ben Grün­den auch bezüg­lich der ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Aus­le­gung des § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG, die gegen­über der der­zei­ti­gen Pra­xis – an der sich der Gesetz­ge­ber bei sei­nen ver­schie­de­nen Ände­run­gen des Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes und der Straf­pro­zess­ord­nung ori­en­tiert hat 44 – im Umgang mit der Norm erheb­li­che Ein­schrän­kun­gen mit sich brin­gen. Wür­den die­se Anfor­de­run­gen sofort wirk­sam, wären in zahl­rei­chen Fäl­len bis zum Erlass neu­er, nor­men­kla­rer Abruf­re­ge­lun­gen des Fach­rechts Aus­künf­te zu Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­num­mern nicht mehr mög­lich. Auch könn­ten dyna­mi­sche IP-Adres­sen bis zu einer Neu­re­ge­lung nicht mehr iden­ti­fi­ziert wer­den. Ange­sichts der Bedeu­tung sol­cher Aus­künf­te für die Auf­klä­rung von Gefah­ren und Straf­ta­ten ste­hen die Nach­tei­le eines sol­chen Ergeb­nis­ses in kei­nem Ver­hält­nis zu der vor­läu­fi­gen Hin­nah­me einer Pra­xis, die zwar for­mell den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht ent­spricht, aber im Wesent­li­chen ver­fas­sungs­recht­lich recht­fer­ti­gungs­fä­hig ist. Es ist daher gebo­ten, für eine Über­gangs­zeit, längs­tens aber bis zum 30.06.2013, die Anwen­dung des § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG auch ohne spe­zi­fi­sche Abruf­nor­men auf der Basis von schlich­ten Daten­er­he­bungs­be­fug­nis­sen hin­zu­neh­men. Auch darf die Norm bis dahin als Rechts­grund­la­ge zur Iden­ti­fi­zie­rung von IP-Adres­sen benutzt wer­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 24. Janu­ar 2012 – 1 BvR 1299/​05

  1. BGBl I S. 1120[]
  2. BT-Drucks 15/​2316, S. 95[]
  3. vgl. Bock, in: Geppert/​Piepenbrock/​Schütz/​Schuster, Beck’scher Kom­men­tar zum TKG, 3. Aufl. 2006, § 112 Rn. 5[]
  4. BVerwG, Urteil vom 22.10.2003, BVerw­GE 119, 123[]
  5. bei­spiels­wei­se OVG NRW, Beschluss vom 17.02.2009 – 13 B 33/​09, MMR 2009, 424; OLG Zwei­brü­cken, Beschluss vom 26.09.2008 – 4 W 62/​08, MMR 2009, 45 f.; Grau­lich, in: Arndt/​Fetzer/​Scherer, TKG, 2008, § 113 Rn. 6; Kle­sc­zew­ski, in: Säcker, Ber­li­ner Kom­men­tar zum TKG, 2. Aufl. 2009, § 113 Rn. 6[]
  6. OLG Karls­ru­he, Urteil vom 04.12.2008 – 4 U 86/​07, CR 2009, 373 f.; Abdallah/​Gercke, ZUM 2005, S. 368, 373 f.; Bär, MMR 2005, 626 f.; Warg, MMR 2006, 77, 81[]
  7. vgl. BVerfGE 118, 79, 95; 121, 1, 15; 125, 260, 306[]
  8. Richt­li­nie 2006/​24/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 15. März 2006 über die Vor­rats­spei­che­rung von Daten, die bei der Bereit­stel­lung öffent­lich zugäng­li­cher elek­tro­ni­scher Kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te oder öffent­li­cher Kom­mu­ni­ka­ti­ons­net­ze erzeugt und ver­ar­bei­tet wer­den, und zur Ände­rung der Richt­li­nie 2002/​58/​EG, ABl.EU L 105 vom 13. April 2006, S. 54[]
  9. vgl. BVerfGE 125, 260, 306 f.[]
  10. vgl. BVerfGE 125, 260, 309 m.w.N.[]
  11. vgl. BVerfGE 100, 313, 359; 107, 299, 313[]
  12. vgl. BVerfGE 67, 157, 172; 100, 313, 358; 107, 299, 312 f.; 125, 260, 309; stRspr[]
  13. vgl. BVerfGE 85, 386, 395 ff.[]
  14. vgl. BVerfGE 85, 386, 399; 106, 28, 37[]
  15. vgl. BVerfGE 125, 260, 312 f.[]
  16. vgl. OVG Müns­ter, Beschluss vom 17.02.2009 – 13 B 33/​09, MMR 2009, S. 424; OLG Zwei­brü­cken, Beschluss vom 26.09.2008 – 4 W 62/​08, MMR 2009, S. 45 f.; LG Köln, Beschluss vom 14.10.2008 – 106 Qs 24/​08, CR 2008, S. 803, 804[]
  17. vgl. BVerfGE 65, 1, 42; 113, 29, 46; 115, 166, 188; 115, 320, 341 f.; 118, 168, 184; 120, 378, 397[]
  18. BVerfGE 65, 1, 43; 113, 29, 46[]
  19. vgl. BVerfGE 118, 168, 184[]
  20. vgl. BVerfGE 65, 1, 45; 118, 168, 185; 120, 378, 398 f.; stRspr[]
  21. vgl. BVerfGE 100, 313, 366 f.; 115, 320, 343 f.; 120, 378, 400 f.; 125, 260, 310[]
  22. vgl. § 112 Abs. 4 TKG[]
  23. vgl. Bock, in: Geppert/​Piepenbrock/​Schütz/​Schuster, Beck’scher Kom­men­tar zum TKG, 3. Aufl.2006, § 112 Rn. 28, § 113 Rn. 9 ff.; Grau­lich, in: Arndt/​Fetzer/​Scherer, TKG, 2008, § 112 Rn. 8, 18; Kle­sc­zew­ski, in: Säcker, Ber­li­ner Kom­men­tar zum TKG, 2. Aufl.2009, § 113 Rn. 4[]
  24. vgl. BVerfGE 113, 348, 368; 125, 260, 314[]
  25. vgl. BVerfGE 125, 260, 315[][]
  26. vgl. BVerfGE 125, 260, 317[][]
  27. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 100, 313, 360; 125, 260, 317[]
  28. vgl. BVerfGE 63, 88, 115; 67, 157, 175; 96, 10, 23; 103, 293, 307; 125, 260, 317 f.[]
  29. vgl. BVerfGE 125, 260, 318 ff.[]
  30. vgl. BVerfGE 125, 260, 323 f.[]
  31. vgl. BVerfGE 125, 260, 314[]
  32. vgl. BVerfGE 118, 168, 199[]
  33. vgl. BVerfGE 125, 260, 342[]
  34. vgl. BVerfGE 125, 260, 343 f., 356 ff.[]
  35. vgl. BVerfGE 125, 260, 344 ff.[]
  36. vgl. BVerfGE 118, 168, 187; 120, 378, 408[]
  37. vgl. BVerfGE 100, 313, 359 f., 372; 13, 348, 375; 125, 260, 328; stRspr[]
  38. BT-Drucks 15/​2316, S. 55[]
  39. vgl. Dros­te, Hand­buch des Ver­fas­sungs­schutz­rechts, 2007, S. 230 f.[]
  40. vgl. BVerfGE 125, 260, 341 ff.[]
  41. vgl. BVerfGE 115, 166, 193 ff.[]
  42. vgl. BVerfGE 125, 260, 346 f.[]
  43. vgl. BVerfGE 33, 1, 13; 33, 303, 347 f.; 109, 190, 235 f.[]
  44. vgl. BT-Drucks 14/​7008, S. 7; 16/​5846, S. 26 f.; 16/​6979, S. 46[]